縣域城鄉(xiāng)融合水平測度分析與發(fā)展對策
——基于安徽省16縣的數(shù)據(jù)分析

項松林， 孫 悅

(安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院， 安徽 合肥 230022)

改革開放40多年來，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會發(fā)展取得了巨大進步，但也要看到，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題依然很突出。黨的十九大報告提出“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”[1]。黨的十九屆五中全會進一步強調(diào)要著力構(gòu)建“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系[2]。2021年“中央一號文件”正式提出，“要把縣域作為重要切入點”“加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”[3]。2022年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》明確要求，“以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村作用，增強對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，促進縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，強化縣城與鄰近城市發(fā)展的銜接配合”[4]。這些重要的頂層設(shè)計與戰(zhàn)略規(guī)劃為新發(fā)展階段實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了根本遵循和行動指南。

縣域是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基石和支柱[5]。據(jù)國家發(fā)展改革委數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2019年縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，占全國GDP的近五分之二；縣城和縣級市城區(qū)常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，共計2.4億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%[6]?！翱たh治，天下安”，縣是我國兩千多年以來最基本、最穩(wěn)定的行政單元。雖然縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都屬于 “基層”的行政層級，但二者在組織架構(gòu)、管理權(quán)限、行為模式、復(fù)雜程度等方面存在巨大差異，尤其是縣具有較完整的權(quán)屬配置，是“全面具有地方國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)等一級完整的現(xiàn)代意義上的地方政權(quán)”[7]。正如有的學(xué)者從鄉(xiāng)村振興的基本元素、主體對象、資源分配、重要內(nèi)容、政策落實等多維度多層面所分析與揭示的，縣域具有充分的自主性[8]，是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的切入點和主陣地。從研究傳統(tǒng)來看，盡管二十世紀(jì)二三十年代著名社會調(diào)查專家李景漢就深刻認(rèn)識到縣級統(tǒng)計資料調(diào)查與收集的重要性，并主持開展了定縣社會調(diào)查，但毋庸諱言百年來鄉(xiāng)村社會主流的研究單元是“村莊”(社區(qū))、“基層市場”“鄉(xiāng)域”[7]，“縣域社會是缺席的”[9]。隨著以縣城為重要載體推進新型城鎮(zhèn)化、以縣域為重要切入點促進城鄉(xiāng)融合等新提法、新論斷、新舉措密集提出，“縣域”作為重要研究視角與研究單元日漸被學(xué)界所重視，并有望形成縣域研究傳統(tǒng)。當(dāng)前，學(xué)者們從學(xué)理上立論縣域研究單元的重要性、必要性與可行性，呼吁要加強縣域社會學(xué)研究[7][9-10]；從政策層面研究縣域?qū)τ卩l(xiāng)村振興的意義、縣域在鄉(xiāng)村振興中的單元功能、縣級政府在鄉(xiāng)村振興中的職能等[8]；從實踐層面研究當(dāng)前縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀與問題、經(jīng)驗?zāi)Ｊ脚c思路對策[11]；從實證層面對縣域城鄉(xiāng)融合進行測度分析[12]。在研究方法上，學(xué)者們或側(cè)重于縣域城鄉(xiāng)融合應(yīng)然狀態(tài)的政策性解讀，或側(cè)重于對縣域城鄉(xiāng)發(fā)展較寬泛的問題透視，但是通過構(gòu)建指標(biāo)體系對縣域城鄉(xiāng)融合進行測度分析的研究涉及較少?；诖?，本文以中部地區(qū)具有典型性與代表性的安徽省為研究對象，分別從16個地市各選取一個代表性的縣域為具體研究樣本，在深入分析城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵基礎(chǔ)上，構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展綜合性評價指標(biāo)體系，并通過剖析其存在的突出問題進而提出針對性的對策建議，以期為縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村振興提供可資借鑒的經(jīng)驗與啟示。

一、 縣域城鄉(xiāng)融合的內(nèi)涵和指標(biāo)體系的建構(gòu)

(一)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵

城市和鄉(xiāng)村是人類聚落的兩種基本形式，是人類文明世界的兩個空間實體，彼此之間存在著普遍的聯(lián)系和廣泛的互動關(guān)系。如何處理城鄉(xiāng)關(guān)系是國家發(fā)展進程中的重大戰(zhàn)略問題。進入新世紀(jì)以來，為破除“三農(nóng)”問題與困境，黨和政府相繼提出“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”“城鄉(xiāng)一體化”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”等政策理念與戰(zhàn)略思路。扼要地看，這三個概念并非是相互替代的關(guān)系，而是既有區(qū)別，又有聯(lián)系[13]。

