政府采購風(fēng)險防范與管理研究

何緋紅

(甘肅省特種設(shè)備檢驗檢測研究院 資產(chǎn)保障部，蘭州 730050)

提要： 隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國政府采購規(guī)模逐年擴大，與此同時，政府采購暴露出的風(fēng)險隱患急遽增多，尤其在近年來新冠肺炎疫情蔓延和國際局勢疊加的復(fù)雜形勢下，問題更加突出，如何防范和化解政府采購的風(fēng)險隱患，成為當(dāng)前經(jīng)濟社會亟須解決的問題。著眼于此，分析識別政府采購委托代理機構(gòu)、釆購需求采購文件編制、組織評審活動、采購合同和采購檔案管理等主要環(huán)節(jié)潛在的風(fēng)險隱患，以政府采購全流程工作視域，對政府采購進行風(fēng)險防范與管理研究，提出相應(yīng)地風(fēng)險防控措施，以期對規(guī)范政府采購行為，實現(xiàn)物有所值的采購目標(biāo)有一定的助力作用。

一、問題的提出

我國政府采購于1996年率先在上海試點，至今已有20多年的時間，全國各地各級財政大都建立了政府采購的專門機構(gòu)，推行現(xiàn)代政府采購制度。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，近年來我國政府采購制度改革不斷深化，政府采購政策功能持續(xù)強化。國務(wù)院相關(guān)部門通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、優(yōu)惠評審價格、優(yōu)先強制采購等各類政府采購政策，加大宏觀經(jīng)濟調(diào)控力度，有效促進了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，保障了節(jié)約能源、保護生態(tài)、促進中小企業(yè)發(fā)展以及脫貧攻堅等國家戰(zhàn)略目標(biāo)的推進和實現(xiàn)。然而，作為政府履行其職能的重要手段，政府采購卻是腐敗等各類風(fēng)險和問題的高發(fā)區(qū)。從財政視角看，政府采購制度的核心在于節(jié)約財政支出與預(yù)防腐敗，同時調(diào)控市場方向，實現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量和效率。防范和化解政府采購風(fēng)險，形成政府部門、供應(yīng)商、社會公眾等全方位參與監(jiān)督的機制有助于從源頭有效地抑制政府采購中的各種腐敗現(xiàn)象，同時促進企業(yè)公平競爭，鼓勵企業(yè)綠色生產(chǎn)，規(guī)范市場行為，扶持中小微企業(yè)發(fā)展，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護民族產(chǎn)業(yè)。同時，由于政府采購活動是一項規(guī)模大、周期長、環(huán)節(jié)多、領(lǐng)域?qū)捄蜖可婷鎻V的復(fù)雜、系統(tǒng)工程，其在實施過程中時刻都會面臨預(yù)期采購目標(biāo)不能充分實現(xiàn)進而影響政府職能實現(xiàn)的風(fēng)險。尤其是近年來新冠肺炎疫情和國際局勢變化等超預(yù)期因素疊加，我國經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性、嚴峻性、不確定性上升，政府采購風(fēng)險大幅增加，其中出現(xiàn)的政府采購質(zhì)疑大幅增加，腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，財政資金浪費嚴重，人們的滿意度低等現(xiàn)象較為突出。鑒于此，以政府采購全流程工作視域，對政府采購的委托代理機構(gòu)、釆購需求和采購文件編制、組織評審活動、采購合同和采購檔案管理等主要環(huán)節(jié)進行風(fēng)險防范與管理，研究提出有效的防控策略，對提高政府采購工作質(zhì)效、實現(xiàn)物有所值的采購目標(biāo)具有重要意義。

二、研究動態(tài)

政府采購是國家財政制度的重要組成部分和宏觀調(diào)控的重要手段，是政府部門支出管理的重要內(nèi)容。西方主要發(fā)達國家政府采購理論研究較為成熟，在理論踐行中的制度體系也相對成熟，政府采購與預(yù)算管理、支付管理、資產(chǎn)管理、績效評價及總賬管理等相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互銜接，形成了完整的財政支出、控制與報告體系。我國政府采購理論研究相對滯后，研究工作也滯后于實踐，工作中許多已經(jīng)成熟的、適合我國國情的做法和經(jīng)驗沒有得到及時總結(jié)和提煉[1]。

(一)關(guān)于政府采購監(jiān)管的研究

我國對政府采購的研究起步較晚，學(xué)界針對政府采購暴露的問題，結(jié)合國內(nèi)政府采購實踐進行了一定的研究，主要集中在以下幾方面：在政府采購監(jiān)管方面，提出可利用大數(shù)據(jù)分析輔助政府采購[2]；在新公共管理視角下應(yīng)采取建立健全各類政府采購機制，防范采購風(fēng)險[3]；通過推進政府采購電子化建設(shè)，踐行“陽光采購”；加快實施“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動，強化采購參與方監(jiān)管，進一步規(guī)范政府采購流程，提升政府采購?fù)该鞫?，?yōu)化政府采購營商環(huán)境，營造公平競爭市場秩序等途徑防范采購風(fēng)險，提高采購效率，完善采購制度[4]。

