組織、保障與動(dòng)員：安徽農(nóng)田水利興修的機(jī)制考察（1949—1959）

潘忠旭

（安徽師范大學(xué) 歷史學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

安徽地處長(zhǎng)江、淮河中下游，是我國(guó)的糧食優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)。 近代皖南地區(qū)塘壩年久失修，常有旱澇災(zāi)害；皖北地區(qū)淮河泛濫，水患為害，這大大降低了安徽地區(qū)的糧食產(chǎn)量。 建國(guó)以后，興修農(nóng)田水利成為迫切要求。 安徽在全國(guó)性的農(nóng)田水利建設(shè)運(yùn)動(dòng)中，以嚴(yán)密的組織形式、高效的動(dòng)員措施和獨(dú)特的保障制度出色的完成了建設(shè)活動(dòng)?，F(xiàn)有研究成果多從各地農(nóng)田水利建設(shè)歷程及意義出發(fā)，偶有學(xué)者從不同學(xué)科視角來研究此運(yùn)動(dòng)。如羅興佐以荊門五村為研究對(duì)象，認(rèn)為“集權(quán)式動(dòng)員體制”提供了啟動(dòng)、推動(dòng)水利建設(shè)的組織保證，保證了資源分配的宏觀性和有序性，降低了所需的勞動(dòng)資源［1］(P25)。 謝丁把建國(guó)初期的農(nóng)田水利政策納入“公共政策”的范疇，從政治學(xué)角度圍繞環(huán)境、 社會(huì)和國(guó)家三者之間的關(guān)系，試圖展現(xiàn)國(guó)家政策的變遷邏輯［2］(P4)。 鑒于此，本文以安徽地區(qū)作為研究對(duì)象，選取安徽農(nóng)田水利事業(yè)高速發(fā)展的10 年（1949—1959）為期間，以史料作為依托，從國(guó)家與農(nóng)民的層面考察安徽農(nóng)田水利興修的動(dòng)員機(jī)制。

一、組織與管理：農(nóng)田水利興修的組織動(dòng)員

（一）召開水利會(huì)議

新中國(guó)成立伊始，安徽有皖北行署與皖南行署兩大水利部門， 其事務(wù)均歸華東政務(wù)委員會(huì)管理。在1950 年初， 華東水利會(huì)議召開并決定建設(shè)十大水利工程， 以此保證華東地區(qū)的糧食豐產(chǎn)。 隨即，1951 年華東軍政委員會(huì)發(fā)布了 《大力開展群眾性水利運(yùn)動(dòng)的指示》，要求“各級(jí)人民政府必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行，有組織、有計(jì)劃的普遍深入發(fā)動(dòng)群眾，在已有成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)揮高度的積極性與創(chuàng)造性，加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)，把群眾性的水利辦好。 ”［3］1954 年2 月中旬， 安徽省水利廳召開了全省春季水利會(huì)議，“在省委指示下對(duì)春修任務(wù)又做了具體布置，要求各專、縣逐級(jí)貫徹”［4］，推動(dòng)了春修的開展。 由于江淮流域發(fā)生特大洪水，10 月15 日至20日，水利廳召開全省農(nóng)田水利會(huì)議，要求“通過今冬明春興修以后，使原保證二十天不雨不旱的五百八十六萬畝和防旱效能不足二十天或尚無水利設(shè)施的三百二十一萬畝水稻田，有重點(diǎn)的解決兩百萬畝至兩百五十萬畝能及時(shí)插秧，并保證三十天不下雨不旱。 ”［5］減輕了災(zāi)情，保障糧食增收。 隨著農(nóng)業(yè)合作化的開展， 全國(guó)范圍內(nèi)掀起興修農(nóng)田水利的高潮，1957 年中共中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于大規(guī)模開展興修農(nóng)田水利運(yùn)動(dòng)的指示》。根據(jù)指示，安徽省人民委員會(huì)于10 月9 日至16 日召開了1957年冬季水利會(huì)議，著重研究討論了今冬明春如何在全省范圍內(nèi)開展一個(gè)大規(guī)模的興修農(nóng)田水利運(yùn)動(dòng)。會(huì)上根據(jù)中央“小型為主，中型為輔，必要和可能的興建大型工程”的方針，確定了安徽省水利工作的中心任務(wù)是“排澇灌溉，結(jié)合改種，繼續(xù)提高和鞏固防洪能力，爭(zhēng)取1958 年農(nóng)業(yè)大豐收。 ”［6］可見，安徽省水利廳緊緊圍繞中央的指示精神和地方實(shí)際分季節(jié)召開水利會(huì)議，有重點(diǎn)、有計(jì)劃地指導(dǎo)全省農(nóng)田水利工作。

