試論我國(guó)人大法定職責(zé)履行與地方政府隱性債務(wù)根治

□ 陳 蔚 黃勝平

根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》的規(guī)定，所謂地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。“隱”債的稱呼其實(shí)是2014年《預(yù)算法》修訂后相對(duì)于可以發(fā)行的顯性地方政府債券而言的。本文從深入挖掘政府隱性債務(wù)形成和發(fā)展的根本原因入手，論述我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在治理隱性債務(wù)中應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起的重要職責(zé)使命，提出根治的思路與對(duì)策。

一、近年來(lái)我國(guó)地方政府隱性債務(wù)的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀

當(dāng)前地方政府隱性債務(wù)主要包括三種類型：其一，政府拖欠工程款、棚戶區(qū)改造缺口、養(yǎng)老金等民生事項(xiàng)缺口。其二，地方政府在設(shè)立投資基金、不正規(guī)社會(huì)資本合作（PPP）、購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，通過(guò)約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益形成支出事項(xiàng)債務(wù)。其三，地方國(guó)有企事業(yè)單位等以自身名義舉借、由政府提供擔(dān)?；蜇?cái)政資金支持償還的債務(wù)，尤其是地方城投公司等融資平臺(tái)投資的公益項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)債務(wù)，在性質(zhì)上雖然已經(jīng)明確為企業(yè)債務(wù)，然而一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)或項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)問(wèn)題引發(fā)資不抵債，因其履行了政府職能，所以必須以政府財(cái)力償還。因此，既然是由政府財(cái)政資金來(lái)支付的，都應(yīng)該納入人大的監(jiān)督范圍。

（一）地方政府隱性債務(wù)增速快，規(guī)模大，隱蔽性強(qiáng)

增速快。學(xué)界有人估算2012—2017年地方政府隱性債務(wù)年均增長(zhǎng)速度達(dá)到了35%，年均增量高達(dá)4萬(wàn)億。2018年國(guó)務(wù)院專門(mén)整頓地方隱債，疊加貿(mào)易戰(zhàn)和新冠肺炎疫情以來(lái)大規(guī)模“減稅降費(fèi)”，各級(jí)地方政府隱債迅速增加。據(jù)廣發(fā)證券的研究報(bào)告（2022.1.20））加入城投債后，2020年大部分省級(jí)地方政府債務(wù)率在120%～300%之間，僅有西藏、上海和山西小于120%，天津、江蘇、貴州、重慶超過(guò)300%，其中天津債務(wù)率達(dá)612.6%、江蘇為369%、貴州為357%、重慶為332%，除貴州外的三省城投債占比均在70%及以上。地級(jí)市層面，對(duì)285個(gè)有城投債發(fā)行且數(shù)據(jù)披露較全的統(tǒng)計(jì)顯示：債務(wù)率超300%的有35個(gè)，200%～300%的有68個(gè)，120%～200%的有105個(gè)，120%以下的有77個(gè)。且35個(gè)債務(wù)率在300%以上的地級(jí)市中30個(gè)地級(jí)市的城投債占比超過(guò)60%。具體到區(qū)縣，“很大一部分區(qū)縣級(jí)政府的實(shí)際負(fù)債（一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)和隱性債務(wù)）與地方GDP基本持平”，而“很多地方的一般公共預(yù)算收入，還沒(méi)有每年的利息多，加之縣一級(jí)融資平臺(tái)高達(dá)6.5%的利率，使商業(yè)銀行不當(dāng)?shù)美?，直接增大了債?wù)規(guī)?！薄?/p>

