美國住房金融審計概況及研究

◆王玉鳳 隋學(xué)深/審計署審計科研所

自2013年以來，美國審計署一直將“改善聯(lián)邦政府在住房金融中的作用”列入高風險領(lǐng)域清單。1995年至2020年，美國審計署共發(fā)布了38篇住房金融審計報告或證詞，主要涉及美國住房金融監(jiān)管工作審計、“兩房一美”改革情況審計、住房金融體系改革評估框架制定、問題資產(chǎn)救助計劃中“住房計劃”實施情況審計、住房抵押貸款新規(guī)的政策效果評估等五個方面?；谶@38篇住房金融審計報告或證詞，總結(jié)歸納了美國住房金融體系及監(jiān)管現(xiàn)狀、美國住房金融審計的主要做法，并結(jié)合我國實際，得出幾點啟示。

一、美國住房金融體系及其監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）美國住房金融體系

美國住房金融市場發(fā)展比較成熟，可分為一級市場和二級市場。一級市場是購房人與貸款發(fā)放機構(gòu)直接進行交易的市場，與我國不同的是，美國的住房金融一級市場還包括保險機構(gòu)，因為聯(lián)邦法律規(guī)定，若住房貸款價值比超過90%，借款人必須購買抵押貸款保險。保險一般由聯(lián)邦住房管理局、退伍軍人事務(wù)部等機構(gòu)向符合條件的家庭提供。因此，一級市場主體主要包括聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)、聯(lián)邦住房管理局、退伍軍人事務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、住房和城市發(fā)展部等機構(gòu)，通過為購房者提供抵押貸款擔?；虮ｋU，向住房金融市場注入流動性。二級市場是買賣住房抵押貸款的市場，即貸款機構(gòu)向其他投資人出售其住房抵押貸款債券或證券產(chǎn)品，具有“政府支持、企業(yè)主導(dǎo)”的特點，最著名的三家公司分別為聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會（Fannie Mae，又稱房利美）、聯(lián)邦住房抵押貸款公司（Freddie Mac，又稱房地美）和政府國民抵押貸款協(xié)會(Ginnie Mae,又稱吉利美）（這三家公司以下簡稱“兩房一美”）。雖然房利美和房地美自2008年被聯(lián)邦政府接管至今，但仍屬于私營企業(yè)，其主要任務(wù)是購買和證券化房貸，為一級市場提供流動性。房利美主要從大型商業(yè)銀行購買有政府擔保的抵押貸款，而房地美更側(cè)重于從社區(qū)銀行等較小銀行購買沒有政府擔保的抵押貸款。吉利美屬于聯(lián)邦政府全資擁有的公共實體，屬于擔保機構(gòu)，主要通過運用聯(lián)邦政府信用為抵押貸款二級市場上的債券或證券提供擔保，保障二級市場上各類投資者可以及時獲得本息收益。

（二）美國住房金融體系監(jiān)管現(xiàn)狀

2008年金融危機以前，美國住房金融監(jiān)管機構(gòu)主要有聯(lián)邦住房和城市發(fā)展部、聯(lián)邦住房金融委員會及聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室等。美國對住房金融機構(gòu)實施“分頭監(jiān)管”，即由聯(lián)邦住房金融委員會負責監(jiān)管一級市場中的聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)，聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室負責監(jiān)管二級市場中的“兩房”等企業(yè)?！胺诸^監(jiān)管”容易導(dǎo)致監(jiān)管空白和監(jiān)管重疊，監(jiān)管部門難以控制住房金融市場的整體風險。2008年金融危機后，美國進行監(jiān)管體系改革，將聯(lián)邦住房金融委員會及聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室合并為聯(lián)邦住房金融局，建立了以聯(lián)邦住房金融局為中心的住房金融監(jiān)管體系，對住房金融機構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)管。聯(lián)邦住房金融局作為獨立的聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)，負責對“兩房”的安全穩(wěn)健和公共政策目標的監(jiān)督，必要時向一級市場提供流動性支持，直接向監(jiān)管對象收取監(jiān)管費用，制定和修改監(jiān)管對象的資本金要求，對監(jiān)管對象進行破產(chǎn)管理等。

二、美國審計署住房金融審計的主要做法

（一）對美國住房金融監(jiān)管機構(gòu)進行審計

1.審計住房金融監(jiān)管機構(gòu)財務(wù)報表。美國的住房金融監(jiān)管機構(gòu)每年編制財務(wù)報表，并接受美國審計署的審計。對財務(wù)報表的審計主要審查財務(wù)報表金額和信息披露的真實性和準確性，防范由于欺詐或錯誤導(dǎo)致的財務(wù)報表重大錯報風險。在進行這些風險評估時，審計人員要考慮與編制和公允列報財務(wù)報表相關(guān)的內(nèi)部控制，以便設(shè)計合理的審計程序。對財務(wù)報表的審計還包括評價所用會計準則的適當性和管理層所作的重大會計估計的合理性，以及評價財務(wù)報表的總體列報方式。