從內(nèi)涵上看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展有多重意蘊：一是“目標(biāo)論”，表征的是一種目標(biāo)狀態(tài)，即城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)了包括經(jīng)濟融合、社會融合、制度融合、文化融合、生態(tài)融合等一體化目標(biāo)。二是“階段論”，反映的是一種歷史階段，即城市與鄉(xiāng)村從同質(zhì)性的空間聚合體、城鄉(xiāng)對立與分隔二元結(jié)構(gòu)進入到城鄉(xiāng)融合的否定之否定發(fā)展過程。三是“關(guān)系論”，揭示的是工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間形成了互動互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的關(guān)系。四是“路徑論”，即在發(fā)展思路上跳出了就農(nóng)村談農(nóng)村、就農(nóng)業(yè)談農(nóng)業(yè)的偏狹，力圖通過新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。因而，城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是逐步破除城鄉(xiāng)二元制度，加大城鄉(xiāng)互動，堅持城鄉(xiāng)平等，給予鄉(xiāng)村與城市同等的發(fā)展機遇，發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要動力，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鄉(xiāng)要素均衡配置、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民收入差距縮小，進而推動城鄉(xiāng)更加充分、更加均衡的發(fā)展[14]。

從空間構(gòu)成要素上看，縣域包括縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊(社區(qū))等空間單元?？h域被看作是 “制度與人情、政府與社區(qū)、 集體與個人、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域等渾然一體的行政區(qū)劃范疇、 政治范疇、社會范疇和親緣范疇交叉融合的地方社會”，天然地具有“城”與“鄉(xiāng)”的雙重屬性[15]，是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展最切合、也是最重要的場域和平臺。

從縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)狀和問題來看，一切發(fā)展需要有經(jīng)濟基礎(chǔ)，要夯實鄉(xiāng)村發(fā)展的底盤，縣域經(jīng)濟無疑是聯(lián)系城市、輻射鄉(xiāng)村的重要環(huán)節(jié)。在以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的一種行政區(qū)劃型區(qū)域經(jīng)濟，通過產(chǎn)業(yè)集聚、要素集聚和人才集聚，形成對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的輻射帶動效應(yīng)的最佳支撐點。另一方面，在突出“縣”對“鄉(xiāng)”帶動的同時，也要強調(diào)“鄉(xiāng)”對“縣”的鏈接，推動人才、人力資源在縣、鄉(xiāng)、村之間自由流動，促進“小鄉(xiāng)村”向“大縣城”主動融合?！笆奈濉睍r期，要尊重縣域發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，緊扣“融合發(fā)展”這個關(guān)鍵鎖鑰，堅持系統(tǒng)性思維與全域治理理念，在縣域范圍內(nèi)，著力暢通城鄉(xiāng)要素融合的前提、夯實城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合的基礎(chǔ)、提升城鄉(xiāng)社會融合的質(zhì)量、挖掘城鄉(xiāng)生態(tài)融合的潛力、培育城鄉(xiāng)文化融合發(fā)展之魂、建立健全城鄉(xiāng)融合的制度保障，從而優(yōu)化城鄉(xiāng)空間融合的布局，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡哪繕?biāo)愿景[16]。

(二)評價指標(biāo)體系的建構(gòu)

通過剖析縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵，并參考相關(guān)學(xué)者構(gòu)建的評價指標(biāo)體系，為了更加客觀、全面反映縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展情況，本文基于科學(xué)性、準(zhǔn)確性、可獲得性原則構(gòu)建了縣域城鄉(xiāng)融合評價指標(biāo)體系，該體系包含要素融合、空間融合、經(jīng)濟融合、社會融合、生態(tài)融合共計五個一級指標(biāo)，28個二級指標(biāo)(見表1)。推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，根本是能夠促使要素資源在城鄉(xiāng)之間自由良性循環(huán)、經(jīng)濟發(fā)展互促互補、社會發(fā)展協(xié)調(diào)平等、空間融合程度不斷加深、城鄉(xiāng)生態(tài)和諧共生，因而本文對要素融合、經(jīng)濟融合、社會融合、空間融合、生態(tài)融合分別賦予28.03、22.81、19.18、17.90、12.08的權(quán)重。

