檢察機關實質性化解行政爭議的實踐樣態(tài)與質效提升

龔永斌 唐穎玉 方頡琳

摘 要：檢察機關實質性化解行政爭議常態(tài)化開展后，J省化解工作展現出化解數量大幅增長、行政執(zhí)行化解案件增多、一體聯動工作格局更加優(yōu)化、化解工作重點集中、檢察履職方式更趨科學的實踐樣態(tài)。但同時也暴露出化解案源分布固化、檢察化解的介入時機不夠成熟、化解協作機制尚有欠缺、檢察機關的職能存在局限性等問題。為了提升化解質效，應完善化解工作機制、根據糾紛情境類型化運用化解策略、注重多種解紛機制的體系協調、借助數字檢察進行賦能。

關鍵詞：檢察機關 實質性化解行政爭議 工作機制

行政爭議實質性化解是社會矛盾糾紛化解體系的重要一環(huán)，在該項工作轉入常態(tài)化開展后，細致梳理其實踐樣態(tài)，總結其發(fā)展趨勢，并在此基礎上找準實踐困境，有針對性地探索優(yōu)化路徑有助于提升行政爭議檢察化解的質效，對保障人民群眾合法權益、促進法治政府建設具有重大意義。

一、檢察機關開展行政爭議實質性化解的正當性

（一）能夠避免行政訴訟程序空轉，具有現實必要性

行政訴訟存在程序空轉、循環(huán)訴訟、案結事不了等問題，檢察機關圍繞著申請人的實質訴求，綜合運用抗訴、再審檢察建議、釋法說理、促成和解等多種途徑，能夠促進行政爭議得到實質性化解。

（二）符合民主集中制的國家機構組織活動原則，具有憲法上的正當性

我國憲法規(guī)定了國家權力分工與配合的格局和職能分工原則。檢察機關和法院、政府要注重配合與協調，檢察機關實質性化解行政爭議既是以檢察機關職能彌補行政復議、行政訴訟的制度性缺漏，也能共同完成實質性化解行政爭議的目的。

（三）合于檢察機關的監(jiān)督職能，具有職權來源上的正當性

對訴訟監(jiān)督化解行政爭議而言，行政訴訟法有關“解決行政爭議”的立法目的足以證成。對訴訟外化解行政爭議而言，從我國檢察機關監(jiān)督職能的沿革史可以發(fā)現其對行政機關的監(jiān)督不再只停留在訴訟監(jiān)督上。而法律監(jiān)督與行政爭議實質性化解不可分割［1］，兩者是一體兩面的關系，后者應當成為前者的目標。

（四）能夠發(fā)揮檢察機關的制度優(yōu)勢，具有解紛效能上的獨特價值

相對于行政復議、行政訴訟，檢察化解具有如下制度優(yōu)勢：檢察機關化解行政爭議的對話性更強、更能實現實質法治［2］；檢察一體化優(yōu)勢；“四大檢察”的職能合力優(yōu)勢；檢察機關機構改革后行政檢察的資源優(yōu)勢。

二、J省檢察機關行政爭議實質性化解的實踐樣態(tài)

行政爭議實質性化解被認為是除行政公益訴訟外檢察機關提升法律監(jiān)督質效的重要發(fā)力點。［3］自檢察機關促進行政爭議實質性化解工作常態(tài)化開展以來，J省檢察機關不斷深入推進行政爭議實質性化解。具體而言，該項工作主要呈現出以下特點：