（二）組建水利興修組織

水利興修組織是省、專區(qū)、縣、鄉(xiāng)乃至村農(nóng)田水利興修的實(shí)際組織者，主要承接上級(jí)的指示和負(fù)責(zé)組織下級(jí)的群眾。 新中國(guó)成立之初，皖北人民行政公署草擬水利冬修計(jì)劃，送請(qǐng)華東軍區(qū)及中央人民政府水利會(huì)議審查和批準(zhǔn)，于“12 月5 日經(jīng)皖北各界人民代表會(huì)議的慎重討論和全體一致的通過，并成立皖北水利委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與切實(shí)執(zhí)行這一計(jì)劃。 ”［7］皖北水利委員會(huì)在《皖北區(qū)一九五一年農(nóng)田水利計(jì)劃草案》中強(qiáng)調(diào)“群眾公共的灌溉排水堤防等工程，由受益群眾組織水利委員會(huì)，當(dāng)?shù)匦姓组L(zhǎng)任主任委員。 群眾選派代表任委員和副主任委員，水利委員會(huì)的任務(wù)是組織領(lǐng)導(dǎo)群眾興修水利工程和工程的養(yǎng)護(hù)管理、收集水文資料、分配用水、調(diào)解糾紛、水貸加負(fù)責(zé)償還水利貸款、征集工程費(fèi)用、材料及勞力。 ”［8］于是皖南各地大力開展群眾性水利運(yùn)動(dòng)，在“全區(qū)各縣市春修開展前后都建立了水利委員會(huì)，山區(qū)176 個(gè)區(qū)，已有154 個(gè)區(qū)建立了水利委員會(huì)，山區(qū)3 306 個(gè)村，有2 234 個(gè)村組織了水利委員會(huì)，在村組織下，另有大小工務(wù)機(jī)構(gòu)，這些水利組織在指揮工程上發(fā)動(dòng)群眾，使工程得以順利開展。 ”［9］然而，部分干部和群眾思想認(rèn)識(shí)不清，影響農(nóng)田水利興修工作的完成，且水利興修組織負(fù)責(zé)人由當(dāng)?shù)匦姓组L(zhǎng)兼職， 無專人領(lǐng)導(dǎo)的弊端顯現(xiàn)。為此，省水利廳在《關(guān)于1954 年冬季農(nóng)田水利工作部署情況報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)“根據(jù)上級(jí)指示和幾年來的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為在具體做法上必須要求各級(jí)黨委加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田水利工作的具體領(lǐng)導(dǎo)， 指定專人負(fù)責(zé)掌握”［10］，層層交代任務(wù)，密切結(jié)合中心工作，具體分掌握重點(diǎn)，連環(huán)帶動(dòng)。同時(shí)，水利興修組織吸收有水利經(jīng)驗(yàn)和熱心水利事業(yè)的人士參加，大量培養(yǎng)群眾中的治水干部，訓(xùn)練、改造農(nóng)村中的土工程師，有計(jì)劃地調(diào)配青年知識(shí)分子來參加治水運(yùn)動(dòng)，以解決興修水利中缺乏技術(shù)干部的困難，進(jìn)一步充實(shí)治水力量。

二、號(hào)召與教育：農(nóng)田水利興修的宣傳動(dòng)員

（一）制定發(fā)放水利公文

新中國(guó)成立之后，水利公文作為一種動(dòng)員的手段發(fā)揮有效作用。 董國(guó)良認(rèn)為其是“傳達(dá)貫徹黨和國(guó)家的方針政策，發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章，施行行政措施，請(qǐng)示和答復(fù)問題，指導(dǎo)布置和商洽工作，報(bào)告情況、交流經(jīng)驗(yàn)的重要工具。 ”［11］

“決定” 是指對(duì)重要事項(xiàng)或者重大行動(dòng)作出安排。 1949 年皖北行署第二次財(cái)經(jīng)擴(kuò)大會(huì)議決定今冬明春大力興修水利［12］，掀起了安徽水利事業(yè)的新篇章。 1952 年中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力開展群眾性的防旱抗旱運(yùn)動(dòng)的決定》［13］。 安徽隨之發(fā)出“大力開展水利春修做好防旱防澇防洪工作的指示”［14］，把春修與防旱防澇防洪工作結(jié)合，確保農(nóng)業(yè)豐收。 1957 年中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于今冬明春大規(guī)模地開展興修農(nóng)田水利和積肥運(yùn)動(dòng)的決定》［15］，迅速地、廣泛地在安徽省內(nèi)掀起一個(gè)規(guī)模巨大的興修農(nóng)田水利運(yùn)動(dòng)的高潮。

