“雙一流”背景下高校財(cái)務(wù)治理體系和治理能力的探討

薛艷春

（哈爾濱醫(yī)科大學(xué) 財(cái)務(wù)處，哈爾濱 150086）

0 引 言

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總體目標(biāo)。黨的十九屆五中全會(huì)提出到2035 年，基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建成文化強(qiáng)國(guó)、教育強(qiáng)國(guó)、人才強(qiáng)國(guó)、體育強(qiáng)國(guó)、健康中國(guó)。完善治理體系，推動(dòng)現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)。2017 年1 月教育部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法》，把推動(dòng)國(guó)內(nèi)一批高水平大學(xué)和學(xué)科建設(shè)成為世界一流大學(xué)和一流學(xué)科作為重大戰(zhàn)略部署。在高校推進(jìn)“雙一流”高水平大學(xué)建設(shè)背景下，完善財(cái)務(wù)治理體系，提高財(cái)務(wù)治理能力，對(duì)于實(shí)現(xiàn)高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等辦學(xué)功能，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 當(dāng)前高校財(cái)務(wù)治理機(jī)制存在的問題

1.1 簡(jiǎn)政放權(quán)落實(shí)不到位

1.1.1 政府對(duì)高校簡(jiǎn)政放權(quán)不足

《教育部等五部門關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》指出：進(jìn)一步向高校放權(quán)，給高校松綁減負(fù)，讓學(xué)校擁有更大辦學(xué)自主權(quán)。同時(shí)優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高基本經(jīng)費(fèi)比例，降低項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)比重，擴(kuò)大高校項(xiàng)目資金使用自主權(quán)。但在實(shí)際執(zhí)行中，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)所占比重仍然很高，財(cái)政對(duì)經(jīng)費(fèi)使用限制仍然過多。比如：對(duì)列入年初部門預(yù)算的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)計(jì)劃需要在上年6、7 月份上報(bào)。沒納入預(yù)算的儀器設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目不允許采購(gòu)。如果遇到特殊情況，在下半年為完成教學(xué)科研工作而需要購(gòu)置的大型儀器設(shè)備，就要等到下年的6、7 月份編制預(yù)算時(shí)上報(bào)，所需要的儀器設(shè)備要到第三年才能采購(gòu)到位，而且儀器設(shè)備采購(gòu)預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，無特殊情況不得變更和調(diào)整。這種方式嚴(yán)重影響教學(xué)科研發(fā)展進(jìn)度，不符合“雙一流”現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)要求。

1.1.2 高校對(duì)院系自主權(quán)下放不足

目前，高?；旧喜捎每茖又乒芾砟Ｊ?，學(xué)校與學(xué)院之間仍然是支配和從屬關(guān)系。雖然學(xué)院承載著學(xué)校人才培養(yǎng)、教學(xué)科研、社會(huì)服務(wù)等辦學(xué)主體作用，但學(xué)院的角色仍然是執(zhí)行和配合，主體地位有待進(jìn)一步落實(shí)。經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制沒有從學(xué)院實(shí)際需求出發(fā)，預(yù)算績(jī)效是由業(yè)務(wù)歸口部門從管理角度制定，沒有從院系實(shí)際教學(xué)科研工作出發(fā)，績(jī)效目標(biāo)沒有精細(xì)化，對(duì)學(xué)院績(jī)效目標(biāo)缺乏剛性制約。經(jīng)費(fèi)預(yù)算不能滿足學(xué)院實(shí)際工作需求時(shí)，需要調(diào)整追加經(jīng)費(fèi)，影響預(yù)算的績(jī)效評(píng)定。

1.2 總會(huì)計(jì)師制度有待推進(jìn)

高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，財(cái)務(wù)日常工作由主管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng)負(fù)責(zé)。財(cái)務(wù)管理與其他行政部門管理不同，有很強(qiáng)的專業(yè)性。在實(shí)際的工作中，校領(lǐng)導(dǎo)的行政事務(wù)本就繁冗，對(duì)財(cái)務(wù)的專業(yè)指導(dǎo)和實(shí)際業(yè)務(wù)監(jiān)管尚有欠缺。2006 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中央企業(yè)總會(huì)計(jì)師工作職責(zé)管理暫行辦法》，明確了總會(huì)計(jì)師的職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)總會(huì)計(jì)師工作職責(zé)管理，促進(jìn)健全內(nèi)控機(jī)制。高校推行總會(huì)計(jì)師分管財(cái)務(wù)工作，內(nèi)行管理，發(fā)揮業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管的實(shí)際作用。但由于政府主管部門對(duì)高校設(shè)置總會(huì)計(jì)師監(jiān)督不到位，高校對(duì)設(shè)置總會(huì)計(jì)師崗位的認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)總會(huì)計(jì)師在高校管理中的作用認(rèn)識(shí)不到位?？倳?huì)計(jì)師崗位職能被弱化，一些總會(huì)計(jì)師轉(zhuǎn)崗，空出的總會(huì)計(jì)師崗位沒有補(bǔ)充，最后不再設(shè)立總會(huì)計(jì)師。正確的財(cái)務(wù)改革沒有得到持續(xù)推進(jìn)。