（一）從案件來源看，以未進入監(jiān)督環(huán)節(jié)案件為主，且行政執(zhí)行的化解力度有所強化

2022年實質性化解行政爭議案件中行政生效裁判監(jiān)督案件70件，占12.1%。行政執(zhí)行監(jiān)督案件114件，占19.8%。處于行政復議、行政訴訟等階段尚未進入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的案件393件，占68.1%。與2021年的案件來源相比較，行政生效裁判監(jiān)督案件的數量雖略有上升，但占比數大幅下降。行政執(zhí)行監(jiān)督案件數量漲幅巨大，從2021年的31件增長為2022年的114件，其占比數有較大提升，與處于行政復議、行政訴訟等階段尚未進入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的案件占比數基本持平。其中，行政執(zhí)行監(jiān)督案件以非訴執(zhí)行監(jiān)督案件為主，說明基層檢察院充分利用了其職能優(yōu)勢，找準了基層行政檢察發(fā)揮作用的突破口。目前裁判結果監(jiān)督案件分布呈“倒三角”，基層檢察院的監(jiān)督案件很少，但同時法院受理行政非訴執(zhí)行案件總量已經遠超行政訴訟案件總量，且此類案件一般集中在基層法院［4］，基層檢察院強化對非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督力度，并在履職中開展行政爭議實質性化解工作能夠補齊行政檢察短板。

（二）從辦案主體看，實現了省市縣三級檢察院全覆蓋，一體聯動的工作格局更加優(yōu)化

2022年省檢察院化解行政爭議25件，占4.3%。12個市級檢察院化解行政爭議62件，占10.7%。104個基層檢察院化解490件，占84.9%。市級檢察院已全部破零，99%的基層檢察院成功辦理化解案件。與2021年的辦案主體相比較，省、市級檢察院化解案件的占比數均有所下降，基層檢察院化解案件的占比數有較大提升，從2021年的73.2%增長為2022年的84.9%，成功辦理化解案件的基層檢察院數量有所提升。不同層級的檢察機關在實質性化解行政爭議中具有不同的職能優(yōu)勢，基層檢察院的優(yōu)勢在于熟悉當地情況，有就地就近開展工作的便利，上級檢察院的優(yōu)勢在于更專業(yè)的指揮、督導能力及更強大的協調能力。因此，強化基層檢察院化解行政爭議的“主力軍”角色，減輕上級檢察院直接化解壓力，凸顯其指揮者、督導者、協調者角色，將使檢察上下一體聯動的工作格局更加優(yōu)化，增強檢察一體化的合力，進而增強實質性化解行政爭議的質效。

（三）從案由看，涉及行政處罰居多，且行政爭議化解的工作重點較一致

2022年J省檢察機關化解的行政爭議主要集中在以下領域：行政處罰案件168件，占29.1%；工資支付、工傷確認、養(yǎng)老撫恤案件93件，占16.1%；房屋、土地征收補償案件53件，占9.2%。行政不作為案件29件，占5%。行政賠償、行政強制案件27件，占4.7%。2021年J省檢察機關化解的行政爭議同樣集中在上述五個領域，說明J省檢察機關對行政爭議實質性化解工作重點的確定思路較清晰，在工作策略的選擇上具有相當的延續(xù)性與一致性。

（四）從化解方式看，采取了多元化措施，且檢察機關的履職方式更趨科學

2022年J省檢察機關在實質性化解行政爭議中采取向法院、行政機關提出抗訴、檢察建議等監(jiān)督方式辦理108件，組織公開聽證81件，促成協議和解186件，采取司法救助、社會救助或其他救助方式39件。與J省2021年的化解方式相比較，J省檢察機關對多元化解措施的運用更加積極，尤其是抗訴、提出檢察建議以及促成協議和解這兩項措施的漲幅遠超案件總數的漲幅，前者由2021年的26件增長為2022年的108件，后者由2021年的26件增長為2022年的186件。上述變化展現出J省檢察機關實質性化解行政爭議工作的兩大發(fā)展趨勢：（1）J省檢察機關在實質性化解行政爭議中堅守法治底線，堅持運用法治思維，以抗訴、檢察建議等剛性監(jiān)督方式捍衛(wèi)法治所要求的基本公平正義；（2）由于案件來源以未進入監(jiān)督環(huán)節(jié)的案件為主，行政爭議尚處于行政復議、行政訴訟階段，因此，J省檢察機關廣泛運用促成協議和解的化解方式，謹慎避免介入復議機關的審查權及法院的審判權，嚴守檢察監(jiān)督的權力界限。