“通知” 一般是用于轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)的公文或傳達(dá)要求下級(jí)機(jī)關(guān)辦理的事項(xiàng)，在興修過程中多根據(jù)實(shí)際情況發(fā)布。 為了發(fā)動(dòng)群眾抗旱，1952 年皖南、皖北行署生產(chǎn)防旱辦公室發(fā)布《關(guān)于挑塘與蓄水兼顧的緊急通知》。通知號(hào)召“塘里如有積水可在塘的中間筑埂，將上邊水車到下邊，以便挑挖塘土，上面挑好，將水車回上邊，再挑下邊。 ”［16］這樣避免了在挑塘的過程中水資源的流失。 隨著興修范圍的擴(kuò)大，管理養(yǎng)護(hù)問題開始被關(guān)注。 1954 年省人民政府水利廳發(fā)布《各地建立水利管理組織，做好蓄水保水工作的通知》，強(qiáng)調(diào)目前“最重要的一項(xiàng)工作就是建立與健全工程管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)。各專區(qū)（市）縣在春修結(jié)束后應(yīng)抓緊在汛期前普遍建立管理養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，原已組織的應(yīng)使其健全， 較小的塘壩應(yīng)選出塘壩長(zhǎng)， 較大的塘壩應(yīng)成立管理小組或管理委員會(huì)，圩區(qū)原有的堤工委員會(huì)要加強(qiáng)組織。 ”［17］1957 年春修任務(wù)艱巨，為了發(fā)動(dòng)群眾，省水利廳發(fā)出“關(guān)于春修水利的緊急通知”，要求“必須加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真發(fā)動(dòng)群眾，要求動(dòng)員40%至50%的勞動(dòng)力投入興修，以專區(qū)到社都要確定專人負(fù)責(zé)。開展鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、社與社、隊(duì)與隊(duì)之間社會(huì)主義勞動(dòng)競(jìng)賽，要層層有點(diǎn)，以點(diǎn)帶面。 ”［18］

另外，“通報(bào)”“報(bào)告”“意見”“會(huì)議紀(jì)要”“批復(fù)”“函”等水利公文在各地也有使用，有效指導(dǎo)了水利興修工作。

（二）實(shí)施宣傳教育

算細(xì)賬是基于興修空間的維度，通過前后對(duì)比算賬，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民自身的不足，激發(fā)其興修熱情。1952年肥西縣蜀山區(qū)在發(fā)動(dòng)群眾之際，通過算細(xì)賬的方法，扭轉(zhuǎn)群眾不正確的思想。蜀山區(qū)的高廟鄉(xiāng)“有四百六十一口塘、壩、堰，需修二百二十一口，在農(nóng)代會(huì)上算了細(xì)賬，每天動(dòng)員全鄉(xiāng)總?cè)丝诎俜种鍏⒓优d修，六十四天可完成全部四萬一千零六十方土任務(wù)，保證八千三百六十一畝五分田不受旱，能增產(chǎn)二十二萬六千斤糧食?！保?9］經(jīng)過這樣計(jì)算，群眾普遍反映要下勁修塘。滁縣農(nóng)民利用冬閑興修農(nóng)田水利時(shí)，通過算細(xì)賬，計(jì)算蓄水量。 如“沙河區(qū)大觀塘在計(jì)算蓄水量時(shí)， 以現(xiàn)有只能蓄十二萬立方公尺水，雨水調(diào)勻年頭，頂多只能灌溉農(nóng)田約一千畝，但還有五百畝田沒有水源。 經(jīng)過這樣一算，大家都明白了，水還差的多呢！ ”［20］在1957 年興修農(nóng)田水利高潮之際，省水利廳廳長(zhǎng)田世武強(qiáng)調(diào)“我們必須反復(fù)的教育干部，教育群眾搞通他們的思想，使他們重視起來；特別是要用算細(xì)賬的辦法，并舉出當(dāng)?shù)鼗虮旧缗d修水利使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的實(shí)例來教育群眾，鼓舞他們興修水利的決心和信心。 ”［21］為了掀起更大的興修高潮，算賬的層面也更廣。 肥西縣肥光農(nóng)業(yè)社“算了水利賬、旱災(zāi)賬、勞力賬、收入賬以后，群眾興修水利盡頭大大提高。桃花社原來有少數(shù)社員對(duì)興修勁頭不大，社里組織社員就水利問題展開辯論算賬的結(jié)果，今年由于秋旱缺雨，就少收四十萬斤糧食，當(dāng)時(shí)社員就大吃一驚說：‘興修水利真的好好干才照哩！”［22］這不僅解決了干部的思想問題，而且有力地提高了群眾覺悟，掀起了規(guī)?？涨暗呐d修水利熱潮。

