地方政府高層次人才政策實施效果研究

董新宇，鞠逸飛,2，段雨欣

(1.西安交通大學公共政策與管理學院，陜西 西安 710049；2.復旦大學國際關系與公共事務學院，上海 200433)

0 引言

高層次人才作為人才資源金字塔的頂端，往往在人才群體中具有標桿作用，對人才群體的培育和成長起到激勵和引領作用；更重要的是高層次人才具有很高的能力和素質，同時往往具備很強的創(chuàng)新思維和創(chuàng)新能力，在經濟社會發(fā)展中有能力做出創(chuàng)造性的突出貢獻，對于地區(qū)經濟和社會發(fā)展起到重要的推動作用。國家治理轉型的重要智力來源之一是高稀缺、高績效表現的高層次人才。2010年出臺 《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020年)》，在同一時期中國人才政策重點也從技術人才、高校畢業(yè)生引進轉為高層次人才支持[1]。高層次人才政策的出臺是基于推動城市科技創(chuàng)新發(fā)展的大背景，目標是把高層次人才集聚起來構成城市發(fā)展的強大支撐力量[2]。

高層次人才作為國家和地方發(fā)展的重要推動力量，是各級政府重點關注的人才群體，高層次人才相關政策也是地方政府主要出臺的政策內容。然而，近年在各地人才事業(yè)發(fā)展中，人才政策出現異化現象，即人才政策實施偏離政策制定初衷，把人才的榮譽稱號、獎勵措施、激勵措施等混為一談，將人才政策異化為人才 “帽子”，忽視了政策目標是否達到。基于此，本研究以陜西省為例，分析政府高層次人才政策的政策目標，并基于政策目標構建指標體系，評估地方政府高層次人才政策的實施是否達到其預定的政策目標。

1 文獻綜述與理論基礎

1.1 政策效果評估

關于政策評估內涵和概念主要有3類觀點：①政策評估是針對政策在預定目標上的實施效果評估，強調事中和事后評價，是對政府干預的價值、產出及結果的回顧與評價[3]。②政策評估主要是對政策實施方案的評估，主要關心的是解析和預測,它依靠經驗性證據和分析，強調建立和檢驗中期理論，關心是否對政策有用[4]，通過搜集相關信息來對制定的各個政策方案本身進行評價和分析，之后比較各種方案的優(yōu)劣勢和可行性，為決策者提供參考，最終選擇合適的政策方案實施，這種觀點強調政策的事前評估，評價對象是政策方案本身。③融合前兩種觀點，認為政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策方案的事前評估，也包括對政策執(zhí)行的事中評估以及對政策結果的事后評估[5]。

第1類觀點把政策評估基本等同于政策效果評估；第3類觀點認為政策效果評估屬于政策評估的重要組成部分。無論從何種觀點看，政策效果評估本身都是指評價人們所執(zhí)行的政策在實現其預定目標上的效果。

1.2 高層次人才政策文本研究

高層次人才政策文本研究屬于對政策的事前評估。在研究中我國學者對于高層次人才政策進行細分，通過分析各地政策文本中針對高層次人才的引進、培養(yǎng)、發(fā)展等措施，發(fā)現高層次人才政策在制定中存在的問題，從而提出改進意見。從人才政策內涵看，中國學者在研究中將人才政策要素分為培育、流動、引進、激勵、評價、保障等方面。也有部分學者是根據政策目標來區(qū)分，如陳莎利等[6]將人才政策分為福利政策和發(fā)展性政策兩類，而吳帥[7]則將人才政策分為激勵性政策、保障性政策和發(fā)展性政策。在對不同種類的政策文本研究中，有學者[8-9]對各地區(qū)政策文本進行對比研究，比較地區(qū)間政策的差異，辯證分析不同高層次人才政策取得的效果，探討地區(qū)政策內容及實施方面存在的不足，并提出對策思考；而有學者[10-11]聚焦于一個地區(qū)的高層次人才政策演進，研究政策調整動向，歸納總結現有政策的不足，并根據實際情況提出改進建議。