規(guī)模大。2014年《預(yù)算法》修訂后可獲得的地方政府隱債數(shù)據(jù)幾乎都是由一些機(jī)構(gòu)或者學(xué)者估算出來(lái)的，目前能查到的可靠數(shù)據(jù)基本都是2017年的，2021年12月6日的財(cái)政部吹風(fēng)會(huì)上沒(méi)有回答記者關(guān)于具體地方政府隱債存量的提問(wèn)。就2017年數(shù)據(jù)來(lái)看，審計(jì)署公布的僅6個(gè)市縣的隱性債務(wù)就超過(guò)150億元，不同機(jī)構(gòu)和學(xué)者估算的隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)8.9萬(wàn)億元到50萬(wàn)億元不等，國(guó)際貨幣基金組織的測(cè)算達(dá)19.1萬(wàn)億元，超過(guò)當(dāng)年地方政府預(yù)算內(nèi)債務(wù)余額，已經(jīng)突破負(fù)債率警戒線60%的標(biāo)準(zhǔn)。

隱蔽性強(qiáng)。迄今我國(guó)并沒(méi)有一套對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行界定和測(cè)度的體系，財(cái)政部唯一的“中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)”查不到任何隱債數(shù)據(jù)。新官不理舊債、隱債不還卻不被追究的慣例及中央政府兜底的習(xí)慣經(jīng)驗(yàn)，又客觀導(dǎo)致了對(duì)地方官員的負(fù)激勵(lì)。地方融資平臺(tái)因?yàn)闆](méi)有專門(mén)法律約束更不會(huì)主動(dòng)披露隱債的情況。中央政府某種程度上難以完整了解地方隱債的真實(shí)數(shù)據(jù)。

（二）舉債事項(xiàng)多，剛性強(qiáng)，還債來(lái)源少

調(diào)研顯示地方政府大規(guī)模正常舉債（除了政績(jī)工程盲目舉債）主要發(fā)生在三個(gè)領(lǐng)域。一是城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入。如開(kāi)發(fā)園區(qū)、孵化器以及公共平臺(tái)的高投入。二是保民生的投入。每年“三保”資金投入，一般都高于一般公共預(yù)算收入，且標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，投入加大，因此每年必須從政府基金收入中調(diào)入很大一部分進(jìn)入支出預(yù)算。三是大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入。污染防治攻堅(jiān)關(guān)停企業(yè)以及生態(tài)環(huán)保投入等，高速公路、高鐵、港口、機(jī)場(chǎng)的投入都是百億、千億級(jí)，且一般采用省和所在地財(cái)政分擔(dān)的方法，導(dǎo)致地方大量舉債。問(wèn)題不在于這些剛性的投入，而在于這些投入過(guò)度依賴縣級(jí)財(cái)政，導(dǎo)致其直接或間接舉債。而地方政府要降本還息，高度依賴土地出讓金，隨著房地產(chǎn)的逐漸回冷，地方政府的壓力異常巨大?？梢灶A(yù)見(jiàn)，接下來(lái)的五年內(nèi)，政府債務(wù)將會(huì)繼續(xù)增加，很可能會(huì)轉(zhuǎn)移到城投公司的平臺(tái)上，以經(jīng)營(yíng)性債務(wù)的形式出現(xiàn)。而要化解這些債務(wù)，學(xué)界認(rèn)為在目前的條件下只有三條路：一是依賴量化寬松貨幣政策的稀釋作用；二是依賴城市發(fā)展帶來(lái)的級(jí)差地租收益；三是把這些債務(wù)變成地方永續(xù)債的形式，先由央行接手，然后按照1%～2%的低利率，讓地方政府慢慢還。顯然這些思路考慮的是如何還債，而不是杜絕產(chǎn)生隱債。

因此，當(dāng)前地方政府的隱債問(wèn)題是在不斷從嚴(yán)的“管控”中野蠻生長(zhǎng)的結(jié)果，同時(shí)也凸顯了實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的缺失。

二、地方政府隱性債務(wù)產(chǎn)生的深層次根源

地方政府隱性債務(wù)形成和發(fā)展的原因是多方面的，通過(guò)深度挖掘地方政府隱性債務(wù)的成因和治理困境，我們發(fā)現(xiàn)其發(fā)生的根源主要集中在這四個(gè)方面：央地財(cái)事權(quán)長(zhǎng)期失衡、地方官員晉升的“政治錦標(biāo)賽體制”、政府預(yù)算軟約束以及人大的常態(tài)化監(jiān)督無(wú)力。而這些都在人大的法定職責(zé)范圍內(nèi)。