2.審計住房金融監(jiān)管工作績效。住房金融監(jiān)管工作績效審計是美國審計署的重要工作。主要審計做法如下：一是審查住房金融監(jiān)管機構(gòu)的工作開展情況。例如，2020年12月，美國審計署審查了住房和城市發(fā)展部為控制低收入家庭住房中的含鉛涂料而采取的措施，發(fā)現(xiàn)該部通過制度管理和定期檢查，監(jiān)測了租賃住房中與含鉛涂料相關(guān)的風險，但沒有評估對6歲以下兒童構(gòu)成的風險。二是評估住房金融監(jiān)管機構(gòu)在抵押貸款市場中發(fā)揮的作用。例如，美國審計署于2007年6月評估了1996年至2005年聯(lián)邦住房管理局擔保或承保的住房抵押貸款市場份額的趨勢、變化因素以及對購房者和消費者的影響。三是審計住房金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管情況及政策落實情況。例如，美國審計署于2003年2月審查了聯(lián)邦住房金融委員會對聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)的監(jiān)管情況，評估了其對2002年8月制定的機構(gòu)重組及縮減計劃的落實情況。

（二）審計“兩房一美”的改革情況

幾十年來，“兩房一美”在美國住房金融體系中一直占據(jù)重要地位，擁有的住房抵押貸款總額幾乎占了美國住房抵押貸款總額的一半。2008年金融危機爆發(fā)后，其財務(wù)狀況日益惡化，最終被美國聯(lián)邦住房金融局接管。為了推動“兩房一美”的改革，防范美國住房金融風險，美國審計署對“兩房一美”的改革情況進行了跟蹤審計。主要關(guān)注以下四個方面：“兩房一美”的監(jiān)管問題；房利美和房地美在美國住房金融體系中的作用，包括其住房金融活動的收益和成本、聯(lián)邦政府確保其安全和穩(wěn)健的措施等；吉利美的市場份額和擔保量的變化情況、變化帶來的潛在影響及面臨的挑戰(zhàn)；房利美和房地美被聯(lián)邦住房金融局接管后，聯(lián)邦住房金融局采取的措施及這些措施對二級抵押貸款市場的影響。

（三）制定住房金融體系改革評估框架

2014年10月，為推動住房金融體系的改革，美國審計署制定了住房金融體系改革評估框架。該評估框架包括9個要素：明確住房金融體系的目標，建立與目標相一致的政策和機制，保持適當?shù)慕鹑诒O(jiān)管框架，有風險管理能力的政府部門，保護借款人，保護證券投資者，考慮住房金融的周期性和住房金融對金融穩(wěn)定的影響，控制財政風險和道德風險，強調(diào)體系過渡期的影響等。制定該評估框架主要有三個目的：評估住房金融體系的改革，為擬定新的提案提供參考；幫助決策者了解向新的住房金融體系過渡存在的風險；為后續(xù)住房金融體系改革相關(guān)的審計工作提供評估標準。例如2019年1月，美國審計署在審計報告《住房金融：房利美和房地美的長期保護活動需要改革》中指出，他們依據(jù)制定的評估框架，審查了來自國會、監(jiān)管機構(gòu)和行業(yè)團體的14項住房金融改革提案，發(fā)現(xiàn)許多提案缺乏明確的目標和優(yōu)先順序，或者沒有涉及住房金融體系中其他聯(lián)邦實體的作用。

（四）審計問題資產(chǎn)救助計劃中住房計劃的實施情況

住房計劃是問題資產(chǎn)救助計劃的重要組成部分，其目標是向信用良好的住房者提供可持續(xù)、可承擔的住房抵押貸款，以緩解住房止贖對社區(qū)、金融系統(tǒng)和美國經(jīng)濟產(chǎn)生的負面影響。住房計劃包括三個子計劃，分別為家庭可承擔計劃(Making Home Affordable，MHA)、重 創(chuàng) 救 濟 基 金(Hardest Hit Fund，HHF)和聯(lián)邦住房管理局短期再融資計劃(FHA Short Refinance)。