1.3 高層次人才政策實施效果研究

研究高層次人才政策的實施情況與效果，一般以中央或地區(qū)的特定政策為對象，構建評價指標體系，研究其實施效果。中國學者針對高層次人才政策實施效果構建的指標體系主要分為兩類。①認為政策效果是政策目標的達成度及政策對現狀的改善程度，這類研究多從投入—產出角度對政策有效性進行評價。楊河清等[12]衡量國家 “千人計劃”政策的政策投入、直接和間接產出、政策負效應，政策投入指標為各項財政投入，負效應為機會不平等、挫傷本土專家積極性等，并認為政策凈效應大于零則證明政策有效。王寧等[13]從投入—產出角度對河南省科技人才數量進行有效性評估，但其投入指標是用科技人才政策數量衡量，而對于科技人才政策的產出主要通過經濟支持、人數支持和科研成果來反映。宋本江等[14]將人才環(huán)境改善狀況和人才資源發(fā)展狀況作為政策效果評估的主要指標。②認為政策效果除了政策目標的達成，還包括政策滿意度的角度。張同全等[15]研究的政策投入指標綜合了人才數量和財政傾斜程度等，產出指標綜合成果、就業(yè)、稅收等，同時還通過問卷調查從引進、培養(yǎng)、激勵、流動、創(chuàng)業(yè)5個方面對創(chuàng)新人才開發(fā)政策的政策滿意度進行評價，全面衡量山東省科技園區(qū)創(chuàng)新人才開發(fā)政策的實施效果。顧玲琍等[16]將科技人才政策實施效果評估的基本維度和要素分為政策知曉度、政策認可度、政策執(zhí)行度、政策受益度，在此基礎上再細化分解出10個二級指標、28個三級指標，并運用問卷調查法進行評估。

特別地，在對人才政策實施效果的研究中，有學者發(fā)現人才政策在執(zhí)行過程中或政策結果與原有政策目標存在一定偏差，即出現了政策異化現象。梁帥等[17]、陳麗君等[18]在研究中都發(fā)現人才政策實施存在著政策實施梗阻和政策對話缺失等問題，導致人才激勵政策效果最終演變?yōu)槿瞬?“帽子”現象，即政策功能異化。也有學者[19]提出人才計劃造成學術勞動力市場的結構性差異和制度性分割，造成人才流動方法、動機和秩序異常。但在對人才政策異化的研究中，多為定性研究，或基于案例分析，缺少判斷人才政策異化的定量標準，更多地應用于假設檢驗、定量分析等實證范式為主要內容的政策評估方法，這應該是中國公共政策評估的重要努力方向[20]。

綜上所述，中國學者對高層次人才政策進行政策文本研究和實施效果評價，但其指標體系各有側重點，缺少對政策實施效果的多維度評估；在研究過程中也有學者提出人才政策異化這一現象，但現有研究缺乏從定量角度對人才政策異化這一現象進行分析。本研究以陜西省高層次人才政策為例，從人才成長、學術成果、科研攻關等維度出發(fā)構建高層次人才政策實施效果的評價指標體系，并通過統(tǒng)計分析、斷點回歸等定量分析法，探究地方高層次人才政策實施效果，判斷其人才政策是否出現了 “異化”現象 (即政策效果是否偏離了其政策目標)，為地方高層次人才政策的發(fā)展與改進提供實證數據支持。

2 研究數據

陜西地處西部，卻是人才資源豐富的科研大省，由于經濟發(fā)展水平相對東部地區(qū)較低，市場和社會資源相對貧乏，政府對人才的支持政策在促進人才成長和發(fā)展方面的作用就顯得更為重要，故本研究以陜西省高層次人才政策為研究對象。

依據 《陜西省 “十三五”人才發(fā)展規(guī)劃》 《陜西省高層次人才服務平臺建設方案》規(guī)定，陜西省 “百人計劃” (現 “千人計劃”)、 “三秦學者創(chuàng)新團隊計劃” (簡稱 “三秦學者”)、陜西省 “高層次人才特別支持計劃” (簡稱 “特支計劃”)和 “三秦工匠計劃” (簡稱 “三秦工匠”)等4項人才政策是陜西省重點人才工程，是主要的陜西省高層次人才政策。本研究梳理以上4項人才工程入選者的發(fā)展情況，總結其發(fā)展規(guī)律，并評價政策實施效果。