（一）央地政府間財(cái)事權(quán)長(zhǎng)期錯(cuò)配失衡所致

根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2019年公布的數(shù)據(jù)，以一般公共預(yù)算收支衡量的地方事權(quán)占比達(dá)到85%，而財(cái)權(quán)僅有53.1%。地方財(cái)權(quán)自分稅制后逐漸萎縮，且分稅制對(duì)省以下地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系并沒(méi)有確定，加劇了基層財(cái)力困難，黨的十八大后刺激消費(fèi)取向下的減稅降費(fèi)又加劇了地方財(cái)力的枯竭。在事權(quán)方面，地方政府卻要承擔(dān)除了國(guó)防、外交之外一切與民生相關(guān)事項(xiàng)的支出責(zé)任。棚改、脫貧攻堅(jiān)、疫情下的“三?！备咭蟮鹊淖罱K支出負(fù)擔(dān)都落在了地方政府身上。財(cái)事權(quán)極度不平衡下的地方政府為了履職，只能通過(guò)融資平臺(tái)、不正規(guī)的PPP等方式獲取表外收入，從而產(chǎn)生隱性債務(wù)。

（二）地方官員片面追求任期政績(jī)和個(gè)人晉升使然

有人指出，隱債的存在與其說(shuō)是財(cái)事權(quán)錯(cuò)配，不如說(shuō)是政府官員為了追求政績(jī)而進(jìn)行的主動(dòng)負(fù)債。即地方官員的升遷考核以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，官員在任期內(nèi)舉債搞建設(shè)出成績(jī)后便可以晉升，往往在債務(wù)期限屆滿前就會(huì)調(diào)任，新官不理舊賬的現(xiàn)象又助長(zhǎng)了其任期內(nèi)舉債的沖動(dòng)。同時(shí)，區(qū)域內(nèi)銀行等金融機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)和社會(huì)資本的利益驅(qū)動(dòng)客觀上也助長(zhǎng)了這一問(wèn)題。

（三）政府預(yù)算長(zhǎng)期處于軟約束狀態(tài)的結(jié)果

人大對(duì)政府預(yù)算的四本賬統(tǒng)籌監(jiān)管不夠到位。新《預(yù)算法》只要求一般公共預(yù)算細(xì)化到類款項(xiàng)目，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算只“按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，但“相關(guān)規(guī)定”卻很少公開(kāi)。同時(shí)，中央政府對(duì)于地方政府債務(wù)兜底的慣例，客觀上導(dǎo)致地方政府容易忽視自身的償債能力，從而導(dǎo)致預(yù)算約束剛性較弱。再者，規(guī)范地方政府舉債的法律法規(guī)效力低且不夠具體。因此可以說(shuō)預(yù)算軟約束事實(shí)上成為地方政府隱債不斷擴(kuò)張的保護(hù)傘。

（四）人大常態(tài)化債務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全

迄今為止，無(wú)論是人大還是司法機(jī)關(guān)都對(duì)隱債缺乏有效的法規(guī)約束。對(duì)地方政府債務(wù)有約束作用的法律僅限于《監(jiān)督法》《預(yù)算法》和《民法典》中的有限條款，其他規(guī)章制度對(duì)于特定舉債行為的規(guī)定不具體且法律效力低，對(duì)過(guò)度舉債、違規(guī)擔(dān)保等缺乏問(wèn)責(zé)和處罰機(jī)制。財(cái)政部吹風(fēng)會(huì)強(qiáng)調(diào)從2022年1月1日開(kāi)始對(duì)債務(wù)做“穿透式監(jiān)測(cè)”，但針對(duì)的只是專項(xiàng)債券項(xiàng)目，對(duì)于隱債的“常態(tài)化監(jiān)測(cè)機(jī)制”未明確是什么、由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，沒(méi)有明確由誰(shuí)來(lái)“及時(shí)掌握資金使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)管理等情況”，只強(qiáng)調(diào)由“財(cái)政部各地監(jiān)管局”進(jìn)行專項(xiàng)核查和常態(tài)化核查；即便被查出“違規(guī)”，處罰只是“扣減新增限額、暫停發(fā)行使用、收回閑置資金、通報(bào)負(fù)面典型等一些辦法措施”，不涉及“違法”字眼。顯然僅靠財(cái)政部的內(nèi)部監(jiān)督難以從根本上解決隱債。