舉實(shí)例是基于興修時(shí)間的維度， 利用具體事例，通過前后對(duì)比凸顯利益沖突，從而刺激農(nóng)民追求利益最大化的結(jié)果。 1951 年肥東康集鄉(xiāng)在訂好興修水利計(jì)劃后，為了充分動(dòng)員群眾開展群眾性的挑塘打壩運(yùn)動(dòng)，運(yùn)用“農(nóng)代會(huì)及塘壩受益戶會(huì)等，把挑塘打壩的重要性與好處貫徹到群眾中去，并以今天本鄉(xiāng)受旱的實(shí)際例子來教育群眾，克服群眾依賴或等待靠天收的迷信思想。 ”［23］青陽(yáng)縣楊田鄉(xiāng)是半丘陵半平原地帶，其4 900 多畝田中有1 200 多畝望天收，水源也不足。 解放后人民政府發(fā)放水利貸糧、修復(fù)了不少塘壩，大大提高了抗旱效能，使得“一千二百多畝望天收的田有三分之二以上已能減輕旱災(zāi)， 農(nóng)民通過實(shí)際事例看到了修水利的好處，興修勁頭都很大。”［24］由于有的地方年年修，部分農(nóng)民心理產(chǎn)生倦怠思想，有的甚至忙于搞副業(yè)而放棄興修。 面對(duì)此局面，舒城縣岳王鄉(xiāng)中河農(nóng)業(yè)社組織了全社黨員、團(tuán)員、生產(chǎn)隊(duì)干部和統(tǒng)計(jì)員參與辯論。社員吳本昌舉了一個(gè)生動(dòng)的事例,來說服有錯(cuò)誤想法的人，使其改變初衷。 他說:“去年我們這個(gè)生產(chǎn)隊(duì)在外河攤上打了一道反水埂， 因?yàn)楣こ套龅迷?，防御了洪水侵襲，全隊(duì)就收二萬四千斤六谷和七千斤黃豆， 我們的生產(chǎn)隊(duì)長(zhǎng)還被評(píng)為全縣二等模范?？墒呛涌陉?duì)和下河隊(duì)的田地和我們不相上下，就是因?yàn)闆]有及時(shí)打埂防水， 結(jié)果玉米只收七千多斤，黃豆只收一千多斤?！保?5］通過舉這個(gè)實(shí)例后，全社興修水利的勁頭空前高漲。