表1 縣域城鄉(xiāng)融合評價指標(biāo)體系

二、 實證分析：以安徽省16縣的數(shù)據(jù)為例

(一)研究樣本及數(shù)據(jù)來源

在具體研究樣本上，選取原則依據(jù)2021年安徽省50個縣的GDP水平，分別從16個地市中各選取一個具有代表性的縣域。即分別是超過千億的肥西縣，處于400億到600億之間的濉溪縣、太和縣、當(dāng)涂縣、鳳陽縣、蒙城縣，處于300億到400億之間的舒城縣、懷遠(yuǎn)縣、懷寧縣、南陵縣，處于100億到200億之間的碭山縣、東至縣、壽縣、歙縣、樅陽縣、績溪縣。

為了更客觀準(zhǔn)確反映出16個縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平，本文選取的指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于《中國縣域統(tǒng)計年鑒(縣市卷)》(2016—2020年)，《安徽統(tǒng)計年鑒》(2016—2021年)，安徽省16地市統(tǒng)計年鑒(2016—2021年)；部分?jǐn)?shù)據(jù)根據(jù)碭山縣、濉溪縣、懷遠(yuǎn)縣、太和縣、壽縣、蒙城縣、肥西縣、舒城縣、鳳陽縣、懷寧縣、歙縣、南陵縣、當(dāng)涂縣、樅陽縣、績溪縣、東至縣2015—2020年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》整理得到；同時對部分缺失數(shù)據(jù)采用線性插值法補充。

(二)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理

1.運用熵值法計算縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平。熵值法根據(jù)各項指標(biāo)提供信息的大小確定權(quán)重，其優(yōu)點消除了人為主觀因素的影響，能夠客觀、科學(xué)賦予指標(biāo)權(quán)重。由于不同指標(biāo)的數(shù)據(jù)往往具有不同的單位和量綱，可能會對結(jié)果分析產(chǎn)生影響，因而在對數(shù)據(jù)進行計算之前，首先需要對數(shù)據(jù)進行無量綱化處理。

其次，引入熵值法對指標(biāo)賦權(quán)，通過計算每項指標(biāo)的比重、信息熵、差異性系數(shù)，進而得到每項指標(biāo)的權(quán)重。

最后，將各指標(biāo)權(quán)重與無量綱化處理后的值相乘得到每個指標(biāo)的綜合得分，將每個指標(biāo)綜合得分求和進一步得出縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平。

2.運用基尼系數(shù)計算縣域城鄉(xiāng)融合總體趨勢和五大維度融合趨勢。在計算出的每個指標(biāo)綜合得分基礎(chǔ)上，通過基尼系數(shù)計算每個指標(biāo)離散程度，進一步求和得到要素融合、空間融合、經(jīng)濟融合、社會融合、生態(tài)融合五大維度的離散程度，進而得出16縣城鄉(xiāng)融合總體離散程度。

(三)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平評價

1.縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展總體水平不斷提升，但區(qū)域差異顯著

圖1 安徽省16縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展總體水平

“十三五”時期，安徽省積極推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，實現(xiàn)了從“傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省”到“新興工業(yè)大省”的歷史性變革，從“創(chuàng)新追趕”到“創(chuàng)新引領(lǐng)”的歷史性變革，城鄉(xiāng)發(fā)展水平得到了顯著提高?；?6個縣所在區(qū)域的城鄉(xiāng)融合發(fā)展情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)所示(見圖1)，一方面安徽縣域城鄉(xiāng)發(fā)展整體呈現(xiàn)出高水平態(tài)勢，后期增長更加強勁。在2015—2017年間，總體融合水平值波動上升至37，從2017年之后就處于高速上升狀態(tài)，尤其是2019—2020年總體融合水平值達(dá)到67，將近是2015年的兩倍。這也正是由于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，持續(xù)推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件得到了極大的改善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村公路通達(dá)率接近100%，移動寬帶用戶普及率達(dá)到63.9%，縮短了城市和農(nóng)村的空間距離。另一方面，城鄉(xiāng)融合水平存在局部差異，但差距在逐漸縮小。皖中地區(qū)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平最高，是安徽鄉(xiāng)村振興“先行示范區(qū)”。2015—2020年間一直保持上升的趨勢，從2015年的37水平值提升至2020年的69水平值，年均增長率達(dá)13.6%。皖南地區(qū)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平一直在圍繞總體水平波動，是安徽鄉(xiāng)村振興“正常推進區(qū)”。2015—2019年間圍繞總體水平不斷波動，從38水平值上升到42，截至到2020年底，城鄉(xiāng)融合水平值達(dá)到64，年均增長率為13.1%。皖北地區(qū)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平一直處在總體水平之下，是安徽鄉(xiāng)村振興“持續(xù)攻堅區(qū)”。雖然2015—2019年間不斷提升城鄉(xiāng)融合水平值，但始終處于總體水平之下，并且均低于50的水平值。但從年均增長率看，皖北地區(qū)的年均增長率為16%，是三個區(qū)域的最高值，并且2020年的水平值已超過總體水平，達(dá)到68。