除了在問題資產(chǎn)救助計劃的審計報告中披露住房計劃的財務(wù)審計結(jié)果，美國審計署還對住房計劃進行了專項審計。其中專項審計主要涉及以下內(nèi)容。一是及時反映住房計劃的最新進展情況。2015年至2017年，美國審計署連續(xù)三年審計了住房計劃的進展情況，主要關(guān)注財政部對三個子計劃的資金分配以及住房計劃的資金運用情況等。審計發(fā)現(xiàn)，截至2015年10月31日，財政部已向三個子計劃分別撥付約42%、60%和15%的資金。截至2016年10月31日，資金支付比例增加至85%、71%和15%。二是評估住房計劃的實施效果。2020年12月8日，美國審計署發(fā)布的住房計劃審計報告，主要反映了住房計劃的進展情況和實施效果。審計發(fā)現(xiàn)，自2009年以來，財政部已為住房計劃撥款325.6億美元，截至2020年9月30日，已支付308.5億美元(占比95%)，財政部正在繼續(xù)推進這項計劃。住房計劃共幫助約41.1萬名房主避免止贖，其中2020年救助了大約1.1萬個家庭，并穩(wěn)定了18個州的社區(qū)居民。三是分析計劃實施緩慢的原因。例如，2013年初，家庭可承擔計劃救助資金數(shù)量有所增加，但2014年降至該計劃啟動以來的最低水平。審計發(fā)現(xiàn)，下降的部分原因是由于合格抵押貸款資金總額的減少。又如，2020年12月審計報告《問題資產(chǎn)救助計劃：財政部繼續(xù)縮減住房項目》分析了重創(chuàng)救濟基金計劃延長至2021年6月的原因，其中主要原因是新冠肺炎疫情的影響。

（五）評估住房抵押貸款新規(guī)的政策效果

2006年至2012年，住房抵押貸款的違約損失總計約9200億美元。為了防止抵押貸款市場再次出現(xiàn)此類問題，國會制定了一些新規(guī)，例如《多德-弗蘭克法案》第1411條要求“貸款人對消費者償還住房抵押貸款的能力作出合理和真實的決定”。2014年1月10日實施的《真實貸款法》要求“禁止貸款人在不考慮消費者償還貸款能力的情況下發(fā)放抵押貸款”?！抖嗟?弗蘭克法案》還要求住房和城市發(fā)展部、退伍軍人事務(wù)部、農(nóng)業(yè)部和農(nóng)村住房服務(wù)部發(fā)布質(zhì)量管理規(guī)定。為落實《多德-弗蘭克法案》的要求，六家機構(gòu)于2014年12月聯(lián)合發(fā)布了《信貸風險保留最終規(guī)則》。美國審計署評估了以上這些新規(guī)的效果，包括對住房抵押貸款的成本、可用性、來源和證券化的影響。

美國審計署主要通過以下措施評估政策效果：一是描述2000年至2014年住房抵押貸款的發(fā)展和證券化的趨勢；二是整理貸款機構(gòu)、借款人、監(jiān)管機構(gòu)及市場專家、學(xué)者對住房抵押貸款市場預(yù)期影響的觀點；三是審查聯(lián)邦機構(gòu)為監(jiān)測和評估新規(guī)影響所采取的措施。審計發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《多德-弗蘭克法案》關(guān)于審查重要規(guī)則制定的要求，金融消費者保護局、住房和城市發(fā)展部已采集了一些新規(guī)相關(guān)的數(shù)據(jù)，但截至2015年5月，尚未確定量化新規(guī)影響的方法，以上六個機構(gòu)還未形成有效的合作機制。

三、對我國開展住房金融審計的啟示

近年來，我國住房金融市場快速發(fā)展，住房信貸規(guī)模不斷擴大，潛在風險不斷累積。國家審計機關(guān)發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過重大政策落實情況跟蹤審計、保障性安居工程審計、住房貸款相關(guān)的金融審計等，推動了住房市場長效機制的建立健全，發(fā)揮了審計促進住房市場發(fā)展的作用。我國住房金融審計與美國住房金融審計工作各具特點，值得互相借鑒。美國對住房金融審計的主要做法為我國審計機關(guān)開展住房金融審計工作提供了以下三點啟示。

（一）推動住房公積金制度改革，構(gòu)建我國政策性住房金融體系

美國審計署在推動完善美國政策性住房金融體系中發(fā)揮了重要作用。在我國住房金融體系中，商業(yè)性住房金融處于主導(dǎo)地位，政策性住房金融整體比例較低。我國審計機關(guān)可以結(jié)合實際情況，推動構(gòu)建適合我國的政策性住房金融體系。

