挑戰(zhàn)·機(jī)遇·策略：RMC三維模型下的政府形象塑造

□葉 菲 李 博

政府形象是十分重要的行政資源，是政府長(zhǎng)期執(zhí)政的關(guān)鍵。好的政府形象幫助政府贏得公眾的認(rèn)同與信任，獲取良好的運(yùn)行與發(fā)展環(huán)境，進(jìn)而有助于政府推廣其行政理念，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)，提高其行政效率與治理效能，政府的結(jié)構(gòu)與職能亦能得到及時(shí)的優(yōu)化。20世紀(jì)90年代，我國(guó)學(xué)者就已經(jīng)開始關(guān)注政府形象塑造問題，主要從公共行政和公共關(guān)系兩大領(lǐng)域展開，對(duì)應(yīng)政府的“做”與“說”兩個(gè)方面。移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代之前，由于媒介參與和公眾參與政府形象塑造的有限性及其對(duì)政府形象的影響較弱，這一時(shí)期關(guān)于政府形象塑造的研究主要從客觀的總體效應(yīng)和主觀的綜合印象兩個(gè)層面去把握。這些研究揭示了政府形象塑造的兩大關(guān)鍵維度，但有一定的時(shí)代局限性，因?yàn)閺目陀^效應(yīng)到主觀印象，公眾對(duì)政府實(shí)在的認(rèn)知和評(píng)價(jià)并非直接建立，尤其是進(jìn)入移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代，政府媒介形象之于政府形象越發(fā)重要。隨著新媒體成為一種重塑現(xiàn)代人生活方式的環(huán)境，政府實(shí)在和公眾認(rèn)知被新媒體所中介，新媒體的開放性與交互性大大提高了媒介參與和公眾參與政府媒介形象塑造的效率，影響政府媒介形象的因素愈發(fā)復(fù)雜多樣，各級(jí)政府不同程度地陷入網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督的引導(dǎo)困境、媒體危機(jī)應(yīng)對(duì)的責(zé)任困境、突發(fā)事件處置的能力困境、反腐倡廉建設(shè)的道德困境、正面典型塑造的接受困境，導(dǎo)致形象危機(jī)甚至公信力下降，如何在新媒體環(huán)境中重塑良好的政府形象是一個(gè)亟待解決的問題。

一、RMC 三維模型：一個(gè)新的分析框架

學(xué)者胡寧生把政府形象的概念界定為，政府這一巨型組織系統(tǒng)在運(yùn)作中即在自身的行為與活動(dòng)中產(chǎn)生出來的總體表現(xiàn)與客觀效應(yīng)，以及公眾對(duì)這種總體表現(xiàn)與客觀效應(yīng)所作的較為穩(wěn)定與公認(rèn)的評(píng)價(jià)。[1]RMC三維模型是基于既有研究成果構(gòu)建起的一個(gè)新的分析框架。具體而論，政府形象由政府實(shí)在（Realityofthe-Government）、政府媒介形象（Media Image of the Government）和政府認(rèn)知形象（Cognitive Image of the Government）構(gòu)成（見圖1）。政府實(shí)在包括政府的價(jià)值目標(biāo)體系、結(jié)構(gòu)功能體系、程序運(yùn)行體系、生態(tài)環(huán)境體系與產(chǎn)出實(shí)效體系等一系列要素體系，以及制度、體制與機(jī)制。[2]政府媒介形象是指被媒介所中介的政府形象，政府實(shí)在是政府媒介形象的素材與來源，政府媒介形象是對(duì)政府實(shí)在的選擇、加工、闡釋。政府認(rèn)知形象是指公眾對(duì)政府實(shí)在的作為的綜合評(píng)價(jià)，來自于公眾的直接經(jīng)驗(yàn)和間接經(jīng)驗(yàn)，直接經(jīng)驗(yàn)主要來自于公眾親身與政府實(shí)在互動(dòng)過程中產(chǎn)生的感知與判斷，間接經(jīng)驗(yàn)主要來自于人際交往、大眾傳媒、新媒體等傳播途徑。