本研究首先從公開資料入手，搜集各項、各批次高層次人才入選者名單和人才信息，研究資料主要包括國家自然科學基金委網站公開信息、政府公開文件、各單位公示文件、愛思唯爾Scopus數據庫、研究報告等；由于人才政策的效果顯現需要一定的時間，因此本研究將高層次人才入選統(tǒng)計截止時間定為2019年6月。為了確保研究數據收集的準確性和覆蓋度，本研究采取多人重復檢索、互相校驗的方法，確保每項人才政策的相關數據至少被檢索過3次。最后，本研究將獲得的數據結果與陜西省科技資源管理服務一體化云平臺科技人才數據庫進行一一核對，確保能有盡有，不存在遺漏的公開資料。

本研究最終收集到關于156位 “三秦學者”入選人才、60位 “三秦工匠”入選人才、266位 “特支計劃”入選人才、262位 “百人計劃”入選人才的研究數據，去除重復入選的和已經離職或者兼職 (主要工作和生活地不在陜西)，共701位高層次人才的相關數據。

3 指標體系構建

3.1 高層次人才政策目標分析

國內外學者界定一項政策是否成功有不同的判斷標準，其中一種可行的標準是將公共政策的執(zhí)行結果與政策制定者的政策目標相比較，比較政策執(zhí)行后發(fā)生的變化是否與政策制定者原始的政策目標相一致[21]。因此，為了研究高層次人才政策的實施效果和異化情況，必須首先明確各項高層次人才政策的目標。

國內學者在對一般人才政策的目標進行分類時，常分為引進、培養(yǎng)、激勵、流動、保障等類型。依據陜西省最新版本 (2017年版)的4項高層次人才政策文本，在對陜西省高層次人才政策的目標進行分類時可以發(fā)現，其人才目標主要分為引進、培養(yǎng)、創(chuàng)新等，所以按照人才引進到成長的階段作為分類依據，將政策目標分為人才引進、人才培養(yǎng)、人才創(chuàng)新3種，人才引進指推進對國內外各層次、各領域人才的引進，鼓勵國內外人才來陜西省工作、創(chuàng)業(yè)或以多種方式為國家和社會服務；人才培養(yǎng)指加強人力資源能力培養(yǎng)，創(chuàng)新培養(yǎng)模式，培養(yǎng)和建設不同層次的人才；人才創(chuàng)新指充分發(fā)揮人才的聚合優(yōu)勢和對創(chuàng)新的帶動作用，促進創(chuàng)新成果的產出。

對陜西省4項高層次人才政策的政策目標梳理見表1。從對政策目標的文本分析中可以發(fā)現，4項高層次人才政策的目標具有綜合性特征，對人才引進、培養(yǎng)和創(chuàng)新都有不同程度的涉及，但是從其目標的首要程度看 (整體目標還是局部目標)，其側重點各有不同。陜西省 “千人計劃”是典型的人才引進政策，主要的政策目標在引進各領域高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才；陜西省 “特支計劃”和 “三秦工匠”是綜合性人才政策，但主要屬于人才培養(yǎng)政策，其主要目標在于對各領域的高層次人才給予特殊支持，支持有潛質的人才成長為更高層次人才 (例如從杰青成長為院士)或者高技能人才；陜西省 “三秦學者”是典型的人才創(chuàng)新政策，主要目標在于充分發(fā)揮團隊集體攻關、協(xié)作創(chuàng)新的聚合優(yōu)勢和對重點領域創(chuàng)新的帶動作用。

3.2 高層次人才政策實施效果評價體系

評估政策效果與政策目標的對應關系，需要采取事實評估的技術路線 (與價值評估相對)。具體表現為從事實和數據出發(fā)，通過一系列實證與技術的結合，應用成本—收益分析、多元回歸分析等方法[22]，驗證政策效果是否達到預期目標。從公共政策學的基本理論看，簡單易行是政策評估模式選擇的重要標準，評估模式應該盡量簡單、易于操作。越復雜的評估模式越容易產生誤差，影響評估結果的準確性和有效性[5]。因此，本研究將直接針對高層次人才政策的政策目標選取最直接的客觀指標，構建評價指標體系。