其一，推動完善住房公積金制度。住房公積金制度是當前我國政策性住房金融的核心內(nèi)容，還存在繳存不規(guī)范、地區(qū)政策不統(tǒng)一、違規(guī)挪用等問題。2020年5月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，明確提出要“改革住房公積金制度”，但目前住建部等相關(guān)部門還未出臺相應(yīng)的改革措施。審計應(yīng)推動完善住房公積金相關(guān)的法律法規(guī)，審查相關(guān)部門是否按照“維護住房公積金所有者的合法權(quán)益、提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”的初衷修訂《住房公積金管理條例》，并制定配套制度，明確具體的實施辦法和操作規(guī)程。審計還要關(guān)注住房公積金貸款使用的公平性、貸款條件和貸款利率，以減少中低收入家庭的貸款支付負擔。

其二，從金融政策、金融機構(gòu)和金融工具等方面推動構(gòu)建我國政策性住房金融體系。一是關(guān)注我國政策性住房金融政策。目前審計機關(guān)已開展對廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房、棚戶區(qū)改造等政策性住房的審計，以資金撥付使用、工程建設(shè)及保障政策落實為重點，取得了良好成效，但對政策性住房金融政策關(guān)注較少。審計應(yīng)進一步關(guān)注政策性住房金融政策的科學(xué)性、有效性和合理性，在加大對保障性安居工程建設(shè)的金融支持、滿足居民家庭合理的住房貸款需求等方面制定的政策是否落實到位并發(fā)揮實效等。二是關(guān)注為中低收入者提供住房貸款資金支持的金融機構(gòu)或組織，如政策性銀行、住房公積金管理中心等。以住房公積金管理中心為例，目前還存在機構(gòu)性質(zhì)定位不清、監(jiān)管不到位等問題。審計應(yīng)及時反映這些機構(gòu)存在的問題，防范和化解信貸風險。三是推動構(gòu)建政策性住房金融工具。目前我國政策性住房金融工具比較單一，除了住房公積金外，政策性銀行貸款、央行抵押補充貸款及地方平臺公司融資等金融工具大多是臨時性的。審計應(yīng)充分發(fā)揮建設(shè)性作用，推動相關(guān)部門構(gòu)建全局性、長期性和穩(wěn)定性的政策性住房金融工具。

（二）關(guān)注我國住房金融政策的制定、實施和效果

美國審計署注重評估住房抵押貸款新規(guī)的政策效果，及時反映政策落實過程中出現(xiàn)的問題。我國審計機關(guān)可以從以下幾個方面關(guān)注住房金融政策。一是政策制定是否符合黨中央、國務(wù)院的精神。2021年政府工作報告和“十四五”規(guī)劃都明確了完善住房市場體系和住房保障體系的目標，審計應(yīng)關(guān)注人民銀行、銀保監(jiān)會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門是否堅持房住不炒、租購并舉、因城施策等要求，保持住房金融政策的連續(xù)性、一致性和穩(wěn)定性。二是住房金融政策的實施情況。關(guān)注住房金融政策落地過程中監(jiān)管是否到位，是否保障貸款人和借款人的合法權(quán)益，相關(guān)部門間是否建立有效的溝通協(xié)調(diào)機制，及早發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中偏離預(yù)期目標的情況，督促及時整改，并及時揭示政策實施過程中的違法違規(guī)問題。三是住房金融政策的效果。結(jié)合住房金融政策落實部門的自評與監(jiān)管部門的綜合評估結(jié)果，審查住房金融政策是否達到預(yù)期效果；探索定量評估和定性評估相結(jié)合的方法審計住房金融政策的效果。

（三）制定我國住房金融審計評估框架

美國審計署對于涉及改革和風險的重大問題，一般會從審計的角度提出評估框架，以保證審計的全面性、一致性和適當性。例如，美國審計署針對列入高風險領(lǐng)域清單中的“金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化”和“改革聯(lián)邦政府在住房金融中的作用”，分別提出了金融監(jiān)管體系評估框架和住房金融體系改革評估框架。2021年1月，美國審計署又提出了宏觀審慎政策評估框架，作為評估金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會及其他金融監(jiān)管機構(gòu)工作績效的指導(dǎo)性文件。我國審計機關(guān)可從重點關(guān)注的住房金融體系、住房金融監(jiān)管、住房金融政策等方面構(gòu)建審計評估的要素，進而制定適合我國的住房金融審計評估框架，既能為黨中央、國務(wù)院制定防范化解住房金融風險政策提供決策參考，又可為住房金融審計工作提供審計指引。

[圖片新聞] TUPIANXINWEN

宜都市審計局在松木坪鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任及自然資源審計現(xiàn)場成立臨時黨小組，通過“審計組+臨時黨小組”模式，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿審計項目全過程各環(huán)節(jié)，著力實現(xiàn)黨建工作和審計業(yè)務(wù)雙融雙促雙提升。圖為臨時黨小組在審計一線開展黨小組活動。

（謝文鑫 劉馨毅 攝影報道）