西方主要發(fā)達國家政府采購的實踐和理論研究有200多年的歷史，實踐和理論發(fā)展都很成熟，很早就通過立法形式對公共采購①規(guī)范管理。歐盟是西歐各國立足相互開放、相互依存、相互保護和相互扶持建立起來的一個國際區(qū)域市場，目標(biāo)是通過關(guān)稅同盟、政治同盟，實現(xiàn)經(jīng)濟一體化和政治一體化，目標(biāo)也包含政府采購市場的相互開放。歐盟成員國原則上執(zhí)行世貿(mào)組織的《政府采購協(xié)議》(GPA)②。GPA作為政府采購領(lǐng)域首次達成的有關(guān)各締約國權(quán)利義務(wù)的法律框架，為促進開放政府采購市場，擴大國際貿(mào)易，在法律、規(guī)則、程序和措施方面設(shè)立了統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)60年代，法國頒布《公共采購法》，對公共采購的方式、程序、受權(quán)人的權(quán)限及監(jiān)督機制等做了詳盡的規(guī)定，并在之后幾十年的實踐中，對該法進行了修改或補充。阿根廷為了增加政府采購的透明度，使政府能夠獲得更大的經(jīng)濟效益，防止政府采購過程中出現(xiàn)貪污腐敗現(xiàn)象，頒布了《政府采購制度》，規(guī)定采購方事先須向主管上級提出申請，明確需要采購的目的、內(nèi)容、期限，在獲得批準(zhǔn)以后，交有關(guān)部門統(tǒng)一分類招標(biāo)。總之，歐美國家在政府采購領(lǐng)域已經(jīng)建立了較為完善的法律法規(guī)體系和健全的監(jiān)督機制，在強調(diào)節(jié)約財政資金的同時，也保護政府采購當(dāng)事人的利益，尤其是重視保護供應(yīng)商的利益，值得我國借鑒。

(二)關(guān)于政府采購風(fēng)險識別的研究

多層面制度不完善、控制點不明確讓內(nèi)部控制管理難度增大，采購、專家評審、驗收等過程中存在的問題難以及時發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致采購過程面臨巨大風(fēng)險[5]。在政府采購過程中，因為采購方、供應(yīng)商、社會民眾信息不對稱及利益沖突等原因，各自都會出現(xiàn)不同的采購風(fēng)險，采購方會存在“道德風(fēng)險”，供應(yīng)商會存在“生存風(fēng)險”，社會民眾會存在“被動性風(fēng)險”[6]。有學(xué)者認為一些政府存在規(guī)避采購、信息公開不及時、不透明、采購需求制定不合理、評審專家選取不規(guī)范、干涉采購活動等現(xiàn)象[7]。

西方主要發(fā)達國家在政府采購風(fēng)險識別研究方面相對成熟，在實踐中也采用了完整的公共采購方式，包括集中采購、分散采購和招標(biāo)采購等，其中招標(biāo)是各國較為普遍使用的方法。通過發(fā)布《電子公共采購行動計劃》，歐洲電子公共采購得到系統(tǒng)化、規(guī)范化的發(fā)展，歐盟電子政府采購的制度體系初步建立。根據(jù)法國的政府采購制度規(guī)定，金額超過70萬法郎的項目必須在全國招標(biāo)，超過130萬法朗的項目必須在歐盟范圍內(nèi)招標(biāo)；意大利的政府采購形式有公開招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、小范圍招標(biāo)、談判采購、快速采購等形式，其中最主要的就是公開招標(biāo)。2001年意大利正式采用電子手段進行采購，Consip公司③通過電子方式對政府采購的供應(yīng)商、貨物規(guī)格及價格進行評選[11]，政府部門在Consip公司評選出的供應(yīng)商及貨物、貨物規(guī)格及價格幾個范圍內(nèi)，直接自行采購。中國關(guān)于政府采購風(fēng)險識別的研究明顯滯后，應(yīng)借著中國積極加入GAP時機，加速對國外理論成果的研究學(xué)習(xí)，研判政府采購市場開放對我國的影響，以有力有效的研究工作助推我國順利加入GAP。

(三)關(guān)于政府采購風(fēng)險防范措施的研究

金彤認為采購人的風(fēng)險主要表現(xiàn)在采購標(biāo)的無法按期交付、采購標(biāo)的不合格或不優(yōu)質(zhì)等方面，應(yīng)通過樹立全過程采購風(fēng)險防范的理念，強化事先預(yù)警、事中事后監(jiān)管等途徑化解[8]。徐國斌等認為政府采購主要存在采購人“本位主義”思想嚴重，供應(yīng)商“誠信經(jīng)營”意識淡薄，專家評審“履職盡責(zé)”落實不力，政府采購中心“依法采購”執(zhí)行不嚴等風(fēng)險，應(yīng)采取加強政府采購軟硬件設(shè)施平臺建設(shè)，延長政府采購監(jiān)管鏈條，加大政府采購政策宣傳力度，有序健全政府采購管理制度等措施防范采購風(fēng)險[9]。楊青海等認為政府采購執(zhí)行階段主要存在法律風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險和市場風(fēng)險，應(yīng)從加強對采購人在采購活動中行為的約束，推進電子化政府采購，加強供應(yīng)商誠信管理，加強專家?guī)旖ㄔO(shè)，采購代理機構(gòu)要加強對從業(yè)人員的管理等方面化解風(fēng)險[10]。王周歡認為對政府采購風(fēng)險必須進行全程跟蹤、動態(tài)管理，加強政府采購風(fēng)險評估和預(yù)警工作，逐步建立政府采購風(fēng)險防范體系，構(gòu)建政府采購風(fēng)險管理機制，完善應(yīng)對預(yù)案，提高風(fēng)險決策處置能力，把加強風(fēng)險評估和監(jiān)測預(yù)警作為前提，把提高防范能力作為基礎(chǔ)[11]。