口號(hào)因其句式簡(jiǎn)單、容易識(shí)記，在興修動(dòng)員的過程中激發(fā)了群眾的熱情，加快了興修的進(jìn)度。 在安徽農(nóng)田水利興修過程中，口號(hào)與時(shí)事相結(jié)合。 皖南區(qū)在土地改革時(shí)期，結(jié)合興修水利并提出“土改分了田，修好塘壩為自己”［26］等口號(hào)，鼓動(dòng)起群眾修筑塘壩的熱情。 當(dāng)抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，口號(hào)與之結(jié)合，在六安專區(qū)霍邱縣1952 年在8 個(gè)區(qū)63 個(gè)鄉(xiāng)的范圍內(nèi)，提出“今冬修好塘，明年生產(chǎn)有保障”“積極增產(chǎn)，抗美援朝”等口號(hào)，動(dòng)員近4 萬人，掀起了挑塘打壩熱潮［27］。 在農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展之際，水利興修結(jié)合辦社活動(dòng)，激起了群眾的熱情。 滁縣地委在1954 年11 月召開了專區(qū)、縣、區(qū)三級(jí)干部擴(kuò)大會(huì)議，著重指出迅速以互助合作為中心開展冬修是當(dāng)前主要任務(wù)。 各縣立即向各區(qū)指出，必須把中心任務(wù)轉(zhuǎn)移到冬修方面，并提出“搞好冬修，爭(zhēng)取或迎接辦社”的口號(hào)［28］。各地迅速行動(dòng)，開展冬修。1955 年安徽省各地因地制宜地推行農(nóng)業(yè)“三改”，省水利廳召開全省農(nóng)田水利會(huì)議中提出“三改改到哪，水利就修到哪，保到哪兒”等戰(zhàn)斗性的口號(hào)［29］。 在10 月中旬召開的全省農(nóng)田會(huì)水利會(huì)議上，提出了“三改改到哪里，水利就修到哪里”“哪里辦合作社，哪里就要修好農(nóng)田水利”等口號(hào)［30］。 為從意識(shí)上激起農(nóng)民興修水利的積極性，1957 年廬江縣全縣分區(qū)召開了有10 000 多人參加的動(dòng)員興修農(nóng)田水利的會(huì)議，提出在“人人動(dòng)手、社社興修”的口號(hào)下，全縣將動(dòng)員70%的勞動(dòng)力投入興修［31］。 肥東護(hù)城鄉(xiāng)紅光社社員提出“早開工、早完成、早受益”的口號(hào)，連天加夜進(jìn)行興修， 從11 月1 日起10 天時(shí)間內(nèi)就有110 口塘開工［32］。 從1957 年11 月24 日起全省普遍降雨降雪，部分地區(qū)出現(xiàn)大雪時(shí)，省農(nóng)田水利辦公室負(fù)責(zé)人提出“抓陰天，趕晴天，小雨小雪當(dāng)好天”和“經(jīng)風(fēng)雨，受考驗(yàn)，戰(zhàn)神困難是好漢”的口號(hào)［33］。全省群眾以移山填海的氣魄興修農(nóng)田水利。阜南縣由于開展關(guān)于冬修運(yùn)動(dòng)的大辯論，干部群眾的興修熱情高漲，提出“工地就是戰(zhàn)場(chǎng)，工具就是刀槍，想要大豐收，拼命甩溝塘”的口號(hào)，出現(xiàn)了“白日紅旗滿天，黑夜燈火遍野”的熱烈場(chǎng)面［34］。

報(bào)紙?jiān)谝欢螘r(shí)期內(nèi)無形中促進(jìn)了相互之間的競(jìng)賽，有力地推動(dòng)了運(yùn)動(dòng)的開展。1957 年11 月末，《安徽日?qǐng)?bào)》刊登《各地興修農(nóng)田水利進(jìn)度檢查表》，涉及阜陽(yáng)、蚌埠、六安、蕪湖、安慶等專區(qū)。 隨后，各地委、縣委的報(bào)紙以及有些區(qū)、鄉(xiāng)的快報(bào)也模仿發(fā)布。 自此，專區(qū)與專區(qū)、縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間自動(dòng)形成了競(jìng)賽。

為了直觀地分析各地興修農(nóng)田水利的動(dòng)員效果， 排除各地人口數(shù)量的差異、 任務(wù)的多少，以1957 年12 月份上半月阜陽(yáng)專區(qū)和安慶專區(qū)勞工出勤率為研究對(duì)象（表1）。

表1 1957 年上半月勞工出勤率（%）

表1 顯示，在12 月11 日之前，安慶專區(qū)的勞工出勤率低于阜陽(yáng)專區(qū)，但之后，安慶專區(qū)的勞工出勤率反超?！栋不杖?qǐng)?bào)》報(bào)道激發(fā)了地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，強(qiáng)化了動(dòng)員力量，大大促進(jìn)興修進(jìn)度。

除了兩個(gè)專區(qū)在同一時(shí)間進(jìn)行相互比較得出結(jié)論，同一個(gè)專區(qū)在不同時(shí)間點(diǎn)的自身比較也可以直觀地看出效果。 表2 以蕪湖專區(qū)為研究對(duì)象，對(duì)比1957 年12 月份和1958 年1 月份相同日期的勞工出勤率情況。

表2 1957 年12 月份和次年1 月份蕪湖專區(qū)勞工出勤率（%）

表2 顯示，1957 年12 月5 日下雨影響出工外，蕪湖專區(qū)勞工出勤率都是增長(zhǎng)狀態(tài)，直到次年1 月份基本保持在60%以上，這與報(bào)紙的報(bào)道息息相關(guān)。

三、制度與保障：勞力負(fù)擔(dān)和使水公約形成利益基礎(chǔ)