人大監(jiān)督權(quán)的最高性不僅體現(xiàn)在法律上，更應(yīng)該體現(xiàn)到過(guò)程和效果上，但事實(shí)是人大對(duì)政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)的常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制不健全。一方面，每年人大會(huì)議上的監(jiān)督時(shí)間短、不專業(yè)、代表履職動(dòng)力和能力弱、重程序輕結(jié)果等導(dǎo)致監(jiān)督無(wú)力。另一方面，會(huì)前人大與相關(guān)各方溝通協(xié)調(diào)時(shí)對(duì)隱性債務(wù)的關(guān)注和投入不夠。另外，人大對(duì)地方政府債務(wù)的“借用管還”監(jiān)管明顯不到位。

三、我國(guó)人大在根治地方政府隱性債務(wù)中的使命和方略

治理地方政府隱性債務(wù)，是推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要工程，必須按照系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的理念，從經(jīng)濟(jì)、政治、法律、金融、道德等多種路徑，采取綜合治理、多措并舉的辦法方能奏效。其中尤其需要跳出多年來(lái)?yè)P(yáng)湯止沸式的治標(biāo)慣性，從隱性債務(wù)的深層次的財(cái)事權(quán)失衡的根源入手，從全國(guó)人大層面治理的改革做起，充分發(fā)揮我國(guó)各級(jí)人大在地方政府債務(wù)治理中的法定職能作用。這是人民代表大會(huì)制度作為我國(guó)根本政治制度的必然要求，也是從全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)到縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的使命和職責(zé)所在。從地位上講，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，全國(guó)人大是我國(guó)人民行使國(guó)家權(quán)力的最有權(quán)威的機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有國(guó)家重大事項(xiàng)決定權(quán)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)家預(yù)算等顯然屬于國(guó)家重大事項(xiàng)。《預(yù)算法》第八十三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)中央和地方預(yù)算、決算進(jìn)行監(jiān)督?！薄侗O(jiān)督法》第二十二條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)“每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地對(duì)有關(guān)法律法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查”。為此，筆者從我國(guó)人大法定職能履行的角度提出關(guān)于根治地方政府隱性債務(wù)的思路與對(duì)策。

（一）全國(guó)人大常委會(huì)層面的應(yīng)施之策

從根子上治理地方政府隱性債務(wù)，首先需要從上而下的完善相關(guān)立法，定規(guī)矩，履職能，以杜絕與社會(huì)最優(yōu)結(jié)果嚴(yán)重背離的地方政府舉債行為。

1.基于全國(guó)人大在國(guó)家和地方預(yù)算中的角色和法律要求，全國(guó)人大常委會(huì)在起草《〈關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見(jiàn)〉的推動(dòng)貫徹落實(shí)的實(shí)施意見(jiàn)》中應(yīng)補(bǔ)入對(duì)地方政府隱性債務(wù)監(jiān)督條款。2021年12月8日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出2022年經(jīng)濟(jì)工作六條安排的第一條就強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)”（以下簡(jiǎn)稱“隱債”）。此前2021年7月中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），要求全國(guó)人大出臺(tái)推動(dòng)貫徹落實(shí)的實(shí)施意見(jiàn)（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施意見(jiàn)”），目前正處于全國(guó)人大的調(diào)查準(zhǔn)備時(shí)期。鑒于隱債由財(cái)政資金償還性質(zhì)的界定和全國(guó)人大職能的頂層性和最高性，全國(guó)人大應(yīng)該從地方政府隱債的嚴(yán)重危害性及深層次產(chǎn)生根源、地方政府隱債的監(jiān)督現(xiàn)狀出發(fā)，建議在全國(guó)人大的“實(shí)施意見(jiàn)”中要適時(shí)補(bǔ)入對(duì)地方政府隱債監(jiān)督的相應(yīng)條款，以根治地方政府隱債。