2.縣域城鄉(xiāng)社會融合波動較大，要素融合、經(jīng)濟融合是最大短板

圖2 安徽省16縣各維度城鄉(xiāng)融合發(fā)展基本情況

根據(jù)安徽省16縣各維度城鄉(xiāng)融合發(fā)展基本情況的統(tǒng)計數(shù)據(jù)(見圖2)，可以看出要素、空間、經(jīng)濟、社會、生態(tài)各維度總體情況的基尼系數(shù)平穩(wěn)下降，說明安徽縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平穩(wěn)步提升，與前文從區(qū)域維度得出的結(jié)論一致。

從各維度來看，“空間融合”曲線穩(wěn)步下降，測度的六個年份均位于總體基尼系數(shù)曲線之下，表明城鄉(xiāng)空間融合度高，影響城鄉(xiāng)空間流動的基礎(chǔ)設(shè)施與平臺日益完善?！吧鐣诤稀迸c“生態(tài)融合”波動較大，前幾年這兩方面的城鄉(xiāng)差距在不斷縮小，但近兩年差距又有擴大的趨勢?！耙厝诤稀迸c“經(jīng)濟融合”兩條曲線始終在總體基尼系數(shù)曲線上端，說明城鄉(xiāng)要素融合與城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合度較低，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距較大、城鄉(xiāng)要素融合的體制機制不健全，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的短板，尤其是城鄉(xiāng)要素融合是最大的短板。

3.各縣城鄉(xiāng)融合水平參差不齊，呈現(xiàn)不同發(fā)展類型

通過表2數(shù)據(jù)分析安徽省16個縣的城鄉(xiāng)融合程度，16個縣的城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平參差不齊，發(fā)展速度差異較大，不平衡性問題也很突出。從得分情況看，2015年城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平較好的分別是懷寧縣(45分)、肥西縣(44分)、南陵縣(44分)，而比較差的分別是蒙城縣(25分)、舒城縣(25分)，其余縣城鄉(xiāng)融合綜合得分均在31～43分之間。2020年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平較好的分別是肥西縣(77分)、舒城縣(76分)、鳳陽縣(76分)、懷遠(yuǎn)縣(75分)，比較差的分別是壽縣(54分)、樅陽縣(59分)，其余縣城鄉(xiāng)融合綜合得分均在61～71分之間。從發(fā)展速度看，2015—2020年六年間城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平增長速度最快的分別是舒城縣(26%)、懷遠(yuǎn)縣(22%)、鳳陽縣(19.4%)、績溪縣(19.1%)，最慢的分別是懷寧縣(7.6%)、壽縣(8.4%)、樅陽縣(9.5%)、南陵縣(10.5%)。

表2 安徽省16縣縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平值統(tǒng)計表

縣域城鄉(xiāng)融合的發(fā)展水平與發(fā)展類型由城鄉(xiāng)要素融合、空間融合、經(jīng)濟融合、社會融合、生態(tài)融合等綜合情況決定。以水平程度而論，一般有四種類型：低度融合型、中度融合型、較高融合型、高度融合型。根據(jù)實際，并咨詢專家意見，將16個縣劃分為四種類型(見表3)?？傮w來說，安徽省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展類型以中度融合型為主，高度融合型較少。具體來說，高度融合型僅肥西縣，屬于皖中地區(qū)；較高融合型有4個，其中皖中2個，皖南1個，皖北1個；中度融合型有9個，其中皖北4個，皖南4個，皖中1個；低度融合型有2個，其中皖南1個，皖北1個。

表3 2020年安徽省16縣城鄉(xiāng)融合發(fā)展類型統(tǒng)計表

三、 推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對策建議

(一)以縣域為重要切入點縮小區(qū)域差距，構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)生命共同體

