資源約束下西北旱區(qū)保障糧食安全的路徑研究*

鐘 鈺 甘 林 針

2022年中央一號(hào)文件提出，“主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量”，特別是提出“切實(shí)穩(wěn)定和提高主銷區(qū)糧食自給率，確保產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食基本自給”，這是全國(guó)糧食一盤棋戰(zhàn)略布局的必然要求，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在基礎(chǔ)，也是主銷區(qū)、平衡區(qū)糧食生產(chǎn)長(zhǎng)久可持續(xù)發(fā)展的外在條件。西北旱區(qū)土地資源豐富，光熱充足，是我國(guó)糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略后備區(qū)，但是干旱缺水等原因制約著其糧食生產(chǎn)。分析西北旱區(qū)糧食生產(chǎn)的特征，總結(jié)其保障糧食安全的典型做法與經(jīng)驗(yàn)，并提出進(jìn)一步的發(fā)展路徑，對(duì)于保障我國(guó)糧食安全意義重大。

一、問(wèn)題的提出

西北旱區(qū)包括陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、山西6省(區(qū))和內(nèi)蒙古中西部地區(qū)，都是糧食平衡區(qū)，但近年來(lái)其糧食自給率越來(lái)越低，一些學(xué)者曾擔(dān)心惡劣條件下的中國(guó)干旱區(qū)不能承擔(dān)“我國(guó)耕地后備資源基地”“我國(guó)新糧倉(cāng)”的重任，干旱區(qū)還需要進(jìn)一步鞏固和提高糧食生產(chǎn)供給能力，保障糧食安全。同時(shí)，西北旱區(qū)地域遼闊、運(yùn)輸距離長(zhǎng)，從產(chǎn)區(qū)調(diào)運(yùn)糧食成本高。因此，西北旱區(qū)立足糧食基本自給意義重大，這是實(shí)現(xiàn)全國(guó)糧食長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的重大舉措。值得注意的是，立足基本自給并非以糧為綱，更不是限制結(jié)構(gòu)調(diào)整或不利用市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)劑力量。一方面，從有備無(wú)患、未雨綢繆角度看，要堅(jiān)持底線思維，通過(guò)保持基本自給實(shí)現(xiàn)自我保護(hù)，確保在最極端情況下能夠在短時(shí)間內(nèi)穩(wěn)住最基本的糧食供應(yīng)；另一方面，通過(guò)守住區(qū)域糧食安全底線，騰出糧食市場(chǎng)運(yùn)行空間，確保市場(chǎng)機(jī)制正常發(fā)揮作用，在自給底線之上，依然依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置資源。

針對(duì)西北旱區(qū)存在的典型問(wèn)題和挑戰(zhàn)，一些省份進(jìn)行了有益探索，取得了良好成效。本文結(jié)合課題組調(diào)研成果，以甘肅省和陜西省為主要分析對(duì)象，分析其保障糧食安全的典型做法、面臨挑戰(zhàn)等。甘肅省是典型的干旱半干旱地區(qū)，水資源匱乏，人均水資源占有量?jī)H占全國(guó)平均水平的50%，超過(guò)75%的耕地?zé)o法灌溉，發(fā)展糧食生產(chǎn)的先天條件不足，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的任務(wù)艱巨。依靠科技大力發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)，不懈探索糧食穩(wěn)定發(fā)展的模式和辦法，對(duì)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、提升糧食質(zhì)量具有明顯作用。2020年甘肅省糧食種植面積3957萬(wàn)畝，比2003年增加208萬(wàn)畝；糧食產(chǎn)量1202萬(wàn)噸，比2003年增加413萬(wàn)噸；人均占有糧食480公斤，比2003年提高58%，高于全國(guó)474公斤的平均水平。2020年陜西省糧食種植面積4501.5萬(wàn)畝，糧食產(chǎn)量1275萬(wàn)噸，盡管種植面積比2003年略減4%，但是由于單產(chǎn)提高，糧食總產(chǎn)增加32%，創(chuàng)歷史新高，人均占有糧食達(dá)到329公斤，比2003年提高25%。近年來(lái)，陜西省和甘肅省的糧食自給率分別穩(wěn)定在80%和60%左右(2020年全國(guó)糧食自給率為83%，全國(guó)產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給率為65%)。特別是甘肅省定西市創(chuàng)造了旱區(qū)糧食生產(chǎn)的奇跡，這里曾以“苦瘠甲于天下”而聞名，被聯(lián)合國(guó)認(rèn)定“不具備人類生存的基本條件”，其如今已巨變?yōu)椤案拭C糧倉(cāng)”。

