全面預(yù)算管理在深化國企改革中的應(yīng)用研究

張建軍

工業(yè)和信息化部電子第五研究所

新時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革引發(fā)的資本轉(zhuǎn)變發(fā)展，全面預(yù)算管理作為國有企業(yè)財(cái)務(wù)工作的重要組成部分，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有帶動(dòng)效應(yīng)。全方位實(shí)施財(cái)政全面預(yù)算管理促使有限財(cái)政資源可以合理進(jìn)行分配，進(jìn)而提高財(cái)政資源使用效能，增進(jìn)國有企業(yè)項(xiàng)目綜合收益。但是新時(shí)期全面預(yù)算管理在運(yùn)作過程時(shí)，容易出現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理體制機(jī)制不健全、財(cái)政資源不合理分配等問題，嚴(yán)重制約國有企業(yè)發(fā)展，為此，要持續(xù)優(yōu)化全面預(yù)算績(jī)效管理，深化國企改革。

一、全面預(yù)算管理相關(guān)理論綜述

(一)全面預(yù)算管理涵義

全面預(yù)算管理指企業(yè)通過預(yù)算管理，系統(tǒng)了解、規(guī)劃、分配、控制企業(yè)部門之間的財(cái)務(wù)情況以及相關(guān)內(nèi)部資源，進(jìn)行全面充分的有效利用，以便行之有效的組織生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。全面預(yù)算管理尤其指全過程預(yù)算管理以及全方面預(yù)算管理，調(diào)動(dòng)企業(yè)資源充分涌動(dòng)，實(shí)現(xiàn)既定的合理合規(guī)性目標(biāo)，主要涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、資本情況預(yù)算和財(cái)務(wù)收支預(yù)算等。

(二)全面預(yù)算管理的作用

全面預(yù)算是提升企業(yè)管控能力的重要方式，一是落實(shí)企業(yè)長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)和計(jì)劃，企業(yè)經(jīng)營者和管理層的職責(zé)，一方面維護(hù)公司的正常經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面要準(zhǔn)確把握良好的戰(zhàn)略方向，推進(jìn)公司的發(fā)展。全面預(yù)算管理是有效的戰(zhàn)略目標(biāo)管理手段，可以首先把中長(zhǎng)期目標(biāo)轉(zhuǎn)化為短期目標(biāo)，使得企業(yè)的目標(biāo)更加明確、更具體、也更加富有實(shí)際可操作性，從而有利于保障企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)在國際市場(chǎng)上的落地與實(shí)現(xiàn)。二是將有限的人力資源放在了優(yōu)化和整合，提升了管理效能。通過編制預(yù)算，企業(yè)能夠進(jìn)一步優(yōu)化人力資源的配置，協(xié)調(diào)和分配各級(jí)部門需要的人力資源。各個(gè)職能部門都有自身利益的訴求，為了順利完成任務(wù)需要占用更多的資源，以全面預(yù)算管理的方式協(xié)調(diào)解決企業(yè)內(nèi)部之間的利益關(guān)系，整合多方利益關(guān)系，形成發(fā)展合力。三是全面預(yù)算成為企業(yè)內(nèi)部之間有效溝通協(xié)商工具。全面預(yù)算管理具有一定的控制和約束行為的作用，上下級(jí)之間溝通意見可以通過制定全面預(yù)算方案來充分體現(xiàn)，下級(jí)對(duì)上級(jí)的工作要求可以得到準(zhǔn)確明晰，下級(jí)對(duì)工作的具體意愿可以得到充分體現(xiàn)。四是全面預(yù)算是企業(yè)績(jī)效考核的重要依據(jù)。全面預(yù)算為各部門的人員綜合工作能力提供切實(shí)可行的評(píng)定依據(jù)，衡量各部門人員工作業(yè)績(jī)，充分調(diào)動(dòng)人員投入企業(yè)工作的積極性。

(三)國企改革背景下實(shí)施全面預(yù)算管理的意義

當(dāng)前我國正處于國企改革的關(guān)鍵時(shí)期，根據(jù)委托理論，國企實(shí)施全面預(yù)算管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義：首先全面預(yù)算管理有助于推動(dòng)我國國企改革，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)行。深化國企改革，提高國企經(jīng)濟(jì)效益是我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展的必然要求。全面預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)了國企管理的全員參與和全過程管理，這樣有效地解決了國企運(yùn)行中所存在的主體不明確，員工主人翁意識(shí)不強(qiáng)的問題，大大提升了國企市場(chǎng)化發(fā)展能力；其次全面預(yù)算管理是實(shí)現(xiàn)國企資產(chǎn)增值保值的重要舉措。

