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      航運低碳化背景下的綠色拆船

      2022-09-16 06:10:24魏圣香
      關(guān)鍵詞:污染環(huán)境船廠船東

      魏圣香 賀 婷

      (華東理工大學 法學院,上海 200237)

      在氣候變化已成為全球最具挑戰(zhàn)性問題的背景下,航運低碳化也將成為航運業(yè)的未來發(fā)展趨勢,其中拆船綠色化是其重要組成部分。自從有船舶誕生以來,一直存在拆船并回收使用現(xiàn)象。[1]拆船業(yè)被譽為“無煙冶金工業(yè)”,拆解廢舊船舶可以獲得大量的鋼材以及其他可以回收利用的材料和設(shè)備。然而拆船業(yè)也是一個容易出現(xiàn)高污染的行業(yè),所有舊船都含有危險物質(zhì),如石棉、含鉛漆、重金屬、多氯聯(lián)苯、多環(huán)芳香烴等有毒物質(zhì)。[2]如果這些物質(zhì)處理不當,就會產(chǎn)生大量污染,所以拆船又被稱為污染天堂。[3]國際勞工組織(International Labour Organization,以下簡稱ILO)將拆船視為全球最危險的職業(yè)。[4]拆船過程中的危險物質(zhì)可能導(dǎo)致癌癥和神經(jīng)系統(tǒng)、免疫系統(tǒng)損傷,殘留油氣可能導(dǎo)致火災(zāi)和爆炸,高空作業(yè)可能導(dǎo)致高處墜落傷害風險。[5]如果沒有完善的法律體系對拆船廠、拆船行為、待拆解船舶等進行有效監(jiān)管,在船舶的拆解作業(yè)中,很容易發(fā)生有害物質(zhì)泄漏污染環(huán)境的事故,也容易引起勞工因不滿就業(yè)條件惡劣的人權(quán)糾紛。許多國家和國際組織希望通過法律來建立和完善拆船業(yè)的監(jiān)管,從而促進生態(tài)環(huán)境保護和勞工就業(yè)環(huán)境的改善,達到綠色拆船。國際組織出臺了一系列國際法規(guī),包括《控制危險廢料越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》(以下簡稱《巴塞爾公約》)、《拆船業(yè)安全衛(wèi)生指南》《國際海事組織拆船導(dǎo)則》《香港國際安全與環(huán)境無害化拆船公約》(以下簡稱《香港公約》)以及《歐盟船舶回收法規(guī)》(以下簡稱《歐盟法規(guī)》)。其中《香港公約》和《歐盟法規(guī)》是集大成者。我國防止拆船污染的相關(guān)法律以《中華人民共和國防止拆船污染環(huán)境管理條例》(以下簡稱《防止拆船污染環(huán)境管理條例》)為主,輔之以一些法律法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)標準、自律規(guī)范等規(guī)范性文件,相關(guān)規(guī)定在保障綠色拆船方面存在一定的局限,有必要完善法律制度,以促進綠色拆船的可持續(xù)發(fā)展。

      一、綠色拆船的政治經(jīng)濟學:利益沖突

      拆船涉及各種利益方,導(dǎo)致規(guī)制這種全球性活動具有一定的挑戰(zhàn)性。發(fā)達國家傾向于將廢棄船舶出口到其他國家處理,特別是發(fā)展中國家。發(fā)展中國家看重拆船帶來的經(jīng)濟利益,傾向于保護本國的拆船業(yè),對其較少監(jiān)管或不監(jiān)管。因為寬松的政策環(huán)境更能吸引船東出口廢棄船舶,拆船國家間形成了政策的“向低”競爭。

      (一)發(fā)達國家“垃圾出口”

