公共數(shù)據(jù)資源化管理在地方立法中的檢視與制度構(gòu)造
——基于數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)要素統(tǒng)一大市場(chǎng)的構(gòu)想

姚 宇

（江南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 222100）

近年來(lái)，我國(guó)的公共數(shù)據(jù)地方規(guī)定立法呈現(xiàn)出集中井噴的態(tài)勢(shì)。截至2021年10月，僅各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)布的公共數(shù)據(jù)地方立法及相關(guān)立法便有近三十部。然而，在地方立法實(shí)踐中，各地公共數(shù)據(jù)地方立法卻并未形成體系性的數(shù)據(jù)資源化管理制度，散見(jiàn)于立法文本各處的數(shù)據(jù)資源化管理規(guī)定的體例內(nèi)容、體例邏輯不盡相同。公共數(shù)據(jù)資源化管理制度的缺失，無(wú)益于公共數(shù)據(jù)立法的確定與統(tǒng)一，不利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，加深了地區(qū)之間的“數(shù)據(jù)壁壘”隔閡，亦有礙于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化。有鑒于此，全方位地檢視現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)地方立法體例，在以完善公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)供給為手段優(yōu)化統(tǒng)一大市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境理念的引導(dǎo)下，將公共數(shù)據(jù)各生命周期的管理法規(guī)整合于“數(shù)據(jù)資源化管理”這一體例內(nèi)容之下，正當(dāng)其時(shí)。

一、數(shù)據(jù)資源化管理地方立法與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)

（一）公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化——建立數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)要素統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要舉措

2022年3月25日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）。《意見(jiàn)》明確了打造統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中的重要作用，并將數(shù)據(jù)調(diào)查、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)等數(shù)據(jù)資源化管理手段列為打造數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場(chǎng)的重要舉措。《意見(jiàn)》深刻揭示了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一大市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化離不開(kāi)公共服務(wù)部門(mén)政務(wù)和公共服務(wù)水平的提升，更離不開(kāi)以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向、切實(shí)降低制度性交易成本的制度更新。

（二）公共數(shù)據(jù)資源化——實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的必由之路

1.公共數(shù)據(jù)資源化的概念。公共數(shù)據(jù)資源化管理指公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)依法對(duì)其所控制的公共數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)全生命周期維度進(jìn)行整合和加工，使之具有公共或私人意義上的可利用價(jià)值屬性的活動(dòng)。以“數(shù)據(jù)資源化管理”作為公共數(shù)據(jù)地方立法的體例內(nèi)容則是對(duì)公共數(shù)據(jù)各生命周期管理法規(guī)以資源化管理和利用為立法理念進(jìn)行體例重構(gòu)、內(nèi)容整合的立法技術(shù)性處理。

2.公共數(shù)據(jù)資源化管理與數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的關(guān)系。誠(chéng)如有些學(xué)者所言，當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)的主要障礙是數(shù)據(jù)要素供給與需求的不平衡，而對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行資源化管理的實(shí)質(zhì)正是將公共數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)所需求的公共數(shù)據(jù)資源。李克強(qiáng)總理曾指出，“目前我國(guó)信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門(mén)手里?！笨梢?jiàn)，公共數(shù)據(jù)的資源化對(duì)整個(gè)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)的完善可謂是舉足輕重。然而，要想打通由“公共數(shù)據(jù)”到數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)公共產(chǎn)品的“最后一公里”，則勢(shì)必要對(duì)公共數(shù)據(jù)的各個(gè)生命周期采取資源化管理。由此可見(jiàn)，數(shù)據(jù)資源化誠(chéng)然是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的必由之路。

（三）公共數(shù)據(jù)地方立法——數(shù)據(jù)資源化管理的制度載體

1.公共數(shù)據(jù)地方立法的概念。研究中所稱(chēng)的公共數(shù)據(jù)地方立法特指省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及設(shè)區(qū)的市的地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)和地方人民政府，依據(jù)一定的職權(quán)、按照法定程序，在本行政區(qū)域內(nèi)制定與公共數(shù)據(jù)有關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立法活動(dòng)。廣義來(lái)說(shuō)，公共數(shù)據(jù)地方立法既包括以公共數(shù)據(jù)為主要調(diào)整對(duì)象的地方立法，還包括地方數(shù)據(jù)立法、數(shù)字經(jīng)濟(jì)立法等其他地方立法中以公共數(shù)據(jù)為主要調(diào)整對(duì)象的立法體例內(nèi)容。