根據(jù)第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)，西北旱區(qū)耕地面積3.71億畝，占全國(guó)的比重為19.34%，未來(lái)糧食增產(chǎn)的潛力巨大。如能總結(jié)推廣陜西、甘肅等省份的典型經(jīng)驗(yàn)，充分利用氣候變化帶來(lái)的光熱雨等資源，加大政策、財(cái)政、金融、投資支持，對(duì)引導(dǎo)西北旱區(qū)糧食可持續(xù)發(fā)展，挖掘該區(qū)域糧食發(fā)展?jié)摿?，穩(wěn)定產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食生產(chǎn)，有效保障區(qū)域糧食安全具有重要的借鑒價(jià)值。

二、西北旱區(qū)糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀

當(dāng)前，西北旱區(qū)糧食生產(chǎn)總量持續(xù)增長(zhǎng)，在糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)上以耐旱品種玉米和馬鈴薯為主，糧食與水土資源的適配性越來(lái)越強(qiáng)。雖然西北旱區(qū)保障糧食安全的勢(shì)頭較好，但資源約束依舊存在，生產(chǎn)條件不佳的問(wèn)題還需解決。

1.

西北旱區(qū)糧食總產(chǎn)量增速高于全國(guó)平均增速，持續(xù)為國(guó)家糧食安全保障作出貢獻(xiàn)。2020年西北旱區(qū)7省(區(qū))糧食總產(chǎn)量9637萬(wàn)噸，較2011年增長(zhǎng)了21.92%，高于全國(guó)13.76%的增速；年均增速2.00%，高于全國(guó)1.30%的年均增速；占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的比重由2011年的13.43%提高到14.39%。分品種來(lái)看，西北旱區(qū)玉米產(chǎn)量增速快，對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)突出。2020年西北旱區(qū)玉米總產(chǎn)量6152萬(wàn)噸，占全國(guó)玉米總產(chǎn)量的比重由2011年的22.22%增至23.60%，占西北旱區(qū)糧食總產(chǎn)量的比重從48.73%提高到63.84%。2020年西北旱區(qū)玉米總產(chǎn)量較2011年增長(zhǎng)了31.00%，年均增速2.74%，分別高于全國(guó)23.35%的增速和2.12%的年均增速。特色作物馬鈴薯的產(chǎn)量占比緊隨玉米之后，2020年馬鈴薯產(chǎn)量573萬(wàn)噸，占全國(guó)馬鈴薯總產(chǎn)量的比重為31.87%，占西北旱區(qū)糧食總產(chǎn)量的比重為5.95%。相較于其他作物，馬鈴薯適應(yīng)性非常強(qiáng)，尤其適合在高寒、干旱、貧瘠的西北旱區(qū)種植，其與西北旱區(qū)水土資源的適配性較強(qiáng)，展現(xiàn)出巨大優(yōu)勢(shì)。

2.