      拆船是船舶無法進行商業(yè)活動后的必然選擇。船舶是海上人造的最大移動物,其服務(wù)期限大概在25—30 年,結(jié)束服務(wù)后的船舶不再適航,此時船舶的養(yǎng)護成本超過收入,船舶接近完成使命,[6]需要對船舶進行處理。一艘貨船上存在大量的鋼鐵、設(shè)備等,船主為了最大限度獲得經(jīng)濟利益,會將船舶作為廢料出售給拆船公司。自20 世紀80 年代以來,拆船工業(yè)逐漸從發(fā)達國家轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。[7]其主要原因之一是環(huán)境問題和各國環(huán)境監(jiān)管的差異。拆船是環(huán)境不友好產(chǎn)業(yè),會嚴重破壞海陸環(huán)境。在擁有拆船業(yè)的地方,海岸帶的環(huán)境往往損害嚴重:拆船活動會污染地表水、造成嚴重的空氣污染、引發(fā)噪聲污染、產(chǎn)生固廢污染。[8]不安全的船舶拆解會帶來大量的污染,不但嚴重損害一國的環(huán)境,還會威脅其他經(jīng)濟活動,如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等,同時拆船工作的糟糕環(huán)境會嚴重損害拆船工人的身體健康。

      在20 世紀70 年代,拆船主要集中在發(fā)達工業(yè)化國家的港口。由于該工作的潛在危險性質(zhì),拆船過程需要高度機械化并受到嚴格的管制。但隨著發(fā)達國家的環(huán)境治理和勞工法規(guī)變得日趨嚴格,拆船成本大大增加,[9]船東開始尋找其他地方出口廢棄船舶作為廢料處理。南亞國家與發(fā)達國家的環(huán)保要求和勞工標準不同,前者因拆船監(jiān)管政策的缺乏大大降低了拆船的成本。比如,油輪船東選擇孟加拉國作為回收目的地,因為船東沒有必要在出售前為船舶預(yù)清潔或獲得安全認證。

      依照船旗國法來規(guī)制船舶活動的國際法原則使得發(fā)達國家出口廢棄船舶相對便利。雖然《聯(lián)合國海洋法公約》要求船舶和船舶懸掛的旗幟之間有“真正的聯(lián)系”,但這一要求沒有定義,實際上在很大程度上被船東忽略了。[10]實踐中,大部分船舶上存在一面不同于船舶實際所有權(quán)人所屬國的旗幟。根據(jù)這些普遍的做法,擁有大船舶的國家成功地將其環(huán)境責任轉(zhuǎn)移給發(fā)展中國家,同時繼續(xù)從這種利潤豐厚的廢物貿(mào)易中積累利潤。從發(fā)達國家向發(fā)展中國家出口船舶,可以有效地將發(fā)達國家的責任外包給世界上較貧窮的地區(qū),這提高了發(fā)達國家向發(fā)展中國家出口廢棄船舶的積極性。

      (二)拆船國家“向低競爭”

      對于拆船公司來講,其能在一艘廢棄的船上拆出很多收益:大量的鋼鐵和其他可回收材料和產(chǎn)品,包括機艙、器具、機械、管道、電機、發(fā)電機、電纜、液壓設(shè)備、無線電視設(shè)備等。拆船公司可將鋼鐵、可回收材料或產(chǎn)品賣給當?shù)睾腿珖缘牧闶凵?。更為重要的是,拆船公司能提供大量的工作崗位,這些工作崗位增加了工人的收入。比如,拆船工業(yè)在孟加拉國和巴基斯坦發(fā)揮著重要的經(jīng)濟作用,為鋼鐵工業(yè)提供了大量的廢鋼;拆船為孟加拉國提供了一半以上的鋼鐵供應(yīng),使其成為該國的一個戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。該行業(yè)還為這些國家中一些最貧窮和最邊緣化的人口群體創(chuàng)造了數(shù)十萬個直接和間接的就業(yè)機會。[11]因此發(fā)展中國家將拆船視為有利可圖的經(jīng)濟活動,雖然其會導(dǎo)致重大的工人健康問題和環(huán)境損害。