（一）貫徹合理負(fù)擔(dān)政策

在興修農(nóng)田水利的過程中，群眾的勞力負(fù)擔(dān)問題是激發(fā)大家積極參與興修工作的中心要素，因?yàn)槊恳粋€(gè)勞動(dòng)者都必然而且也應(yīng)該從物質(zhì)利益上去關(guān)心自己的勞動(dòng)成果。 因此，為了讓群眾在興修中勞力負(fù)擔(dān)公平合理，各地紛紛在興修農(nóng)田水利的過程中貫徹了合理負(fù)擔(dān)政策。“什么叫合理負(fù)擔(dān)呢？就是公共水利工程，大家按受益田畝分方，按勞出工，超工給資，私人水利工程自己修，但勞動(dòng)力要調(diào)劑，按方付資。凡修建的器材和損失的田畝、青苗，由受益戶按田畝負(fù)擔(dān)。 ”［35］

1949 年宿縣行政區(qū)興修水利時(shí)， 就貫徹了合理負(fù)擔(dān)政策各地實(shí)行“按受益地畝出資，按勞力出工，按方給資，按工得資”的原則［36］。 1951 年皖北區(qū)為了恢復(fù)與發(fā)展糧食產(chǎn)量，制定了詳細(xì)的農(nóng)田水利計(jì)劃，對(duì)合理負(fù)擔(dān)政策作了細(xì)致的規(guī)定：（1）所有群眾自修工程所需勞力及材料費(fèi)用以及貸款工程，所應(yīng)征集的人力與材料或費(fèi)用，應(yīng)由受益群眾按田畝負(fù)擔(dān)；（2）凡破落地主與鰥、寡、孤、獨(dú)、殘廢等沒有勞動(dòng)力者應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況由群眾商討予以適當(dāng)照顧；（3）興修農(nóng)田水利的地點(diǎn)和渠道盡可能留出必要土地不要分配， 如不能于事先留出土地，則土改后興修農(nóng)田水利工程而占用的土地，應(yīng)予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償或作價(jià)賠償［37］。所有因?qū)嵤┧こ潭鴵p失毀的青苗作物以及房舍等，均應(yīng)賠償。墳地，有礙水利工程實(shí)施者，如收益大的工程，必要時(shí)應(yīng)令遷移并給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償［37］。

從上述合理負(fù)擔(dān)政策可以看出，興修所需要的勞力和器材是按照受益戶的田畝來劃分的，二者在一定程度上是正相關(guān)的， 打破了原先利益分配機(jī)制。對(duì)失去勞動(dòng)能力的人群給予照顧和破壞補(bǔ)償原則，擴(kuò)大了農(nóng)民當(dāng)家做主的愿望，增進(jìn)了農(nóng)民對(duì)新生政權(quán)的認(rèn)同感和向心力，促進(jìn)了興修進(jìn)程。 隨著合理負(fù)擔(dān)政策的廣泛實(shí)施，在各地形成總的合理負(fù)擔(dān)原則：受益多的多負(fù)擔(dān)，受益少的少負(fù)擔(dān)。

農(nóng)田水利工作中出現(xiàn)“三不愿修的現(xiàn)象，即等待入社的互助組不愿修， 社周圍的個(gè)體農(nóng)民不愿修，等待合并的社不愿修?！保?8］互助組顧慮興修后入社，賬不好算，怕自己吃虧，存在等入社后再興修的思想障礙。 因此，合理負(fù)擔(dān)政策成為發(fā)動(dòng)群眾興修農(nóng)田水利的關(guān)鍵。 綜合各地情況，負(fù)擔(dān)辦法有以下幾種形式。

在互助組中：（1）按畝出工，按畝用水，按水救田，遠(yuǎn)近互借田或借水；（2）按受益田畝的地形條件劃級(jí)出工，按級(jí)用水，同級(jí)者其受益與負(fù)擔(dān)相同，水少時(shí)滾水救苗，其中官山鄉(xiāng)高郢選區(qū)群眾商定近田每畝20 分工，中間的每畝16 分工，遠(yuǎn)田每畝14 分工；（3）按級(jí)出工，按出工多少用水，此種辦法容易使近田戶借口霸水，不宜采用［39］。

在農(nóng)業(yè)社中：（1）按勞出工評(píng)工計(jì)分（每工10）土地股適當(dāng)負(fù)擔(dān)；（2）按閑工計(jì)算（每工按6 至7分）； 這樣能防止來年分紅時(shí)勞動(dòng)日?qǐng)?bào)酬不致太低和適當(dāng)?shù)恼疹櫫巳狈诹簦唬?）按勞力和土地適當(dāng)分配義務(wù)土方，官山鄉(xiāng)參照一般工效，每勞力分10 公方土，每土股（1 000 實(shí)產(chǎn)量）分5 方土，超過者評(píng)工記分。 另外也有的采取小包工，發(fā)工票辦法興修的［39］。