2011年以來(lái)，西北旱區(qū)7省(區(qū))糧食單產(chǎn)一直低于全國(guó)平均水平，但與其差距不斷縮小，單產(chǎn)差由2011年的117斤/畝降至2020年的81斤/畝，這主要是種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新的結(jié)果。7省(區(qū))平均單產(chǎn)由2011年的577斤/畝提高到2020年的683斤/畝，提高了18.43%，年均增速1.71%，高于全國(guó)10.07%的增速和0.96%的年均增速。顯然，近年來(lái)為克服資源約束，西北旱區(qū)優(yōu)化選種，提高生產(chǎn)技術(shù)等措施取得良好成效。尤其是在玉米生產(chǎn)上，大力推廣西北耐密高產(chǎn)抗旱品種，廣泛推廣全膜雙壟溝播技術(shù)，使得玉米單產(chǎn)在全國(guó)遙遙領(lǐng)先。2011年以來(lái)，7省(區(qū))玉米單產(chǎn)水平一直高于全國(guó)，且高出越來(lái)越多，2011年每畝玉米產(chǎn)量比全國(guó)高80斤，2020年高225斤。這也為前文所述玉米在干旱區(qū)糧食增產(chǎn)中作出重要貢獻(xiàn)提供了基礎(chǔ)。

3.

西北旱區(qū)取得了保障區(qū)域糧食安全的巨大進(jìn)步，但糧食生產(chǎn)的資源約束依舊存在。一是耕地不平整程度大，西北旱區(qū)15度以上坡度的耕地面積占該區(qū)全部耕地面積的比重為11.95%(全國(guó)這一指標(biāo)為9.35%)，其中甘肅省、陜西省和山西省這一指標(biāo)分別高達(dá)36.75%、29.46%和21.17%，寧夏回族自治區(qū)67%的耕地分布在中部干旱帶和南部山區(qū)。二是耕地條田化程度高，糧食生產(chǎn)嚴(yán)重依賴人工，機(jī)械作業(yè)受限，阻礙了糧食生產(chǎn)效率的提升。三是西北水資源緊缺制約糧食生產(chǎn)。西北旱地占比較高，占耕地總面積的48.37%，遠(yuǎn)高于全國(guó)3.36%的旱地占比，其中甘肅省和陜西省這一比重甚至超過(guò)70%。旱地糧食生產(chǎn)對(duì)水的需求較高，但西北降水量偏低，位于年降水量400mm以下地區(qū)的耕地面積占該區(qū)全部耕地面積的比重為46.53%，遠(yuǎn)高于全國(guó)15.80%的比重，其中新疆維吾爾自治區(qū)高達(dá)96.47%，青海省為78.38%、寧夏回族自治區(qū)為74.46%。西北旱區(qū)破解資源約束，實(shí)現(xiàn)糧食持續(xù)穩(wěn)定生產(chǎn)依舊挑戰(zhàn)重重。

表1 西北旱區(qū)7省(區(qū))耕地條件

三、西北旱區(qū)糧食安全保障的主要特征

在特殊資源環(huán)境下西北旱區(qū)的糧食安全保障具有明顯特征，在糧食品種選擇上，青睞玉米、馬鈴薯等耐旱品種；在生產(chǎn)技術(shù)上，注重節(jié)水技術(shù)創(chuàng)新，提高水資源利用率；在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展上，注重種養(yǎng)結(jié)合。

1.

資源環(huán)境和生態(tài)條件決定了西北旱區(qū)發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性、特殊性和極端重要性，玉米、馬鈴薯、谷子、大麥、高粱、綠豆、小紅豆7大耐旱作物構(gòu)成了該區(qū)域的糧食產(chǎn)量主體。從表2可以看出，內(nèi)蒙古自治區(qū)上述耐旱作物占本省糧食總產(chǎn)量的比重為84.65%，山西省、甘肅省分別占79.09%、70.57%，寧夏回族自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)這一占比也都超過(guò)了50%。與其他6省(區(qū))相比，青海省耐旱糧食作物有其特殊性，青稞常年種植面積穩(wěn)定在110萬(wàn)畝以上，占糧食作物播種面積的1/4，居全國(guó)第二位；青稞總產(chǎn)量接近20萬(wàn)噸，占全國(guó)涉藏省(區(qū))青稞總產(chǎn)量的20%以上，占本省糧食總產(chǎn)量的20%。若將青稞產(chǎn)量加總在內(nèi)，青海省旱作作物占糧食總產(chǎn)量的比重也超過(guò)了66%。從全國(guó)區(qū)域比較來(lái)看，西北旱區(qū)以玉米、馬鈴薯、豆類、谷子等為代表的耐旱、耐貧瘠、優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)產(chǎn)作物生產(chǎn)在全國(guó)占有重要地位。2018年，7省(區(qū))谷子產(chǎn)量占全國(guó)谷子產(chǎn)量的53.86%，綠豆產(chǎn)量占43.88%，高粱產(chǎn)量占31.74%，馬鈴薯產(chǎn)量占31.27%，紅小豆產(chǎn)量占26.27%，玉米產(chǎn)量占23.06%，大麥產(chǎn)量占22.93%。旱作作物品種的發(fā)展，有效解決了現(xiàn)有作物品種與西北緊缺水資源匹配度低的問(wèn)題。西北旱作農(nóng)業(yè)作用于糧食安全的潛力得到充分挖掘，成功打造了我國(guó)糧食生產(chǎn)新的增長(zhǎng)極，豐富了我國(guó)的糧食供給渠道。