      主要拆船國為保護本國的拆船業(yè),在激烈的競爭下,會選擇政策的向低趨同,從而吸引船東向其出口廢棄船舶。拆船國家的政策“向低競爭”,導(dǎo)致目前主要拆船國家對拆船業(yè)的監(jiān)管走向消極和不規(guī)范,生態(tài)環(huán)境和勞工健康都遭到巨大威脅。在船東沒有面臨更嚴重的國際法后果時,會繼續(xù)傾向于向環(huán)境監(jiān)管薄弱的國家出口廢棄船舶。因此國際社會需統(tǒng)一標準來解決這個問題,采取有效措施規(guī)制拆船業(yè),促進拆船業(yè)綠色發(fā)展。

      二、綠色拆船的國際法體系及其發(fā)展

      國際上為對拆船廠、待拆解船舶和拆船行為進行有效規(guī)制,出臺了一系列國際法規(guī)。在國際層面有多重法律體制規(guī)范拆解廢棄船舶,但是這些法律整體呈現(xiàn)碎片化現(xiàn)象,導(dǎo)致難以確保拆船以安全、環(huán)境友好的方式來實施。[12]

      (一)《巴塞爾公約》

      20 世紀70—80 年代,西方發(fā)達國家將大量的危險廢物以各種名義出口至發(fā)展中國家,發(fā)展中國家成為發(fā)達國家的危險廢物處理地。人們對這種廢物出口的憤怒隨著事故變多日益升高,其中可汗海(Khian Sea incident)事故引起了全球的關(guān)注,[13]《巴塞爾公約》應(yīng)運而生?!栋腿麪柟s》目的是盡量減少危險廢物的產(chǎn)生,減少廢物的流動,從而防止危險廢物對環(huán)境和人類健康造成危害。根據(jù)《巴塞爾公約》中危險廢物越境轉(zhuǎn)移的定義,含有石棉、多氯聯(lián)苯、重金屬、聚氯乙烯等危險物質(zhì)的廢棄船舶可被視為危險廢物,因此,船舶拆解需接受《巴塞爾公約》的調(diào)整。

      《巴塞爾公約》對危險廢物的轉(zhuǎn)移與處置的限制存在于三個方面。第一,締約國可以禁止進口危險廢物,當嚴重危及進口國的環(huán)境和居民健康時可以禁止以回收利用為目的的進口;第二,向非締約國出口廢棄物需要做到無害化處理或最大限度降低損害;第三,危險廢物的出口商應(yīng)該事先獲得進口國指定“主管當局”的知情同意。[14]《巴塞爾公約》雖然是規(guī)制跨境危險廢物的嚴格體制,但是它在適用于廢棄船舶時存在短板。首先,《巴塞爾公約》允許進口“回收”的廢物。而幾乎任何類型的危險廢物都可以被貼上可回收利用的標簽,被認為是一種產(chǎn)品,從而不屬于《巴塞爾公約》中“廢物”的范圍。當廢棄船舶用于回收利用時,便被視作為“產(chǎn)品”,而不是廢物,從而逃避公約的規(guī)制。其次,拆船業(yè)的重點問題是如何實現(xiàn)環(huán)境的無害化管理和勞工的身體健康?!栋腿麪柟s》由于間接規(guī)制拆船活動,導(dǎo)致其解決拆船帶來的環(huán)境污染問題和勞工健康問題時存在局限,無法在處理船舶拆解造成的危害方面發(fā)揮有效作用。