縣域是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的基本空間區(qū)域與行政治理單元，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主陣地、促進共同富裕的主戰(zhàn)場[17]。推進縣域城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展，根本目的是讓縣城和鄉(xiāng)村這兩個差別性地域空間，發(fā)展為緊密依存、緊密融合、共同繁榮的城鄉(xiāng)生命共同體，從而徹底消除城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系的分割與對立。由上文可知，縣域城鄉(xiāng)融合區(qū)域差異顯著，皖中地區(qū)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平最高、皖南地區(qū)較不穩(wěn)定、皖北地區(qū)水平較低。各縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平不同，城鄉(xiāng)發(fā)展不可能齊頭并進，要通過協(xié)調(diào)各縣發(fā)展自覺主動地縮小地區(qū)間的差距，充分發(fā)揮經(jīng)濟水平較高的縣城在推進城鄉(xiāng)融合過程中的引領(lǐng)示范作用。對處于發(fā)展比較落后的縣城可以借鑒學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)縣城的先進經(jīng)驗、治理手段、制度融合等，并結(jié)合自身實際發(fā)展情況，合理有效運用到城鄉(xiāng)融合發(fā)展中。同時，還需要深化各縣合作機制，一些發(fā)達(dá)的縣城在促進城鄉(xiāng)融合進程中探索出的路徑、積累的經(jīng)驗，要及時總結(jié)可復(fù)制、可推廣的示范經(jīng)驗，并通過制定一套各縣都能接受的制度規(guī)范，向其他縣城普及推廣，進行深度交流與合作。此外，各縣在經(jīng)濟、社會、制度、生態(tài)等方面要找到契合點，形成經(jīng)濟發(fā)展互補、社會福利共享、制度融合深入、生態(tài)和諧發(fā)展的局面，推動縣城和鄉(xiāng)村建設(shè)為命運共同體、利益共同體、責(zé)任共同體。

(二)加快推動縣域城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展

要素是經(jīng)濟與社會活動的基礎(chǔ)性條件，要素融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破口[18]?？h域城鄉(xiāng)要素融合程度較低，各要素資源更多是向縣城一級流動，鄉(xiāng)村建設(shè)所能獲得的資源較少。因而要加快推動縣域城鄉(xiāng)要素自由流動這一最基礎(chǔ)、最重要環(huán)節(jié)，打通人、地、錢、技流通渠道。

第一，疏通城鄉(xiāng)人口自由流動的渠道。一方面各縣依據(jù)實際發(fā)展情況完善人才入鄉(xiāng)制度細(xì)則，保障外來就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員落戶的相關(guān)權(quán)益，尤其是盡快制定科研人員入鄉(xiāng)兼職和離崗就業(yè)制度，吸引并留住農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所需的專業(yè)人才；另一方面放開放寬落戶限制，增加鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給，逐步破除戶籍壁壘，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化步伐，推動農(nóng)村居民平等享受基本權(quán)利。

第二，加快推進“三塊地”改革步伐。首先，深化農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式[19]，完善閑置宅基地交易平臺，利用好市場這一“看不見的手”創(chuàng)建公平的交易環(huán)境，盤活宅基地活力。其次，進一步完善、落實農(nóng)村土地征用制度，規(guī)范征地程序，建立健全征地調(diào)解機制，建立健全城鄉(xiāng)一體的土地征用補償機制，保護農(nóng)民的合法權(quán)益[18]。最后，清除集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市障礙，賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地平等入市、公平競爭。

第三，多渠道籌措資本，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。各縣政府每季度增加對農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政支出比例，創(chuàng)新農(nóng)村信用合作社金融產(chǎn)品提供機制，額外提供對涉農(nóng)資金的政策性支持；完善構(gòu)建農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系和農(nóng)業(yè)保險制度，增加農(nóng)業(yè)類政策性保險。

第四，加快科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化。以市場為導(dǎo)向創(chuàng)新涉農(nóng)技術(shù)和產(chǎn)學(xué)研用融合方式，完善農(nóng)村技術(shù)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)；加大對農(nóng)業(yè)科研成果產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督力度，細(xì)化產(chǎn)權(quán)分配規(guī)則，保障科技人員科研成果所有權(quán)。

(三)大力促進縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展

產(chǎn)業(yè)融合是城鄉(xiāng)融合的核心內(nèi)容，是夯實城鄉(xiāng)共同利益的關(guān)鍵舉措，對農(nóng)民持續(xù)增收、邁向共同富裕具有重要意義。當(dāng)前，各縣城與鄉(xiāng)村在經(jīng)濟融合上效果較弱，根本是產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)不深入，因而要進一步強化縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合。