人才引進政策的評價主要從人才引進數量和質量等方面進行，國內已有學者進行過類似研究，本研究不再重復。人才培養(yǎng)政策應當用人才成長來衡量，而人才創(chuàng)新政策則應當通過其創(chuàng)新成果產出和承擔科研攻關項目進行衡量。因此，本研究主要從人才成長、創(chuàng)新成果和科研攻關3個方面分析高層次人才政策效果。其中，人才成長主要包括職稱提升、職務提升、人才層次提升、人才社會任職、當選民意代表；學術成果主要是以獲得的榮譽獎勵為主要指標，包括國家級榮譽獎勵、省部級榮譽獎勵、其他榮譽獎勵；科研攻關主要包括承擔的國家級重大課題、國家級一般課題、省部級課題等。具體指標見表2。

表2 指標操作化

4 實施效果評價

4.1 政策效果橫向對比研究

(1)整體橫向對比。通過公開資料檢索陜西省高層次人才計劃入選者信息，統(tǒng)計他們入選人才項目后產出的成果，見表3～表7。

表3 “三秦學者”成果統(tǒng)計

表4 “三秦工匠”成果統(tǒng)計

表5 “特支計劃”成果統(tǒng)計

表6 “百人計劃”成果統(tǒng)計

表7 陜西省高層次人才成果總計

“三秦學者”負責人在獲得 “三秦學者”稱號后，有25位取得進一步成長，獲得251項榮譽獎勵，一方面反映 “三秦學者”的獲評人員能力水平得到了繼續(xù)認可，另一方面說明 “三秦學者”的激勵作用良好。此外，在平均每人承擔的省部級以上項目標數量方面，3批 “三秦學者”的統(tǒng)計結果分別為1.25項、0.43項和0.24項。這說明， “三秦學者”在標桿作用的發(fā)揮方面以及特定領域的創(chuàng)新和發(fā)展方面都有重要作用。

“三秦工匠”主要支持對象是具有頂尖技術的一線技術工人，與其他3項政策對象存在明顯不同，因此他們幾乎沒有承擔省部級以上的科研項目。但是其攻關重點是鉆研自身業(yè)務、磨練技能和培養(yǎng)高技能人才，雖然入選時間不長，但其中的30%都在入選 “三秦工匠”后獲得新的榮譽獎勵，還有1人當選為第十三屆全國人大代表。

“特支計劃”第1批資助的啟動時間與 “三秦學者” (即第3批)相近， “三秦學者”負責人的成長率為7.6%，人均榮譽獎勵數0.82，人均省部級以上項目數0.24，而 “特支計劃”人才成長率10.2%，人均榮譽獎勵數0.26，人均省部級以上項目數0.09；除了在人才成長率上 “特支計劃”第一批略高于 “三秦學者”第3批，但在人均榮譽獎勵和項目上均大幅落后?？梢?， “特支計劃”在實施效果上低于 “三秦學者”。

表4 “三秦工匠”成果統(tǒng)計

表5 “特支計劃”成果統(tǒng)計

表6 “百人計劃”成果統(tǒng)計

“百人計劃”前兩批的數據幾乎全部缺失，故不做考慮；第3～7批缺失值較多，有效信息在20%左右，分析難度大，但直接效果遠不如 “三秦學者”。 “百人計劃”第8批和第9批信息相對完整，第8批時間上與 “三秦學者”第2批大致相當，但在入選人數更多的情況下，3項指標均落后于 “三秦學者”；第9批時間上與 “三秦學者”和 “特支計劃”第1批大致相當， “百人計劃”第9批人才成長率為13.8%，人均榮譽獎勵數0.1，人均項目數0.33，與 “三秦學者”和 “特支計劃”相比，人均榮譽獎勵較少，成長率和人均項目較多。產生這一現象的主要原因是 “百人計劃”第9批統(tǒng)計數據中青年學者占比極高。其中， “百人計劃”第9批青年項目占比96.6%，而 “特支計劃”中青年學者僅占32.3%， “三秦學者”則沒有青年項目，因此，青年學者承擔了大量研究項目，但限于年齡，獲得的榮譽獎勵較少，但潛力最大，成長率也最高。