      (二)《拆船業(yè)安全衛(wèi)生指南》

      2003 年5 月,ILO 通過了《拆船業(yè)安全衛(wèi)生指南》,旨在幫助拆船人員和主管機構(gòu)落實相關(guān)職業(yè)安全衛(wèi)生和作業(yè)環(huán)境的國際勞工標準,以不斷改善拆船工人的工作條件。該指南的重點工作在于如何保障拆船工人的健康,故而其內(nèi)容囊括保障工人健康的各方面:首先,該指南規(guī)定了政府和雇主保障工人健康的義務(wù)以及工人的權(quán)利、工傷通報和福利設(shè)施;其次,該指南規(guī)定了拆船風險評估、風險預(yù)防和保護措施、危險物管理措施、作業(yè)工人的防護用具等;再次,該指南提出了建立拆船工人職業(yè)安全與健康管理體系。《拆船業(yè)安全衛(wèi)生指南》的操作性很強,能合理規(guī)范拆船作業(yè)的科學進行,保障工人的健康和安全。但遺憾的是,該指南不具有法律約束力,更不會取代拆船國國內(nèi)的法律法規(guī)。該指南作為一份高標準文件,意圖幫助拆船國完善與拆船工人健康相關(guān)的法律法規(guī)。各拆船國可以根據(jù)本國實際情況,參照該指南,對國內(nèi)法進行完善和修改。故而該指南的應(yīng)用情況取決于各國的實際情況,包括財力、物力以及技術(shù)的水平等。

      (三)《國際海事組織拆船導(dǎo)則》

      2003 年12 月,IMO 通過了《國際海事組織拆船導(dǎo)則》。國際社會日益關(guān)注拆船業(yè)產(chǎn)生的污染問題和安全保障問題,IMO 為指導(dǎo)拆船業(yè)的綠色健康發(fā)展、減少潛在有害物質(zhì),以及減少廢棄物,通過了規(guī)范拆船活動全過程的《國際海事組織拆船導(dǎo)則》。該導(dǎo)則要求在船舶設(shè)計、建造、營運和拆解的各階段進行無害化管理,并規(guī)定了綠色通行證制度。綠色通行證包括船舶的各項基本信息、船舶中含有的有害物質(zhì)和潛在有害物質(zhì)清單等。拆船廠有義務(wù)根據(jù)綠色通行證上的記載對有害物質(zhì)進行科學管控。然而,《國際海事組織拆船導(dǎo)則》沒有強制執(zhí)行力,拆船國為了降低拆船成本、提高拆船業(yè)競爭力,仍然放棄對拆船作業(yè)中的環(huán)境監(jiān)管。

      (四)《香港公約》

      早在1998 年IMO 海洋環(huán)境委員會第42 次會議上,就有代表團提出有關(guān)拆船問題的提案。2003 年,IMO 海洋環(huán)境委員會第49 次會議上通過《國際海事組織拆船導(dǎo)則草案》。2005 年,IMO 海洋環(huán)境委員會第53 次會議認為缺乏約束力的法律機制不可能促進拆船業(yè)的綠色發(fā)展,[15]于是通過了決議A.980(24),要求發(fā)展一個有法律約束力的新公約來調(diào)整船舶從設(shè)計、建造到回收的全生命周期管理。2009 年,IMO 的63 個成員國通過了《香港公約》。《香港公約》采取了“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋O(jiān)管方式來解決健康、安全和環(huán)保問題,這種方法跨越了船舶的整個生命周期,包括對船舶的設(shè)計和建造、運營和循環(huán)使用、安全和無害環(huán)境的回收等作了規(guī)定,要求船旗國和港口國承擔相應(yīng)的義務(wù)?!断愀酃s》強調(diào)了安全和環(huán)保拆船,為了實現(xiàn)這一目的,其引用了綜合的控制方法,確保船舶在有資質(zhì)認定、得到授權(quán)的工廠被拆解。對于船舶來說,必須要有《有害物質(zhì)清單》《國際有害材料清單證書》和《國際船舶適合拆解證書》。拆船廠需要具備《拆船廠授權(quán)書》,該授權(quán)書由拆船廠所在國主管當局或其認可的組織根據(jù)IMO 海洋環(huán)境委員會第211(63)決議的要求,經(jīng)過驗證和現(xiàn)場檢查合格后簽發(fā)。拆船時拆船廠需要向其所在國主管當局提供《拆船計劃開工報告》。在船舶部分或全部拆除活動按拆船計劃要求完工之日起14 天之內(nèi),應(yīng)由拆船廠簽發(fā)《拆船完工聲明》,且向其主管當局報告,其中應(yīng)包括對危害人員健康和(或)環(huán)境污染事故和事件的報告。

