地方科技獎勵制度的重塑

□ 曹海晶，王巖

一、引 言

科技創(chuàng)新是以習近平同志為核心的黨中央治國理政的核心理念之一，科技獎勵對于保障和促進科技創(chuàng)新的發(fā)展具有積極的意義。從運行方式來看，我國科技獎勵制度可歸結(jié)為中央主導型的科技治理模式。中央一般通過自上而下的政策驅(qū)動，引導地方人民政府制定相應(yīng)的配套措施，由此形成地方科技獎勵制度。黨中央和國務(wù)院高度重視地方科技獎勵制度的建設(shè)，2017年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化科技獎勵制度改革的方案》(以下簡稱《深化改革方案》)，提出要“引導省部級科學技術(shù)獎高質(zhì)量發(fā)展”。相對于國家科技獎勵而言，地方科技獎勵獎項范圍廣，數(shù)量多，評審標準較低，自然成為廣大科技人員關(guān)注的焦點[1]。因此，地方科技獎勵制度在激發(fā)科技人才的創(chuàng)新活力、推動科技創(chuàng)新向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化方面的作用不容忽視，是我國科技獎勵制度的重要組成部分。

然而，在實踐中，我國地方科技獎勵制度正面臨諸多困境，其作用范圍相當有限，亟待理論界探討相應(yīng)的解困之道。當前理論界對科技獎勵的研究主要側(cè)重于國家層面的制度建設(shè)，地方層面的研究多集中在部分省份科技獎勵制度建設(shè)的完善方面，而對地方科技獎勵制度建設(shè)的整體性研究尚不多見。如有學者從不同的視角針對廣東省科技獎勵體系當中存在的問題提出了切實的對策建議[2][3][4][5][6]；也有學者以西安市為例，分析了科技獎勵機制與科技創(chuàng)新、經(jīng)濟效益之間的功能關(guān)系[7]；另有學者結(jié)合福建省科技獎勵工作面對的問題與挑戰(zhàn)，提出了具體的解決方案[8]。這些研究成果具有明確的問題意識，相關(guān)的對策建議能夠貼合當?shù)氐目萍贾卫韺嶋H，但也存在一定的局限性，即尚未對整體的地方科技獎勵制度現(xiàn)狀與困境形成全景的認識，因而無法從根本上解決地方科技獎勵制度發(fā)展的方向性問題。本文力圖在分析地方科技獎勵制度現(xiàn)狀與困境的基礎(chǔ)上，提出地方科技獎勵制度重塑的整合思路，對地方科技獎勵制度的完善提出具體的解決方案。

二、地方科技獎勵制度的規(guī)范樣態(tài)

凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在深化改革科技獎勵制度的政策背景下，地方科技獎勵制度的改革也需要運用相應(yīng)的法治思維和法治方式，因此，地方科技獎勵立法是地方科技獎勵制度的主要規(guī)范形式。從當前地方科技獎勵立法的現(xiàn)狀來看，我國基本上形成了以科技進步類地方性法規(guī)為統(tǒng)領(lǐng)，以科技獎勵類地方政府規(guī)章為支撐，并以促進科技成果轉(zhuǎn)化類地方性法規(guī)為補充的地方科技獎勵立法體系。

其中，科技進步類地方性法規(guī)多為綜合性立法。作為綜合性立法的科技進步類地方性法規(guī)，全方位地規(guī)定了促進科技創(chuàng)新的立法措施，涉及科技創(chuàng)新體制建設(shè)的各個方面，科技獎勵條款僅屬于科技人才培育和激勵機制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，多為原則性規(guī)定。省、自治區(qū)、直轄市人大機關(guān)在制定《中華人民共和國科學技術(shù)進步法》的配套立法時，規(guī)定了科技獎勵立法條款。這些條款數(shù)量不均，缺乏體系性，多散見于不同的章節(jié)當中。本文對近五年來省級科技進步類地方性法規(guī)中的科技獎勵條款進行了總結(jié)(表1)。從相關(guān)條文可以看出，有些地方性法規(guī)規(guī)定得比較具體，有些地方性法規(guī)雖然規(guī)定得比較籠統(tǒng)，但規(guī)定的科技獎勵種類多樣，除傳統(tǒng)的科學技術(shù)獎之外，還有股權(quán)獎勵，科技成果轉(zhuǎn)化收益獎勵，股票期權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)入股、股權(quán)出售等物質(zhì)獎勵方式(1)參見：《青海省科學技術(shù)進步條例》(2020年修正)第8條之規(guī)定，以及《河北省科學技術(shù)進步條例》(2020年修訂)第42條之規(guī)定。；此外，規(guī)定的獎勵主體多元，除省級人民政府、社會力量之外，還包括設(shè)區(qū)的市人民政府、縣級人民政府以及企業(yè)、科學技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)、高等院校，等等。上述規(guī)定突破了我們對科技獎勵即為行政獎勵的單一性認識。

