以績效目標(biāo)為抓手 全面實(shí)施預(yù)算績效管理

竇翼飛

（故宮博物院，北京 100009）

0 引言

預(yù)算績效管理的全面實(shí)施一方面是政府管理方式的變革，另一方面也是國家治理體系及能力現(xiàn)代化發(fā)展的主要方向。現(xiàn)階段，我國在全面實(shí)施預(yù)算績效管理方面進(jìn)行了深入探索，也制定出了績效評價制度，且獲得了良好的預(yù)算績效管理成效，而預(yù)算績效管理的全面實(shí)施并不是一蹴而就的，仍需結(jié)合實(shí)際進(jìn)行不斷探索，因此，基于績效目標(biāo)對全面實(shí)施預(yù)算績效管理的策略進(jìn)行研究具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1 全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵與特征

1.1 內(nèi)涵

預(yù)算績效管理主要是基于目標(biāo)導(dǎo)向，以績效為核心，將成本作為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算體制，關(guān)注責(zé)任與效率，將產(chǎn)出與結(jié)果作為關(guān)鍵。現(xiàn)階段，全面實(shí)施預(yù)算管理體現(xiàn)在各部門履行自身責(zé)任的過程中，應(yīng)在綜合分析各種因素的情況下獲得最大化的經(jīng)濟(jì)效益，在優(yōu)化資源配置的同時減少成本支出。首先，預(yù)算績效管理的關(guān)鍵點(diǎn)在于對績效顯著的部門進(jìn)行更多的資金投入，績效高的部門會獲得更多的競爭優(yōu)勢與經(jīng)費(fèi)支持，以此起到較好的績效激勵作用。其次，預(yù)算績效管理主要遵循“目標(biāo)確定投入”原則，簡單而言，就是經(jīng)費(fèi)投入主要由做什么事、獲得何種效果決定。

1.2 特征

首先，戰(zhàn)略性。全面預(yù)算績效管理主要以單位發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，為戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供良好服務(wù)，所以績效預(yù)算過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注單位的生命周期，不但應(yīng)關(guān)注短期經(jīng)營活動，還應(yīng)重視長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確保短期預(yù)算指標(biāo)同長期發(fā)展相適應(yīng)，使所有階段的績效預(yù)算編制具備良好的銜接性，在全面預(yù)算績效管理下，更好地實(shí)現(xiàn)長期發(fā)展目標(biāo)。其次，資源優(yōu)化配置。預(yù)算績效管理屬于全員、全過程以及全方位控制體系，在此網(wǎng)絡(luò)下，所有資源均處于預(yù)算管理監(jiān)控中，單位會對資源進(jìn)行重新組合分配，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，避免出現(xiàn)資源閑置或浪費(fèi)的情況。再次，系統(tǒng)管理。全面預(yù)算績效管理屬于機(jī)制化的系統(tǒng)控制環(huán)節(jié)，具有明顯的程序性，實(shí)際工作開展中需要經(jīng)過較多流程，包括立項(xiàng)、編制、審批、執(zhí)行以及監(jiān)督等，此項(xiàng)工作的良好開展會有效降低預(yù)算風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)自我管理及自我約束。最后，標(biāo)桿性。預(yù)算績效管理會為財務(wù)收支活動及經(jīng)營業(yè)務(wù)開展提供主要標(biāo)準(zhǔn)及要求，并且各執(zhí)行方會將績效預(yù)算作為標(biāo)桿，保證所有預(yù)算執(zhí)行主體均清晰了解自身行動目標(biāo)以及會獲得的結(jié)果。

2 全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意義

2.1 有助于現(xiàn)代財政制度建設(shè)

現(xiàn)代財政制度中，預(yù)算績效管理屬于一項(xiàng)較為關(guān)鍵的內(nèi)容，更是財政科學(xué)化管理的關(guān)鍵工作。全面實(shí)施預(yù)算管理能夠使財政管理各環(huán)節(jié)人員形成良好的績效意識，深化績效要求，做好財政資金的分配、管理及使用工作，明晰各項(xiàng)資金去向，逐漸將重點(diǎn)放在財政收支的有效性上，這樣不但能夠提升財政資金使用效益，還會對現(xiàn)代財政制度建設(shè)起到良好的推動作用。