圖1

政府實(shí)在是政府形象的根源性、根本性依據(jù)，是政府媒介形象與政府認(rèn)知形象的基礎(chǔ)和前提，不可能拋開政府實(shí)在談?wù)撜蜗?，其他塑造政府形象的手段與藝術(shù)僅屬于傳播的范疇。政府媒介形象與政府認(rèn)知形象通過一定的渠道反饋到政府有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，會(huì)對(duì)政府實(shí)在產(chǎn)生一定的影響。政府實(shí)在與政府媒介形象是政府認(rèn)知形象的重要來源。政府認(rèn)知形象并非公眾作為個(gè)體一時(shí)的認(rèn)知，而是公眾作為群體在長(zhǎng)期感知的基礎(chǔ)上的一種綜合性的集體認(rèn)知，當(dāng)然，個(gè)體認(rèn)知與群體認(rèn)知之間存在辯證關(guān)系。政府認(rèn)知形象與政府媒介形象存在互相建構(gòu)的關(guān)系。公眾通過社交媒體等渠道參與政府媒介形象構(gòu)建，當(dāng)公眾對(duì)政府形象的認(rèn)知是正面的，他們?cè)诨ヂ?lián)網(wǎng)上傾向于正面構(gòu)建政府形象，相反，當(dāng)公眾對(duì)政府形象的認(rèn)知是負(fù)面的，他們更傾向于在互聯(lián)網(wǎng)上釋放負(fù)面信息與負(fù)面情緒。公眾基于自身認(rèn)知構(gòu)建的政府媒介形象又會(huì)影響政府認(rèn)知形象。基于上述，政府形象的構(gòu)建不是政府單方面唱獨(dú)角戲，而是一個(gè)由政府、媒介、公眾多元主體參與的社會(huì)過程，需從R、M、C 三個(gè)維度發(fā)力。一是實(shí)現(xiàn)政府實(shí)在在目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、職能、運(yùn)行、產(chǎn)出等方面的不斷優(yōu)化，滿足公眾需求； 二是利用新媒體渠道與手段管理好政府媒介形象，傳播正面形象，贏得公眾認(rèn)可。

二、M 維的新媒體挑戰(zhàn)：政府媒介形象管理

一是傳播主體多元化帶來話語、價(jià)值多元化。一方面，自上而下的權(quán)威被解構(gòu)?；ヂ?lián)網(wǎng)屬于“空間型媒介”。根據(jù)加拿大學(xué)者哈羅德·英尼斯（HaroldInnis）的媒介偏倚論，“空間型媒介” 有利于擴(kuò)張領(lǐng)土和傳播文化，不利于樹立權(quán)威。[3]當(dāng)今輿論場(chǎng)中的“后真相”“反轉(zhuǎn)新聞”等現(xiàn)象即權(quán)威遭受挑戰(zhàn)的具體表現(xiàn)。另一方面，自下而上的“權(quán)威”被重構(gòu)。網(wǎng)民通過內(nèi)容生產(chǎn)、評(píng)價(jià)把關(guān)帶入自身話語，形成與主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)、主流話語協(xié)商甚至對(duì)抗的博弈力量，部分網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖、自媒體的傳播力與影響力堪比甚至超過專業(yè)媒體機(jī)構(gòu)。

二是話語權(quán)下移削弱官方議程設(shè)置能力。新媒體時(shí)代，話語權(quán)下移且圍繞網(wǎng)絡(luò)而聚，傳播內(nèi)容、傳播介質(zhì)、傳播手段、傳播形態(tài)更加豐富多樣，影響議程設(shè)置的因素更加復(fù)雜多元，疊加新媒體強(qiáng)化了人際傳播和群體傳播對(duì)大眾傳播效果的過濾作用，官方議程設(shè)置能力下降，單一而普遍的公眾議程減少。與此同時(shí)，隨著公民社會(huì)的發(fā)育與公民意識(shí)的覺醒，公眾希望能夠更深入地參與公共決策與公共事務(wù)管理的意愿增強(qiáng)。從結(jié)果上看，互聯(lián)網(wǎng)中的政府媒介形象不一定根據(jù)官方的設(shè)定而來，不可控因素增加。

三是海量碎片化信息致使網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管難度大。互聯(lián)網(wǎng)中的信息海量且傳播碎片化，導(dǎo)致在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管方面不僅工作量極大，精準(zhǔn)定位信息的難度也很大。平臺(tái)多元，形式多樣，眾聲喧嘩，真假難辨，并非關(guān)鍵詞檢索、刪、封、堵等機(jī)械操作就能解決問題。這意味著，以政府為主體構(gòu)建的政府媒介形象在信息流通的過程中會(huì)遭遇多元話語體系的對(duì)沖，并與多元視角下的政府媒介形象展開博弈，不僅博弈的結(jié)果會(huì)影響政府形象，政府對(duì)于網(wǎng)絡(luò)上多元話語博弈的態(tài)度也會(huì)影響政府形象。

三、R 維與C 維的新媒體機(jī)遇：政府實(shí)在與政府認(rèn)知形象塑造

政府實(shí)在與政府認(rèn)知形象是被政府媒介形象所連接的兩端，也是被技術(shù)賦能的兩端。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)越來越廣泛而深入地進(jìn)入政府部門的各類應(yīng)用場(chǎng)景，政府信息公開與政務(wù)服務(wù)供給更加高效、精準(zhǔn)。此外，新媒體作為溝通官民的便捷渠道，為黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部提供了一個(gè)走好群眾路線、做好群眾工作的重要方法，幫助政府塑造公開、透明、高效、為民的形象。