1.3 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系有待完善

為提高經(jīng)費(fèi)資源配置效率和使用效益，要全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，建立科學(xué)、合理的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)與預(yù)算安排、政策調(diào)整、改進(jìn)管理實(shí)質(zhì)性掛鉤。這就要求高校和院系規(guī)范預(yù)算管理，提高預(yù)算編制質(zhì)量，健全經(jīng)費(fèi)支出管理機(jī)制。但在實(shí)際管理當(dāng)中，績(jī)效管理意識(shí)淡薄；績(jī)效管理的廣度和深度有待進(jìn)一步拓展；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用不充分，激勵(lì)約束機(jī)制有待進(jìn)一步完善等。比如：科研項(xiàng)目結(jié)題時(shí)，經(jīng)費(fèi)使用出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)分類科目不足、有結(jié)余，沒有完全按照項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書來執(zhí)行。經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算調(diào)整，上報(bào)院系及業(yè)務(wù)歸口管理部門審核同意后，財(cái)務(wù)部門執(zhí)行。缺乏財(cái)務(wù)部門對(duì)其調(diào)整的合規(guī)合理性監(jiān)督，影響項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。

1.4 財(cái)務(wù)信息化和財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)有待提高

以“大智移云物區(qū)”為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展日新月異，日益成為創(chuàng)新發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力量。人工智能技術(shù)在高校得到廣泛運(yùn)用，高校財(cái)務(wù)利用人工智能技術(shù)構(gòu)建智能報(bào)賬平臺(tái)，來提高財(cái)務(wù)服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，推動(dòng)財(cái)務(wù)管理信息化發(fā)展。財(cái)務(wù)管理信息化的發(fā)展，不僅要求財(cái)務(wù)人員具備智能系統(tǒng)軟件操作和維護(hù)能力，同時(shí)要求網(wǎng)絡(luò)安全硬件、軟件建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)安全制度建設(shè)同步完善。但高校財(cái)務(wù)人員年齡普遍偏大，對(duì)改變管理理念，創(chuàng)新服務(wù)的主動(dòng)性差，財(cái)務(wù)人員大多是本專業(yè)畢業(yè)，對(duì)于計(jì)算機(jī)也只停留在一般操作上，缺乏信息系統(tǒng)維護(hù)能力；高校師生報(bào)賬業(yè)務(wù)仍采用傳統(tǒng)模式，對(duì)智能報(bào)賬服務(wù)模式有抵觸情緒；網(wǎng)絡(luò)安全基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)安全制度有待進(jìn)一步完善，防范黑客對(duì)財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)攻擊等安全機(jī)制不完善，造成信息濫用、信息泄露、財(cái)務(wù)系統(tǒng)癱瘓等問題。

2 完善高校財(cái)務(wù)治理體系的措施

2.1 放權(quán)監(jiān)管同步，加強(qiáng)宏觀管理，微觀放權(quán)的管理方式

財(cái)政應(yīng)對(duì)高校進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。加大基本經(jīng)費(fèi)支出，改進(jìn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出管理方式，采取額度管理、自主調(diào)整等措施，擴(kuò)大高校項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用權(quán)；擴(kuò)大財(cái)政授權(quán)支付范圍，縮減財(cái)政直接支付范圍；擴(kuò)大資產(chǎn)處置權(quán)限，提高資產(chǎn)處置的備案和報(bào)批標(biāo)準(zhǔn)，高校自主處置已達(dá)使用年限、應(yīng)淘汰報(bào)廢的資產(chǎn)，處置收益留歸學(xué)校使用。為建立標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度，財(cái)政推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，將制度規(guī)范與信息系統(tǒng)建設(shè)緊密結(jié)合，用系統(tǒng)化思維全流程整合預(yù)算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)規(guī)范，通過將規(guī)則嵌入系統(tǒng)，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，推動(dòng)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

在符合國(guó)家法律法規(guī)的前提下，高校財(cái)務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大院系對(duì)財(cái)政項(xiàng)目資金和專項(xiàng)資金預(yù)算申報(bào)、分配、執(zhí)行的自主權(quán)。按照“誰使用、誰負(fù)責(zé)”的原則，建立健全責(zé)任追究制度。強(qiáng)化學(xué)校對(duì)經(jīng)費(fèi)管理的主體責(zé)任，校長(zhǎng)對(duì)經(jīng)費(fèi)管理承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；院系承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是經(jīng)費(fèi)使用的直接責(zé)任人；財(cái)務(wù)對(duì)票據(jù)和事實(shí)的合法合規(guī)合理性、真實(shí)性承擔(dān)監(jiān)督審核責(zé)任。