2.2 促進(jìn)公共管理發(fā)展

現(xiàn)階段，全球化以及信息化時代到來，社會對公共部門的服務(wù)水平以及工作效率提出了更高的要求，一些公共部門為更好地滿足社會監(jiān)督要求，加大了對顧客導(dǎo)向下目標(biāo)管理的探究力度?？冃Ч芾矸椒ㄖ饾u被廣泛應(yīng)用于公共部門，現(xiàn)今已經(jīng)成為強(qiáng)化公共部門管理及工作的主要工具。全面實(shí)施預(yù)算績效管理會進(jìn)一步改進(jìn)公共服務(wù)，有助于社會資源整合，最終促進(jìn)公共管理發(fā)展。

2.3 實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化

全面實(shí)施預(yù)算績效管理會轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的預(yù)算編制模式，并且基于宏觀角度進(jìn)行分析，能夠進(jìn)一步改進(jìn)國家財政支出、分配及使用方式。這種情況下，國家在治理方式、手段及制度上也會發(fā)生較大變革。對預(yù)算績效管理工作而言，其與現(xiàn)代政府治理變革具有一定的統(tǒng)一性，兩項(xiàng)工作聯(lián)系較為緊密，現(xiàn)代政府治理手段、機(jī)制及理念的變革會促進(jìn)預(yù)算績效管理的應(yīng)用，而預(yù)算績效管理則會有效推動國家治理向現(xiàn)代化方向發(fā)展。

3 績效目標(biāo)下全面實(shí)施預(yù)算績效管理的策略

3.1 優(yōu)化預(yù)算績效目標(biāo)管理

若想全面實(shí)施預(yù)算績效管理，應(yīng)將重點(diǎn)放在績效目標(biāo)管理上。首先，要準(zhǔn)確設(shè)置績效目標(biāo)。目標(biāo)理論強(qiáng)調(diào)，目標(biāo)決定行為，并且會起到持續(xù)性的激勵作用。當(dāng)前，在我國預(yù)算績效管理中，較多項(xiàng)目均不具備明確的績效目標(biāo)，不僅影響到了績效評價工作的良好開展，還使得一些工作不具備方向性引導(dǎo)作用。因此，需要進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算績效目標(biāo)管理，在編制下一年度預(yù)算時，應(yīng)按照國務(wù)院對編制預(yù)算的總體要求，對資金需求做出科學(xué)、合理的測算，進(jìn)行預(yù)算績效計劃編制，報送績效目標(biāo)。報送的績效目標(biāo)需要緊緊貼合部門目標(biāo)，還應(yīng)是可實(shí)現(xiàn)的、可衡量的、具體的。在預(yù)算績效計劃上，應(yīng)清晰體現(xiàn)績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所需的信息資源、工作程序、資金需求以及方式方法等，還應(yīng)明確各方分工及責(zé)任。其次，要做好績效目標(biāo)審核工作。財政部門應(yīng)選擇一些具有較高社會效益的項(xiàng)目，結(jié)合國家財政支出方向、相關(guān)政策等，審核績效目標(biāo)。將審核重點(diǎn)放在績效指標(biāo)設(shè)置是否科學(xué)、績效目標(biāo)是否與部門職能緊密相關(guān)、采取措施是否具備較好的可行性、所需資金是否合理等方面。對于所有與要求不符合的項(xiàng)目，均應(yīng)做出修改及調(diào)整，合格的才能列入績效指標(biāo)中。

3.2 完善績效評價指標(biāo)