三、J省檢察機關實質性化解行政爭議的實踐難點

（一）檢察化解的介入時機不夠成熟

檢察機關實質性化解行政爭議應遵循協同和補充監(jiān)督原則［5］，也即其他監(jiān)督方式先行原則，檢察機關參與行政爭議實質性化解并不意味著其將代替其他行政監(jiān)督主體實現實質法治目標，而只是在其他監(jiān)督主體化解行政爭議力有不及時發(fā)揮補足功能?；谏鲜稣J識，檢察機關應將化解行政爭議的場域重點設置于已結束其他監(jiān)督程序從而進入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的情形。然而，在J省的化解實踐中，立足法定訴訟監(jiān)督職能化解的案件占比數不高，一些基層檢察院為了實現破零，參與到行政處罰階段行政糾紛的化解，或是參與到法院實體審理的行政訴訟案件開展化解。近兩年的化解數據顯示，J省化解生效裁判監(jiān)督案件、執(zhí)行監(jiān)督案件占比數遠低于全國數據，而在未進入檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)的案件中化解行政爭議的占比數高達64%、68.1%，反映出J省在行政訴訟監(jiān)督工作中的化解力度還不大。檢察機關廣泛介入未進入監(jiān)督環(huán)節(jié)案件實質性化解行政爭議，將為檢察機關履職帶來以下困惑：如何處理檢察機關與復議機關、法院的職權界限？檢察機關在其中應以何種角色自處？如何協調該階段的檢察介入與事后的檢察監(jiān)督的關系？

（二）化解協作機制尚有欠缺

盡管近兩年來基層檢察院化解行政爭議的案件數有大幅提升，為上級檢察院更好的發(fā)揮督導、協調功能提供了操作空間。但總體而言，省級檢察院的對下指導機制尚在不斷探索中改進完善，督導的針對性、可操作性還須不斷提高。而市級檢察院部署推進、總結指導整體來看還不系統，成效還不明顯，一線指揮部作用沒有充分發(fā)揮。市縣兩級檢察院化解工作長效機制建設比較薄弱，多數檢察院的化解工作缺乏制度保障和支撐，工作沒有真正走上正軌。行政訴訟監(jiān)督案件承辦檢察院、行政爭議所在地檢察院化解工作合力不強，沒有搭起共同化解的常態(tài)化工作格局。與法院、行政機關銜接聯系不夠，化解還多是各自為政，協作配合不夠，爭取黨委領導、人大支持主動性不強，還沒有形成領導有力的工作氛圍。

（三）檢察機關的職能存在局限性

化解行政爭議，需要當事人雙方對實體爭議問題作出妥善處理，而行政機關既是爭議的一方當事人，又是爭議的處置者，可以決定行政行為內容，爭議能否化解更多依賴于行政機關。“與法院依法行使審判權對案件作出裁判不同，檢察機關作為法律監(jiān)督機關不具有決定當事人權利義務責任的權能?！保?］行政機關是否在法律范圍內滿足相對人的訴求，是否在裁量權范圍內給相對人作出讓步，都僅是行政機關單方決定事項，檢察機關參與化解并不必然能夠解決行政機關和審判機關不能解決的問題。［7］在化解過程中即使促成當事人達成初步和解意見，對后續(xù)出現的訴求反復或反悔現象，檢察機關亦沒有更好的辦法予以規(guī)制。

四、完善檢察機關實質性化解行政爭議的思路

（一）完善化解工作機制

常態(tài)化開展行政爭議實質性化解工作，需要機制制度予以保障，實現工作的程序化、規(guī)范化、法治化。完善化解機制制度，形成黨委領導、人大監(jiān)督、政府支持、法院協作，以及與人民調解、行政調解、司法調解聯動的化解格局。通過向黨委及其政法委請示匯報，爭取以文件或通知形式，對檢察機關化解行政爭議工作給予關心支持。與司法行政部門、法院簽訂協作文件或是建立聯席會議，就化解案件的范圍、啟動、措施、方法、標準等進行明確。發(fā)揮考評“指揮棒”作用，優(yōu)化考核機制，修改完善業(yè)績考評指標，既要提高實質性化解行政爭議的考核權重，但又不能簡單地以結果論，要充分調動檢察官化解爭議的工作積極性。