表2 2018年7省(區(qū))耐旱作物產(chǎn)量占糧食總產(chǎn)量的比重

2.

西北旱區(qū)在糧食生產(chǎn)上把節(jié)水作為主攻方向，蓄水、保水、節(jié)水措施齊抓并進(jìn)。先是以地膜覆蓋、集雨窖節(jié)灌補(bǔ)水為重點(diǎn)，蓄住“天上水”；接著以保護(hù)性耕作、壟溝種植、科學(xué)施肥和抗旱劑應(yīng)用為重點(diǎn)，保住“地中墑”；最后以調(diào)整結(jié)構(gòu)、適水種植為重點(diǎn)，用好“土中水”，破解旱作區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展與水資源短缺的矛盾。這些措施極大地提高了農(nóng)業(yè)灌溉用水效率，不少省份都正在接近甚至高于全國(guó)平均數(shù)值。2019年，全國(guó)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉面積僅占有效灌溉面積的30%，而同年甘肅省這一指標(biāo)為40%，2018年寧夏回族自治區(qū)這一指標(biāo)就已達(dá)到40%，均高于全國(guó)平均水平。2019年，全國(guó)農(nóng)田灌溉用水有效利用系數(shù)為0.559，甘肅省為0.565，內(nèi)蒙古自治區(qū)為0.543，2020年寧夏回族自治區(qū)為0.551。西北旱區(qū)正從“大水漫灌”向以滴灌、噴灌為主的高效節(jié)水“精準(zhǔn)灌溉”全面推進(jìn)。山西省全膜微壟溝播技術(shù)與其他旱作技術(shù)配合下的糧食生產(chǎn)技術(shù)，提高了農(nóng)作物水分利用率，使每毫米降水的糧食產(chǎn)量增加1公斤，谷子畝產(chǎn)提高50%以上；甘肅省玉米全膜雙壟溝播技術(shù)將水資源利用率提高到80%。水資源利用效率的提高，積極推進(jìn)了糧食生產(chǎn)工作，穩(wěn)定了地方糧食安全。

3.

四、甘肅和陜西兩省保障糧食安全的典型做法

甘肅和陜西兩省是西北旱區(qū)的重要糧食生產(chǎn)省份，糧食安全保障程度較高。總體看，兩省穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、促進(jìn)糧食產(chǎn)銷平衡有如下做法。詳見圖1。

1.

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在降低土地碎片化程度、替代勞動(dòng)要素、緩解水土流失、擴(kuò)大糧食種植規(guī)模、提高生產(chǎn)效率等方面具有重要作用，這在甘肅、陜西兩省糧食安全發(fā)展道路上得到了充分體現(xiàn)。截至2020年年底，甘肅省共建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田331.12萬(wàn)畝，超額完成國(guó)家下達(dá)的建設(shè)任務(wù)；截至2021年8月底，陜西省共建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田605萬(wàn)畝，新增高效節(jié)水灌溉面積195萬(wàn)畝，有效緩解了自然災(zāi)害帶來(lái)的產(chǎn)量周期性波動(dòng)。不斷改善的農(nóng)田生產(chǎn)條件加快了農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程，2020年甘肅省農(nóng)機(jī)總動(dòng)力達(dá)到2289.5萬(wàn)千瓦，較2010年增長(zhǎng)15.8%；2021年主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率達(dá)62%以上。2020年陜西省主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過(guò)70%，邁入了以機(jī)械化為主導(dǎo)的新階段。農(nóng)業(yè)機(jī)械化為2021年甘肅省糧食生產(chǎn)再次突破1200萬(wàn)噸、陜西省糧食“十八連豐”提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