表1 近五年來省級科技進步類地方性法規(guī)涉及的科技獎勵條款

圖1 地方科技獎勵類型

我們可以據(jù)此將地方科技獎勵的類型進行相應(yīng)的歸納(圖1)。同樣，設(shè)區(qū)的市科技進步類地方性法規(guī)也多為綜合性立法，設(shè)區(qū)的市人大機關(guān)通過制定科技進步類地方性法規(guī)，以較為分散的方式規(guī)定了科技獎勵條款。不過，此類立法數(shù)量較少，共計有《長春市科技創(chuàng)新條例》(2022年制定)、《武漢市科技創(chuàng)新促進條例》(2021年修正)、《蘭州市科學技術(shù)進步條例》(2021年修正)、《昆明市科學技術(shù)進步與創(chuàng)新條例》(2019年修正)等20余部地方性法規(guī)。

科技獎勵類地方政府規(guī)章多為專門性立法。專門性立法旨在將綜合性立法中的原則性規(guī)定精細化、具體化，以便從執(zhí)法層面落實綜合性立法的原則性規(guī)定，科技獎勵類地方政府規(guī)章即為典型的專門性立法。為實現(xiàn)省級科學技術(shù)獎項設(shè)立、評審的規(guī)范化，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府相繼制定了科學技術(shù)獎勵辦法。盡管《國家科學技術(shù)獎勵條例》(以下簡稱為《獎勵條例》)在第三次修訂之前沒有明確規(guī)定省級以下地方人民政府是否有權(quán)設(shè)立科學技術(shù)獎，但基于鼓勵科技創(chuàng)新的治理需求，設(shè)立科學技術(shù)獎幾近成為設(shè)區(qū)的市人民政府的行政慣例。由是，也有設(shè)區(qū)的市人民政府制定科學技術(shù)獎勵辦法，以便為科學技術(shù)獎項的設(shè)立和評審提供法治保障。然而，在《獎勵條例》第三次修訂之后，除《成都市科學技術(shù)獎勵辦法》(2017年修訂)、《杭州市科學技術(shù)進步獎勵辦法》(2015年修訂)、《承德市科學技術(shù)獎勵辦法》(2016年制定)、《西寧市科學技術(shù)獎勵辦法》(2013年制定)、《齊齊哈爾市科學技術(shù)獎勵辦法》(2013年修訂)、《合肥市科學技術(shù)獎勵辦法》(2012年制定)、《淄博市科學技術(shù)獎勵辦法》(2012年制定)等少數(shù)地方政府規(guī)章尚未啟動清理程序之外，多數(shù)設(shè)區(qū)的市科學技術(shù)獎勵辦法已歸于失效。當前，有效的僅是計劃單列市人民政府所制定的科學技術(shù)獎勵辦法，如《青島市科學技術(shù)獎勵辦法》(2018年修訂)。

科技成果轉(zhuǎn)化是實現(xiàn)科技與市場深度融合、充分發(fā)揮科技創(chuàng)新作用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科技獎勵則是提高科技創(chuàng)新積極性、改善科技創(chuàng)新環(huán)境、促進科技成果轉(zhuǎn)化的有效手段。在省級科技獎勵類地方政府規(guī)章當中，對于“有重大技術(shù)創(chuàng)新并實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化”的單位和個人，政府一般授予科學技術(shù)進步獎。但在省級促進科技成果轉(zhuǎn)化類地方性法規(guī)當中，地方科技成果轉(zhuǎn)化獎勵以企業(yè)獎勵為主，是政府科技獎勵的有益補充。當前，除海南省之外，我國其余省級人大機關(guān)都制定了促進科技成果轉(zhuǎn)化類地方性法規(guī)，并規(guī)定了范圍、對象、標準不一的科技獎勵條款。在設(shè)區(qū)的市地方立法當中，有關(guān)促進科技成果轉(zhuǎn)化的地方性法規(guī)并不多見，主要有《武漢市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》(2021年修正)、《汕頭經(jīng)濟特區(qū)促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》(2000年制定)，以及《包頭市促進科技成果轉(zhuǎn)化條例》(1998年制定)，其立法時間跨度之大，數(shù)量之少，說明省級地方性法規(guī)在該領(lǐng)域調(diào)整當中處于絕對主導的地位。

綜上所述，我國地方科技獎勵立法體系由不同層級和不同類型的立法構(gòu)成，立法相關(guān)的規(guī)定較為分散，呈現(xiàn)碎片化的特征。究其原因，主要在于地方立法主體對科技獎勵概念的理解存在偏差。地方專門性立法(主要指省級科技獎勵類地方政府規(guī)章)中的科技獎勵主要指代政府獎勵和社會力量獎勵，即狹義上以“某某”獎命名的制度化獎勵活動[9]，這與《獎勵條例》對科技獎勵的界定是一致的。地方綜合性立法中的科技獎勵則是一個廣義上的概念，泛指一切對在科技領(lǐng)域內(nèi)作出貢獻的組織和人員進行獎勵的活動，涵蓋了政府獎勵、社會力量獎勵以及用人單位獎勵等多元化的科技獎勵形式。上述理解的差異，反映了地方科技治理對科技獎勵立法具有不同的動機和內(nèi)在需求，從而形成當下地方科技獎勵立法的不同樣態(tài)。