2.數(shù)據(jù)資源化管理在公共數(shù)據(jù)地方立法中的檢視。首先，檢視國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)地方立法文本可知，對(duì)公共數(shù)據(jù)實(shí)行“資源化管理”系由無(wú)錫市于2020年頒行的《無(wú)錫市公共數(shù)據(jù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“無(wú)錫市辦法”）首倡。在《無(wú)錫市公共數(shù)據(jù)條例（草案）》中，“數(shù)據(jù)資源化”作為主要體例內(nèi)容涵蓋了公共數(shù)據(jù)的平臺(tái)建設(shè)、目錄匯編、收集匯聚、存儲(chǔ)和報(bào)廢等數(shù)據(jù)全生命周期的管理法規(guī)。《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“江蘇省辦法”）的草案中做出了與無(wú)錫市相同的立法技術(shù)處理，該辦法的正式稿將原“數(shù)據(jù)資源”一章改為“數(shù)據(jù)供給”，但并未發(fā)生實(shí)質(zhì)變動(dòng)。

3.公共數(shù)據(jù)地方立法的體例及研究范式。對(duì)地方立法體例的研究主要包括三個(gè)方面，即體例中軸、體例內(nèi)容以及體例內(nèi)容之間的關(guān)系。其中，體例中軸決定立法框架的關(guān)鍵要素，對(duì)整個(gè)文本具有提綱挈領(lǐng)的作用。現(xiàn)分別對(duì)公共數(shù)據(jù)地方立法從以上三個(gè)維度進(jìn)行檢視。

第一，現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)地方立法的體例中軸大多遵循公共數(shù)據(jù)各生命周期管理展開(kāi)。以無(wú)錫市辦法為例，該辦法依循數(shù)據(jù)平臺(tái)的“規(guī)劃與建設(shè)”，公共數(shù)據(jù)的“匯聚與采集”“共享與開(kāi)放”等數(shù)據(jù)的生命周期時(shí)序安排立法，初步建立起了公共數(shù)據(jù)各生命周期的管理機(jī)制。各地方的公共數(shù)據(jù)地方立法的體例中軸大致與這一邏輯相仿。

第二，現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)地方立法的體例內(nèi)容設(shè)置具有一定的隨意性。以“數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)”為例，《寧波市公共數(shù)據(jù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“寧波市辦法”）將其作為獨(dú)立的體例內(nèi)容，江西省辦法和無(wú)錫市辦法將這一內(nèi)容與“數(shù)據(jù)目錄管理”并為一章，《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》則將其歸入總則。

第三，現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)地方立法各生命周期立法體例內(nèi)容的共性是“資源化管理”與“資源化應(yīng)用”。如前文所述，公共數(shù)據(jù)地方立法井噴的動(dòng)因是國(guó)務(wù)院要求地方政府推動(dòng)公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化利用，公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化應(yīng)以“公共數(shù)據(jù)資源化為前提”，由“資源化利用”導(dǎo)出“資源化管理”也是題中應(yīng)有之義。因此，公共數(shù)據(jù)各生命周期的立法體例按照其共性應(yīng)分為數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)開(kāi)放等“資源化利用”內(nèi)容和由數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)到數(shù)據(jù)資源報(bào)廢在內(nèi)的數(shù)據(jù)全生命周期“資源化管理”內(nèi)容。

二、數(shù)據(jù)資源化管理制度在地方立法中設(shè)置的必要性

建立公共數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場(chǎng)離不開(kāi)以市場(chǎng)主體需求為導(dǎo)向、切實(shí)降低制度性交易成本的制度更新。而通過(guò)地方立法完善公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)制度，恰恰是激發(fā)以大數(shù)據(jù)樣態(tài)沉淀的公共數(shù)據(jù)的價(jià)值，是使公共數(shù)據(jù)要素充分迸發(fā)、涌流的重要舉措。因此，公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化導(dǎo)向下的“數(shù)據(jù)資源化管理”地方立法正是對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境號(hào)召的積極回應(yīng)。筆者認(rèn)為，將“數(shù)據(jù)資源化”作為公共數(shù)據(jù)地方規(guī)定立法體例內(nèi)容，有三方面的必要性。