總體來說， “三秦學者”的人才成長率為16.0%，人均榮譽獎勵數1.6，人均省部級以上項目數0.62； “特支計劃”的人才成長率為10.2%，人均榮譽獎勵數0.26，人均省部級以上項目數0.09； “百人計劃”的人才成長率為11.8%，人均榮譽獎勵數0.18，人均省部級以上項目數0.32； “三秦工匠”的人才成長率為6.7%，人均榮譽獎勵數0.3，人均省部級以上項目數0；總體的人才成長率為12.4%，人均榮譽獎勵數0.55，人均省部級以上項目數0.29。因此， “三秦學者”入選者無疑是4項高層次人才政策入選者中取得成果最多的。

(2)高層次人才成長對比。從職稱、職務等5個方面評價高層次人才成長，結果見表8。

表8 高層次人才成長統(tǒng)計

可以看到，當選為民意代表的人數是最少的，只有兩人；層次提升人數最多，占合計成長人次的40.2%；職務提升人數是第二多的，而職稱提升人數較少，這是因為高層次人才在入選人才計劃前往往已經具有高級職稱，沒有職稱提升的空間，而職務提升則不受限制。

層次提升人數雖然最多，但比例不足總體人數的5%，可見，即便是獲得了省級高層次人才計劃支持，也很難再獲得進一步提升。其中，層次提升中最多的是獲批國家 “優(yōu)青”和 “杰青”項目、青年長江、青年萬人等 “四青”的青年學者，占總數的60%。一方面， “四青”的入選難度低于院士、長江、萬人等；另一方面，可見青年學者是高層次人才中成長潛力最大的群體?？傮w來說，陜西省省級高層次人才的成長率約為12.4%。

(3)高層次人才學術成果對比。本研究統(tǒng)計的學術成果主要是國家三大獎、省部級獎勵、跨國性協(xié)會獎勵等高水平獎項，結果見表9。

表9 高層次人才學術成果統(tǒng)計

可以看到，省部級榮譽獎勵得獎數最多，占總體的63.1%，跨國會議/協(xié)會榮譽獎勵最少，僅9項，總體人均榮譽獎勵數為0.55。其中， “三秦學者”入選者貢獻了大部分榮譽獎勵數，占65.2%，而 “三秦學者”入選人數則低于 “百人計劃”和 “特支計劃”。一方面因為 “三秦學者”入選時間長，另一方面因為 “三秦學者”入選門檻更高，實施效果更好。

(4)高層次人才科研攻關對比?？蒲泄リP，解決科技、經濟和社會發(fā)展中面臨的瓶頸問題和關鍵問題是高層次人才的主要責任，也是其主要作用。因此，本研究以高層次人才承擔的省部級以上項目數反映其社會效應大小。如前所述，本研究主要統(tǒng)計863/973項目，國家級重大、重點項目，國家級一般項目，省部級重大、重點項目，省部級一般項目等，結果見表10。

表10 高層次人才承擔課題統(tǒng)計

可以看到，國家級一般課題是高層次人才承擔的主要課題，占總體的55.6%，且國家級課題總數158項，占總體的77.1%。因此，陜西省高層次人才承擔大量國家級課題和一些省部級課題，為推動科技進步和社會發(fā)展起著重大作用。同時， “三秦學者”入選者是4種高層次人才中承擔國家級課題最多的，是其中承擔科研攻關任務最多的高層次人才群體。

4.2 政策實施效果縱向對比研究

由于 “三秦工匠”和 “特支計劃”的縱向時間跨度太短，現有數據不足以支撐研究需要，而 “千人計劃”的政策目標主要在于人才引進而非培養(yǎng)和創(chuàng)新，因此均不適合作為研究對象。 “三秦學者”相較于其他計劃而言，具有較長的延續(xù)性和人才培養(yǎng)、人才創(chuàng)新的目標性，最適合作為高層次人才政策效果縱向分析的研究對象。