第一，積極培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)，通過“雙創(chuàng)”探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營新模式，拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，著力發(fā)展高端高質(zhì)高效的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，進而推動鄉(xiāng)村休閑旅游、綠色農(nóng)業(yè)、綠色經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)文化、綠色養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)。

第二，增強農(nóng)業(yè)優(yōu)勢延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、優(yōu)化供應(yīng)鏈，推動三產(chǎn)融合[20]。找準(zhǔn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心點，提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟效益，以此提升農(nóng)業(yè)競爭力，推動農(nóng)業(yè)體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

第三，聯(lián)動各類產(chǎn)業(yè)打造互補產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺。明確各類產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢，以縣鄉(xiāng)聯(lián)合、產(chǎn)鎮(zhèn)融合、產(chǎn)村諧和為支點推動城鄉(xiāng)要素跨界配置和有機結(jié)合；另外打造一批城鄉(xiāng)融合特色項目，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。

第四，遵循比較優(yōu)勢策略發(fā)展產(chǎn)業(yè)。一方面各縣通過不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢，形成錯位競爭或互補發(fā)展，實現(xiàn)利益共享；另一方面通過類似產(chǎn)業(yè)學(xué)習(xí)、模仿其他縣的先進經(jīng)驗，尤其彌補農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的不足，進而追趕上發(fā)達(dá)縣域。

第五，各縣共建合作園區(qū)，推進飛地經(jīng)濟發(fā)展，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)間有序轉(zhuǎn)移。同時，計算好三次分配在一二三產(chǎn)業(yè)中的占比，均衡高收入、中等收入、低收入群體比例，完善收入分配制度保障進而調(diào)節(jié)高收入群體收入，取締非法收入，形成中間小、兩頭大的橄欖型分配結(jié)構(gòu)[21]，最終在城市和農(nóng)村之間分好經(jīng)濟社會發(fā)展的“蛋糕”。

(四)健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，增強縣域城鄉(xiāng)融合的內(nèi)生動力

城市與鄉(xiāng)村要實現(xiàn)要素融合、空間融合、經(jīng)濟融合、社會融合，需要破除體制機制壁壘，建立健全城鄉(xiāng)一體的體制機制與政策體系。因此，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，要在“立”與“破”兩個方面下功夫。一方面要下大力氣破除阻礙城鄉(xiāng)融合發(fā)展的二元化體制，構(gòu)建平等的城鄉(xiāng)關(guān)系。圍繞人的發(fā)展、地的規(guī)劃、錢的流通核心位置，謀篇布局城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑，重新調(diào)整城市規(guī)劃路線，疏通城鄉(xiāng)要素流動的渠道，明晰城鄉(xiāng)土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)戶籍制度、土地制度、社會保障制度等鴻溝[22]。另一方面，要建立健全縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，從頂層設(shè)計上搭建好制度架構(gòu)。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》基于鄉(xiāng)村經(jīng)濟要多元化發(fā)展，維持農(nóng)民收入持續(xù)增長，優(yōu)化城鄉(xiāng)要素合理配置，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享步伐，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展等目標(biāo)提出了五大體制機制，為促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了制度遵循。

推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要做到內(nèi)外聯(lián)動，既要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，又要充分激發(fā)內(nèi)生動力。城鄉(xiāng)融合的根本目的是讓城市居民和農(nóng)村居民共享發(fā)展成果，實現(xiàn)共同富裕，因而要堅持以人為本的理念促進縣域城鄉(xiāng)融合。從城鄉(xiāng)融合主體的角度看，城鄉(xiāng)融合的內(nèi)生動力源于人的積極性、主動性、創(chuàng)造性；從城鄉(xiāng)融合的內(nèi)在驅(qū)動力看，城鄉(xiāng)融合內(nèi)生動力在于發(fā)揮公共文化、公共服務(wù)、基層黨組織建設(shè)、勞動力素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施保障等作用?；谶@兩方面，應(yīng)將農(nóng)民的主體作用與政府的保障作用有機結(jié)合起來，持續(xù)提升農(nóng)民的自我發(fā)展能力，充分調(diào)動本地人才和外來人才兩方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強內(nèi)生發(fā)展動力和發(fā)展能力，變“輸血”為“造血”，走內(nèi)生型城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。