2.2 繼續(xù)推行總會(huì)計(jì)師制度、回歸專業(yè)管理

政府主管部門應(yīng)加強(qiáng)推行總會(huì)計(jì)師制度，全面貫徹執(zhí)行新《會(huì)計(jì)法》，建立總會(huì)計(jì)師資格認(rèn)證機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)總會(huì)計(jì)師培訓(xùn)，為用人單位科學(xué)選聘總會(huì)計(jì)師提供制度保障?？倳?huì)計(jì)師熟悉國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，以及現(xiàn)代企業(yè)管理知識(shí)，熟悉所屬行業(yè)基本業(yè)務(wù)，用較強(qiáng)的組織能力以及財(cái)務(wù)管理能力、資本運(yùn)作能力和風(fēng)險(xiǎn)防范能力來協(xié)助校領(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)校財(cái)務(wù)工作。運(yùn)用戰(zhàn)略規(guī)劃、資本運(yùn)作、財(cái)會(huì)、金融、法律等專業(yè)能力來承擔(dān)高校財(cái)務(wù)的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)、決策、控制、分析等工作，充分發(fā)揮總會(huì)計(jì)師在高校財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)管理運(yùn)行中的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管作用。

2.3 完善高校財(cái)務(wù)信息化建設(shè)，提高財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)

2.3.1 財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)

依托“雙一流”建設(shè)，高校財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)軟件開發(fā)商聯(lián)手，運(yùn)用人工智能等先進(jìn)信息技術(shù)，構(gòu)建財(cái)務(wù)智能報(bào)賬平臺(tái)。通過頂層設(shè)計(jì)，重新梳理會(huì)計(jì)制度規(guī)范，組織架構(gòu)，再造報(bào)賬業(yè)務(wù)流程。把財(cái)務(wù)規(guī)章制度和具體細(xì)則固化到智能系統(tǒng)中，標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的日常報(bào)賬業(yè)務(wù)和初審工作交由智能系統(tǒng)來完成。“報(bào)銷人”成為“財(cái)務(wù)人”，實(shí)現(xiàn)了業(yè)財(cái)融合；解決財(cái)務(wù)報(bào)賬受時(shí)間、地點(diǎn)的限制，報(bào)銷簽批難等問題；建立高校財(cái)務(wù)治理新生態(tài)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)管理，提升服務(wù)質(zhì)量和效率。網(wǎng)絡(luò)安全和信息化是一體兩翼，必須統(tǒng)一謀劃部署、統(tǒng)一推進(jìn)實(shí)施。完善高校財(cái)務(wù)網(wǎng)絡(luò)安全制度建設(shè)，提高網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)測(cè)預(yù)警和網(wǎng)絡(luò)安全應(yīng)急處置能力。開展網(wǎng)絡(luò)安全教育，提高網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)，提高網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力。

2.3.2 財(cái)務(wù)隊(duì)伍綜合素質(zhì)建設(shè)

業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)：隨著政府會(huì)計(jì)制度改革、財(cái)稅改革的深化，國(guó)家出臺(tái)許多新的政策，高校財(cái)務(wù)人員只有與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，不斷學(xué)習(xí)，才能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。財(cái)務(wù)人員可以通過參加會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)、第三方軟件公司和企業(yè)內(nèi)部組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，到同行院校調(diào)研等線上線下多元方式，加強(qiáng)專業(yè)理論知識(shí)學(xué)習(xí)，提高人工智能等先進(jìn)信息技術(shù)使用和運(yùn)維能力。培養(yǎng)出專業(yè)知識(shí)扎實(shí)、專業(yè)能力過硬、專業(yè)作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?cái)務(wù)人員，為建立財(cái)務(wù)輪崗機(jī)制鋪平道路。通過加強(qiáng)培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員專業(yè)技術(shù)水平，推進(jìn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型。

政治思想培訓(xùn)：加強(qiáng)高校財(cái)務(wù)人員的政治紀(jì)律和財(cái)經(jīng)紀(jì)律教育，強(qiáng)化廉政和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，知敬畏、存戒懼、守底線，增強(qiáng)依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)本領(lǐng)；增強(qiáng)財(cái)務(wù)工作的責(zé)任感、使命感、自豪感，做到干財(cái)務(wù)、愛財(cái)務(wù)、精財(cái)務(wù)。

2.3.3 完善績(jī)效考核機(jī)制

完善財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)考核機(jī)制。把政治思想、業(yè)務(wù)能力、信息技術(shù)、服務(wù)觀念等作為財(cái)務(wù)人員績(jī)效考核綜合指標(biāo)，建立健全財(cái)務(wù)人員學(xué)習(xí)考核檔案，同時(shí)把服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量納入評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，作為單位年度績(jī)效考核和職稱評(píng)定的依據(jù)。