由于 “三秦學者”的政策目標主要是人才創(chuàng)新，因此針對入選者的學術成果開展縱向對比研究。除了榮譽獎勵，發(fā)表學術論文也是重要的學術成果，因此本部分的研究中再加上發(fā)表論文數量和論文篇均引用量 (衡量論文質量)兩個變量。

(1)成對樣本的t-檢驗。本研究通過國家自然科學基金委的大數據知識管理服務門戶網站 (http://kd.nsfc.gov.cn/)和愛思唯爾的Scopus數據庫 (https://www.scopus.com/)檢索所有 “三秦學者”入選者 (創(chuàng)新團隊除外)在入選前后同樣時間跨度內所獲得的省部級以上獎勵數、發(fā)表論文數和論文篇均引用數 (時間截至2020年12月)，通過成對樣本均值的t-檢驗驗證入選前后學者所獲獎勵數量和論文發(fā)表數量與篇均引用量有無顯著差異，結果見表11。

表11 入選 “三秦學者”前后的成對樣本t-檢驗

經過t-檢驗可以發(fā)現，學者在入選 “三秦學者”后，在所獲省部級以上獎勵數、論文發(fā)表數和論文篇均引用數上均發(fā)生了顯著提高。但是，這似乎不足以草率做出因果判斷，認定陜西省高層次人才政策的實施促進了其學術成果產出。這是因為上述統(tǒng)計檢驗實際上是反映了時間對成果產出的影響，實際上，是否獲得 “三秦學者”的支持并非唯一隨時間變化的變量。例如，人才從事科研工作所積累的經驗、擁有的社會資本等，豐富的科研經驗和豐厚的社會資本顯然都有益于學術成果產出，尤其是學術論文發(fā)表。因此，為了更深入探究 “三秦學者”的實施是否促進了學術成果產出，需要采用新的研究方法。

(2)清晰斷點回歸。斷點回歸通常被視為一種擬隨機實驗，它適用于處理變量完全由某變量是否超過某斷點來決定的情形[23]。具體說，斷點回歸可以分為兩種：①斷點是清晰的 (Sharp)，即在斷點x=c處一側的所有個體全部得到了處理，反之，在斷點x=c另一側的所有觀測點全部沒有得到處理。此時，個體接受處理的概率從斷點x=c處一側的0跳轉到另一側的1。②斷點是模糊的 (Fussy)，即在斷點附近，個體接受處理的概率是單調變化的。本研究關注的主要處理變量為人才是否入選人才計劃。因此，本研究采用清晰的斷點回歸進行分析。

按照各批人才入選 “三秦學者”的時間，入選 “三秦學者”之后人才的學術成果產出情況隨時間的變化將其稱為處理組 (Treatment Group)；入選 “三秦學者”之前人才學術成果產出隨時間的變化將其稱之為參照組 (Reference Group)。

在實施斷點回歸前，首先直觀觀察由 “三秦學者”實施所導致的斷點。因此，利用研究數據分別繪制年發(fā)表論文數、論文篇均引用數與時間的散點圖和斷點圖，如圖1～圖4。圖1中x軸的0點處是受到 “三秦學者”影響人才的分界點。

從圖1和圖2可見，無論是年發(fā)表論文數還是論文的篇均引用數均呈現隨時間而上升的趨勢，但很難看出斷點的存在。從圖3和圖4可見，在斷點處年論文發(fā)表數和論文篇均引用數均存在一個小幅上升，年發(fā)表論文數量的截距從大約6篇上升至6.8篇左右，而篇均引用數的截距從大約3.5次上升至3.9次左右，也就是說 “三秦學者”實施的局部處理效應分別為0.8篇和0.4次左右。年發(fā)表論文數和論文篇均引用數都存在著較明顯的斷點，意味著因果關系可能存在，需要通過實證分析對這一關系進行更詳細的探討。

