穩(wěn)增長與防風險背景下地方債限額影響因素研究

于謙龍，郭佳利

(上海理工大學 管理學院，上海 200093)

1 引言

在經(jīng)濟新常態(tài)時代，穩(wěn)增長與防風險是我國中央和地方政府的主要經(jīng)濟目標。2002年地方政府債務的總額約為2萬億元，然而到2015年已增長至將近15萬億元。近五年來總體規(guī)模仍在擴張，2020年超過25萬億元。雖然地方政府通過發(fā)債的方式滿足了融資需求，但債務規(guī)模的擴張也帶來了風險隱患。因此，中央政府對地方政府的舉債監(jiān)管是趨緊的(張惠強，2020)[1]。

債務限額作為一種數(shù)量化財政規(guī)則，在一定程度上控制了地方政府債務總額的無序增長。但是我國的限額政策仍存在一些亟待解決的問題:①地方政府債務限額的制定規(guī)則不夠科學；②雖然《新增地方政府債務限額分配管理暫行辦法》(財預[2017]35號)強調(diào)了中央政府將根據(jù)各地區(qū)的財力規(guī)模進行限額分配，但是現(xiàn)實的情況是財力規(guī)模較小的地區(qū)債務需求量反而越大，因此目前中央政府的限額分配依據(jù)與地方政府的實際需要存在著矛盾。那么，中央政府在實際實施限額政策時究竟考慮了哪些因素呢?本文旨在論證一般債務限額和專項債務限額時的主要影響因素，以期有助于客觀地認識限額管理政策。

2 文獻綜述與假設提出

李言和孫獻貞(2022)[2]建議加強地方債制度管理。關于限額管理的方法，學者們分別基于效率最優(yōu)原則[3]、利用DSGE模型[4]等角度對地方政府債務限額管理進行探討。宋傅天和姚東旻(2021)[5]研究了限額管理的效果認為限額在地方債務擴張時起到了調(diào)節(jié)效應，若限額較低，顯性債務面臨更大的“超額風險”。對于“穩(wěn)增長、防風險”與地方債的關系，于長革(2022)[6]認為地方債與經(jīng)濟增長和政府風險均具有密切關系。綜上所述，目前的限額管理政策在一定程度上發(fā)揮了效果；但在限額管理的方法上，學術界對地方債務限額管理的分析大部分集中在定性分析上，鮮有對一般債務和專項債務限額分別定量分析的文獻。

中央政府在制定限額時需要考慮地方政府的相關支出，比如一般預算支出、基金預算支出等等。對于地方政府一般債券，首先，其融資所得主要用于地方政府的一般預算支出。一般預算支出是維持地方政府有序運轉(zhuǎn)和保證地方人民正常生產(chǎn)、生活的必要支出，因此，在制定當年地方政府一般債務限額時需要考慮該地方一般預算支出水平，故提出假設:

H1:地方政府一般預算支出越多，地方政府一般債券新增限額越高。

由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)等國家政策的落地生根，預計中央政府在制定限額時將會對第一產(chǎn)業(yè)比重相對較高的地區(qū)有所傾斜，以滿足當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)支出需求。因此，提出相應的假設:

H2:第一產(chǎn)業(yè)占比越高，地方政府一般債券新增限額越高。

在實際運行中，各級地方政府一般會保持收支平衡或略有結(jié)余。可以預測地方政府的年終結(jié)余程度將會影響其下一年的一般債務限額，由此，提出假設:

H3:地方政府一般預算結(jié)余越多，地方政府一般債券新增限額越低。

中央政府對地方政府債務制定限額的主要目的一方面是滿足地方政府的合理融資需求，保證地方政府的正常運轉(zhuǎn)；另一方面則是為了抑制地方政府債務總額的無序擴張，加強對地方政府一般債務風險監(jiān)控。當?shù)胤揭话銈鶆盏娘L險較高時，中央政府出于風險防控的考量會適當削減其一般債務限額。因此，提出假設:

H4:地方政府一般債務風險越高，地方政府一般債券新增限額越低。

根據(jù)財政部發(fā)布的《地方政府專項債務預算管理辦法》，專項債券收支應納入政府性基金預算管理，實行?？顚Ｓ谩Ｒ虼?，根據(jù)理論分析和上述該規(guī)定具體實施細則，當?shù)胤秸痤A算支出越多時則意味著需要發(fā)行專項債券來滿足支出需求，相應地需要中央政府提供更高的專項債務限額；而當?shù)胤秸痤A算收入較高時，因該收入可以用于基金預算支出，相當于減輕了地方政府基金支出壓力，所以可以減少需要發(fā)行的專項債券金額，即更多的地方政府基金預算收入對應更低的專項債務限額。因此，提出如下假設5和假設6:

H5:地方政府基金預算支出越多，地方政府專項債券新增限額越高。

H6:地方政府基金預算收入越多，地方政府專項債券新增限額越低。

由于我國債務治理框架內(nèi)生的隱性擔保問題，債權人甚至會默認地方政府會對該債券承擔“兜底”責任，因此其風險溢價和信用評級都在一定程度上發(fā)生了扭曲，基于市場力量難以提前識別和化解專項債風險(2021，周世愚)[7]。因此，當僅僅依靠地方政府難以防控風險時，就需要在中央政府層面加強對專項債券的管控，即針對風險較高的地區(qū)適當減少其發(fā)債限額。因此，提出假設7:

H7:地方政府專項債務風險越高，地方政府專項債券新增限額越低。

由于專項債發(fā)行的初衷是為了地方政府經(jīng)批準的項目籌措資金，以滿足各地區(qū)公益性項目建設需求。而項目建設的資金投向主要是所有權屬于地方政府和當?shù)厝嗣竦墓潭ㄙY產(chǎn)。因此，在制定專項債務的限額時應當考慮地方項目固定資產(chǎn)支出的多少，即提出假設:

H8:地方項目固定資產(chǎn)支出越高，地方政府專項債券新增限額越高。

3 實證分析

3.1 樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

由于2020年的一般債相關解釋變量無法獲取確切數(shù)據(jù)，因此一般債采用2015—2019年我國31個省級行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)。專項債的實證數(shù)據(jù)為2015—2020年省級面板數(shù)據(jù)。債務限額、余額數(shù)據(jù)來源于中國地方政府債券信息公開平臺，其他數(shù)據(jù)來源于wind數(shù)據(jù)庫和《中國財政年鑒》。

3.2 變量選取與方程設定

3.2.1 對于一般債的變量選取與方程設定

各變量的解釋如表1所示，其中，地方政府一般預算支出，選取各省一般預算支出的預算數(shù)進行度量，使用其預算數(shù)而非決算數(shù)的原因是當年的限額一般在上年度就已制定，如果使用決算數(shù)則只能用上年度的數(shù)據(jù)，相較而言，預算數(shù)代表當年尚未發(fā)生的支出需求，相比上年的決算數(shù)更能代表地方政府當年的融資需求而且有理由相信中央政府可以得到當年的預算數(shù)數(shù)據(jù)。借鑒韓鳳芹和蔡佳穎(2021)[8]的方法，使用債務率來衡量地方政府一般債務風險。

表1 一般債變量表

根據(jù)研究假設，構建回歸方程，如式(1)所示。

其中，其中，Xit是控制變量，μi代表省份個體固定效應，εit為隨機擾動項。采用省份與年份雙向固定效應方程，并且報告聚類穩(wěn)健標準差。

3.2.2 對于專項債的變量選取與方程設定

借鑒韓鳳芹和蔡佳穎(2021)[8]的方法，使用債務率來衡量地方政府專項債務風險，具體計算公式為使用專項債務余額除以基金預算收入得到，因為在制定限額時還不知道未來年份的債務情況，只能通過以前年度的專項債務余額計算，對專項債務風險滯后一期。各變量的解釋如表2所示。

表2 專項債變量表

根據(jù)研究假設，構建基準回歸方程，如式(2)所示。

3.3 描述性統(tǒng)計

3.3.1 一般債相關變量的描述性統(tǒng)計

各變量的描述性統(tǒng)計如表3所示。其中，一般債的限額(Lnglim)數(shù)據(jù)樣本為148個，而非155個，原因是廣東、甘肅、黑龍江、湖南、江西、吉林、遼寧七省在2015年尚未實行一般債限額管理。

表3 一般債描述性統(tǒng)計表

3.3.2 專項債相關變量的描述性統(tǒng)計

各變量的描述性統(tǒng)計如表4所示。從表4中顯示專項債的限額(Lnslimit)數(shù)據(jù)樣本為179個，而非186個，原因是內(nèi)蒙古、浙江、河南、湖北、湖南、江西、吉林七省在2015年未實行專項債限額管理；專項債務風險(Srisk)數(shù)據(jù)樣本為185個，而非186個，原因是未得到2015年西藏自治區(qū)的債務風險數(shù)據(jù)。