三、地方科技獎勵制度的困境

(一)合法性困境

依據(jù)當前國家科技獎勵制度的規(guī)定，省級人民政府設(shè)立科學技術(shù)獎自無異議。至于省級人民政府之外“其他國家機關(guān)、群眾團體，以及參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位”能否設(shè)置科學技術(shù)獎，卻出現(xiàn)了政策與立法之間的抵牾?！渡罨母锓桨浮愤\用“正面肯定+反面否定”的列舉方式設(shè)定了地方科技獎勵制度建設(shè)的基本框架：在規(guī)定省級人民政府及計劃單列市人民政府可分別設(shè)立一項科學技術(shù)獎的基礎(chǔ)之上，要求省級人民政府所屬部門、省級以下人民政府及其所屬部門不得設(shè)立由財政出資的科學技術(shù)獎。針對“不得設(shè)立由財政出資的科學技術(shù)獎”的規(guī)定，中央立法與地方立法的理解并不一致。2020年修訂的《獎勵條例》將這一規(guī)定擴張解釋為“不得設(shè)立科學技術(shù)獎”(2)參見：《國家科學技術(shù)獎勵條例》(2020年修訂)第36條第2款之規(guī)定。，在《獎勵條例》修訂之后頒布的部分省級地方政府規(guī)章卻沿襲了《深化改革方案》中“不得設(shè)立由財政出資的科學技術(shù)獎”的規(guī)定(3)參見：《甘肅省科學技術(shù)獎勵辦法》(2021年制定)第28條、《浙江省科學技術(shù)獎勵辦法》(2021年修正)第2條、《四川省科學技術(shù)獎勵辦法》(2020年制定)第8條之規(guī)定。，當然，也有部分省級地方政府規(guī)章遵循了《獎勵條例》中“不得設(shè)立科學技術(shù)獎”的規(guī)定(4)參見：《福建省科學技術(shù)獎勵辦法》(2022年制定)第28條、《吉林省科學技術(shù)獎勵辦法》(2021年制定)第2條、《西藏自治區(qū)科學技術(shù)獎勵辦法》(2021年制定)第35條之規(guī)定。，這就引發(fā)了行政法規(guī)與中央政策之間、行政規(guī)章與行政法規(guī)之間以及行政規(guī)章之間的規(guī)范沖突。由于《獎勵條例》是地方科技獎勵立法直接的上位法依據(jù)，《深化改革方案》則是《獎勵條例》修訂的政策依據(jù)，具有“高級法”背景，無論是執(zhí)行《深化改革方案》，還是遵循《獎勵條例》，都將使地方科技獎勵立法陷入合法性的兩難困境，這在很大程度上限制了地方科技獎勵制度的發(fā)展空間。

(二)路徑依賴困境

在科技政策研究領(lǐng)域，政策是一個相當泛化的概念，立法與政策并無嚴格的區(qū)分。不過，在法學研究領(lǐng)域，政策與立法在表現(xiàn)形式、價值取向、實施機制、穩(wěn)定性和效力等方面都具有明顯的差異?，F(xiàn)代行政法治國家的治理，必然要求明晰政策與立法之間的界限，堅持依法治國，徹底告別“文件治國”時代。然而，“與理論研究邏輯相背離的是，在現(xiàn)有法律體系已經(jīng)日臻完備的基礎(chǔ)上，政府依然熱衷于發(fā)布大量的規(guī)范性文件進行社會治理——規(guī)范性文件已由純粹的政策載體，演變?yōu)橹螄碚某B(tài)化工具”[10]。這意味著，政策與立法共同發(fā)揮著社會規(guī)范的作用；兩者在目的、價值以及內(nèi)容方面都具有耦合性，可以通過特定的機制相互作用、相互影響。

圖2 省級科技獎勵類地方政府規(guī)章修改情況示意圖

相比較而言，科技獎勵政策以其適用的靈活性、時效性優(yōu)勢，逐漸成為我國地方科技獎勵治理的規(guī)范依據(jù)，并形成一種普遍的思維定勢。此即為政策路徑依賴。依法理學的通常理解，“路徑依賴的一般理念是先前的決定約束(或者擴大)隨后的可能選擇或可行選擇的范圍”[11]。基于地方依賴政策治理的慣性，《深化改革方案》出臺以后，已有包含湖北省在內(nèi)的20余省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合本地的實際，制定了地方科技獎勵制度改革的具體方案。與此同時，省級科技獎勵類地方政府規(guī)章的修改工作也相繼啟動，但修改進程推進得較為緩慢。截至2021年12月底，在全國31個省、自治區(qū)、直轄市(港、澳、臺地區(qū)除外)當中，僅有13個省、自治區(qū)、直轄市政府完成立法修改工作(圖2)，其余省份仍沿用原有的地方政府規(guī)章，出現(xiàn)新的地方科技獎勵政策與原有的地方科技獎勵立法共存的局面。由是，新政策因缺乏立法配套措施的跟進而難以實施，原有立法也因合法性問題而讓科技執(zhí)法部門無從遵循。省級科技獎勵類地方政府規(guī)章修改滯后造成消極的影響，不僅模糊了新政策自身的導向功能，還混淆了政策與立法之間的界限，導致新政策擠占了原有立法的作用空間。