      《香港公約》規(guī)定控制和執(zhí)法機制有:拆船廠授權(quán)機制、文件控制程序、違規(guī)行為檢測機制、確保更高的透明度的審計計劃、禁止或限制在船上使用危險材料、無更優(yōu)惠的待遇條款以及船舶檢驗和認證規(guī)則。針對勞工的健康和安全,《香港公約》強調(diào)工人的安全和培訓(xùn),要求對工人提供足夠的個人防護設(shè)備;規(guī)定安全事件緊急應(yīng)對、監(jiān)測和報告制度;強調(diào)危險物質(zhì)的上游和下游管理?!断愀酃s》還規(guī)定了責任主體,即兩個拆船主體:船旗國政府,拆船所在國。從海洋環(huán)境保護的實踐來看,有效保護海洋環(huán)境需要政府、企業(yè)、個人和環(huán)境保護組織等多元治理。[16]因此港口國、回收公司、船東、工人在公約下也有義務(wù)。根據(jù)《香港公約》,拆船廠需要進行全面的產(chǎn)業(yè)升級,這意味著拆船廠需要投入大量的金錢成本和時間成本,《香港公約》的有效執(zhí)行必須得到拆船廠的大力支持。[17]遺憾的是,《香港公約》目前因不滿足生效條件尚未生效。

      (五)《歐盟法規(guī)》

      歐盟歷來積極倡導(dǎo)和推動綠色拆船的實現(xiàn),建立并完善綠色拆船的國際法律框架。早在2006 年,綠色拆船的主張就被提上歐盟的議程,歐盟理事會于2006 年5 月發(fā)表聲明,要求歐盟成員國不斷提高其拆船能力。考慮到《香港公約》的生效遙遙無期,歐盟迫切希望通過法規(guī)減少船舶拆解時造成的環(huán)境污染和改善工人的作業(yè)條件,2012 年3 月歐盟委員會提交了《歐盟法規(guī)》的建議案,《歐盟法規(guī)》于2013 年12 月生效。該法規(guī)采用了調(diào)查、認證及授權(quán)體系,對掛上歐盟旗幟的船舶進行全程監(jiān)管,即從船舶制造、運營到最后的回收,都必須遵守《歐盟法規(guī)》。訪問歐盟成員國港口的第三國船旗船舶必須配備《危險物質(zhì)清單》并持有主管機關(guān)或其授權(quán)組織簽發(fā)的《危險物質(zhì)清單證書》。船舶上的危險物質(zhì),包括貨倉殘余物、燃料等,必須清理后才能將船舶送到拆船廠,即拆船前需對船舶進行預(yù)清潔。船舶回收設(shè)施也必須符合一系列環(huán)境及安全標準。懸掛歐盟成員國國旗的船舶只能在對環(huán)境負責的船廠進行報廢,這些船廠必須在歐盟出具的清單上?!稓W盟法規(guī)》還規(guī)定了經(jīng)濟激勵制度,建立了綠色拆船基金。拆船廠為了達成符合要求的無害化拆船,需要投入大量經(jīng)濟成本,綠色拆船基金可以填補這部分成本,從而在提高技術(shù)成本的情況下,不降低拆船廠的價格競爭力。

      由于《歐盟法規(guī)》僅對船旗國是歐盟國家的船舶生效,從而導(dǎo)致更多船舶更換旗幟后規(guī)避該法規(guī)的監(jiān)管。[18]同時《歐盟法規(guī)》也沒有從根本上解決發(fā)展中國家因拆船帶來的環(huán)境和勞工健康問題?!稓W盟法規(guī)》的出臺促使航運公司更換船旗,并沒有改善污染環(huán)境的廢船從發(fā)達的歐盟國家轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家的現(xiàn)狀。