二、深化國企改革與發(fā)展

(一)深化國企改革與發(fā)展現(xiàn)狀

2021年是“十四五”規(guī)劃的發(fā)端之年。國企改革三年行動(dòng)正在加緊推進(jìn)，國有企業(yè)改革正朝著黨中央指示要求邁進(jìn)。國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)伴隨國內(nèi)國際形勢(shì)的發(fā)展變化，迸發(fā)出新型新產(chǎn)業(yè)鏈，為國有企業(yè)改革提供前進(jìn)動(dòng)能進(jìn)一步打開國有企業(yè)發(fā)展的宏觀格局，通過放管服改革，轉(zhuǎn)變政府職能等逐步破除現(xiàn)有體制機(jī)制的障礙，逐步增加內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。在國有企業(yè)重點(diǎn)改革任務(wù)上，發(fā)展路徑更為廣泛、推進(jìn)步伐更為加快、落實(shí)舉措更為堅(jiān)實(shí)，國有企業(yè)改革獲取突破性進(jìn)展。

(二)深化國企改革的方式

完善國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。首先，加強(qiáng)國有企業(yè)改革與全面預(yù)算管理相結(jié)合，建立國企預(yù)算制定流程，前期注重預(yù)算調(diào)研，中期注重預(yù)算制定，后期注重預(yù)算執(zhí)行，設(shè)定國企財(cái)務(wù)預(yù)算管控部門，推進(jìn)部門改革與預(yù)算管理相結(jié)合。其次，在完善國有資產(chǎn)管理體制方面，國資委由“管企業(yè)”向“管資本”方向轉(zhuǎn)變，為國企發(fā)展注入市場(chǎng)活力，逐步提高國有資本運(yùn)營效率。再次，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)方面，逐步推進(jìn)國企混合所有制改革，以企業(yè)上市、引入戰(zhàn)投、重組并購、設(shè)置基金等方式，逐步優(yōu)化國企發(fā)展途徑。最后，在完善現(xiàn)代企業(yè)制度方面，適應(yīng)市場(chǎng)化環(huán)境發(fā)展，逐步健全國有企業(yè)現(xiàn)代化管理制度，改革發(fā)展偏向于市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)與激勵(lì)促進(jìn)機(jī)制。

(三)國企全面預(yù)算管理存在問題的成因

國有企業(yè)資金管理數(shù)額較大，資金使用途徑較為廣泛。預(yù)算管理資金使用壓力過大，資金周轉(zhuǎn)速度較慢，容易超出既定預(yù)算數(shù)額還本付息剛性需求較多，政務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大，資金壓力十分巨大。例如工程進(jìn)度支出需求，如工程款再不能按照進(jìn)度、合同、節(jié)點(diǎn)及時(shí)支付，將嚴(yán)重影響施工進(jìn)度，還面臨著停工的風(fēng)險(xiǎn)。國企全面預(yù)算管理面臨資金融通政策壓力。當(dāng)前，受政府隱性債務(wù)等政策規(guī)定，要求平臺(tái)公司融資必須市場(chǎng)化，所申報(bào)的項(xiàng)目要具有完全涵蓋貸款本息的穩(wěn)健收益，而且抵押物要充足，沒有經(jīng)營性收益的情況下，不能及時(shí)籌措資金，導(dǎo)致國企全面預(yù)算管理資金出現(xiàn)賬實(shí)不符的情況。國有資金預(yù)算監(jiān)管尚未嚴(yán)格，部分國有企業(yè)缺少能產(chǎn)生穩(wěn)健現(xiàn)金流的項(xiàng)目，項(xiàng)目短期內(nèi)無法獲得收益回報(bào)，后勁要素?zé)o法提供穩(wěn)定的監(jiān)管動(dòng)能，極易引發(fā)國企全面預(yù)算管理混亂。