(三)協(xié)調(diào)性困境

對科技獎勵政策的過度依賴，導致地方科技獎勵立法無法形成結(jié)構(gòu)合理、層次分明、內(nèi)容完備、協(xié)調(diào)一致的制度體系。此即為地方科技獎勵制度所面臨的協(xié)調(diào)性困境，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

其一，地方科技獎勵條款的設(shè)置缺乏邏輯性。從立法技術(shù)層面理解，地方科技獎勵條款的邏輯性，是指地方科技獎勵條款之間應(yīng)當具有一致性和相容性，相互配合，相互補充，從而在整體上實現(xiàn)地方科技獎勵制度體系的結(jié)構(gòu)化功能。如前文所述，我國多數(shù)省級科技進步類地方性法規(guī)對科技獎勵進行了擴張解釋，但地方立法主體在設(shè)置科技獎勵條款時缺乏法理邏輯和常理邏輯的充分考量(5)有關(guān)法理邏輯和常理邏輯的論述，參見：楊鵬.立法技術(shù)的現(xiàn)狀與愿景[J].行政法學研究，2021(3)：80.，并未對地方科技獎勵的主體、對象以及層級進行精細的設(shè)計，致使地方科技獎勵立法領(lǐng)域普遍存在各行其是、相互脫節(jié)的碎片化問題，無法形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)，立法沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生。如《山東省科學技術(shù)獎勵辦法》(2021年修訂)第26條第2款規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府應(yīng)當設(shè)立科學技術(shù)獎。具體辦法由設(shè)區(qū)的市、縣(市、區(qū))人民政府規(guī)定，獎勵經(jīng)費列入本級財政預算”。該條款不僅違反了《獎勵條例》“不得設(shè)立科學技術(shù)獎”的規(guī)定，也不符合《深化改革方案》“不得設(shè)立由財政出資的科學技術(shù)獎”的改革精神。立法沖突不僅限制了地方立法整體性功能的發(fā)揮，還損害了地方立法的權(quán)威性。

其二，地方科技獎勵制度體系出現(xiàn)立法斷層。所謂立法斷層，是指由于立法滯后而導致公共政策目標難以實現(xiàn)的情形。當前，我國地方科技獎勵立法體系已初具輪廓，但并非結(jié)構(gòu)完備的立法體系。以省級科技進步類地方性法規(guī)為例，相關(guān)的科技獎勵條款大量采用鼓勵性規(guī)范，具有明顯的促進型立法特征，集中體現(xiàn)了立法理念從“管制”到“引導”的轉(zhuǎn)變，即“將人置于法律主體的位置，認可人的自覺性、自為性，培育人的自主性和鼓勵人的創(chuàng)造性”[12]。從應(yīng)然層面上講，立法者采用鼓勵性規(guī)范的初衷，在于淡化立法的制裁功能，凸顯立法的引導、教育、預測、評價等其他功能。不過，當前科技獎勵條款多停留在倡導宣示的層面，政府作為促進責任主體未能進行有效地輔助，導致科技獎勵條款缺乏明確、細化的可操作性措施。科技獎勵條款的具體實施措施事項本可以由不同層級的立法作出相互分工和銜接的規(guī)定，但目前在設(shè)區(qū)的市地方立法規(guī)范當中規(guī)定得較少，尤其是設(shè)區(qū)的市科技獎勵類地方政府規(guī)章立法已進入停滯階段，這使得整個地方科技獎勵立法體系處于斷層狀態(tài)。

四、地方科技獎勵制度的整合路徑

習近平總書記2018年5月28日在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的講話強調(diào)，要完善科技獎勵制度，讓優(yōu)秀科技創(chuàng)新人才得到合理回報，釋放各類人才創(chuàng)新活力。地方科技獎勵制度當前所處的困境表明其重塑的必要性，這就需要充分整合科技獎勵政策與立法以及地方科技獎勵立法之間的關(guān)系。

(一)國家科技獎勵立法與政策的整合：明確《深化改革方案》效力的優(yōu)先性

對科技獎勵政策與立法關(guān)系的探討，不能回避其矛盾對立的一面。除法理特征上的差異之外，兩者之間的矛盾集中體現(xiàn)在對地方科技獎勵制度建設(shè)的態(tài)度方面。如前文所示，《深化改革方案》中“不得設(shè)立由財政出資的科學技術(shù)獎”的規(guī)定與《獎勵條例》中“不得設(shè)立科學技術(shù)獎”的規(guī)定所引發(fā)的規(guī)范沖突，為地方科技獎勵制度的發(fā)展增加諸多不確定性因素。究竟遵循中央政策精神，還是依照行政法規(guī)規(guī)定，成為地方科技執(zhí)法部門的兩難之選。沖突的規(guī)范要么有效，要么無效，對于執(zhí)法者而言，只能在兩種沖突規(guī)范之間選擇其一。這不同于政策措施未固化立法的行為，后者并不影響政策措施在政策領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮導向作用，因此，需要正確認識中央政策與行政法規(guī)之間的關(guān)系。