2.針對(duì)央地財(cái)事權(quán)錯(cuò)位，啟動(dòng)央地財(cái)事權(quán)改革。長(zhǎng)期以來(lái)，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)難以匹配，造成地方財(cái)政困難，客觀上迫使地方政府被動(dòng)負(fù)債。這是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特別是隱債風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的一個(gè)基本原因。縱向財(cái)政體制的軟約束，往往使地方政府缺少管理隱性債務(wù)的主動(dòng)性。地方政府承擔(dān)債務(wù)，一定意義上而言，是在縱向財(cái)力配置不均衡的情況下為了解決財(cái)政困難的被動(dòng)選擇。適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)，逐步減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)，同時(shí)加大共同事權(quán)中中央支出的比重，可以從源頭上防范和化解政府隱性債務(wù)，這是多年來(lái)實(shí)際工作部門(mén)和學(xué)術(shù)界研究的共識(shí)。調(diào)整央地事權(quán)財(cái)權(quán)比例結(jié)構(gòu)，很大程度上就從源頭解決了地方政府隱債風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，央地財(cái)事權(quán)匹配改革屬于全國(guó)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、立法權(quán)的事項(xiàng)。因此建議全國(guó)人大修訂和出臺(tái)“實(shí)施意見(jiàn)”的同時(shí)，啟動(dòng)央地財(cái)事權(quán)匹配改革，由全國(guó)人大拿出方案，并行使立法權(quán)，出臺(tái)真正解決此痼疾的法律法規(guī)。如果全國(guó)難以一步到位，建議在“實(shí)施意見(jiàn)”中增加條款，要求省級(jí)人大對(duì)省內(nèi)財(cái)事權(quán)關(guān)系做根本性立法。

3.針對(duì)地方官員主動(dòng)負(fù)債、被動(dòng)還債的動(dòng)機(jī)和行為，會(huì)同中組部建立官員考核晉升和獎(jiǎng)懲與舉債相關(guān)聯(lián)的機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)將主要目標(biāo)轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，形成了地方政府官員圍繞GDP增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局。在不少情況下，地方政府盲目舉債，往往不是用于地方財(cái)政缺口，而是大量地被用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推進(jìn)城市化、城市現(xiàn)代化，以此來(lái)做大政績(jī)。地方官員在有限的任職時(shí)間內(nèi)為了做出政績(jī)，不顧財(cái)力大肆舉債，因而形成和膨脹了巨量隱性債務(wù)，同時(shí)也積累了道德風(fēng)險(xiǎn)。基于此，建議全國(guó)人大會(huì)同中組部及相關(guān)部門(mén)修訂“實(shí)施意見(jiàn)”涉及的法律法規(guī)，加入治理地方債務(wù)條款，把官員的選拔、任用、考核、晉升和獎(jiǎng)懲與地方政府舉債聯(lián)系起來(lái)系統(tǒng)設(shè)計(jì)。在“實(shí)施意見(jiàn)”中增加具體條款，要求省級(jí)人大出臺(tái)意見(jiàn)時(shí)統(tǒng)籌考慮干部制度與地方隱債問(wèn)題。

4.建議全國(guó)人大在“實(shí)施意見(jiàn)”中明確對(duì)政府預(yù)算全部賬本包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的監(jiān)管，一并寫(xiě)入地方人大“實(shí)施意見(jiàn)”?！皩?shí)施意見(jiàn)”中應(yīng)加入對(duì)列入具體預(yù)算所涉重大事項(xiàng)的人大決定權(quán)行使條款，并嚴(yán)格落實(shí)不救助、不兜底原則。