（一）公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)明確自身行使數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)職權(quán)制度依據(jù)的需求

“數(shù)據(jù)資源化管理”之所以不可或缺，是因?yàn)椤皵?shù)據(jù)資源”是公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)行使權(quán)力的邏輯起點(diǎn)所在。公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、利用由來(lái)已久，這種管理、利用格局使公共數(shù)據(jù)的性質(zhì)近乎于“公法上的物”。所謂“公物”或者“公產(chǎn)”（domainepublic）的理論，即政府對(duì)所謂“公物”享有所有權(quán)的理論，此種公物上的所有權(quán)又因僅能“為國(guó)家或者公共團(tuán)體所特有的公共目的而支配”而與私人所有權(quán)而區(qū)分。當(dāng)然，具體到公共數(shù)據(jù)的性質(zhì)這一領(lǐng)域，公物理論所指的所有權(quán)應(yīng)向使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?。在公物理論領(lǐng)域，公物權(quán)屬的確認(rèn)關(guān)系著政府實(shí)施公物管理權(quán)的方式、內(nèi)容、界限等諸多問(wèn)題，這一結(jié)論同樣適用于公共數(shù)據(jù)。

概而言之，數(shù)據(jù)資源化管理制度的確立可以回答公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)行使數(shù)據(jù)開(kāi)放、共享等職權(quán)時(shí)“何以能為、當(dāng)如何為”的詰問(wèn)。

（二）我國(guó)數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共數(shù)據(jù)制度開(kāi)放性體系的訴求

數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。在民法財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利與權(quán)能理論的視域下，“資源”很難經(jīng)由法律解釋或漏洞填補(bǔ)被歸入私法制度上的任何一種權(quán)利客體，亦當(dāng)然不能具有法定的權(quán)利并借此以生發(fā)出特定的權(quán)能，遑論由其衍生出數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)制度；在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視域下，“資源管理”這一難以界定初始權(quán)利的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，按照科斯第二定律進(jìn)行演繹，不難推知其必然將使得數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與“帕累托最優(yōu)”愈行愈遠(yuǎn)。另外，按照《立法》的規(guī)定，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)屬于法律保留事項(xiàng)，僅能通過(guò)法律進(jìn)行規(guī)定，地方立法無(wú)權(quán)做出規(guī)定，而數(shù)據(jù)資源化管理制度，卻正好可以在必要時(shí)作為承接“數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)”的制度載體。

（三）公共數(shù)據(jù)地方立法對(duì)立法體例凝練簡(jiǎn)潔的要求

從立法技術(shù)層面而言，一個(gè)集成的“數(shù)據(jù)資源化”章節(jié)要比多個(gè)零散的章節(jié)更有利于維持法秩序的統(tǒng)合性以及邏輯的一致性。以寧波市辦法為例，該辦法與數(shù)據(jù)資源化管理相關(guān)的體例內(nèi)容共有四章，這四章所包括的條文，至多不過(guò)5條，最少則只有2條，38個(gè)條文被析散分布于10個(gè)章節(jié)之中。由此可見(jiàn)，如果不在立法技術(shù)上采取提取“上位概念”式的集約式體例內(nèi)容劃分，將公共數(shù)據(jù)各生命周期內(nèi)容整合在一個(gè)體例內(nèi)容下，極其容易讓法律文本陷入既“單薄”又“臃腫”的矛盾當(dāng)中，使得公共數(shù)據(jù)資源化管理法秩序趨于碎片化。

就對(duì)行政需求的回應(yīng)立法層面而言，維持一個(gè)開(kāi)放的“數(shù)據(jù)資源化”章節(jié)是具有前瞻性的立法體例內(nèi)容劃分。公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)型主要是由工具理性與價(jià)值理性的觀念差異轉(zhuǎn)變所主導(dǎo)，在這一過(guò)程中，對(duì)于數(shù)據(jù)管理的前瞻性十分重要。事實(shí)上，數(shù)據(jù)實(shí)踐活動(dòng)遠(yuǎn)比既有立法文本表述的復(fù)雜且深遠(yuǎn)得多，而且這種業(yè)務(wù)活動(dòng)的流程還在日益地增多和完善。對(duì)于公共數(shù)據(jù)地方規(guī)定立法而言，如果不有所預(yù)見(jiàn)性地將所有的數(shù)據(jù)資源化體例內(nèi)容進(jìn)行歸集，那么將不免面臨每次回應(yīng)修法便要對(duì)體例安排“大動(dòng)干戈”的尷尬局面。