從法理上分析，政策與立法的優(yōu)先順位取決于兩者之間的功能關(guān)系。在綱領(lǐng)性政策指引立法方向時，政策處于優(yōu)先地位；而在立法需要具體的政策執(zhí)行時，立法便處于優(yōu)先地位。為鼓勵科技創(chuàng)新行為，在科學共同體中實現(xiàn)激勵的整體效應(yīng)，黨和政府出臺了一系列科技獎勵政策和立法。從政策的類型來看，有綱領(lǐng)性科技獎勵政策，如2016年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出“改革國家科技獎勵制度”的戰(zhàn)略保障措施，該綱要僅規(guī)定了科技獎勵制度改革總的方向和目標；也有計劃性科技獎勵政策，如2017年國務(wù)院辦公廳出臺的《深化改革方案》，對科技獎勵制度的改革規(guī)定了具體的行動方向與步驟(6)有關(guān)綱領(lǐng)性政策和計劃性政策的分類，參見：張嘉軍.政策抑或法律——民事訴訟政策研究[M].北京：法律出版社，2015：32.；還有執(zhí)行性科技獎勵政策，如1999年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《科學技術(shù)獎勵制度改革方案》明確指出，改革方案的目標是為了有效實施《國家科學技術(shù)獎勵條例》。黨中央和國務(wù)院以頂層設(shè)計的方式制定《深化改革方案》，不僅規(guī)定了科技獎勵制度改革的方向與目標，還明確了更為具體的行動步驟，兼顧綱領(lǐng)性政策和計劃性政策的雙重性，因而具有優(yōu)先于《獎勵條例》的理論地位。從效力上判斷，依《行政法規(guī)制定程序條例》第3條規(guī)定，制定行政法規(guī)，應(yīng)當貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署。《深化改革方案》由中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十三次會議審議通過，屬于黨中央作出的重大的、長遠的、具有全局性的科技管理決策部署，是科技獎勵領(lǐng)域最高層次的科技政策形式，因而是《獎勵條例》修訂的指導方針和規(guī)范依據(jù)，對其具有效力上的約束性。

綜上所述，地方科技獎勵制度建設(shè)應(yīng)當以《深化改革方案》的規(guī)定為依據(jù)?！丢剟顥l例》“不得設(shè)立科學技術(shù)獎”的禁止性規(guī)定與黨中央科技獎勵制度改革的重大決策部署并不一致。國務(wù)院應(yīng)當依據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》第31條之規(guī)定，啟動行政法規(guī)解釋機制，進一步明確《獎勵條例》第36條第2款的立法含義，以便解決與《深化改革方案》之間的規(guī)范沖突問題。

(二)地方科技獎勵立法與政策的整合：減少地方科技獎勵政策的路徑依賴

政府在科技治理領(lǐng)域?qū)萍颊叩穆窂揭蕾?，導致地方科技獎勵政策承擔了地方科技獎勵?guī)范淵源的功能?？梢灶A見的是，地方科技獎勵政策在一定的時期內(nèi)將繼續(xù)替代立法，成為科技獎勵治理的規(guī)范依據(jù)，其結(jié)果必將架空地方科技獎勵立法的正式法淵源的地位，并延緩地方科技獎勵立法修改的進程。一般認為，只有在立法暫付闕如、出現(xiàn)規(guī)范真空的情形下，政策才得以發(fā)揮造法的作用，并獲得功能主義的積極評價。在地方科技獎勵立法亟須修改的情形下，地方科技獎勵政策只能扮演規(guī)范引導和規(guī)范輸出的角色，而不是越俎代庖取代地方科技獎勵立法的地位。從某種意義上講，立法者對地方科技獎勵政策的偏好，是一種典型的立法懶政思維，亦是一種立法不作為。

減少地方科技獎勵政策路徑依賴的出路就是實現(xiàn)科技獎勵政策立法化。作為科技獎勵立法的非正式法源，科技獎勵政策當中的有關(guān)措施規(guī)定可以上升為立法規(guī)范。作為科技獎勵政策內(nèi)容固化的重要載體，科技獎勵立法是實現(xiàn)特定科技獎勵政策目標的工具性手段。政策立法化使得地方科技獎勵政策與立法之間形成彼此獨立又相互依存的共生關(guān)系，地方科技獎勵政策引導并推動了立法的完善，地方科技獎勵立法從形式和價值方面證成了政策的合法性，并憑借其自身的權(quán)威性和強制性，使政策措施的落實獲得了法治的保障。