在預(yù)算績效管理改革環(huán)節(jié)，績效評價工作的良好開展是改革成功的關(guān)鍵所在，也是促進(jìn)預(yù)算績效管理改革的重點(diǎn)內(nèi)容，因此，科學(xué)設(shè)計績效評價指標(biāo)尤為重要。績效評價應(yīng)用的指標(biāo)主要分為兩類，一類是綜合指標(biāo)體系，另一類是行業(yè)指標(biāo)體系。其中，綜合指標(biāo)體系主要是考核投入與產(chǎn)出，而行業(yè)指標(biāo)體系則會對各行業(yè)的差異進(jìn)行分析，以此為前提，重點(diǎn)考量效果性、效率性以及經(jīng)濟(jì)性。具體進(jìn)行績效評價指標(biāo)設(shè)計時，需要將SMART 原則作為主要依據(jù)。第一，績效指標(biāo)應(yīng)明確、具體，并切中目標(biāo)；第二，績效指標(biāo)應(yīng)可憑、可測，可以形成相應(yīng)的質(zhì)量及數(shù)量指標(biāo)；第三，績效指標(biāo)應(yīng)是可以獲取的數(shù)據(jù)信息；第四，績效指標(biāo)不可以是假設(shè)的、想象的；第五，績效指標(biāo)應(yīng)具備較好的實(shí)效性及時間性，同時與績效評價內(nèi)容相結(jié)合，遵循客觀評價、注重操作以及有所依據(jù)的原則。在選取好指標(biāo)后，要根據(jù)年度工作任務(wù)科學(xué)、合理地設(shè)定相應(yīng)指標(biāo)值，不宜過高或過低。指標(biāo)值的參考可以是歷史值、行業(yè)平均值等。正常情況下，數(shù)量指標(biāo)實(shí)際完成值與設(shè)定的指標(biāo)值誤差不超過20%即表示指標(biāo)值設(shè)定合理（如基數(shù)太小，可不參考標(biāo)準(zhǔn)）。在指標(biāo)分值設(shè)定上，一級指標(biāo)“產(chǎn)出指標(biāo)”“效益指標(biāo)”和“滿意度指標(biāo)”的分值標(biāo)準(zhǔn)分別為50 分、40 分和10 分，指標(biāo)總分值為100 分。若無“效益指標(biāo)”，則“產(chǎn)出指標(biāo)”和“滿意度指標(biāo)”分值標(biāo)準(zhǔn)分別為80 分、20 分；若無“滿意度指標(biāo)”，則“產(chǎn)出指標(biāo)”和“效益指標(biāo)”分值標(biāo)準(zhǔn)分別為80 分、20 分；若僅有“產(chǎn)出指標(biāo)”，其分值應(yīng)為100 分。二級、三級指標(biāo)分值應(yīng)在其上級指標(biāo)分?jǐn)?shù)范圍內(nèi)自行設(shè)定，原則上應(yīng)平均設(shè)定分值，重點(diǎn)項(xiàng)目、金額較大項(xiàng)目的指標(biāo)可根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整分值。

3.3 強(qiáng)化預(yù)算管理，完善績效編制工作

全面實(shí)施預(yù)算績效管理時，應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理，完善績效編制工作，可以借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，提升財務(wù)管理的實(shí)踐性。首先，合理借鑒成功經(jīng)驗(yàn)。預(yù)算績效管理是財務(wù)管理中的關(guān)鍵工作，在不斷發(fā)展中已經(jīng)積累較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際編制預(yù)算時，可以對這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行合理借鑒，保證編制工作的科學(xué)性及合理性。其次，在預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)編制環(huán)節(jié)，應(yīng)引進(jìn)市場因素，從整體上提升工作效率，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)預(yù)算管理工作方式。但在實(shí)際工作中，應(yīng)注重結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行編制，不可一味地借鑒，否則難以真正發(fā)揮出預(yù)算績效管理的作用。

3.4 通過制度管理，提升績效執(zhí)行有效性

預(yù)算管理人員應(yīng)通過完善的制度管理模式實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理工作的良好執(zhí)行。首先，保證制度具備較好的實(shí)踐性。為有效落實(shí)績效管理工作，應(yīng)保證制度具備較好的可執(zhí)行性，如制度中不可出現(xiàn)一些不確定的詞語，包括大約、應(yīng)該等，也不可存在內(nèi)容相互矛盾的情況。其次，將制度中的細(xì)節(jié)性問題作為重點(diǎn)關(guān)注對象。制定績效管理制度時，管理人員應(yīng)重點(diǎn)考慮細(xì)節(jié)內(nèi)容的確定，如績效管理環(huán)節(jié)，在統(tǒng)計人員、數(shù)據(jù)小數(shù)點(diǎn)保留要求以及上報程序等方面均應(yīng)作出明確的規(guī)定。最后，應(yīng)制定出嚴(yán)格的監(jiān)督制度。在績效管理執(zhí)行環(huán)節(jié)，需要通過嚴(yán)格的監(jiān)督制度，保證績效管理工作良好執(zhí)行。