三、我國政府采購現(xiàn)狀

(一)我國政府采購規(guī)模龐大

我國政府采購經(jīng)過20多年的發(fā)展，制度不斷完善，管理體系逐漸成熟，采購規(guī)模隨著經(jīng)濟的發(fā)展也越來越龐大。特別是2015—2017年，政府采購規(guī)模增長迅猛，連續(xù)三年增長速度在20%以上，2015年全國政府采購規(guī)模首次突破2萬億元；2018年開始，增長速度變緩。從表1可知，我國政府采購規(guī)模近年來從增加迅猛到增速趨緩，而占GDP的比重和財政支出的情況基本保持平穩(wěn)，其原因可能是國家政策調(diào)整對政府采購的影響。一是我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)已從高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展，政府降低運轉(zhuǎn)開支，由追求支出的數(shù)量龐大轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曋С龅目冃嵘?。二是與國家深化政府采購改革分不開。近年來，我國通過“放管服”改革，在政府采購領(lǐng)域推動采購人主體責(zé)任落實，保障采購人的采購自主權(quán)，逐步提高了財政資金的使用效益，這是我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的一個重要表現(xiàn)，也體現(xiàn)出國家運用政府采購宏觀調(diào)控手段取得了良好效果。

表1 2013—2020年全國政府采購規(guī)模情況

(二)政府采購法規(guī)制度框架基本形成

2002年6月29日，《中華人民共和國政府采購法》經(jīng)第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議審議通過，我國首部政府采購專門法律從此誕生。經(jīng)過20多年的努力，逐步形成了包含法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件三個效力層次的政府采購法律體系：第一層次是法律類，包括《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國行政復(fù)議法》《中華人民共和國合同法》和《中華人民共和國行政訴訟法》中有關(guān)政府采購合同、政府采購活動質(zhì)疑與訴訟等相關(guān)法律法規(guī)；第二層次是法規(guī)類，包括《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》《中華人民共和國政府采購法實施條例》等行政法規(guī)，以及《云南省政府采購條例》《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例實施細則》等地方性法規(guī)；第三層次是部門規(guī)章和規(guī)范性文件類，包括國務(wù)院各部委和地方政府頒布的規(guī)章。我國政府采購方面的部門規(guī)章和規(guī)范性文件大多出自財政部，例如《政府采購需求管理辦法》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》《關(guān)于政府采購管理暫行辦法》《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》等。政府采購法律體系的不斷完善對規(guī)范我國政府采購行為、充分發(fā)揮政府采購功能起到了巨大的促進作用。

(三)政府采購方式多元化

我國政府采購法規(guī)定，政府采購方式有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式。2021年，財政部發(fā)布《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》，將框架協(xié)議采購作為現(xiàn)有政府采購方式的補充，解決協(xié)議供貨、定點采購中競爭性不足，以資格入圍方式選定供應(yīng)商，采購價格虛高等阻礙公平性競爭的相關(guān)問題。

從表2可知，我國公開招標(biāo)采購規(guī)模逐年上升，一直占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，是我國政府采購的主要方式，2020年公開招標(biāo)采購規(guī)模較2018年上升了8.8個百分點，詢價采購和單一來源采購規(guī)模則呈下降趨勢，分別下降1.2和7.5個百分點，其他采購方式占比基本持平。主要原因是隨著反腐倡廉的推進，采購人片面追求程序合規(guī)，認為采用公開招標(biāo)采購方式風(fēng)險小而導(dǎo)致公開招標(biāo)方式占比上升，單一來源采購方式風(fēng)險大而避免采用，單一來源采購占比下降。

表2 2018—2020年各類政府采購形式占比 %

從表3可知，貨物類采購規(guī)模的絕對指標(biāo)逐年上升，相對指標(biāo)總體呈下降趨勢，由2013年的30%下降到2020年的24.8%，下降了5.2個百分點，主要原因是各地各部門貫徹落實厲行節(jié)約要求和嚴控“三公經(jīng)費”。服務(wù)類采購規(guī)模呈上升趨勢，占比由2013年的9%上升到2020年的27.9%，增加了18.9個百分點，2017年以前，服務(wù)類占比一直低于貨物類占比，但隨著政府購買服務(wù)改革的深入推進，服務(wù)類采購需求不斷增加，服務(wù)采購范圍也不斷向社會公眾提供的服務(wù)快速拓展，服務(wù)類采購規(guī)模占比自2017年開始超過了貨物類。工程類采購規(guī)模從絕對指標(biāo)看呈上升趨勢，從相對指標(biāo)看呈下降趨勢，由2013年的61%下降到2020年的47.3%，下降了13.7個百分點，究其原因主要是受嚴格控制政府性樓堂管所建設(shè)、部分地區(qū)前期投資項目逐步完工等因素的影響。

表3 2013—2020年政府采購結(jié)構(gòu)情況

從表4可知，2016—2020年政府集中采購和部門集中采購從相對指標(biāo)看都呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，政府集中采購規(guī)模占比由52.9%下降到33.5%，下降了19.4個百分點；部門集中采購規(guī)模占比由19.7%下降到11.1%，下降了8.6個百分點；分散采購規(guī)模占比逐年上升，由27.4%上升到55.4%，究其原因主要是中央和各級政府落實“放管服”要求，采購人分散采購范圍和采購自主權(quán)擴大，政府采購深化改革取得顯著成效。

表4 2016—2020年政府采購組織形式分析表

(四)政府采購政策功能不斷增強

隨著經(jīng)濟發(fā)展和我國政府采購制度改革的深化，政府采購逐步成為與財稅手段、金融手段并列的宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段，經(jīng)濟和社會目標(biāo)的公共政策功能日益增強。

在支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鞏固脫貧攻堅方面成效顯著。為推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興政策取得實效，財政部以政府采購脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品作為支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手，對各級預(yù)算單位提出預(yù)留不低于10%的食堂食材采購份額，通過“832平臺”采購脫貧地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品等，2021年累計采購超過100億元，取得良好社會效益。