綜上所述，政策立法化促使地方科技獎勵政策和立法相互銜接并形成邏輯統(tǒng)一的規(guī)范鏈條。因此，地方立法主體應(yīng)當加強政策學習，根據(jù)現(xiàn)有科技獎勵政策執(zhí)行的結(jié)果和反饋的信息，盡快啟動省級科技獎勵類地方政府規(guī)章的立法修改工作，填補因立法修改怠惰形成的立法空白地帶，以便更好地實現(xiàn)科技獎勵政策的目標。一方面，省級人民政府應(yīng)當以《獎勵條例》的修訂內(nèi)容為參照，將《深化改革方案》與《獎勵條例》中耦合的規(guī)范條款體現(xiàn)在省級科技獎勵類地方政府規(guī)章當中，確保地方科技獎勵立法既符合《深化改革方案》的要旨，又不違反上位法《獎勵條例》的規(guī)定；另一方面，省級人民政府應(yīng)當積極回應(yīng)地方科技獎勵政策文件的規(guī)定，將地方科技獎勵政策當中經(jīng)長時間實踐證明為條件已經(jīng)比較成熟的、具有較強的可實施性和普遍的治理效果的措施轉(zhuǎn)化為省級科技獎勵類地方政府規(guī)章的立法規(guī)范，這意味著，哪些政策可以上升為立法，立法者具有一定的立法裁量權(quán)，立法者應(yīng)當“在政策思維和法律思維中努力尋找契合點”[13]，根據(jù)前述標準作出合理的裁量決定。

(三)地方科技獎勵立法體系內(nèi)部的整合：強化地方科技獎勵立法之間的協(xié)調(diào)性

地方科技獎勵立法所面臨的協(xié)調(diào)性困境主要表現(xiàn)在不同立法規(guī)定之間缺少對應(yīng)和兼顧，難以形成有效的銜接，只有通過地方科技獎勵立法體系的內(nèi)部整合，才能實現(xiàn)科技獎勵類地方性法規(guī)之間、科技獎勵類地方政府規(guī)章之間以及科技獎勵類地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而為人們提供確定的指引和明晰的行為范式。

1.重視邏輯性：合理設(shè)計科技獎勵條款

總體上講，地方科技獎勵制度體系應(yīng)當按照一定的邏輯結(jié)構(gòu)來構(gòu)造，“該體系有著很好的結(jié)構(gòu)，有著適當?shù)姆謱樱兄煌囊?guī)范類型及其分布”[14]。這就要求科技獎勵條款的設(shè)置應(yīng)當重視邏輯性的考量。為降低科技獎勵條款設(shè)置的隨意性，地方立法主體應(yīng)當從如下方面著手。

(1)根據(jù)立法類型來安排科技獎勵條款。綜合性地方立法宜以原則性規(guī)定的形式呈現(xiàn)科技獎勵類型的多樣性，如科技進步類地方性法規(guī)可歸此類；專門性地方立法宜以特殊性規(guī)定的方式體現(xiàn)科技獎勵條款的可執(zhí)行性，如促進科技成果轉(zhuǎn)化類地方性法規(guī)、標準化類地方性法規(guī)、科學普及類地方性法規(guī)以及科技獎勵類地方政府規(guī)章可歸此類。

(2)注重不同立法條款的功能區(qū)分。不同的科技獎勵條款調(diào)整的社會關(guān)系有所差別，各自發(fā)揮的立法功能也各異，因此，科技獎勵條款在規(guī)范結(jié)構(gòu)上也具有不同的形式特征，應(yīng)當體現(xiàn)出一般性條款與具體性條款、權(quán)利性條款與義務(wù)性條款、鼓勵性條款與管制性條款、羈束性條款與裁量性條款之間的區(qū)隔。

(3)注意不同立法之間效力位階與規(guī)制事項之間的銜接與聯(lián)系。針對現(xiàn)有的立法沖突現(xiàn)象，應(yīng)當啟動立法后評估程序，將彼此沖突的科技獎勵條款納入立法清理的范圍，依據(jù)“上位法優(yōu)先于下位法”、“新法優(yōu)先于舊法”以及“特別法優(yōu)先于一般法”的一般規(guī)則路徑對其改變或者撤銷，以消除不同科技獎勵條款之間不協(xié)調(diào)、不一致的情形，最終實現(xiàn)科技獎勵條款設(shè)置的規(guī)范化。

2.應(yīng)對斷層化：拓展設(shè)區(qū)的市立法空間

地方立法空間是指地方立法可以規(guī)定的事項和內(nèi)容，通俗地講，就是地方立法主體能否就特定事項立法以及如何安排立法的內(nèi)容。2015年《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)修改以來，我國地方立法空間從省級地方立法縱向延伸至設(shè)區(qū)的市地方立法。當前地方科技獎勵條款主要規(guī)定在省級地方立法當中，設(shè)區(qū)的市地方立法幾無涉及。依據(jù)科技獎勵條款設(shè)置的基本規(guī)則，設(shè)區(qū)的市綜合性地方性法規(guī)與其他專門性地方性法規(guī)之間應(yīng)當相互補充，在必要的原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過可供有效執(zhí)行和遵守的制度設(shè)計來增強立法的可操作性，以實現(xiàn)不同立法之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，借以彌補地方科技獎勵立法體系斷層化的缺陷。從立法的實踐來看，科技獎勵的實施主要以行政立法為載體，因此，本文將著重討論設(shè)區(qū)的市科技獎勵類地方政府規(guī)章的立法空間問題，即設(shè)區(qū)的市人民政府是否有權(quán)制定科學技術(shù)獎勵辦法以及如何布局立法的相關(guān)內(nèi)容。