一是暢通政府信息公開渠道。國(guó)務(wù)院辦公廳于2013年10月1日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見》，將“政務(wù)微博、微信”作為與“政府新聞發(fā)言人制度”“政府網(wǎng)站”并列的第三種政務(wù)公開途徑。[4]隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，政府可借助“兩微一端”發(fā)布政務(wù)信息、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、推動(dòng)協(xié)同治理，不斷提升政府信息公開水平，微博、微信中的訂閱和關(guān)注設(shè)置幫助精準(zhǔn)推送，有利于權(quán)威信息迅速、精準(zhǔn)、廣泛、深入地到達(dá)目標(biāo)群體，滿足群眾對(duì)政府信息的知情權(quán)。

二是促進(jìn)政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效。新媒體讓“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”成為可能。秉持建設(shè)服務(wù)型政府的理念，近年來政府部門開展“一網(wǎng)、一門、一次”改革，推動(dòng)“一網(wǎng)通辦”“只進(jìn)一扇門”“最多跑一次”，打造便利化政務(wù)服務(wù)，一些政府部門在微信公眾號(hào)中接入服務(wù)通道，構(gòu)建“信息—關(guān)系—服務(wù)”的內(nèi)容格局，促成政務(wù)服務(wù)“掌上辦”，在現(xiàn)有信息流通的情況下，最大限度地消解企業(yè)、群眾與政府之間的信息不對(duì)稱，變“群眾跑腿”為“信息跑腿”，降低企業(yè)、群眾辦事成本，促進(jìn)政務(wù)服務(wù)提質(zhì)增效，促成公眾對(duì)政府形象的正面評(píng)價(jià)。

三是促進(jìn)政府、公眾雙向溝通。一端，新媒體的開放性、匿名性、低成本激發(fā)了公眾政治參與和民主監(jiān)督的積極性、主動(dòng)性，微博、微信等社交媒體平臺(tái)拓寬了公眾參與和表達(dá)的渠道，短視頻、網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)直播等手法豐富了公眾參與和表達(dá)的形式，公眾可借助社交媒體設(shè)置公眾議程，參與公共決策和公共事務(wù)管理。另一端，各級(jí)黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部紛紛“上網(wǎng)”，通過新媒體渠道了解民意、匯集民智。新媒體的實(shí)時(shí)性、交互性有利于政府、公眾雙向溝通的達(dá)成，在此基礎(chǔ)上形成的政府認(rèn)知形象會(huì)更接近于政府實(shí)在。同時(shí)，主動(dòng)傾聽民意有利于政府從情感上贏得公眾的認(rèn)同與信任。

四、RMC 三維模型下的政府形象塑造策略

政府形象是一個(gè)系統(tǒng)工程。根據(jù)RMC 三維模型，需從R、M、C 三個(gè)維度三管齊下。政府實(shí)在發(fā)育得越成熟、越完善，政府形象就越優(yōu)良，宣傳只是錦上添花的手段之一，且由于傳播格局的變化，效果已大不如前。因此，政府要牢牢把握數(shù)字化改革的契機(jī)，轉(zhuǎn)變治理理念、理順體制機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能、提升產(chǎn)出實(shí)效，努力成為服務(wù)型政府、有限政府、高效政府。在優(yōu)化政府實(shí)在的同時(shí)，政府還應(yīng)管理好政府媒介形象，因?yàn)檎浇樾蜗笫钦J(rèn)知形象的來源之一。需注意到，新媒體既是技術(shù)，又是環(huán)境，這種媒介形態(tài)促成了政府、媒介、公眾三者的關(guān)系發(fā)生了質(zhì)的改變。因此，政府要樹立形象意識(shí)與營(yíng)銷意識(shí)，在堅(jiān)持主導(dǎo)性的同時(shí)，與其他建構(gòu)主體形成配合良好的互動(dòng)關(guān)系，凝聚多方力量共建政府形象。線上，探索新型把關(guān)模式，營(yíng)造清朗網(wǎng)絡(luò)空間，優(yōu)化政府媒介形象；線下，疏導(dǎo)社會(huì)矛盾，從源頭上、從根子上解決問題，優(yōu)化政府認(rèn)知形象。