在支持中小微企業(yè)發(fā)展方面效果顯著。根據(jù)財政部公開信息整理統(tǒng)計分析：2016年全國政府采購中小微企業(yè)的總采購規(guī)模為24036.2億元，在全國政府采購規(guī)模中的占比為77.3%。2020年全國政府采購中小微企業(yè)的總采購規(guī)模為27918.0億元，占全國政府采購規(guī)模的75.5%；小微企業(yè)采購規(guī)模14046.4億元，占中小微企業(yè)采購規(guī)模的50.3%。2016年以來，政府采購額每年有七成以上來自中小微企業(yè)，政府采購在促進中小微企業(yè)成長、助力高質(zhì)量發(fā)展方面功不可沒。

政府采購在促進生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了積極作用。通過完善政府綠色采購需求標(biāo)準(zhǔn)、全面落實綠色低碳產(chǎn)品強制采購、優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等政策，不斷加大在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的投入力度和綠色建筑的推廣力度，政府采購政策功能在促進生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了積極作用。從表5可以看出，政府優(yōu)先強制采購的節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品以及環(huán)保產(chǎn)品在同類產(chǎn)品采購中所占比重遙遙領(lǐng)先，占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，充分反映了政府支持環(huán)保的力度和決心。

四、政府采購主要工作環(huán)節(jié)風(fēng)險分析

政府采購的核心是保證質(zhì)量，依法合規(guī)地滿足采購人的合理需求，實現(xiàn)物有所值的政府采購目標(biāo)。但在涉及面廣、政策性強、技術(shù)復(fù)雜、廉政和業(yè)務(wù)風(fēng)險大、社會關(guān)注度高的情況下，要依法合規(guī)實現(xiàn)采購目標(biāo)，必須要特別關(guān)注和識別政府采購主要工作環(huán)節(jié)的風(fēng)險。

表5 2016—2020年優(yōu)先強制采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品情況

(一)委托采購代理機構(gòu)風(fēng)險的識別與分析

我國政府采購法及其實施條例規(guī)定，納入集中采購目錄的貨物、工程和服務(wù)實施集中采購，集中采購目錄之外，采購限額標(biāo)準(zhǔn)之上的實施分散采購。集中采購由當(dāng)?shù)丶胁少彊C構(gòu)采購；分散采購由采購人自行采購或委托社會采購代理機構(gòu)采購。此環(huán)節(jié)風(fēng)險主要有：一是采購人對代理機構(gòu)的代理水平不了解，自行選擇的代理機構(gòu)可能與代理的采購項目不相適應(yīng)，“他人介紹”或“自我推薦”容易演變成領(lǐng)導(dǎo)打招呼、熟人拉關(guān)系和不正當(dāng)競爭關(guān)系。二是代理服務(wù)費既無國家指導(dǎo)價也無行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，因此存在虛高代理服務(wù)費可能產(chǎn)生新的腐敗風(fēng)險，也存在過低代理服務(wù)費可能引發(fā)采購代理服務(wù)質(zhì)量不高的風(fēng)險。三是在放管服改革背景下，采購代理機構(gòu)由代理資質(zhì)改為名錄登記管理方式，代理機構(gòu)數(shù)量激增，代理市場競爭日趨激烈，財政監(jiān)督管理力量未得到及時有效補充，導(dǎo)致代理行業(yè)魚龍混雜、亂象叢生，相當(dāng)比例的采購代理機構(gòu)成立時間晚、規(guī)模比較小，從業(yè)人員經(jīng)驗少等，委托代理風(fēng)險凸顯。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)公開信息：2021年度全國政府采購市場有代理機構(gòu)24514家，較2020年同比增加了5158家，增幅26.65%；其中社會代理機構(gòu)22874家，占93.31%；代理項目數(shù)70.6萬個，占項目總數(shù)的81.99%，代理項目金額17644.37億元，占項目總規(guī)模的83.64%；集中采購代理機構(gòu)1640家，占6.69%，代理項目數(shù)15.5萬個，占項目總數(shù)的18.01%，代理項目金額3451.2億元，占項目總規(guī)模的16.36%。

(二)采購需求和采購文件編制的風(fēng)險識別與分析

采購需求的完整、準(zhǔn)確編制對實現(xiàn)項目目標(biāo)意義重大。采購人編制采購需求，應(yīng)落實政府采購法、政府采購法實施條例和政府采購需求管理辦法中關(guān)于采購需求的要求。對采購的標(biāo)的及其需要滿足的技術(shù)、商務(wù)要求清晰、完整、明確。采購人可能因為能力或者時間等因素，導(dǎo)致市場調(diào)查欠缺，采購需求不科學(xué)，不符合預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)等管理制度規(guī)定；不能提出采購實施計劃、風(fēng)險防控計劃和明確的采購需求，文件編制也不規(guī)范，導(dǎo)致政府采購項目被質(zhì)疑的現(xiàn)象較多。比如設(shè)定的資格條件、采購需求、評分細則等具有傾向性和排他性，設(shè)置的評審因素與采購項目毫無關(guān)系，將特定的業(yè)績、獎項設(shè)為加分條件或者中標(biāo)、成交條件等，也有因采購文件描述不夠明晰、準(zhǔn)確、存在歧義，專家在評標(biāo)現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)而終止評審的情況。以甘肅省政府采購網(wǎng)公布的政府采購?fù)对V舉報信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例：2018—2021年投訴舉報分別為176次、208次、233次和241次，公開信息表明投訴舉報呈逐年攀升趨勢，采購文件導(dǎo)致的采購風(fēng)險日益增大。