體質(zhì)機(jī)制不健全是制約國有企業(yè)全面預(yù)算實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要因素。一是國有企業(yè)全面預(yù)算規(guī)章體系尚未完善。因國有企業(yè)發(fā)展具有差異性，導(dǎo)致預(yù)算管理存在復(fù)雜性，缺乏統(tǒng)一的全面預(yù)算管理體系，在實(shí)際過程中出現(xiàn)工作推進(jìn)障礙，特別是國有企業(yè)的預(yù)算管理方案沒有與實(shí)際工作相適應(yīng)，脫離實(shí)際情況，國有企業(yè)各部門因?yàn)闆]有統(tǒng)一的預(yù)算管理制度，自我編制的方案不能促進(jìn)工作有效地開展，在一定程度上阻礙了國有企業(yè)預(yù)算管理水平的提高。二是國有企業(yè)財(cái)政預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)體系尚未建立和完善，財(cái)政預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)是評(píng)價(jià)和衡量國有企業(yè)預(yù)算績(jī)效管理工作的一個(gè)重要基礎(chǔ)和依據(jù)，但國有企業(yè)各部門在具體工作實(shí)際操作過程中，過多地羅列了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)壓力過大，涉及評(píng)價(jià)目標(biāo)眾多，評(píng)價(jià)科學(xué)體系不規(guī)范，尚未依據(jù)專業(yè)性機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定，評(píng)價(jià)結(jié)果可能具有一定差異，無法為國有企業(yè)決策提供可行性依據(jù)，長(zhǎng)此以往將影響國有企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

三、全面預(yù)算管理在深化國企改革中的設(shè)計(jì)

一是提高全面預(yù)算的深刻認(rèn)識(shí)，全面預(yù)算指全員參與、全方位覆蓋、全過程控制的管理過程。全員參與指上到公司負(fù)責(zé)人，各個(gè)層次的員工都必須積極地參與進(jìn)來到年度預(yù)算的管理中。全方位覆蓋是指公司的所有生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動(dòng)必須完全被納入預(yù)算進(jìn)行管理，其中包括了生產(chǎn)運(yùn)營、采購銷售、投資和融資、人事管理等，強(qiáng)調(diào)的也就是整體化的概念，每個(gè)管理者都有更多的機(jī)會(huì)主動(dòng)參與進(jìn)行預(yù)算的管理，并且成為了決策的組織者一分子；全過程的控制是指對(duì)于企業(yè)的各種經(jīng)營行為，企業(yè)事項(xiàng)的事前準(zhǔn)備、事中運(yùn)作、事后管理等要納入國企全面預(yù)算中?，F(xiàn)代國有企業(yè)的管理方式為分權(quán)管理，全面預(yù)算指分級(jí)負(fù)責(zé)人對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)人的承諾，進(jìn)而構(gòu)建全面系統(tǒng)的管理評(píng)價(jià)體系，約束國企職工行為，并達(dá)到激勵(lì)的效能。

二是實(shí)施行之有效的全面預(yù)算管理，制定符合國企發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、企業(yè)目標(biāo)。分解制定分期目標(biāo)，進(jìn)而形成年度預(yù)算，將國企的戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營業(yè)務(wù)計(jì)劃、財(cái)務(wù)預(yù)算以及人力資源業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估進(jìn)行綜合整合。強(qiáng)化國企財(cái)務(wù)信息與生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)信息之間的關(guān)聯(lián)性。打破財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)之間的不溝通壁壘，協(xié)調(diào)目標(biāo)預(yù)算與實(shí)際情況之間的矛盾沖突，全過程進(jìn)行監(jiān)督管控。國企在國內(nèi)國外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力下，制定預(yù)算管理的業(yè)務(wù)人員要準(zhǔn)確及時(shí)將預(yù)算管理的執(zhí)行情況進(jìn)行差異分析，合理設(shè)置預(yù)算預(yù)警范圍，嚴(yán)密監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行偏差，有效防范預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)。

三是建立全面預(yù)算管理的信息監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)國企各項(xiàng)信息進(jìn)行有效整合，依托大數(shù)據(jù)、智能信息化系統(tǒng)等技術(shù)支持。國企管理者在企業(yè)制定編制預(yù)算初，要確保把各項(xiàng)原始數(shù)據(jù)錄入電子信息系統(tǒng)，制定切實(shí)可行的國企預(yù)算管理方案。利用信息的快速傳遞以及有效系統(tǒng)分析，極大節(jié)省運(yùn)營管理成本，約束國企預(yù)算制定數(shù)額，提高預(yù)算執(zhí)行效率，準(zhǔn)確高效核準(zhǔn)預(yù)算差異。