三、在公共數(shù)據(jù)地方規(guī)定中設(shè)置“數(shù)據(jù)資源化管理”的舉措建議

（一）以服務(wù)數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場(chǎng)為基本導(dǎo)向構(gòu)建公共數(shù)據(jù)質(zhì)量體系

數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成離不開(kāi)公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在公共數(shù)據(jù)的全生命周期管理中貫行標(biāo)準(zhǔn)化、公開(kāi)化的利企便民理念，具體而言有兩方面的舉措。

1.數(shù)據(jù)資源管理標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)于“數(shù)據(jù)資源化管理”這一體例內(nèi)容中的“數(shù)據(jù)質(zhì)量”不僅要包括數(shù)據(jù)的“可用性”，還應(yīng)包括“便利性”。數(shù)據(jù)資源標(biāo)準(zhǔn)化管理立法應(yīng)以數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，設(shè)置數(shù)據(jù)資源可利用與便于利用的原則性規(guī)定，探索建立數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和地方標(biāo)準(zhǔn)，積極建立區(qū)域乃至全國(guó)大市場(chǎng)下的數(shù)據(jù)統(tǒng)一質(zhì)量體系，使得地方公共數(shù)據(jù)資源在數(shù)據(jù)要素統(tǒng)一大市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)暢通無(wú)阻。

2.數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)化。數(shù)據(jù)資源化管理的根本目的是利企便民，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。應(yīng)明確規(guī)定數(shù)據(jù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的公開(kāi)屬性與公開(kāi)渠道。通過(guò)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)便利數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)主體使用公共數(shù)據(jù)，同時(shí)可減少市場(chǎng)主體的制度性交易成本。

（二）在預(yù)算經(jīng)濟(jì)性原則指導(dǎo)下建立數(shù)據(jù)資源分類(lèi)分級(jí)報(bào)廢機(jī)制

數(shù)據(jù)資源的分類(lèi)分級(jí)報(bào)廢是公共預(yù)算經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)在要求，也是數(shù)據(jù)資源化管理的重要體現(xiàn)。公共數(shù)據(jù)按照來(lái)源分類(lèi)，大致可以分為采集取得的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、處理所得的衍生數(shù)據(jù)、處理和制作取得的數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)品。筆者認(rèn)為，對(duì)于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)如果貿(mào)然刪除，時(shí)過(guò)境遷則有可能難以再行采集，因此除因法定存儲(chǔ)期限屆滿應(yīng)禁止刪除。對(duì)于衍生數(shù)據(jù)，則要有預(yù)見(jiàn)性地避免因重復(fù)需要、重復(fù)處理而造成的資源浪費(fèi)，應(yīng)對(duì)其謹(jǐn)慎刪除。對(duì)于數(shù)據(jù)衍生產(chǎn)物、服務(wù)系統(tǒng)的報(bào)廢應(yīng)參照資產(chǎn)管理相關(guān)辦法進(jìn)行管理。

（三）合理安排“數(shù)據(jù)資源化管理”在地方立法中的體例

1.公共數(shù)據(jù)綜合性立法和公共數(shù)據(jù)管理立法宜將公共數(shù)據(jù)專(zhuān)章規(guī)定，置于“總則”之后，以“公共數(shù)據(jù)資源化管理”與“數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放”這一數(shù)據(jù)資源化利用體例內(nèi)容并發(fā)駢行，構(gòu)成真正意義上的公共數(shù)據(jù)資源化管理體系。

2.對(duì)于綜合性的數(shù)據(jù)立法而言，公共數(shù)據(jù)資源化仍然不失為一種優(yōu)秀的體例內(nèi)容安排可供選擇。對(duì)于綜合性數(shù)據(jù)立法的立法者而言，可以將“數(shù)據(jù)資源化”作為次級(jí)章節(jié)列入“公共數(shù)據(jù)”這一部分。