（二）根據糾紛情境類型化運用化解策略

對事實清楚、法律適用明確、申請人訴求明顯不合理的案件，檢察機關在作出不支持監(jiān)督申請決定后，可以邀請人大代表、政協委員、人民監(jiān)督員等進行公開宣告或簡易聽證，共同做好釋法說理工作，增強檢察權威，促進當事人服判息訴。對于法院裁判、行政行為均無不當的案件，當事人訴求合法、合理的，檢察機關要維護其合法合理權益，符合民政救助、司法救助條件的，通過予以救助、幫助解決困難，切實回應當事人需求，引導其回歸理性合理訴求，促進社會和諧。對于行政行為違法，法院裁判并無不當的，提出檢察建議，督促行政機關糾正行政行為，采取對當事人予以救濟等措施促進行政爭議實質性化解。對于法院裁判確有錯誤，行政行為不合法、不合理的，靈活運用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等方式促進爭議化解，并在監(jiān)督中靈活實現以抗促調。對于法院裁判確有錯誤，行政行為不合法、不合理且難以通過審判程序實現當事人訴求的，檢察機關應通過促成行政爭議雙方和解的方式化解爭議。

（三）注重多種解紛機制的體系協調

“行政爭議的解決渠道多種多樣，行政檢察只是其中一個選項?！保?］因此檢察機關實質性化解行政爭議的制度改革必須與其他改革進行協同性推進、體系性推進，不能為了實現檢察職能轉型而破壞檢察機關的職能邊界，應以功能最適為原則與其他機關進行分工配合，真正做到“有限監(jiān)督、有度化解、有益補充、有效配合”［9］。

在傳統的行政救濟途徑中，行政訴訟率先提出了“解決行政爭議”的目標，并圍繞該目標開展了訴源治理。把非訴機制挺在前面，法院在行政訴訟程序開啟之前，利用自身專業(yè)優(yōu)勢分析研判行政爭議的可能走向，引導、鼓勵和支持當事人積極選擇其他方式解決行政爭議是訴源治理政策的基本要義。［10］可見檢察機關實質性化解行政爭議也可能通過訴源治理的接口與法院的解紛機制交織，因此必須構建檢察機關化解行政爭議制度和法院化解行政爭議制度之間的協調機制。如今行政復議制度亦在改革過程中，“發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”成為復議制度改革的重心。檢察機關實質性化解行政爭議如何與行政復議這一“主渠道”相銜接、檢察機關如何介入行政復議的解紛過程都是完善檢察機關實質性化解行政爭議工作制度時必須正視的問題。

（四）借助數字檢察進行賦能

數字檢察是一場系統而全面的法律監(jiān)督模式變革，能夠為實質性化解行政爭議注入新動力。數字檢察能夠在三個方面對實質性化解行政爭議進行賦能：（1）有助于檢察機關更好的發(fā)現關聯之訴、化解關聯之訴中的行政爭議，從而拓寬實質性化解行政爭議的實效廣度；（2）通過檢察機關作為法律監(jiān)督機關的職能優(yōu)勢，幫助行政機關突破其數據壁壘，通過數據共享機制的構建幫助行政機關克服客觀履職不能，促其依法履職，從而實質性化解行政機關不作為情形下的行政爭議；（3）數字檢察的監(jiān)督理念從“抓末端，治已病”轉向“抓前端，治未病”，其對行政爭議實質性化解的關注不再局限于解決已經產生的行政爭議，而是強調源頭治理，通過檢察機關履行法律監(jiān)督職能掃除行政機關履職的機制性障礙，從而預防行政爭議的產生。