甘肅和陜西兩省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)形成了兩大突出的西北旱區(qū)特色：一是著力推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)梯田建設(shè)。甘肅省坡耕地面積大，全省耕地中有70%是坡耕旱地，75%是中低產(chǎn)田。陜西省榆林市和安康市也有大面積梯田分布。兩省搶抓高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重大歷史機(jī)遇，全面改造提升中低產(chǎn)梯田，修建的寬幅梯田徹底改變了耕種條件，提高了機(jī)械耕種水平。二是堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與撂荒地復(fù)耕復(fù)墾相結(jié)合。兩省均屬于撂荒較為嚴(yán)重的地區(qū)，將符合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)區(qū)域條件的撂荒地納入年度建設(shè)計(jì)劃，以增加耕地面積和糧食產(chǎn)能。其中，截至2020年年底，甘肅省累計(jì)復(fù)耕復(fù)墾撂荒地160萬(wàn)畝，復(fù)耕復(fù)墾新增耕地主要由新型經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行流轉(zhuǎn)，優(yōu)先種植糧食作物。

圖1 甘肅和陜西兩省保障糧食安全的典型做法示意圖

2.

干旱缺水是困擾西北旱區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的主要障礙之一，旱地農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與技術(shù)突破成為該區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期任務(wù)。在我國(guó)糧食持續(xù)增產(chǎn)增收的過(guò)程中，技術(shù)進(jìn)步發(fā)揮了重要作用，不僅直接提高了單位面積產(chǎn)量，還在勞動(dòng)力和土地成本上升過(guò)程中發(fā)揮替代作用進(jìn)而提高生產(chǎn)效率，可以說(shuō)技術(shù)從多方面正向作用于糧食生產(chǎn)。在此過(guò)程中，中國(guó)旱作農(nóng)業(yè)強(qiáng)勢(shì)崛起，旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)對(duì)旱區(qū)實(shí)現(xiàn)糧食供需平衡有里程碑意義。

3.

西北旱區(qū)水資源短缺，水土資源錯(cuò)位分布，水土資源匹配度低于全國(guó)平均水平，通過(guò)糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整提高糧食生產(chǎn)與資源的匹配度，也是其提高糧食安全保障能力的寶貴經(jīng)驗(yàn)之一。西北旱區(qū)傳統(tǒng)糧食作物主要包括小麥、玉米、馬鈴薯等，但并不是每一種糧食作物都在當(dāng)?shù)鼐邆滟Y源比較優(yōu)勢(shì)。冬春時(shí)節(jié)，干旱少雨，小麥出苗不整、起身拔節(jié)困難；立夏后降雨增加，條銹病等病害易發(fā)多發(fā)?！扒昂岛蟛　敝率剐←渾萎a(chǎn)普遍不高，作物生長(zhǎng)周期與自然降水不匹配。而降水主要集中在每年的6—9月，這與玉米的生育期極為吻合。為此，甘肅省逐步進(jìn)行了糧食結(jié)構(gòu)性調(diào)整，適度調(diào)減小麥種植面積，擴(kuò)大全膜玉米、黑膜馬鈴薯等與自然資源匹配度更高的優(yōu)勢(shì)品種種植面積。

圖2 甘肅省主要糧食作物播種面積(萬(wàn)畝)

4.