(三)現(xiàn)場評審風(fēng)險的識別與分析

我國現(xiàn)行政府采購實行評審專家制度，即借助第三方專業(yè)技術(shù)力量幫助采購人選擇最大限度滿足采購需求的供應(yīng)商(或產(chǎn)品)。政府采購評審活動直接關(guān)系采購人、供應(yīng)商切身利益，關(guān)系采購活動能否順利開展，更關(guān)系采購結(jié)果的合法有效性。現(xiàn)場評審風(fēng)險主要有評審專家不專、評審質(zhì)量不高、綜合效率低下、采購人不滿意、供應(yīng)商不滿意等風(fēng)險。一是政府采購活動中臨時抽取專家組建的評標(biāo)委員會屬于臨時性權(quán)威組織，負責(zé)按照采購文件評標(biāo)并提出評審意見難度較大。通常評標(biāo)委員會很難在較短時間內(nèi)完全讀懂采購文件，理解透采購需求和采購項目的技術(shù)內(nèi)容，一般在對采購文件、采購需求“似懂非懂”狀態(tài)時就開始了評標(biāo)工作。在這種狀態(tài)下評標(biāo)委員會難以把采購文件中制定的采購需求與供應(yīng)商響應(yīng)文件內(nèi)容充分結(jié)合起來全面、客觀、正確地進行評價，更多的是憑個人感知表象片面做出評審結(jié)論。例如：投標(biāo)人技術(shù)應(yīng)答的語言表述與招標(biāo)文件對采購項目的語言表述字句有些不同或者順序不一樣，但是從其字里行間中能夠綜合分析出與采購文件的意思表示是相同的，可評標(biāo)委員會卻以投標(biāo)應(yīng)答內(nèi)容沒有與招標(biāo)采購文件內(nèi)容要求完全一致，屬于未實質(zhì)性響應(yīng)采購文件要求而判定供應(yīng)商投標(biāo)文件無效，從而導(dǎo)致供應(yīng)商的質(zhì)疑、投訴。二是評審專家的專業(yè)能力、認知水平、綜合素養(yǎng)等差異較大，責(zé)任心不強等現(xiàn)象客觀存在。了解政府采購規(guī)則、專業(yè)精通和具備良好道德素養(yǎng)三者兼?zhèn)涞脑u審專家較為稀缺，或者在一個采購項目中難以匹配到較高水平的評標(biāo)委員會。并且在評審活動中，采購文件對采購項目(產(chǎn)品)參數(shù)、采購需求的描述是“死”的，但是投標(biāo)人對采購文件的理解和投標(biāo)響應(yīng)是“活”的，評標(biāo)委員會對采購文件和投標(biāo)文件的認識理解也是“活”的。如果要求其他投標(biāo)產(chǎn)品必須做到與招標(biāo)參數(shù)完全一致(或與招標(biāo)技術(shù)描述內(nèi)容完全相同)，才能得分、或者才能通過符合性審查，這本身有違客觀實際，有違政府采購公平競爭原則。不同廠家的產(chǎn)品客觀上存在綜合功能相同但產(chǎn)品技術(shù)參數(shù)功能定義方式、表述方式不相同的情況，實質(zhì)性響應(yīng)采購文件評判難度很大。特別需要評審專家綜合分析考量采購需求中的產(chǎn)品綜合功能效用與投標(biāo)響應(yīng)文件中展示的投標(biāo)產(chǎn)品的綜合功能效用，運用自身專業(yè)技術(shù)特長進行評價對比分析，客觀、審慎做出評審決定。三是評審質(zhì)量有待提高。采購人及其委托的采購代理機構(gòu)，在組織實施公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價、競爭性磋商、單一來源等采購方式的政府采購活動中，要依法、依規(guī)組建評標(biāo)委員會，要充分保障評標(biāo)委員會的獨立評審權(quán)。實踐中，評標(biāo)委員會的評審意見偏向采購人意向，這和政府設(shè)置專業(yè)采購代理機構(gòu)的初衷以及采購人委托進行專業(yè)采購的目標(biāo)都不一致，評審質(zhì)量有待提高，專業(yè)度需要加強。

(四)合同簽訂及履約驗收的風(fēng)險識別與分析

1.政府采購合同簽訂風(fēng)險識別與分析

根據(jù)政府采購法及其實施條例規(guī)定，采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時限將評審報告提交采購人。采購人在規(guī)定的時限內(nèi)，根據(jù)評審報告確定中標(biāo)或者成交供應(yīng)商。分析識別此環(huán)節(jié)的風(fēng)險主要有：中標(biāo)或者成交的供貨商信用不好或者無履約能力，不能在規(guī)定的時限內(nèi)簽訂政府采購合同；雙方簽訂的政府采購合同和招標(biāo)采購文件不一致；或雙方無正當(dāng)理由拒簽合同。中國政府采購網(wǎng)公布的政府采購嚴重違法失信行為記錄名單顯示，2017—2021年嚴重違法失信記錄分別為7個、2個、21個、66個和384個，政府采購信用風(fēng)險隨著政府采購規(guī)模和市場競爭增大呈急遽增長態(tài)勢。

2.合同履行及履約驗收風(fēng)險識別與分析

政府采購合同一旦簽訂，就必須按約履行。履約驗收一般是指采購人按照合同約定，對合同標(biāo)的物履行情況按事先預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)進行檢驗是否符合要求；或者對合同執(zhí)行過程中的關(guān)鍵節(jié)點進行階段性檢驗、評估；或者對合同執(zhí)行的最終結(jié)果進行檢驗和評估的活動。政府采購合同履約驗收是采購活動的最后一個環(huán)節(jié)，也是保證政府采購質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對政府采購項目有極強的約束作用。某種程度上甚至對規(guī)范政府采購行為、提高財政資金使用效益具有決定性作用。采購項目驗收如果不嚴格執(zhí)行，政府采購質(zhì)量將會大打折扣。履約驗收風(fēng)險主要有：采購人認知不到位，不重視驗收，未制定科學(xué)合理、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的驗收方案；驗收活動中缺乏責(zé)任心，措施不細化，履約驗收相關(guān)工作不能順利開展；缺乏專業(yè)驗收人員或者驗收人員敷衍塞責(zé)、馬虎了事，嚴重影響政府采購工作質(zhì)量。驗收走過場落實不到位的現(xiàn)象仍然較為普遍，驗收工作環(huán)節(jié)存在巨大風(fēng)險。