5.建議全國(guó)人大在“實(shí)施意見(jiàn)”中寫(xiě)入：將隱債所涉的金融機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)公司與地方政府一起，統(tǒng)一納入人大監(jiān)督。同時(shí)，要求地方完善相關(guān)法律法規(guī)體系，探索建立人大對(duì)三方進(jìn)行聯(lián)調(diào)和應(yīng)急處置的具體機(jī)制，強(qiáng)化實(shí)質(zhì)性約束。

（二）地方人大常委會(huì)層面的應(yīng)施之策

《憲法》規(guī)定，地方縣級(jí)以上人大常委會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有法定的決定權(quán)和重要人事監(jiān)督任免權(quán)、立法權(quán)。根治地方政府隱性債務(wù)，一方面有賴于全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)層面作出重大決定，出臺(tái)有關(guān)“實(shí)施意見(jiàn)”，另一方面同樣有賴于地方縣級(jí)以上人大常委會(huì)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，創(chuàng)造性地貫徹全國(guó)人大常委會(huì)作出的有關(guān)決定、決議和出臺(tái)的“實(shí)施意見(jiàn)”。全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的“實(shí)施意見(jiàn)”及其有關(guān)法律法規(guī)，反映的是國(guó)家頂層設(shè)計(jì)、頂層政策，必須依靠地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)加以對(duì)接和貫徹落實(shí)，共同發(fā)力。如果沒(méi)有地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的通力合作，協(xié)同發(fā)力，根治地方政府隱債的問(wèn)題很難順利推進(jìn)。因此，根治地方政府隱債這一頑疾既是全國(guó)人大常委會(huì)的使命和職責(zé)所在，也是地方縣級(jí)以上人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的使命和職責(zé)所在，地方人大在根治地方隱性債務(wù)中大有作為。基于此，筆者認(rèn)為至少應(yīng)該在以下六個(gè)方面發(fā)力。

1.建立健全地方政府隱性債務(wù)向地方人大報(bào)告制度?！额A(yù)算法》第八十五條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)組成人員，依照法定程序就預(yù)算決算中的有關(guān)問(wèn)題提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢，受詢問(wèn)或者質(zhì)詢的有關(guān)的政府或者財(cái)政部門(mén)必須及時(shí)地給予答復(fù)?！备鶕?jù)《預(yù)算法》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》中“地方政府通過(guò)舉債融資的重大建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)”的要求，必須建立健全政府及其財(cái)政部門(mén)向人大及其常委會(huì)報(bào)告制度。報(bào)告在內(nèi)容上應(yīng)具備完整性、通俗性，能夠讓非專業(yè)人士乃至社會(huì)公眾看懂；同時(shí)，應(yīng)做到定期報(bào)告和重點(diǎn)報(bào)告。定期報(bào)告是指一般在每年初向人代會(huì)報(bào)告上年度預(yù)算執(zhí)行和本年度預(yù)算編制草案時(shí)一并報(bào)告上年度政府隱性債務(wù)的有關(guān)情況；七月份分別由政府財(cái)政和審計(jì)部門(mén)向人大常委會(huì)作財(cái)政決算、同級(jí)審計(jì)工作報(bào)告一并報(bào)告政府隱性債務(wù)情況、審計(jì)情況；九月份向人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)算調(diào)整草案時(shí)一并報(bào)告本年度地方政府債券申報(bào)、發(fā)行和分配情況。