3.5 優(yōu)化績效評價實(shí)施

預(yù)算績效管理過程中，預(yù)算支出績效評價是較為關(guān)鍵的一項(xiàng)內(nèi)容。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，應(yīng)針對預(yù)算資金支出的結(jié)果及時開展績效評價工作，對其是否具備較高的效益性、效率性以及經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行重點(diǎn)評價。績效評價工作實(shí)際開展中，應(yīng)進(jìn)行績效評價方案編制，并擬定具體的評價計劃，確定科學(xué)、合理的評價方法及工具，還應(yīng)確定評價指標(biāo)。對預(yù)算具體執(zhí)行單位而言，其應(yīng)通過自我評價的方式，了解預(yù)算執(zhí)行情況，提交預(yù)算績效報告，以績效目標(biāo)為主，分析自身所獲成績與其存在的差異，若沒有實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)，應(yīng)詳細(xì)說明原因。此外，預(yù)算支出績效評價工作組織單位應(yīng)提交績效評價報告，對評價結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)分析，及時發(fā)現(xiàn)資金使用及管理中存在的不足，并有針對性地提出改進(jìn)方案。相關(guān)財政部門應(yīng)發(fā)揮出自身職能，指導(dǎo)、監(jiān)督并檢查預(yù)算單位績效評價工作，同時審核報送的績效評價報告，提出預(yù)算管理的具體建議。

3.6 強(qiáng)化績效評價結(jié)果反饋及應(yīng)用管理

為促進(jìn)預(yù)算績效管理工作全面實(shí)施，應(yīng)構(gòu)建完善的預(yù)算支出績效評價結(jié)果反饋及應(yīng)用制度，向預(yù)算執(zhí)行單位及時反饋績效評價結(jié)果，并且要求預(yù)算執(zhí)行單位按照績效評價結(jié)果對管理制度以及管理措施進(jìn)行完善與改進(jìn)，以此在提升管理水平的同時減少成本支出。將績效評價結(jié)果作為年度預(yù)算安排的關(guān)鍵依據(jù)，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化。此外，還應(yīng)向同級人民政府報告績效評價結(jié)果，為政府決策提供參考，將其作為行政問責(zé)的關(guān)鍵依據(jù)。還要使績效評價結(jié)果更為透明化，將績效評價結(jié)果依法向社會公開，特別是社會關(guān)注度高的重點(diǎn)及民生項(xiàng)目績效情況，接受社會大眾監(jiān)督。

3.7 強(qiáng)化宣傳教育工作

基于績效目標(biāo)，全面實(shí)施預(yù)算績效管理還應(yīng)重點(diǎn)做好宣傳教育工作，具體可從以下幾方面入手：第一，應(yīng)充分利用不同的平臺進(jìn)行相關(guān)信息傳播，包括新聞媒體及政府部門官網(wǎng)，為全面實(shí)施預(yù)算績效管理提供輿論支持。同時，形成此項(xiàng)工作的落實(shí)意見，并有效提升預(yù)算績效管理全面實(shí)施的影響力。第二，開展預(yù)算績效管理培訓(xùn)，通過定期組織培訓(xùn)、專家講座等方式，不斷提升工作人員預(yù)算績效管理執(zhí)行能力，使其深入了解預(yù)算績效管理的內(nèi)涵與價值，確保全面預(yù)算績效管理工作的高效實(shí)施。此外，應(yīng)針對宣傳教育及培訓(xùn)內(nèi)容對工作人員進(jìn)行定期考核，將考核結(jié)果直接與員工薪酬待遇掛鉤，提升人員學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理知識的積極性與主動性，促使其不斷提升自身預(yù)算績效管理水平，從而獲得更高的宣傳教育成效。

4 結(jié)語

全面實(shí)施預(yù)算績效管理意義重大，為有效推動此項(xiàng)工作良好實(shí)現(xiàn)，應(yīng)將績效目標(biāo)作為主要抓手，重點(diǎn)從優(yōu)化預(yù)算績效目標(biāo)管理；完善績效評價指標(biāo)；強(qiáng)化預(yù)算管理，完善績效編制工作；通過制度管理，提升績效執(zhí)行有效性；優(yōu)化績效評價實(shí)施；強(qiáng)化績效評價結(jié)果反饋及應(yīng)用管理；從強(qiáng)化宣傳教育工作等方面入手，發(fā)揮出預(yù)算績效管理的真正作用。