表4 專項債描述性統(tǒng)計

3.4 回歸結(jié)果分析

3.4.1 一般債

一般債方程(1)的回歸結(jié)果如表5所示。首先，地方政府一般預算支出的回歸系數(shù)是5.635，說明地方政府一般預算支出越高時其所能獲得的一般債務新增限額越高，即H1得證。其中的原因在于發(fā)行一般債的目的是滿足地方政府的一般預算支出；其次，第一產(chǎn)業(yè)占比對地方政府一般債務新增限額的系數(shù)是0.0760，在10%水平上顯著，說明對于第一產(chǎn)業(yè)比重較大的省份，相較而言中央政府會給予其更多的一般債務新增限額，H2得證，即說明了對于第一產(chǎn)業(yè)比重較大的省份，中央會給予更多的債務限額以支持當?shù)氐陌l(fā)展；再次，地方政府一般預算結(jié)余的回歸系數(shù)為負數(shù)且顯著，說明上一年度地方政府預算結(jié)余越多，中央政府將會考慮適當減少其當年度一般債務新增限額，H3得證；最后，地方政府一般債務風險的回歸系數(shù)不顯著，假設4不成立；一個可能的解釋是:分稅制改革后地方政府財權上移而事權下移，應由地方政府承擔的支出尤其是歸屬于地方的剛性支出不得不通過借債來支付；因此對于此種情形，中央政府在制定限額時主要考慮的因素是更大程度上滿足其支出需求以維持政府系統(tǒng)的正常運行與當?shù)亟?jīng)濟的穩(wěn)定增長，而該地方政府的一般債務風險則被置于次要考慮因素。

表5 一般債實證回歸結(jié)果

3.4.2 專項債

專項債方程(2)的回歸結(jié)果如表6所示。首先，地方政府基金預算支出對地方政府專項債務新增限額的系數(shù)是1.993，在10%的水平上顯著，說明對于所需基金預算支出較多的省份，相較而言中央政府會給予其更多的專項債務新增限額，即H5成立。這是由于專項債的發(fā)行是為了滿足符合一定條件的項目支出(規(guī)定計入基金預算支出)，因此基金預算支出越大，專項債務新增限額相對越高；其次，地方政府基金預算收入對地方政府專項債務新增限額的系數(shù)是-1.1，在10%的水平上顯著，說明地方政府基金預算收入越高，其專項債務新增限額越低，即H6成立。原因是發(fā)行專項債所獲得的資金計入基金預算收入，當某省份的基金預算收入較大時，中央政府則認為該省已獲得較多的專項債融資，所以會相應降低限額；再次，某省份地方政府專項債務風險對該省專項債務新增限額的系數(shù)是負數(shù)且為顯著，說明上一年度地方政府專項債務風險越高，中央政府將會考慮適當減少其當年度專項債務新增限額，即H7成立；最后，地方項目固定資產(chǎn)支出的回歸系數(shù)不顯著，即H8不成立；一個可能的解釋是:一方面，政府通過使用發(fā)債融資所得去投資各類項目以刺激經(jīng)濟增長，之后中央政府為規(guī)范地方政府債務管理相繼頒布了一系列政策文件，因此可能導致地方政府固定資產(chǎn)投資與地方政府專項債務限額的因果關系并不明顯；另一方面，由于數(shù)據(jù)可得性問題，我們只能得到地方政府固定資產(chǎn)投資總額，無法看到該項目下的明細，也無從得知其是否包含其他非地方政府投資，例如，國有企業(yè)的投資等等，因此這也可能導致回歸結(jié)果不顯著(姜宏青，張艷慧，2018)[9]。

表6 專項債2015—2020年實證回歸結(jié)果

4 結(jié)論與政策建議

研究表明，對于不同種類的地方政府債券，中央政府在制定新增債務限額時考慮的影響因素有所差異。具體而言，針對地方一般債務，主要關注其預算支出和產(chǎn)業(yè)結(jié)構。這將可能導致地方政府為擴張預算支出而盲目發(fā)債，從而埋下風險隱患。而對于地方專項債務，中央政府對其限額管控則兼顧了支出需求和風險管控。但地方項目固定資產(chǎn)支出與專項債限額并不符合政策預期的因果關系。此外，對于地方項目固定資產(chǎn)支出明細及融資渠道、金額等信息的披露不夠完善，由此可能使地方政府項目融資缺乏有效監(jiān)控，造成政府資金的浪費。

基于上述研究結(jié)論，提出以下建議:一方面，對于一般債券在制定限額時也應該考慮其債務風險，不能一味滿足地方政府一般預算支出；另一方面，對于因地方項目固定資產(chǎn)支出發(fā)行專項債券的地方項目應該進一步完善其支出明細及融資渠道、金額等信息的披露，爭取做到公開透明。