2.4 加強(qiáng)預(yù)算管理，提高資金效能

2.4.1 提高預(yù)決算編制質(zhì)量，全面實(shí)施績(jī)效管理

高校在推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)中，根據(jù)本校實(shí)際情況，合理確定實(shí)施步驟，制定完善預(yù)算管理規(guī)程。設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)，由黨委、業(yè)務(wù)歸口部門、學(xué)術(shù)專家、財(cái)務(wù)部門、主要部門負(fù)責(zé)人組成，充分討論上報(bào)的預(yù)算草案，根據(jù)各部門、院系發(fā)展實(shí)際需求，編制中期預(yù)算、年度預(yù)算，提高預(yù)算編制質(zhì)量。對(duì)于財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，總體規(guī)劃，科學(xué)合理分配，勤儉節(jié)約，提高經(jīng)費(fèi)使用效能。同時(shí)樹立預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理理念，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理。優(yōu)化所有財(cái)政資金和非財(cái)政資金的預(yù)算績(jī)效管理模式?？?jī)效目標(biāo)隨同預(yù)算批復(fù)下達(dá)，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程中，建立事前事中事后預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋與利用，將績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，也作為項(xiàng)目申請(qǐng)和科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配的重要依據(jù)。提高預(yù)決算編制質(zhì)量，完善預(yù)算績(jī)效管理制度體系，是推進(jìn)高校財(cái)務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。

2.4.2 加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支出審核

高校財(cái)務(wù)要建立健全支出管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度規(guī)定的開支范圍及開支標(biāo)準(zhǔn)。取得的專項(xiàng)資金，?？顚Ｓ?，單獨(dú)核算；嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度；加強(qiáng)票據(jù)管理，充分發(fā)揮資金使用效能。嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算。實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理，權(quán)責(zé)明晰，集中核算”的經(jīng)費(fèi)支出管理體制，遵循“預(yù)算控制、權(quán)責(zé)分明、分級(jí)審批、手續(xù)完備”的審批原則，比如：對(duì)于購(gòu)買貨物、工程或服務(wù)類的支出，必須通過法定的采購(gòu)方式、采購(gòu)方法和采購(gòu)程序進(jìn)行。國(guó)有資產(chǎn)的使用和處置管理，應(yīng)按國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定辦理手續(xù)。對(duì)于經(jīng)費(fèi)支出審批，高校財(cái)務(wù)把經(jīng)費(fèi)支出額度分幾檔：5 萬元以下；5 萬元（含）到10 萬元；10 萬元（含）到30 萬元；30 萬元（含）以上，明確規(guī)定不同額度，審批部門和負(fù)責(zé)人、審核程序不同。對(duì)于基建及維修、政府采購(gòu)、消費(fèi)性支出等特殊業(yè)務(wù)，分1 萬元以下、1 萬元（含）到10 萬元、10萬元（含）到30 萬元、30 萬元（含）以上的支出業(yè)務(wù)，審批人包括：各單位負(fù)責(zé)人或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、業(yè)務(wù)歸口管理部門負(fù)責(zé)人、分管或相關(guān)校領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、分管財(cái)務(wù)的校領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)。不同業(yè)務(wù)，審批人和審批程序不同，明確審批權(quán)限和責(zé)任，提高管理效率。財(cái)務(wù)利用人工智能等信息化手段，將會(huì)計(jì)制度和各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出管理辦法嵌入智能系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)人工智能對(duì)財(cái)務(wù)管理的賦能改造，智能系統(tǒng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)性、程序化的業(yè)務(wù)和票據(jù)把關(guān)審核。對(duì)于特殊業(yè)務(wù)，帶有人為判斷是否合規(guī)合理的業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)人員把控，形成人機(jī)協(xié)同管理的方式。對(duì)于經(jīng)費(fèi)結(jié)算方式，高校財(cái)務(wù)實(shí)行零現(xiàn)金支付制度，建立銀行卡結(jié)算制度，發(fā)放給個(gè)人的勞務(wù)性費(fèi)用，要嚴(yán)格審核發(fā)放人員資格、標(biāo)準(zhǔn)，通過個(gè)人銀行賬號(hào)發(fā)放。為加強(qiáng)資金管理，提高支付透明度，推行公務(wù)卡結(jié)算制度。

3 結(jié) 語(yǔ)

高校財(cái)務(wù)治理與時(shí)代發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步密切相關(guān)，利用人工智能等先進(jìn)技術(shù)，創(chuàng)新思路和舉措，推動(dòng)高校財(cái)務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為加快建設(shè)中國(guó)特色“雙一流”大學(xué)注入新的生機(jī)與活力。