(五)政府采購檔案管理風(fēng)險的識別與分析

政府采購檔案指政府采購項目在全流程活動中形成的具有查考、利用和保存價值的文字、圖紙、圖表、聲像、磁盤、光盤等等載體材料。政府采購檔案管理工作指對政府采購項目資料進行收集、整理、分類、裝訂、保存的過程等，是政府采購工作的重要組成部分。政府采購專門檔案是對政府相關(guān)部門采購活動及各項決策進行記錄，作為一種特殊的檔案，有確保政府采購公正、公開、公平的重要意義。政府采購檔案管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險點主要有：缺乏對政府采購檔案重要性的認識，未將政府采購檔案作為一種特殊的或者專門的檔案，實行統(tǒng)一的管理；無收集、歸檔的意識，加之政府采購項目流程多、時間長、活動復(fù)雜資料多，經(jīng)手人多流動性大，導(dǎo)致后期收集困難，資料遺失無法彌補；不重視管理，不能按合理期限保存，尤其是保存年限與采購標(biāo)的使用壽命同期的檔案資料；政府采購檔案還是問效問責(zé)的有力證據(jù)，檔案資料丟失導(dǎo)致出現(xiàn)違法采購結(jié)果無人負責(zé)，責(zé)任無法追究風(fēng)險；特殊的政府采購檔案是國家檔案管理的重要組成部分，還存在泄密的風(fēng)險。

五、政府采購風(fēng)險防控措施

筆者通過梳理政府采購流程主要工作環(huán)節(jié)，進行風(fēng)險識別和分析研究，提出以下風(fēng)險防控策略。

(一)明確采購代理需求，科學(xué)遴選，集體決策

采購代理機構(gòu)作為直接服務(wù)于政府采購的中介機構(gòu)，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平的高低關(guān)系到政府采購的執(zhí)行效率。一是采購人應(yīng)建立集體研究決策機制，選擇整體代理質(zhì)量和水平高的代理機構(gòu)。采購人要從代理機構(gòu)人員配備、業(yè)務(wù)水平、評審場地、行業(yè)信譽等方面制定選擇代理機構(gòu)的內(nèi)部決策程序、評選方法和標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)項目特點和自身實際需要，提出明確、完整的代理服務(wù)需求，根據(jù)需求明確采購代理機構(gòu)的代理事項，簽訂委托代理合同。二是要科學(xué)合理核算、確定采購代理服務(wù)費金額或標(biāo)準(zhǔn)?！墩少彺頇C構(gòu)管理暫行辦法》第十五條規(guī)定，“代理費用可以由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付，也可由采購人支付。由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付的，供應(yīng)商報價應(yīng)當(dāng)包含代理費用。代理費用超過分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)的，原則上由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付”。而收取過高采購代理服務(wù)費，會導(dǎo)致供應(yīng)商把合同履約成本內(nèi)轉(zhuǎn)，不利于保證采購項目的質(zhì)量;收取過低采購代理服務(wù)費(甚至低于成本報價、零報價收費等)不利于代理機構(gòu)正常開展采購工作，容易使代理公司發(fā)生“堤內(nèi)損失堤外補”的違規(guī)情形。三是可以參照政府采購磋商采購方式，采用綜合評分法擇優(yōu)評審確定采購專業(yè)水平高，綜合服務(wù)能力強，信譽度好，能夠高質(zhì)量、高水平地服務(wù)于政府采購的代理機構(gòu)，與之簽訂采購委托協(xié)議。這種做法既有代理服務(wù)費價格競爭，又能好中選優(yōu)、“物超所值”。這是一種比較科學(xué)合理的代理機構(gòu)選擇確定方式。四是可以采取固定服務(wù)費抽簽法確定代理機構(gòu)。采購人合理確定好采購代理費收取金額或標(biāo)準(zhǔn)和具體服務(wù)內(nèi)容要求后，可以擇優(yōu)邀請3家以上采購專業(yè)水平高、綜合服務(wù)能力強、信譽度好的代理機構(gòu)參加抽簽比選，并在其中隨機抽取一家委托代理業(yè)務(wù)。

(二)咨詢論證采購需求，規(guī)范編制采購文件

一是按照內(nèi)部控制要求，設(shè)計建立采購需求管理機制。明確采購需求定位，扎實搞好市場調(diào)查，準(zhǔn)確、科學(xué)、合理制訂采購需求；根據(jù)績效管理要求，進行風(fēng)險分類和風(fēng)險預(yù)判，預(yù)先準(zhǔn)備應(yīng)對措施和應(yīng)對方案，減少和規(guī)避風(fēng)險。采用前期咨詢、論證及問卷調(diào)查等多種方式對采購需求進行需求調(diào)查和市場調(diào)研，并且選擇的調(diào)查或調(diào)研對象一般不少于3個且具有代表性。二是加強采購需求論證和社會參與。采購需求可以直接引用國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，必要時可邀請相關(guān)專業(yè)人員參與咨詢論證，也可以委托第三方機構(gòu)進行專業(yè)咨詢服務(wù)。采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購預(yù)算、采購政策以及市場調(diào)查情況等，科學(xué)合理地確定采購需求；采購需求應(yīng)當(dāng)合規(guī)、完整、明確、規(guī)范。采購人在進行需求調(diào)查時，應(yīng)盡可能包含產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場供給、后續(xù)運行維護、升級更新、備品備件等相關(guān)情況。切實做好采購需求論證，要充分發(fā)揮專家作用，促使需求的制訂更精準(zhǔn)，更合規(guī)。三是采購資金要有保障，資金來源要合規(guī)，業(yè)務(wù)部門協(xié)助財務(wù)部門負責(zé)編制采購預(yù)算和落實采購計劃，審核部門要對采購預(yù)算指標(biāo)是否到位、采購計劃是否按時編制等進行全面審核，確保采購需求符合預(yù)算、資產(chǎn)、財務(wù)等管理規(guī)定。四是要精心編寫采購文件，依法規(guī)范表達采購需求，要做到采購文件依法合規(guī)、嚴謹易懂，符合語法規(guī)范無歧義，否則可能產(chǎn)生質(zhì)疑投訴事項，影響項目實施和采購效率。加強對采購文件的審查，如采購文件中所列的資格條件是否是實施采購項目的必要條件，資格條件和實質(zhì)性要求與供應(yīng)商履行項目合同有無必然聯(lián)系，采購文件要求的采購需求和評審因素是否具備最低限度的市場競爭，是否存在足夠多的投標(biāo)人、投標(biāo)產(chǎn)品能夠正常參與投標(biāo)。五是要加強政府采購相關(guān)專業(yè)及法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和研究，提高采購文件的編制能力和專業(yè)水準(zhǔn)，避免因采購文件存在瑕疵使專家停止評審的情形發(fā)生，從而不斷提高采購效率。