第一，樹立形象意識(shí)和營(yíng)銷意識(shí)，提升政府媒介素養(yǎng)。當(dāng)下新的傳播格局要求政府樹立形象意識(shí)和營(yíng)銷意識(shí)，從制度上、組織上、個(gè)體上提升政府作為一個(gè)整體的媒介素養(yǎng)水平。具體而論，一是完善政府信息公開和發(fā)布的相關(guān)制度，建立機(jī)制，科學(xué)考核，搭建政府信息公開平臺(tái)并發(fā)揮其實(shí)際效用。二是相關(guān)職能部門對(duì)新媒體中涉及政府形象的內(nèi)容進(jìn)行把關(guān)和引導(dǎo)，在把關(guān)過程中慎用簡(jiǎn)單粗暴的刪、封、堵，做到像治水一樣治網(wǎng)； 在引導(dǎo)過程中構(gòu)建接地氣的話語體系，掌握傳播規(guī)律，增強(qiáng)政府話語與公眾話語的對(duì)話性與交流性。三是提升公務(wù)人員的個(gè)人素質(zhì)與媒介素養(yǎng)水平，在現(xiàn)有針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的媒介素養(yǎng)學(xué)訓(xùn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大學(xué)訓(xùn)主體范圍，不局限于領(lǐng)導(dǎo)干部群體，提升整體公務(wù)人員的綜合素質(zhì)和媒介素養(yǎng)水平。

第二，凝聚政府、媒介、公眾多方力量，共同構(gòu)建政府形象。新媒體環(huán)境下，政府形象建構(gòu)主體是多元的，每個(gè)主體作用的發(fā)揮有所側(cè)重。政府的主體性主要體現(xiàn)在政府的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、職能、運(yùn)行、產(chǎn)出等方面，以及政府作為傳播者的內(nèi)容生產(chǎn)和傳播上； 媒體的主體性主要體現(xiàn)在專業(yè)化的內(nèi)容生產(chǎn)和傳播上；公眾的主體性體現(xiàn)在內(nèi)容生產(chǎn)、轉(zhuǎn)發(fā)評(píng)價(jià)以及人際傳播和圈層傳播上。因此，政府在塑造、傳播自身形象的過程中，除了強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性，還要強(qiáng)調(diào)其他主體的參與性和創(chuàng)造性。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織是連接政府、媒介、公眾三方很好的紐帶，可通過加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織建設(shè)加強(qiáng)對(duì)媒體從業(yè)者、媒體管理者等媒介方，以及意見領(lǐng)袖、網(wǎng)民等公眾方的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作，倡導(dǎo)多元主體參與正面構(gòu)建政府媒介形象。

第三，探索適應(yīng)新媒體環(huán)境的把關(guān)模式，優(yōu)化政府媒介形象。新型把關(guān)模式是多元主體的把關(guān)，端口前移的把關(guān)，多種手段的把關(guān)。例如，通過實(shí)名制對(duì)網(wǎng)民和意見領(lǐng)袖的言論進(jìn)行約束； 強(qiáng)調(diào)媒體從業(yè)者和管理人員的專業(yè)性，不僅要對(duì)網(wǎng)站內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)的把關(guān)，而且要設(shè)定清晰、具體、嚴(yán)格的規(guī)范，確保網(wǎng)民在合規(guī)的范圍內(nèi)傳播信息； 監(jiān)管部門要增強(qiáng)信息核實(shí)手段，并有相應(yīng)的懲治措施；通過普及媒介素養(yǎng)通識(shí)教育提升老百姓的媒介素養(yǎng)水平，增強(qiáng)網(wǎng)民自我把關(guān)意識(shí)。

第四，利用新媒體與民對(duì)話、為民辦事，優(yōu)化政府認(rèn)知形象。一是利用新媒體增強(qiáng)與民對(duì)話溝通。輿情是潛在的或顯性的輿論情勢(shì)，包括公開的和尚未公開的公眾意見。[5]大多數(shù)輿情事件是有先兆的，且大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)輿情的根子是在網(wǎng)下。各級(jí)黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)擅于通過“兩微一端”暢通與群眾的溝通交流，了解社情民意，通過大數(shù)據(jù)挖掘、輿情監(jiān)測(cè)掌握潛在情勢(shì)，做到及時(shí)研判、回應(yīng)需求、解決問題、疏導(dǎo)負(fù)面情緒，把諸多社會(huì)問題解決于苗頭，防止問題上網(wǎng)演變成輿情事件。發(fā)展網(wǎng)絡(luò)問政，為民眾投訴、問政提供便利渠道，把問題解決在萌芽狀態(tài)。二是利用新媒體提高為民辦事效率。加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)與政府部門微信公眾號(hào)建設(shè)，用平臺(tái)助力協(xié)同治理，用數(shù)據(jù)支撐整體智治，提升政務(wù)服務(wù)能力與政府治理效能。