四是建立科學(xué)、規(guī)范的國有企業(yè)預(yù)算評(píng)價(jià)體系，確保國有企業(yè)預(yù)算得以有效落實(shí)的重要保障。對(duì)此要優(yōu)化現(xiàn)有國有企業(yè)預(yù)算管理評(píng)價(jià)體系，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》等法律要求，要建立完善的國有企業(yè)預(yù)算管理體系。強(qiáng)化國有企業(yè)預(yù)算管理方式，提升財(cái)政監(jiān)管科學(xué)規(guī)范水平，逐步建立以國有企業(yè)預(yù)算績(jī)效為主體、公共服務(wù)為基礎(chǔ)的框架體系，引入先進(jìn)國有企業(yè)完善的預(yù)算管理理念，建立集預(yù)算分析、績(jī)效審核、預(yù)算績(jī)效評(píng)估等為一體的全方位預(yù)算管理評(píng)價(jià)體系。并將國有企業(yè)預(yù)算編制執(zhí)行與企業(yè)年度工作計(jì)劃及財(cái)政支出進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，全過程跟蹤監(jiān)管預(yù)算國有企業(yè)各部門使用情況，規(guī)范財(cái)政資金使用流程。

四、全面預(yù)算管理在深化國企改革中的實(shí)證研究

(一)全面預(yù)算管理的實(shí)施與程序

一是成立國企全面預(yù)算管理部門，成立預(yù)算管理委員會(huì)，確定企業(yè)總體目標(biāo)、原則、理念，推動(dòng)預(yù)算工作，掌握預(yù)算節(jié)奏，初步復(fù)核及監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，財(cái)務(wù)部復(fù)核、匯總，根據(jù)歷史信息及市場(chǎng)情況合理推斷實(shí)施的可能性及能進(jìn)一步改進(jìn)指標(biāo)的可能性。二是合理編制全面預(yù)算。分析國有企業(yè)發(fā)展實(shí)際，找尋收入增長(zhǎng)點(diǎn)，達(dá)到節(jié)約成本、控制費(fèi)用的目的。多維度綜合考慮財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)成長(zhǎng)戰(zhàn)略以及生產(chǎn)力提升戰(zhàn)略，進(jìn)行市場(chǎng)化分析，完善客戶服務(wù)流程，充分考慮全面預(yù)算的基本原則，引導(dǎo)國有企業(yè)員工共同參與。三是挖掘企業(yè)效益背后隱藏?cái)?shù)據(jù)，對(duì)盈利能力分析達(dá)到國企潛力挖掘的效果，深入分析預(yù)算管理，找到企業(yè)價(jià)值驅(qū)動(dòng)因素，找到數(shù)據(jù)背后隱藏的數(shù)據(jù)，收集分析市場(chǎng)滲透、市場(chǎng)開發(fā)等形式，積極開拓新市場(chǎng)，全面預(yù)算管理要以銷售預(yù)算為核心，系統(tǒng)分析管理費(fèi)用、營業(yè)費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等預(yù)算，制定預(yù)算資產(chǎn)負(fù)債表、預(yù)算收入利潤(rùn)表、預(yù)計(jì)現(xiàn)金流量表等，明確采購預(yù)算，依據(jù)預(yù)算明確費(fèi)用。四是進(jìn)行全面預(yù)算分析考核，全面預(yù)算考評(píng)對(duì)比以預(yù)算為基礎(chǔ)，預(yù)算考評(píng)獎(jiǎng)懲計(jì)算以預(yù)算為基數(shù)，以定量分析為主，同時(shí)還要結(jié)合定性指標(biāo)，國企預(yù)算執(zhí)行情況依照考核細(xì)則按月度及年度對(duì)各級(jí)責(zé)任中心進(jìn)行考評(píng)。