(三)加強現(xiàn)場評審監(jiān)督，提高質(zhì)量，防范廢標(biāo)

采購代理機構(gòu)是政府采購評審活動的直接組織者、現(xiàn)場管理者和監(jiān)督者，評審活動組織得力、方法得當(dāng)，發(fā)現(xiàn)問題及時依法糾正，就能有效控制評審風(fēng)險，提高評審質(zhì)量，保證采購結(jié)果的合法有效性，有效防止采購糾紛的發(fā)生。評審環(huán)節(jié)的風(fēng)險防控能夠充分展示采購代理機構(gòu)規(guī)范化、專業(yè)化的政府采購執(zhí)業(yè)水平。一是開標(biāo)前做足功課。采購代理機構(gòu)要讀懂采購文件、理解透采購需求；要充分聽取采購人采購需求的意思表示，進一步了解采購項目背景、用途等；要認真分析采購項目所屬行業(yè)技術(shù)規(guī)范、相關(guān)法規(guī)制度、市場生產(chǎn)或銷售行情等綜合因素，積累采購專業(yè)素養(yǎng)。對一些關(guān)鍵性參數(shù)，可能出現(xiàn)供應(yīng)商投標(biāo)響應(yīng)與采購文件表述、評標(biāo)委員會理解不一致，從而引發(fā)評審爭議，做好解釋應(yīng)對準(zhǔn)備。二是依法依規(guī)抽選專家成立評標(biāo)委員會。采購人和代理機構(gòu)要根據(jù)項目特點選擇抽取與項目相匹配專業(yè)的專家，方可保證評審質(zhì)量。采購代理機構(gòu)受采購人委托，在開評標(biāo)前應(yīng)按法律規(guī)定針對采購文件、采購需求、采購項目特點和注意事項，以及如何正確理解評審因素、準(zhǔn)確把握評審標(biāo)準(zhǔn)等事項向評委進行解讀、說明，這非常有助于評委盡快熟悉采購文件、正確理解采購項目內(nèi)容。代理機構(gòu)的解釋說明應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握尺度，不能有明顯的傾向性、誤導(dǎo)性。在出現(xiàn)供應(yīng)商投標(biāo)響應(yīng)與采購文件表述、評審委員會理解不一致引發(fā)評審爭議時，按法律法規(guī)的規(guī)定做出明確解釋。三是切實加強對評審現(xiàn)場的監(jiān)督管理。對不按照采購文件規(guī)定的評審標(biāo)準(zhǔn)、評審方法、評審程序要堅決制止，依法糾正。加強現(xiàn)場評審風(fēng)險控制，對保證采購質(zhì)量具有十分重要的意義。采購代理機構(gòu)應(yīng)認真履行監(jiān)督職責(zé)，對評審活動中采購人代表、評審專家的傾向性言論或者違法違規(guī)行為要敢于“亮劍”，依法依規(guī)及時制止或提出糾正意見，同時做好書面記錄，必要時向財政部門報告，由財政部門以政府采購監(jiān)督檢查程序予以糾正。評標(biāo)結(jié)束后，采購人和代理機構(gòu)應(yīng)根據(jù)專家履職情況做出客觀評價，并及時向財政部門反映評審中的問題。采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對評審結(jié)果進行校對，對重大差異情況應(yīng)當(dāng)要求評審委復(fù)核或書面說明理由。四是要精選委派采購人代表?！墩少彿ā返确煞ㄒ?guī)明確規(guī)定評審成員中應(yīng)當(dāng)有采購代表，這充分體現(xiàn)了采購人主體地位、發(fā)揮采購人主體作用，依法保證采購質(zhì)量、實現(xiàn)采購目標(biāo)的立法精神。采購代表要具備業(yè)務(wù)能力強、政治可靠的素質(zhì)，對采購項目熟悉的代表可進入評標(biāo)委員會評標(biāo)。

(四)依法依規(guī)簽訂合同，強化合同履約驗收

1.簽訂合同環(huán)節(jié)

一是采購人在簽訂合同時，應(yīng)嚴格按照內(nèi)部控制管理規(guī)定，履行合同簽訂審批程序。二是代理機構(gòu)要發(fā)揮行業(yè)專業(yè)優(yōu)勢，監(jiān)督指導(dǎo)采購人與中標(biāo)成交商按照采購文件和投標(biāo)響應(yīng)文件的約定事項簽訂合同。三是財政部門對不按采購文件簽訂合同的采購人和無正當(dāng)理由拒簽合同的供應(yīng)商依法懲處。

2.合同履行及履約驗收環(huán)節(jié)