甘肅和陜西兩省基本建立了種養(yǎng)結(jié)合、糧草兼顧的新型農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)，形成了“玉米種植+牛羊養(yǎng)殖”模式，實(shí)現(xiàn)了“種養(yǎng)雙贏”。兩省以實(shí)施“糧改飼”工程為突破口，一方面推進(jìn)糧食作物種植向飼草料作物種植方向轉(zhuǎn)變；另一方面轉(zhuǎn)變玉米利用方式，將籽粒玉米青貯化利用，為養(yǎng)殖業(yè)提供豐富飼料。這種以“玉米種植+牛羊養(yǎng)殖”為主的農(nóng)牧結(jié)合模式，促進(jìn)了種植和養(yǎng)殖的良性循環(huán)，也帶動(dòng)了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。

一是以養(yǎng)殖業(yè)帶動(dòng)種植業(yè)，通過(guò)“種植—青貯—飼喂”途徑，讓“糧變?nèi)狻薄安葑內(nèi)椤保衩走^(guò)腹增值，畜牧業(yè)收益彌補(bǔ)種植業(yè)收益不足，把糧食生產(chǎn)融入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，提高農(nóng)戶種植信心，穩(wěn)定糧食種植面積。同時(shí)，規(guī)模養(yǎng)殖戶往往需要外購(gòu)籽粒玉米或青貯玉米以滿足飼料需求，順勢(shì)帶動(dòng)了周邊地區(qū)玉米種植。二是糞污合理還田既環(huán)保又可以穩(wěn)糧提質(zhì)促增收。畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖的快速發(fā)展給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)巨大壓力。糞污合理還田，不僅解決了環(huán)境污染問(wèn)題，還增加了土壤有機(jī)質(zhì)含量，提高了糧食產(chǎn)出品質(zhì)，為養(yǎng)殖業(yè)提供了更加優(yōu)質(zhì)的飼料，部分糧食還可實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理與經(jīng)濟(jì)效益雙贏。

5.

與全國(guó)的糧食生產(chǎn)形勢(shì)一致，西北旱區(qū)的糧食生產(chǎn)大市、大縣承擔(dān)了“主產(chǎn)區(qū)”重任。地方政府圍繞項(xiàng)目、資金、科技等建立起完善的政策支持體系，增加了大市、大縣的抓糧種糧動(dòng)力。一是優(yōu)化資金支持。近年來(lái)，甘肅省將中東部旱作農(nóng)業(yè)區(qū)培育成全省糧食生產(chǎn)的主產(chǎn)區(qū)，形成了以支持旱作農(nóng)業(yè)為亮點(diǎn)的糧食生產(chǎn)資金支持模式，通過(guò)以物代資、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，重點(diǎn)支持玉米、馬鈴薯等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；設(shè)立的現(xiàn)代絲路寒旱農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，用于統(tǒng)籌解決種質(zhì)資源保護(hù)、良種繁育體系建設(shè)、抓點(diǎn)示范和重大技術(shù)攻關(guān)等共性問(wèn)題，其中20%的資金用于省級(jí)抓點(diǎn)示范；年度到縣的銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金的50%以上重點(diǎn)用于支持優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2020年甘肅省出臺(tái)的《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升糧食安全保障能力的實(shí)施意見》強(qiáng)調(diào)，在糧食生產(chǎn)功能區(qū)、產(chǎn)糧大縣和玉米制種基地，集中力量建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。陜西省提出到2023年，在糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田2265萬(wàn)畝，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占比達(dá)到84%。三是加大農(nóng)業(yè)科技推廣力度。在旱作農(nóng)業(yè)區(qū)實(shí)施以全膜雙壟溝播玉米、黑膜馬鈴薯、一膜兩用為主的旱作農(nóng)業(yè)工程，不斷提高技術(shù)到位率，提高旱作農(nóng)業(yè)區(qū)糧食綜合生產(chǎn)能力。

6.

甘肅和陜西兩省嚴(yán)格落實(shí)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制，扛穩(wěn)扛實(shí)糧食安全重任，年初將糧食生產(chǎn)目標(biāo)分解下達(dá)各縣(市、區(qū))，縣與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再簽訂責(zé)任書，明確主要糧食作物和特色產(chǎn)業(yè)種植面積、品種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再分解目標(biāo)到村，村落實(shí)到具體地塊，建立臺(tái)賬，確?？刹樵?、可考核，保證耕地面積、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量“三不減”。在強(qiáng)化糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核的基礎(chǔ)上，探索將糧食生產(chǎn)目標(biāo)任務(wù)納入地方黨委、政府鄉(xiāng)村振興等目標(biāo)考核，推動(dòng)落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，確保糧食安全。

五、西北旱區(qū)進(jìn)一步保障糧食安全的政策建議

1.