圖1 年發(fā)表論文數與年份散點圖

圖2 論文篇均引用數與年份散點圖

圖3 “三秦學者”入選前后的年發(fā)表論文數斷點

圖4 “三秦學者”入選前后的論文篇均引用數斷點

斷點回歸的估計結果見表12。在涉及年發(fā)表論文數和篇均引用數的兩個回歸模型中，p值均遠大于0.1，顯著性不足。因此，從斷點回歸結果看，現有證據不能支持 “三秦學者”的實施顯著促進了學術成果產出的結論。

表12 年發(fā)表論文數的斷點回歸結果

考慮到政策實施效果的顯現可能存在遲滯，因此，本研究再依次以人才入選 “三秦學者”后的第1年、第2年和第3年為斷點進行擬合和回歸，其結果均不顯著，因此可以得出結論， “三秦學者”的實施沒有顯著促進學術成果產出。

5 結論與討論

5.1 研究結論

高層次人才政策的目標主要分為人才引進、人才培養(yǎng)、人才創(chuàng)新3種。本研究以陜西省為例，借助定量研究和實證研究方法，分析了地方政府高層次人才政策的實施效果。

定量研究結果表明，即使獲得了地方政府的大力支持，地方性高層次人才也很難成長為國家級高層次人才，只有不足5%的入選者實現了人才層次提升；青年拔尖人才是地方高層次人才群體中成長率最高、最具潛力的人才群體； “三秦學者”這類成熟的人才群體是地方高層次人才中的中堅力量，獲得成果最多，承擔課題也最多。此外，實證研究的結果表明即便是橫向對比中成果最多的 “三秦學者”，其政策實施也沒有顯著促進高層次人的才學術成果產出。

5.2 政策啟示

(1)如何對待青年拔尖人才與高層次人才。熊彼特的創(chuàng)新理論提到，創(chuàng)新從來不是，也永遠不可能是靜止的[24]。它本身將 “不斷地從內部革新經濟結構，即不斷地破舊，不斷創(chuàng)造新的結構”，是一種 “創(chuàng)造性毀滅過程”。而創(chuàng)新的實現則需要 “企業(yè)家”的作用，他們必須具備一定眼光、膽略和能力。從這一視角看，高層次人才無疑具備能力要素，但是在正反饋作用機制下，他們可能傾向于保持遞增的結果導致對某一特定技術的偏好和占據持久的主導地位[25]，即形成路徑依賴，這種偏好很可能反過來成為創(chuàng)新的阻礙。

在這種前提下，青年拔尖人才可能具備更大的創(chuàng)新潛力，也更需要政府人才政策的支持。不可否認的是，高層次人才的創(chuàng)新成果產出在絕對量上依然可觀，但是政府高層次人才政策的資源投入不能直接促進高層次人才的成果產出，因此政府可以考慮設置一些純榮譽性的高層次人才稱號，作為對高層次人才成果和貢獻的獎勵和肯定，而將更多的人才政策資源向青年拔尖人才傾斜。正如習近平總書記在中央人才工作會議上強調的，要把培育國家戰(zhàn)略人才力量的政策重心放在青年科技人才上，給予青年人才更多的信任、更好的幫助、更有力的支持，支持青年人才挑大梁、當主角。各類人才培養(yǎng)引進支持計劃要向青年人才傾斜，擴大支持規(guī)模，優(yōu)化支持方式。

(2)如何使人才政策的效果充分發(fā)揮。在制約高層次人才政策實施效果因素的問題上，本研究通過針對陜西省高層次人才、人才單位和政府職能部門的問卷調研及主題座談，對陜西省在高層次人才工作中引進人才的政策制定、引進人才的體制機制創(chuàng)新、引進高層次人才工作的綜合服務能力進行了分析。研究發(fā)現，制約陜西省高層次人才政策實施效果的瓶頸問題主要表現在：首先，政策體系不完備，對人才的界定尚不完全清晰，人才政策的覆蓋面不完整，資源配套落實不到位；第二，引進人才的體制機制缺乏創(chuàng)新，人才引進平臺建設緩慢，引進人才的目標性、計劃性過強；第三，人才工作的綜合服務能力較差，配套服務 “跟不上”；最后，人才服務的信息共享需加強，人才考評制度不完善等。地方政府亟需在這些方面做出改進，以提高人才政策實施的效果。