一是落實內(nèi)控建設(shè)的要求，從機制上抓好履約驗收。嚴格按照不相容崗位分離的原則，將項目需求提出與建設(shè)、項目采購及履約驗收區(qū)分開來，在制度設(shè)計時將這三部分安排不同的部門(單位)和人分別實施與執(zhí)行。驗收各具體環(huán)節(jié)的責(zé)任部門及人員應(yīng)明確，驗收過程的記錄應(yīng)完整可追溯。二是根據(jù)采購項目特點前置履約驗收方案，必要時在采購文件中予以明確。采購人應(yīng)根據(jù)項目特點成立專門的驗收小組，制定翔實的驗收方案，方案應(yīng)包含驗收小組的人員安排、驗收程序、驗收依據(jù)及內(nèi)容、驗收方法與手段、驗收發(fā)現(xiàn)問題的處置及驗收結(jié)論與應(yīng)用，驗收小組應(yīng)以技術(shù)專家為主，必要時聘請法律或經(jīng)濟方面的專家。采購人可以根據(jù)需要設(shè)置出廠檢驗、到貨檢驗、安裝調(diào)試檢驗、配套服務(wù)檢驗等多重驗收環(huán)節(jié);服務(wù)類項目可根據(jù)項目特點對服務(wù)期內(nèi)的實施情況進行分期考核，結(jié)合考核情況和服務(wù)效果進行驗收;工程類項目應(yīng)按照行業(yè)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、方法和內(nèi)容進行驗收。對采購人和使用人分離的采購項目，應(yīng)當(dāng)邀請實際使用人參與驗收。采購人、采購代理機構(gòu)可以邀請參加本項目的其他供應(yīng)商或第三方專業(yè)機構(gòu)及專家參與驗收，相關(guān)驗收意見作為驗收報告的參考資料。三是采購人堅持原則，嚴格履約驗收。采購人對專業(yè)性強的項目要聘請行業(yè)專家或第三方檢測機構(gòu)參與驗收；對需要送檢的一定要按要求送檢。采購人要始終把維護國家、集體和單位利益放在第一位，對于履約驗收中發(fā)現(xiàn)的問題要堅持原則、不講人情、敢于說不(即不予接收使用、不予付款、不予通過驗收)。供應(yīng)商在履約過程中有政府采購法律法規(guī)規(guī)定的違法違規(guī)情形的，采購人應(yīng)當(dāng)及時報告本級財政部門。四是根據(jù)法律要求對驗收結(jié)果進行公告?，F(xiàn)行政府采購法律中，規(guī)定了向社會公眾提供的公共服務(wù)項目，驗收時應(yīng)當(dāng)邀請服務(wù)對象參與并出具意見，驗收結(jié)果應(yīng)當(dāng)于驗收結(jié)束之日起2個工作日內(nèi)向社會公告。其他項目可以根據(jù)采購人的需求進行公告。

(五)重視資料收集歸檔，實現(xiàn)采購檔案溯源

一是貫徹《中華人民共和國檔案法》關(guān)于集中統(tǒng)一管理檔案的基本原則，根據(jù)政府采購法及政府采購法實施條例要求，由國家檔案局、財政部出臺《政府采購檔案管理條例》或在政府采購法律制度體系中補充完善政府采購檔案管理內(nèi)容，將全國的政府采購專門檔案管理工作進行統(tǒng)一，對檔案資料的范圍、責(zé)任主體、移交責(zé)任與時間要求、保存與銷毀、查看等級、法律責(zé)任等方面提出規(guī)范要求。二是妥善保管政府采購預(yù)算與計劃、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)文件、合同文本、驗收證明等政府采購業(yè)務(wù)相關(guān)資料。三是提升檔案管理的信息化水平，提高檔案數(shù)據(jù)的分析、應(yīng)用效率，為政府采購做好數(shù)據(jù)決策支持。在大數(shù)據(jù)浪潮洶涌而至的時代，政府采購檔案管理也應(yīng)順勢而為，推進大數(shù)據(jù)時代檔案管理事業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升檔案管理的現(xiàn)代化水平。

(六)強效電子信息監(jiān)管，實現(xiàn)專業(yè)合規(guī)高效

習(xí)近平總書記在2016年的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上指出：“要以信息化推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！闭少忬w制改革也應(yīng)與“數(shù)字政府”建設(shè)相協(xié)調(diào)。國際國內(nèi)的實踐都已表明，電子政府采購的效果非常顯著。一是有利于降低政府采購交易成本。實行電子化采購，供應(yīng)商不僅可以節(jié)省采購文件和投標(biāo)文件的費用，也節(jié)省了現(xiàn)場報名和投標(biāo)等所需的交通、住宿、餐飲等費用，大幅降低中小企業(yè)參與政府采購的資金壓力，有利于調(diào)動中小企業(yè)參與的積極性，進而增加其中標(biāo)、成交概率。二是有助于規(guī)范政府采購行為，使政府采購工作更加專業(yè)合規(guī)高效。三是有利于提高監(jiān)督管理的透明度，最大限度地避免人為因素的干擾，有助于抑制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。四是電子化使地域限制被打破，不僅中小企業(yè)平等競爭的機會增加，也增強了政府采購的競爭力。在當(dāng)前新冠肺炎疫情持續(xù)的情況下，是否實行電子化采購，可能直接決定了一個企業(yè)能否參與項目競爭，能否拿到訂單。而在經(jīng)濟形勢復(fù)雜嚴峻的時候，一筆政府采購訂單可能直接決定一個企業(yè)的生死存亡，并間接影響到幾十甚至上百個家庭。

注 釋：

①歐洲、美國及WTO的用詞不同，習(xí)慣用“公共采購”而非“政府采購”。

②Consip公司是意大利中央政府集中采購機構(gòu)，集中采購的范圍主要是貨物和服務(wù)。