(二)全面預(yù)算管理在深化國企改革中的具體應(yīng)用

全面預(yù)算管理可以規(guī)范融資行為，化解歷史債務(wù)。針對(duì)當(dāng)前面臨的問題和形勢(shì)，穩(wěn)妥制定全面預(yù)算管理方案，加快國有企業(yè)經(jīng)營性項(xiàng)目力度，獲得投資收益，積極對(duì)接金融機(jī)構(gòu)，用好各類金融工具，多渠道融通資金，保持資金鏈的延續(xù)性。制定國企改革實(shí)施方案，在財(cái)政資金充裕的情況下，適當(dāng)清償部分存量債務(wù)，減少國有企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，卸掉歷史包袱。強(qiáng)化預(yù)算剛性支出，深化全面預(yù)算管理，按照合同約定的節(jié)點(diǎn)及時(shí)撥付資金，確保工程進(jìn)度。依據(jù)國有企業(yè)預(yù)算管理現(xiàn)狀，積極學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，確保國有企業(yè)正向收益，化解部分存量債務(wù)。預(yù)算管理有效整合存量資產(chǎn)，挖潛增量空間。借助國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，培植經(jīng)營良好、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的企業(yè)及優(yōu)質(zhì)的土地資產(chǎn)，獲得更多的要素資源，以增加公司優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)比例和可用抵押物，全面監(jiān)控國有企業(yè)資金使用行為，降低融資成本，增強(qiáng)市場(chǎng)化融資能力提供支撐。理順政府和企業(yè)關(guān)系，力促市場(chǎng)轉(zhuǎn)型。目前部分國有企業(yè)的業(yè)務(wù)報(bào)批、選人用人、三重一大等事項(xiàng)審批的方式和流程不明確，制定全面預(yù)算管理，進(jìn)一步明確公司在業(yè)務(wù)報(bào)批、三重一大、投融資、選人用人（事業(yè)、企業(yè)）等方面的方式和流程，提高工作效率。

(三)全民預(yù)算管理在深化國企改革中的效果

一是推進(jìn)國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。按照“黨管國企”的要求，嚴(yán)格開展各類組織活動(dòng)，充分發(fā)揮黨組織政治核心作用，發(fā)揮好集體決策的重要作用。二是完善制度建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)部管控。與各部門負(fù)責(zé)人簽訂黨風(fēng)廉政建設(shè)、廉潔從業(yè)責(zé)任書，全面壓實(shí)責(zé)任。聘請(qǐng)專業(yè)咨詢管理公司修訂規(guī)章制度、工作流程、發(fā)展規(guī)劃等，明確目標(biāo)、激發(fā)動(dòng)力，打造一支團(tuán)結(jié)、嚴(yán)謹(jǐn)、高效的干部隊(duì)伍。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，規(guī)范財(cái)務(wù)管理。各類決策提供全方位的法律服務(wù)，確保合法合規(guī)、穩(wěn)健發(fā)展，加強(qiáng)跟蹤審計(jì)、賬務(wù)處理日常監(jiān)管，年終審計(jì)，確保財(cái)務(wù)管理科學(xué)規(guī)范，對(duì)于企業(yè)物品采購，也嚴(yán)格按照上述流程執(zhí)行。同時(shí)，做到精細(xì)化管理，每個(gè)物品都制定固定資產(chǎn)卡片，明確使用責(zé)任人，做到賬、卡、物一致。嚴(yán)格資金支付流程，合理調(diào)配資金支出。三是促進(jìn)國企資金運(yùn)作總體平穩(wěn)。全面預(yù)算管理穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)營收入增加，嚴(yán)格內(nèi)部控制審批流程。完善項(xiàng)目手續(xù)，爭(zhēng)取項(xiàng)目貸款，明確現(xiàn)貸款路徑，篩選合理的項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)效同步。根據(jù)重點(diǎn)工程，克服人員少，工程多的實(shí)際情況，科學(xué)安排、倒排工期、掛圖作戰(zhàn)，狠抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要節(jié)點(diǎn)，特別是在黃金季節(jié)，加強(qiáng)對(duì)施工企業(yè)、監(jiān)理單位的督導(dǎo)調(diào)度力度，筑國企質(zhì)量，樹國企品牌。

五、結(jié)語

新時(shí)期，我國國有企業(yè)財(cái)政體制建設(shè)日趨完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，亟須完備的國有企業(yè)全面預(yù)算管理體系促進(jìn)國有企業(yè)獲取更高綜合效益，為社會(huì)主義建設(shè)注入新動(dòng)能。伴隨國際化日益密切，國有企業(yè)現(xiàn)有的全面預(yù)算管理體系已經(jīng)不適應(yīng)國內(nèi)和國外經(jīng)濟(jì)建設(shè)，金融體系帶來的風(fēng)險(xiǎn)性和挑戰(zhàn)性日益增加，對(duì)國有企業(yè)預(yù)算管理體制提出的要求也是與日益增加，在深化國企改革中，全面加強(qiáng)預(yù)算管理是國企發(fā)展的先手棋，本文從深化國有企業(yè)改革的角度出發(fā)，以全面加強(qiáng)預(yù)算管理為研究重點(diǎn)，系統(tǒng)分析全面預(yù)算管理的理論基礎(chǔ)，指出國有企業(yè)發(fā)展面臨的當(dāng)前形勢(shì)，并為進(jìn)一步完善國有企業(yè)發(fā)展提供預(yù)算管理對(duì)策建議。