重點(diǎn)報(bào)告是指其他須及時(shí)向人大及其常委會(huì)報(bào)告，并依法采取相應(yīng)措施、作出相應(yīng)決定的事項(xiàng)。地方政府向人大匯報(bào)地方債務(wù)時(shí)必須列明隱債項(xiàng)目及資金情況，并接受人大代表詢問(wèn)和質(zhì)詢。明確地方人大日?？梢詫?duì)政府舉債項(xiàng)目進(jìn)行問(wèn)詢、調(diào)研。明確隱債的問(wèn)責(zé)紀(jì)律，嚴(yán)懲助推隱性債務(wù)形成等增添風(fēng)險(xiǎn)隱患的行為。真正做到地方人大對(duì)政府債務(wù)“借用管還”全過(guò)程、常態(tài)化、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，堵住隱債滋生的制度漏洞，真正健全防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.必須在地方政府隱性債務(wù)顯性化上下大功夫，逐步建立地方政府隱性債務(wù)信息公開(kāi)機(jī)制。地方政府隱性債務(wù)的治理，其最大的特點(diǎn)也是難點(diǎn)就在于其隱形、隱蔽和隱藏性，其范圍界定和規(guī)模測(cè)度非常困難。我國(guó)直到2018年才正式明確隱性債務(wù)的定義，這也客觀上導(dǎo)致我國(guó)目前沒(méi)有一套對(duì)于隱性債務(wù)進(jìn)行鑒定和測(cè)度的完備體系。加上地方政府為了自身的榮譽(yù)和官員的升遷，常常有虛報(bào)、不報(bào)和瞞報(bào)現(xiàn)象，地方融資平臺(tái)也極少主動(dòng)披露財(cái)務(wù)信息，特別是隱性債務(wù)信息。因此，地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患極大，已成為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。地方人大要加大審計(jì)監(jiān)督力度，加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)監(jiān)督，摸清債務(wù)底數(shù)，將政府隱性債務(wù)和每一個(gè)使用政府性債務(wù)資金建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)作為每年審計(jì)工作的必審內(nèi)容，寫(xiě)入同級(jí)審計(jì)工作報(bào)告，接受人大常委會(huì)的審議監(jiān)督。人大財(cái)經(jīng)委應(yīng)根據(jù)同級(jí)審計(jì)報(bào)告指出的問(wèn)題加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督整改落實(shí)情況，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)人大財(cái)經(jīng)委與政府財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門(mén)的聯(lián)網(wǎng)，使財(cái)政收支隱性債務(wù)等情況在第一時(shí)間進(jìn)入人大監(jiān)督視野，以便督促政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好處置。要加強(qiáng)和改善地方人大對(duì)地方政府舉債全過(guò)程監(jiān)督，人大可以綜合運(yùn)用監(jiān)督法規(guī)定的各種方式進(jìn)行事中監(jiān)督，包括媒體監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。只有將隱債的隱形化轉(zhuǎn)為顯形化、陽(yáng)光化、透明化，隱性債務(wù)才會(huì)真正退出歷史舞臺(tái)。