(1)設(shè)區(qū)的市科技獎勵類地方政府規(guī)章的權(quán)限論證。自《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市人民政府立法權(quán)以來，設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章的立法事項范圍一直處于爭論當中，理論界為此提出了窄、中、寬三種解釋方案[15]，其焦點主要在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的解釋方面。全國人大法工委原主任李適時在地方立法會議上對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”進行了廣義解釋，認為行政管理事項的規(guī)范都屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的事項范圍(7)李適時：《全面貫徹實施修改后的立法法》，載中國人大網(wǎng)。http://www.npc.gov.cn/zgrdw /npc/ lfzt/rlyw/2015-09/28/content_1947314.htm，2022年1月21日登錄。。該解釋在某種意義上體現(xiàn)了立法事項認定標準從規(guī)范主義到功能主義的轉(zhuǎn)向。筆者認為，如何選擇立法事項，應(yīng)當賦予立法主體立項的裁量權(quán)。設(shè)區(qū)的市人民政府需要跳脫具體立法事項范圍之爭，以行政管理職能為標準，根據(jù)地方治理的現(xiàn)實需求立法。依此理解，設(shè)區(qū)的市人民政府就科技獎勵制定地方政府規(guī)章，實質(zhì)上是政府借助立法手段來解決科技治理領(lǐng)域的具體問題，因而具有合法性。

(2)設(shè)區(qū)的市科技獎勵類地方政府規(guī)章的社會需求。從立法自身的社會需求來看，科學技術(shù)獎的設(shè)立對于調(diào)動地方科研人員創(chuàng)新的積極性和主動性具有現(xiàn)實意義。由于國家級科技獎項的門檻過高，廣大科技工作者更加關(guān)注地方科技獎項的設(shè)置與評審。實際上，設(shè)區(qū)的市人民政府設(shè)立科學技術(shù)獎是一項具有討論余地的公共政策問題?！俺鞘凶鳛榭萍紕?chuàng)新活動的主陣地,憑借資源流動便捷、生產(chǎn)要素聚集、孵化主體多元等優(yōu)勢,已成為助推科技創(chuàng)新能力實現(xiàn)新飛躍的核心引擎”[16]。在創(chuàng)新型城市建設(shè)的過程中，科技獎勵對科技創(chuàng)新的積極作用不容忽視，立法則是建立長期、穩(wěn)定、規(guī)范的科技獎勵機制的有效途徑。據(jù)報道，攀枝花市科技局曾開展了“是否繼續(xù)開展市級科技獎勵工作”的集中問卷調(diào)查，“其中攀枝花學院共有183名教師參與了調(diào)查，有169人同意，137人表示可接受不設(shè)獎金的表彰。衛(wèi)生系統(tǒng)……共有1137人參加問卷，有1112人同意，1027人表示可接受不設(shè)獎金的表彰，同意率均在80%以上”(8)《〈關(guān)于深化科技獎勵制度改革的建議〉(第145號提案)的答復》，載攀枝花市人民政府網(wǎng)。http://www. panzhihua.gov.cn/ hdcy/szxta/szxtablqk/1479612.shtml，2022年1月26日登錄。。這從側(cè)面表明了在設(shè)區(qū)的市設(shè)立科學技術(shù)獎具有一定的社會基礎(chǔ)。當前，已有設(shè)區(qū)的市人民政府以行政規(guī)范性文件的形式制定了無財政出資的科學技術(shù)獎勵辦法，如《泰安市科學技術(shù)獎勵辦法》(泰政字〔2020〕97號)、《自貢市科學技術(shù)獎勵辦法》(自府發(fā)〔2020〕20號)、《濱州市科學技術(shù)獎勵辦法》(濱政發(fā)〔2019〕18號)、《遂寧市科學技術(shù)獎勵辦法》(遂府發(fā)〔2019〕1號)，等等，這說明地方立法主體對于設(shè)立科學技術(shù)獎仍有制度上的需求，但對于立法持保守的立場，這也成為理論研究的外在驅(qū)動力。

(3)設(shè)區(qū)的市科技獎勵類地方政府規(guī)章的立法原則。首先是謙抑性原則，為有效利用立法資源，避免設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章的制定淪為“躍進式”的立法運動，須在立法方面加強必要性和可行性論證，立法主體應(yīng)當充分說明立法理由，強化在地方科技治理領(lǐng)域中立法的正當性基礎(chǔ)。其次是地方性原則，作為地方科技獎勵立法體系當中效力位階最低的組成要素，設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章與地方科技治理領(lǐng)域的市情距離最近，應(yīng)當以問題為導向，精準地反映本地科技獎勵的實際情況和具體需求。最后是協(xié)同性原則，針對不同地方科技發(fā)展不平衡、經(jīng)濟水平差異較大的現(xiàn)實，同一經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)不同地方立法應(yīng)當加強橫向溝通，盡可能實施具有合理差別的科技獎勵標準，以實現(xiàn)區(qū)域科技協(xié)同發(fā)展的目標。