      三、中國綠色拆船法律規(guī)范體系及其完善

      中國作為世界上的拆船大國,目前防止拆船污染的相關(guān)法律以《防止拆船污染環(huán)境管理條例》為主,輔之以一些國家法律和部門規(guī)章、行業(yè)規(guī)范及標準、自律規(guī)范等規(guī)范性文件,但仍無法為綠色拆船提供強有力的法制保障。為了進一步實現(xiàn)拆船綠色化,我國的拆船相關(guān)立法有待進一步完善。

      (一)中國綠色拆船法律規(guī)范體系

      1. 中國綠色拆船的國家法律法規(guī)

      我國關(guān)于拆船的規(guī)范性文件以《防止拆船污染環(huán)境管理條例》為中心,分散在關(guān)于環(huán)保的有關(guān)法律文件中,主要包括《船舶定點拆解管理辦法》《物資部拆船安全生產(chǎn)與環(huán)境保護工作的規(guī)定》《關(guān)于規(guī)范發(fā)展拆船業(yè)的若干意見》 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》《防治船舶污染內(nèi)河水域環(huán)境管理規(guī)定》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等,具體見表1。

      表1 中國綠色拆船法律法規(guī)

      2. 中國綠色拆船的國家行業(yè)標準

      目前關(guān)于拆船相關(guān)的國家標準包括《綠色拆船通用規(guī)范》(GB/T36661-2018)、《船舶水污染物排放控制標準》(GB3552-2018)、《港口、碼頭、裝卸站和船舶修造、拆解單位船舶污染物接收能力要求》(JT/T879-2013),以及《船舶與海上技術(shù) 拆船管理體系 拆船廠安全與環(huán)境無害化管理體系規(guī)范》(GB/T33800-2017)等。

      《綠色拆船通用規(guī)范》中規(guī)定了拆船環(huán)境保護的基本要求、拆船安全生產(chǎn)和人員健康保護的要求,以及對綠色拆船企業(yè)的認定。根據(jù)該規(guī)范,綠色拆船指的是“依據(jù)環(huán)保、安全、健康和循環(huán)發(fā)展的理念,規(guī)范拆船行為,確保拆船過程安全生產(chǎn)、無害環(huán)境和員工職業(yè)健康,實現(xiàn)廢船再生資源回收及再加工再利用再循環(huán)”。該規(guī)范對拆船場所、企業(yè)環(huán)境、水污染、空氣污染、固廢污染等都進行了嚴格的規(guī)定?!毒G色拆船通用規(guī)范》主要為拆船過程中具體操作流程涉及的環(huán)境保護和安全防護提供參考,雖然在拆船行業(yè)內(nèi)具備一定的制約力,但仍不具有法律法規(guī)的強制約束力。

      《船舶水污染物排放控制標準》旨在保護環(huán)境,防治污染,促進船舶水污染物排放控制技術(shù)的進步,推進船舶污染物接收與處理設(shè)施建設(shè),推動船舶及相關(guān)裝置制造業(yè)綠色發(fā)展?!陡劭凇⒋a頭、裝卸站和船舶修造、拆解單位船舶污染物接收能力要求》要求拆船廠應(yīng)具備接受污染物的各種符合國家標準的設(shè)施?!洞芭c海上技術(shù) 拆船管理體系 拆船廠安全與環(huán)境無害化管理體系規(guī)范》適用于船舶拆解全過程,要求拆船廠建立并實施安全和環(huán)境無害化拆船管理體系。

      3. 中國綠色拆船的行業(yè)自律規(guī)范

      拆船行業(yè)自律規(guī)范主要由中國拆船協(xié)會制定的相關(guān)文件,包括《防止拆船污染環(huán)境技術(shù)導(dǎo)則》《創(chuàng)建綠色拆船企業(yè)實施辦法》等?!斗乐共鸫廴经h(huán)境技術(shù)導(dǎo)則》主要討論了拆船所涉及污染物的種類及其危害、拆船污染環(huán)境的成因、防止拆船污染環(huán)境的措施及要求、拆船相關(guān)的環(huán)境管理與監(jiān)測等,旨在加強拆船業(yè)的管理,防止拆船污染環(huán)境?!秳?chuàng)建綠色拆船企業(yè)實施辦法》要求拆船企業(yè)在獲取經(jīng)濟利益的同時,不得污染和破壞環(huán)境,并對拆船企業(yè)作業(yè)過程中的環(huán)境保護和工人健康保護提出了要求。