從上述這些形式來看， 在未入社前的互助組時(shí)， 出工及負(fù)擔(dān)的標(biāo)準(zhǔn)大致按田畝大小來劃分，明確了責(zé)任與義務(wù)，較為公平地解決分工問題。 在入社后，出工的標(biāo)準(zhǔn)則較為靈活，實(shí)行多勞多得的工分制度，加之社內(nèi)分配義務(wù)土方，把勞力與任務(wù)相結(jié)合，促進(jìn)生產(chǎn)合理進(jìn)行。 這個(gè)時(shí)期通過采取不同形式的出工標(biāo)準(zhǔn)， 打消了農(nóng)民入社前的思想顧慮，在興修農(nóng)田水利的同時(shí)也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展。

農(nóng)業(yè)合作化完成以后， 生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生根本變化，農(nóng)田水利興修形式也隨之發(fā)生變化，出現(xiàn)幾個(gè)社聯(lián)合興辦或一個(gè)社支援另一個(gè)社的現(xiàn)象，擴(kuò)大了興修的規(guī)模與進(jìn)程， 但同時(shí)也出現(xiàn)了勞力負(fù)擔(dān)問題。 1957 年《中共肥西縣委關(guān)于今冬明春興修農(nóng)田水利工作計(jì)劃》指出“凡社與社之間或幾個(gè)社聯(lián)合興辦的工程，應(yīng)按多受益多負(fù)擔(dān)，少受益少負(fù)擔(dān)，互不吃虧的原則進(jìn)行互相援助；對(duì)非受益社來支援的人工，可以互相協(xié)商，采取還工或付現(xiàn)金的方式來補(bǔ)償。對(duì)一個(gè)社范圍內(nèi)興修農(nóng)田水利主要是合理處理勞力報(bào)酬問題，今冬明春興修工程與農(nóng)業(yè)工分同工同酬，并列入一九五八年分配?！保?0］這鼓舞了群眾興修的積極性，提高了工作效率。 之后安徽迎來興修農(nóng)田水利高潮，各地農(nóng)業(yè)社與生產(chǎn)隊(duì)按勞力訂立包工合同，把興修任務(wù)具體分配到生產(chǎn)隊(duì)組，執(zhí)行包工程、包任務(wù)、包標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量、包時(shí)間、包效益、包養(yǎng)護(hù)的“六包”；開工后檢查包工合同執(zhí)行情況，完工時(shí)做到工完賬清， 由受益區(qū)選出代表集體檢查工程，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度，提高了社員興修的積極性。

隨著農(nóng)田水利工作的持續(xù)推進(jìn)，為了解決勞動(dòng)力不足的問題，在農(nóng)村發(fā)動(dòng)廣大婦女參與其中。 為保障婦女的利益，省委“正確貫徹合理負(fù)擔(dān)政策，按照季節(jié)特點(diǎn)定出和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)定額相適應(yīng)的工分標(biāo)準(zhǔn)，貫徹男女同工同酬。 ”［41］綜上，勞力合理負(fù)擔(dān)政策貫穿整個(gè)興修進(jìn)程，雖各地標(biāo)準(zhǔn)不一，但有效保障了農(nóng)民的利益，持續(xù)推進(jìn)了興修工作。

（二）訂立使水公約

使水公約是保障工程修好后農(nóng)民合理使用水源的規(guī)約。近代時(shí)局動(dòng)蕩、政府腐朽黑暗，負(fù)擔(dān)不合理、用水不公平等陋規(guī)很多；水利工程年久失修，失去了防洪與灌溉的效能，尤其是天旱期間，糾紛易起。因此，建國(guó)后的農(nóng)田水利興修工作困難重重。如“肥東縣石塘區(qū)波塘鄉(xiāng)浪波塘面積為一千三百余畝，蓄水可灌田五千余畝，原是富農(nóng)張維榮當(dāng)塘長(zhǎng)把持一切，這個(gè)塘的水歷年是顧遠(yuǎn)不顧近，先遠(yuǎn)后近，也就是說離他很遠(yuǎn)的田都能用到水，離它近的田反而用不到水，所以一開始的時(shí)候群眾都不愿意興修。 ”［42］基于上述情況，訂立使水公約，解決水利糾紛，是動(dòng)員群眾積極參加農(nóng)田水利興修的一大內(nèi)生動(dòng)力。