(4)設(shè)區(qū)的市科技獎勵類地方政府規(guī)章的內(nèi)容空間。盡管設(shè)區(qū)的市人民政府有權(quán)制定科技獎勵類地方政府規(guī)章，這并不意味著相應(yīng)立法在具體實施層面就可以暢通無阻。依照我國科技獎勵制度改革“少而精”的基本精神，國家原則上禁止設(shè)區(qū)的市人民政府設(shè)立科學技術(shù)獎，如《深化改革方案》強調(diào)“不得設(shè)立由財政出資的科學技術(shù)獎”，《獎勵條例》則規(guī)定“不得設(shè)立科學技術(shù)獎”。不過，我國省級科技進步類地方性法規(guī)大多規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當建立科技獎勵制度。如果將國家立法層面的禁止性規(guī)定和省級立法層面的倡導性規(guī)定結(jié)合起來分析，我們可以發(fā)現(xiàn)設(shè)區(qū)的市人民政府在上述規(guī)定的重疊區(qū)域獲得相應(yīng)的立法空間。

依照科技獎勵類行政立法的慣例，設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章主要調(diào)整以政府科技獎勵為主導、非政府科技獎勵為補充的立法事項。前文已論證，設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章應(yīng)當以《深化改革方案》為規(guī)范依據(jù)，依據(jù)《深化改革方案》“不得設(shè)立由財政出資的科學技術(shù)獎”的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章在科技獎勵立法事項方面有如下布局的路徑：一是可以設(shè)立“無財政出資”的地方科學技術(shù)獎項，采取精神獎勵的獎勵形式，適當考慮精神獎勵與派生待遇之間的聯(lián)結(jié)，將其作為科技人員晉升晉職和業(yè)績考核的重要依據(jù)；二是可以設(shè)立“非財政出資”的社會力量科學技術(shù)獎項，采取物質(zhì)獎勵與精神獎勵相結(jié)合的獎勵形式，以填補政府科技獎勵和行業(yè)科技獎勵的空白；三是可以設(shè)置與設(shè)區(qū)的市綜合性地方性法規(guī)以及其他專門性地方性法規(guī)中科技獎勵條款相銜接的用人單位科技獎勵條款，采取物質(zhì)獎勵的獎勵形式，用以激勵用人單位內(nèi)部科研人員自主創(chuàng)新，加速科技成果的推廣和應(yīng)用，提高科研成果的社會經(jīng)濟效益。

上述路徑表明了設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章調(diào)整的可能性立法事項，立法者可以根據(jù)本地實際情況進行合乎時宜的選擇。由于設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章具有“船小好調(diào)頭”的立法優(yōu)勢，立法者在設(shè)計具體的立法內(nèi)容時，應(yīng)當充分發(fā)揮地方政府規(guī)章補充和細化上位法的功能作用。在獎勵主體方面，立法者需要處理好政府、社會力量以及用人單位之間的關(guān)系，使包括政府、學術(shù)團體、基金會、企事業(yè)單位、社會團體以及個人在內(nèi)的各種社會行動者參與到科技獎勵的“場域”之中，以實現(xiàn)科技獎勵從創(chuàng)新“管理”到創(chuàng)新“治理”的轉(zhuǎn)變[17]；在獎勵客體方面，科技獎勵的客體除了科學研究活動之外，還應(yīng)當拓寬至科技管理、科研輔助、科技教育、科技宣傳等輔助性科學活動方面，立法者可以設(shè)置相應(yīng)的專項科技獎，以“有效地調(diào)動科技體制中的各個環(huán)節(jié)的積極性”[18]；在獎勵內(nèi)容方面，立法者需要合理設(shè)置成果獎勵與個人獎勵之間的比例，提高對科技人員尤其是青年科學家的獎勵力度，避免地方科技獎勵系統(tǒng)的平庸化。

五、結(jié)論與展望

本文著重從靜態(tài)的制度設(shè)計方面探討了地方科技獎勵制度的重塑問題。地方科技獎勵制度的完善，需要妥善處理科技獎勵政策與立法之間的關(guān)系?！渡罨母锓桨浮纷鳛榭萍吉剟钪贫雀母锏捻攲釉O(shè)計，規(guī)制著地方科技獎勵制度的發(fā)展方向。在重構(gòu)地方科技獎勵制度的過程中，應(yīng)當秉持整體性的立法觀念，實現(xiàn)科技獎勵政策與立法、不同科技獎勵立法之間的銜接、協(xié)調(diào)和自洽，以最大限度地發(fā)揮地方科技獎勵制度的功能，激發(fā)地方科技創(chuàng)新的活力。當然，地方科技獎勵制度功能的發(fā)揮，離不開科技獎勵評審程序的公正設(shè)計和有效實施，本文雖未討論該問題，但并不否認其重要性，筆者將另文予以討論。此外，從制度的整體性考慮，地方科技獎勵制度還包括科技獎勵類行政規(guī)范性文件。此類文件數(shù)量龐雜，種類繁多，在規(guī)模上難以計數(shù)，但在科技治理方面的功能不容忽視。限于研究范圍，本文并未將其列入地方科技獎勵制度予以探討。如何強化對此類文件的規(guī)制，可以成為下一步關(guān)注的研究方向。