      (二)中國綠色拆船法律規(guī)范的完善

      1.完善我國綠色拆船的法律體系

      如前所述,我國規(guī)范拆船活動的法律依據(jù)主要是《防止拆船污染環(huán)境管理條例》,但是該條例對于拆船活動的規(guī)定過于原則,較難落實。為此,我國先后出臺了若干規(guī)定,制定了不少綠色拆船國家標準,中國拆船協(xié)會也制定了行業(yè)自律規(guī)范。但是,我國拆船實踐表明,過于分散的拆船法律體系不利于國家綠色拆船政策的推進。為了解決這一問題,建議采取如下措施完善我國綠色拆船的法律體系。第一,將實踐中證明行之有效的行業(yè)自律規(guī)范上升到法律法規(guī)層面,這樣更有助于約束拆船各方的行為。如將《防止拆船污染環(huán)境技術(shù)導(dǎo)則》中有關(guān)防止拆船污染環(huán)境的措施及要求、拆船相關(guān)的環(huán)境管理與監(jiān)測等吸收到《防止拆船污染環(huán)境管理條例》。第二,修訂《防止拆船污染環(huán)境管理條例》,將綠色拆船國家標準中規(guī)定的核心制度納入其中。如將《綠色拆船通用規(guī)范》中有關(guān)環(huán)境保護和安全防護的要求在《防止拆船污染環(huán)境管理條例》中進行詳細規(guī)定。第三,建議我國在修改《海洋環(huán)境保護法》時,[19]在船舶污染篇中明確規(guī)定綠色拆船制度,從而使我國的綠色拆船有更加明確的法律依據(jù)。

      2.以污染者付費原則統(tǒng)籌綠色拆船法律

      規(guī)制拆船引發(fā)責任、成本的分配問題,涉及污染者付費原則(polluter pays)。污染者付費原則的本質(zhì)是引入污染物的人也應(yīng)負責污染的消除,并必須承擔附帶的費用。拆船行業(yè)認真落實污染者付費原則可以將拆船帶來的環(huán)境治理成本和勞工健康成本內(nèi)化,這樣拆船廠不用為了價格競爭優(yōu)勢采用便宜的拆船方式,拆船國家也不用為了保護本國拆船業(yè)致使政策“向低競爭”,船東也將會把其使用壽命終止后的船舶送到符合現(xiàn)行國際法規(guī)的船廠。但是,船舶行業(yè)在確定誰是真正的污染者問題上面臨挑戰(zhàn),導(dǎo)致污染者付費原則較難執(zhí)行。如果拆船是“廢物”,那么真正的污染者應(yīng)當是船東,因為船東從船舶經(jīng)營行為中受益,通過將船舶出售給拆船廠再次受益。但是,船東容易通過“現(xiàn)金買家”的交易方式逃避潛在的法律責任,即船東將打算拆解的船舶銷售給非船廠之外的第三方,第三方再將相關(guān)的船舶出售給拆船廠。[20]在此過程中,船東通常會改變船旗、船名、剔除公司標志等,通過這種復(fù)雜的登記交易機制,無需為拆船的各種潛在損害擔責。

      具體就我國綠色拆船法律而言,污染者付費原則在我國現(xiàn)行的拆船法規(guī)中體現(xiàn)不夠。我國現(xiàn)行的拆船法律主要將環(huán)保義務(wù)等施加在拆船廠身上。如《防止拆船污染環(huán)境管理條例》(2017)第十一條規(guī)定“拆船單位在廢船拆解前,必須清除易燃、易爆和有毒物質(zhì);關(guān)閉海底閥和封閉可能引起油污水外溢的管道”;《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》(2018)第三十條規(guī)定“從事船舶拆解的單位在船舶拆解作業(yè)前,應(yīng)當對船舶上的殘余物和廢棄物進行處置,將油艙(柜)中的存油駁出,進行船舶清艙、洗艙、測爆等工作”。從船舶行業(yè)的整個布局來看,船東應(yīng)當承擔其相應(yīng)的環(huán)保義務(wù),以此激勵其采取積極的措施進行船舶綠色化改造。為此,需要根據(jù)污染者付費原則,要求船東在拆船的過程中承擔相應(yīng)的法律責任。