3.治理政府隱性債務(wù)要在市場(chǎng)化上做大文章，對(duì)地方隱性債務(wù)的防范與化解必須由行政化轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化為主。地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)以市場(chǎng)化方式化解為主，破除地方政府對(duì)城投債及各類隱性擔(dān)保類債務(wù)的剛性兌付，使市場(chǎng)回歸理性。同時(shí)，地方人大應(yīng)從制度上切斷對(duì)地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保體系，切實(shí)體現(xiàn)中央不兜底、地方不剛兌原則，促進(jìn)地方政府合理承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，規(guī)范舉債融資行為。在市場(chǎng)化理念指導(dǎo)下，要大力清理整合改革融資平臺(tái)。按照市場(chǎng)化原則融資和償債，完善市場(chǎng)化退出和債務(wù)重組機(jī)制，對(duì)失去清償能力的融資平臺(tái)要依法實(shí)施破產(chǎn)重組或清算。

4.必須將地方政府官員任免與地方政府隱債的防范與化解情況掛鉤。隱性債務(wù)除了由于央地財(cái)權(quán)與事權(quán)的錯(cuò)配和失衡引起之外，也有地方政府官員為了追求政績(jī)而進(jìn)行的主動(dòng)負(fù)債。由于我國(guó)政府的考核一直以來(lái)都以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，各地方政府官員出于自身晉升利益考慮，往往不顧地方政府的償還能力和預(yù)算限制，大力舉債開(kāi)展投資建設(shè)。加上我國(guó)政府官員的任期一般只有五年，有的由于種種原因兩三年則調(diào)任他方，有的剛上任一兩年為了在短時(shí)間內(nèi)突出政績(jī)而不惜財(cái)力舉債發(fā)展。這種錯(cuò)誤的政績(jī)觀催生了許多扭曲的負(fù)債觀，即“借債不怕還錢(qián)”“自己借別人還”“現(xiàn)在借將來(lái)還”“借到的就是賺到的”等錯(cuò)誤邏輯，進(jìn)一步助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債。同時(shí)，在許多情況下，“新官不理舊賬”已經(jīng)成為常態(tài)。官員任期和債務(wù)期限的不匹配使得地方政府官員熱衷隱性債務(wù)成了心照不宣的事情。雖然我國(guó)早在2017年就要求對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行“終身問(wèn)責(zé)”，理論上有利于控制新增隱性債務(wù)，然而相關(guān)配套措施并不完善，并且對(duì)于以往既有的很多隱性債務(wù)仍然很難追查具體責(zé)任人。地方人大對(duì)地方政府官員具有人事任免權(quán)。每屆地方政府官員，每一個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員包括分管領(lǐng)導(dǎo)，地方人大應(yīng)該而且能夠?qū)⒌胤秸畟鶆?wù)的防范與化解情況作為決定他們晉升與否的重要依據(jù)，讓所有干部明確，凡是搞政績(jī)工程、形象工程而進(jìn)行盲目舉債并造成不利后果的，不僅不能提拔，而且會(huì)被追責(zé)。

5.將對(duì)地方政府官員的隱性債務(wù)的負(fù)面問(wèn)責(zé)和正面獎(jiǎng)勵(lì)緊密結(jié)合起來(lái)。違法違規(guī)和變相舉債危及財(cái)政可持續(xù)性和政府公信力，因而需強(qiáng)監(jiān)管、零容忍。地方人大應(yīng)督促相關(guān)方面制定地方隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)細(xì)則。根據(jù)中央下發(fā)的《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》，結(jié)合本地實(shí)際制定問(wèn)責(zé)細(xì)則，對(duì)問(wèn)責(zé)情形、責(zé)任認(rèn)定、問(wèn)責(zé)方式、程序及結(jié)果運(yùn)用形成可操作性的制度規(guī)定，每年要抓出一些有代表性的問(wèn)責(zé)典型，以儆效尤。然而，一味地嚴(yán)監(jiān)管也容易導(dǎo)致地方官員“躺平”“甩擔(dān)子”，同樣會(huì)危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，甚至可能造成更大損失，引發(fā)更大風(fēng)險(xiǎn)。因此，宜采取負(fù)面問(wèn)責(zé)與正面激勵(lì)相結(jié)合的辦法。既要對(duì)違法違規(guī)和變相舉債行為的相關(guān)責(zé)任人視情節(jié)輕重而給予不同程度處罰，形成強(qiáng)有力的債務(wù)終身問(wèn)責(zé)和責(zé)任倒查機(jī)制，又要激勵(lì)地方官員、金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和各類參與者積極規(guī)避新型隱性債務(wù)，主動(dòng)消化存量隱性債務(wù)，從而有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐證明，只懲不獎(jiǎng)，弊端明顯，只有獎(jiǎng)懲結(jié)合才能行之有效。

6.地方人大要指導(dǎo)和督促地方政府探索實(shí)行任期內(nèi)預(yù)算平衡的財(cái)政管理制度。這方面新加坡的做法值得借鑒。新加坡及其有關(guān)法律規(guī)定，政府不得挪用歷年財(cái)政積累，如果動(dòng)用歷年財(cái)政積累，需經(jīng)國(guó)會(huì)或者總統(tǒng)批準(zhǔn)，每屆政府任期內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算收支平衡。基于此，地方人大要指導(dǎo)和督促在推行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制中，必須構(gòu)建一個(gè)地方政府官員任期內(nèi)平衡的債務(wù)管理模式。比如以地方官員五年任期為例，那就應(yīng)該建立五年任期的地方預(yù)算平衡機(jī)制，允許某一年產(chǎn)生赤字，但任期屆滿之時(shí)，需要保證總體上的預(yù)算平衡，不能給下一屆地方政府留下赤字。