黃河流域是中華文明的發(fā)源地，具有悠久的農(nóng)耕歷史與科學(xué)種養(yǎng)制度，先人探索了以地養(yǎng)地、蓄水保墑等多種生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家已出臺(tái)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)、是亮點(diǎn)，要抓緊制定黃河流域高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略農(nóng)業(yè)行動(dòng)方案，突破旱作農(nóng)業(yè)節(jié)水難題，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。做好新時(shí)代旱作農(nóng)業(yè)大文章，需要新理念、新裝備、新技術(shù)。要以實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)需平衡為目標(biāo)，加快建立西北新型旱作農(nóng)業(yè)耕作制度，以發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)為中心，堅(jiān)持以水定產(chǎn)為基準(zhǔn)，適度調(diào)減低產(chǎn)糧食品種的種植面積，擴(kuò)大玉米、馬鈴薯、小雜糧等優(yōu)勢(shì)品種的種植面積，提高糧食耕作種植與地區(qū)降水周期協(xié)調(diào)度。

2.

在國(guó)家800個(gè)產(chǎn)糧大縣名單中，產(chǎn)銷平衡區(qū)有93個(gè)，其中甘肅省7個(gè)。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《產(chǎn)糧(油)大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，常規(guī)產(chǎn)糧大縣的入圍條件是近5年平均糧食產(chǎn)量大于4億斤，甘肅省已有20個(gè)縣的糧食產(chǎn)量達(dá)到4億斤。產(chǎn)量超過(guò)4億斤的大縣是保障產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食供給的骨干和主體。糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的產(chǎn)糧大縣在穩(wěn)定糧食區(qū)域生產(chǎn)、保障糧食安全上與糧食主產(chǎn)區(qū)具有同等地位，甚至對(duì)局部區(qū)域的作用更大，應(yīng)享有與糧食主產(chǎn)區(qū)同等的待遇。產(chǎn)銷平衡區(qū)需進(jìn)一步落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，增加資金投入以加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度，甚至在條件允許時(shí)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田再提升工程。同時(shí)，建議中央對(duì)標(biāo)產(chǎn)糧大縣認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)剔除不符合標(biāo)準(zhǔn)的縣(區(qū))，使產(chǎn)糧大縣有出有進(jìn)，能夠動(dòng)態(tài)有序調(diào)整，以保證政策支持的精準(zhǔn)性。

3.

西北旱區(qū)作為水資源最緊缺、生態(tài)環(huán)境最脆弱、節(jié)水需求最迫切的區(qū)域之一，要不斷引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)裝備、創(chuàng)新節(jié)水生產(chǎn)方式，圍繞蓄住天上水、保住土壤水、用好地表水，深挖節(jié)水潛力、提高用水效率。結(jié)合旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)要求，有序推進(jìn)節(jié)水工程實(shí)施、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣、農(nóng)用地膜回收等工作，充分發(fā)揮政策的生態(tài)、綠色導(dǎo)向。在完善農(nóng)業(yè)用水價(jià)格形成機(jī)制、發(fā)揮水價(jià)促進(jìn)節(jié)水杠桿作用基礎(chǔ)上，探索建立農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)采取節(jié)水措施、調(diào)整種植模式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)貼。同時(shí)，提高西北生態(tài)脆弱地區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障程度，完善風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率調(diào)整機(jī)制。實(shí)行區(qū)域差別費(fèi)率，將生產(chǎn)縣域分為高、中、低3個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，設(shè)置不同的執(zhí)行費(fèi)率。整體下調(diào)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起賠線，進(jìn)一步擴(kuò)大種糧農(nóng)民的權(quán)益保障范圍。

4.