1951 年皖南區(qū)在興修小型塘壩水利工程時(shí)，對(duì)水資源分配及養(yǎng)護(hù)工作較為重視，在具體的實(shí)施過程中， 制定了用水公約：（1） 根據(jù)工程建筑的大小，渠道的分布，灌溉的面積，分成大小不相同的面積段分段管理。 灌溉管理養(yǎng)護(hù)面積，應(yīng)由受益戶民主產(chǎn)生，關(guān)系生產(chǎn)多的，可酌給待遇；（2）根據(jù)使水灌溉面積情況， 定使水公約和長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)的規(guī)定，應(yīng)由群眾討論，盡量吸收群眾意見，加以修正這種公約規(guī)約應(yīng)該做到家喻戶曉，才能使群眾遵守；（3）確定受益田畝，計(jì)算灌溉面積，規(guī)定放水時(shí)間；（4）工程完成后經(jīng)常研究養(yǎng)護(hù)， 工程與管理要密切結(jié)合，歷史發(fā)現(xiàn)問題，加以整修和改進(jìn)，這樣整修工程才能完善［43］。于是，使水主權(quán)歸還給了群眾，各種措施由受益戶民主決定產(chǎn)生；同時(shí)，工程管理與養(yǎng)護(hù)工作得到重視，分段劃片加強(qiáng)管理，這強(qiáng)化了工程的持續(xù)性效用，有利于合理解決水利糾紛。

在其影響下，皖南團(tuán)山區(qū)其他互助組大多制定使水公約：（1）先用小塘低塘的水，以縮小蒸發(fā)面積和增加自流灌溉；（2）平時(shí)多用田里的存水互相調(diào)劑盡量保存塘水，以減少滲透損失；（3）放水由高田到低田，由近處到遠(yuǎn)處，以縮短流程減免浪費(fèi)；（4）高田照顧低田，上流照顧下流。在管理塘壩方面，每個(gè)塘壩都由農(nóng)民民主選舉一人到兩人主持放水，其他的人可提供意見，但不得私自引水，以免浪費(fèi)和發(fā)生糾紛［44］。

團(tuán)山區(qū)各村互助組實(shí)行了合理用水和民主管理塘壩的辦法后，不僅有效解決搶水糾紛，而且充分利用了水源，擴(kuò)大了灌溉面積，激發(fā)了群眾積極參加農(nóng)田水利興修的熱情。如滁縣官山鄉(xiāng)在興修的過程中，最初采取在負(fù)擔(dān)上照顧低田、遠(yuǎn)田戶的辦法，由于在負(fù)擔(dān)上劃分等級(jí)，近田在霸水上則更有合法的借口， 實(shí)質(zhì)上侵犯了低遠(yuǎn)田戶的受益權(quán)；為此，轉(zhuǎn)而訂立用水公約，“先登記用水田畝、蚯數(shù)，確定用水權(quán)，然后啟發(fā)群眾對(duì)過去用水問題發(fā)表意見，并引導(dǎo)討論今后合理用水辦法。 這時(shí)群眾可能引起爭(zhēng)執(zhí)，主要是遠(yuǎn)近田戶的矛盾，這時(shí)掌握會(huì)場(chǎng)的人要適時(shí)的提出主導(dǎo)意見，讓群眾選擇通過，最后選出負(fù)責(zé)人，明確交代責(zé)任，受益戶共同簽名按手印”［45］。

總之， 農(nóng)田水利建設(shè)作為國(guó)家重大的社會(huì)治理內(nèi)容，改變了近代水利設(shè)施破舊、難以發(fā)揮效用的問題，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。在動(dòng)員工作中也暴露一些問題： 一是單純?nèi)蝿?wù)觀念偏向，自上而下制定工作計(jì)劃， 下達(dá)興修的土方數(shù)字，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量；二是強(qiáng)迫命令偏向，作為群眾性的工作，在興修的過程中部分干部脫離群眾，妨礙了興修進(jìn)度；三是運(yùn)動(dòng)發(fā)展不平衡，地域跨度大、布局分散、修進(jìn)度不一，影響農(nóng)田水利事業(yè)的全局。然而值得注意的是，農(nóng)田水利建設(shè)促進(jìn)了社會(huì)改造。 政府通過組織化安排、建立水利興修組織，制定勞力合理負(fù)擔(dān)政策和使水公約等措施，把松散的農(nóng)民群體有序地整合到國(guó)家政權(quán)當(dāng)中，改變了農(nóng)村舊有社會(huì)秩序，把農(nóng)民重新納入國(guó)家治理體系，并滿足了農(nóng)民當(dāng)家做主的愿景，增進(jìn)了農(nóng)民對(duì)新生政權(quán)的向心力和認(rèn)同度。