      為了在拆船作業(yè)中切實落實污染者付費原則,建議未來修改拆船相關(guān)法律法規(guī)時進行如下法律制度完善。一是明文規(guī)定船東的污染者付費義務(wù),要求船東承擔相應(yīng)的拆船環(huán)境保護義務(wù)。二是明文規(guī)定拆船廠的污染者付費義務(wù),拆船廠在作業(yè)過程中如果不履行法定的作業(yè)要求造成海洋污染,需承擔法律責任。三是明文規(guī)定拆船作業(yè)第三方的責任,第三方如果參與了拆船的“現(xiàn)金買家”交易方式,則需為船東規(guī)避法律責任的行為承擔相應(yīng)的補充責任。

      3. 強化拆船活動中的勞工保護

      拆船不僅是高度污染的作業(yè)活動,而且是高度危險的生產(chǎn)活動。拆船工人的安全和健康直接由拆解作業(yè)安全決定,間接由拆船管理、拆船設(shè)備和危險品以及工人的安全意識決定。[21]由于拆船活動高度危險且容易誘發(fā)勞工安全事故,國際社會一直重視拆船活動中的勞工保護問題,并積極推動相關(guān)國際法律制度的制定和推廣?!断愀酃s》和《歐盟法規(guī)》是國際社會在這方面努力的典型代表,兩者規(guī)定為了保護勞工安全和健康,拆船廠必須采取如下措施:建立預(yù)防職業(yè)病的機制、建立作業(yè)事故和職業(yè)病的長期跟蹤報告制度、建立工人安全和培訓(xùn)制度、提供安全作業(yè)所需的設(shè)備和服裝、提供相應(yīng)的安全工作培訓(xùn)并定期考核等。

      我國政府歷來重視拆船作業(yè)中勞工安全和健康保護問題?!段镔Y部拆船安全生產(chǎn)與環(huán)境保護工作的規(guī)定》與《綠色拆船通用規(guī)范》均對拆船活動的勞工安全和健康保護作了一定的規(guī)定,涉及拆船活動中勞工安全和健康的防護器具、培訓(xùn)、定期體檢等方面,但兩者對于拆船作業(yè)中勞工安全和健康的規(guī)定仍存在一定的局限,需要加以完善。第一,層級效力有待提高?!段镔Y部拆船安全生產(chǎn)與環(huán)境保護工作的規(guī)定》作為部門規(guī)章雖然對拆船作業(yè)活動中勞工保護具有一定的約束力,但是其強制性遠遠不及法律法規(guī);《綠色拆船通用規(guī)范》作為綠色拆船國家標準,雖然規(guī)定了一定的勞工保護內(nèi)容,但是相關(guān)內(nèi)容有待進一步細化。為了進一步提升勞工安全和健康在拆船作業(yè)中的重要性,未來有必要在綠色拆船相關(guān)立法中納入勞工安全和健康制度。第二,勞工安全和健康保護制度有待完善。從兩者有關(guān)勞工安全和健康的規(guī)定來看,相關(guān)內(nèi)容過于原則和抽象。為了進一步完善綠色拆船中勞工安全和健康制度,相關(guān)立法可以借鑒《香港公約》和《歐盟法規(guī)》的做法,針對勞工安全和健康規(guī)定詳細的事故和職業(yè)病預(yù)防制度、事故和職業(yè)病長期跟蹤報告制度,對勞工安全和健康形成從源頭到事后的全流程監(jiān)管。

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