對(duì)于年輕人口嚴(yán)重外流的西北旱區(qū)而言，新型經(jīng)營(yíng)主體是確保糧食安全、解決撂荒地問(wèn)題的主力軍。要加大對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體在設(shè)施、科技、裝備等方面的政策支持力度。可采取先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、財(cái)政貼息等支持方式，鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體部分籌資投勞，參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。推動(dòng)國(guó)產(chǎn)農(nóng)機(jī)裝備企業(yè)增加適宜西北地形的農(nóng)機(jī)供給，助力新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。西北旱區(qū)大多以草地植被為主，草地面積有23.9億畝，是全國(guó)最大的農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)，可依托自身自然稟賦，發(fā)展以旱作農(nóng)業(yè)、草食畜牧業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)為重點(diǎn)的富民產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和促進(jìn)農(nóng)牧民增收的有效結(jié)合。進(jìn)一步推進(jìn)糧飼協(xié)調(diào)發(fā)展，開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式示范，以青貯玉米為重點(diǎn)推進(jìn)草畜配套，加快優(yōu)質(zhì)飼草料生產(chǎn)基地建設(shè)，大力推動(dòng)建立糧草兼顧的新型農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，提高組織化程度，加大對(duì)種養(yǎng)緊密結(jié)合的新型經(jīng)營(yíng)主體的支持力度，鼓勵(lì)開展專業(yè)化、集中連片的飼草料種植，推進(jìn)種養(yǎng)一體化循環(huán)農(nóng)業(yè)示范基地建設(shè)，促進(jìn)養(yǎng)殖廢棄物資源化利用。

5.

因資金缺乏、貸款困難及補(bǔ)貼缺位等因素，糧食加工企業(yè)設(shè)備更新慢、新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用慢、環(huán)保壓力大，直接影響到原糧增值。建議加大對(duì)糧食加工企業(yè)的支持力度，積極發(fā)揮加工企業(yè)的“蓄水池”作用，吸引更多適用技術(shù)、社會(huì)資本、優(yōu)秀人才等要素向糧食主產(chǎn)區(qū)聚集。在技術(shù)支持上，研究實(shí)施可持續(xù)的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新升級(jí)補(bǔ)貼、生態(tài)環(huán)保補(bǔ)貼。在政策手段上，通過(guò)貸款貼息、專項(xiàng)支持等方式扶持企業(yè)技術(shù)升級(jí)改造；采取低息、無(wú)息環(huán)保設(shè)施貸款，或者由地方政府集中投資建設(shè)共享環(huán)保設(shè)施等方式，解決加工企業(yè)面臨的環(huán)保制約問(wèn)題。支持糧食就地加工，對(duì)于在主產(chǎn)區(qū)興辦的糧食加工產(chǎn)業(yè)，企業(yè)用電按照農(nóng)業(yè)用電計(jì)價(jià)。

6.

結(jié)合地區(qū)糧食功能區(qū)定位，科學(xué)設(shè)置糧食安全考核指標(biāo)，并建立工作落實(shí)機(jī)制，做到黨政齊抓共管，保證糧食安全黨政同責(zé)負(fù)責(zé)制順利運(yùn)行有依據(jù)、有方向。層層壓實(shí)糧食安全責(zé)任，“一級(jí)帶著一級(jí)干，一級(jí)做給一級(jí)看”。同時(shí)，拉緊責(zé)任鏈條，確保糧食相關(guān)任務(wù)到點(diǎn)、責(zé)任到人，確保在糧食生產(chǎn)、收儲(chǔ)、市場(chǎng)等各環(huán)節(jié)有管理保障。強(qiáng)化考核機(jī)制，將糧食安全目標(biāo)納入地方政府實(shí)績(jī)考核和政府督查激勵(lì)事項(xiàng)，對(duì)保障地方糧食安全、維護(hù)國(guó)家糧食安全貢獻(xiàn)突出的地方黨委、政府、單位、個(gè)人予以適時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)履職不力的、造成地方和國(guó)家損失的要追究責(zé)任。