試析民國初期海關(guān)監(jiān)督對地方派系的依附性
——以粵海關(guān)監(jiān)督羅誠為例

張詩豐 許宗茂

1919年6月，位于廣州的護法軍政府(以下簡稱“軍政府”)以偽造單據(jù)和勒索受賄為名緝拿粵海關(guān)監(jiān)督羅誠，(1)1917年9月，孫中山在廣州建立護法軍政府，任陸海軍大元帥，與北京政府形成南北對峙。次年5月，護法軍政府改組，取消大元帥制而行七總裁制，孫中山去粵。1920年，驅(qū)桂返粵的孫中山開始籌建正式政府，次年軍政府為中華民國政府(廣州)取代。羅誠潛逃后，軍政府又下令護法諸省對其進行通緝。民國建立以后，海關(guān)監(jiān)督很少出現(xiàn)在公眾視野中，此案因為涉案金額巨大，牽涉人數(shù)眾多，引起護法諸省的震動，媒體競相報道，“海關(guān)監(jiān)督”一詞成為當(dāng)時公眾熱議的話題。(2)《羅誠舞弊被撤之內(nèi)情》，《廣肇周報》1919年第8期，第4頁。

近代海關(guān)就其建制而言，本是由稅務(wù)司署和海關(guān)監(jiān)督衙門(公署)兩個機構(gòu)組成，外籍稅務(wù)司負責(zé)監(jiān)管、查私、征稅以及稅收統(tǒng)計，海關(guān)監(jiān)督則負責(zé)對稅款的收繳、保管和報解。但晚清以來稅務(wù)司不斷擴展職權(quán)，幾乎蠶食了海關(guān)監(jiān)督所有的職能，以至學(xué)界的研究多聚焦于稅務(wù)司，幾乎將稅務(wù)司等同于近代海關(guān)。

近年來對海關(guān)監(jiān)督的研究日漸豐富，任智勇提出了近代海關(guān)的稅務(wù)司與海關(guān)監(jiān)督并立的二元體制，使學(xué)界開始重新關(guān)注和審視海關(guān)監(jiān)督的地位。(3)任智勇：《晚清海關(guān)再研究——以二元體制為中心》，中國人民大學(xué)出版社2012年版。孫修福和謝松都探討了近代海關(guān)監(jiān)督職能被稅務(wù)司逐漸侵奪的過程，前者關(guān)注海關(guān)監(jiān)督針對稅務(wù)司進行的反抗和維權(quán)的過程，(4)孫修福：《試論近代海關(guān)監(jiān)督及其維權(quán)斗爭》，《民國檔案》2005年第4期。后者認為海關(guān)監(jiān)督的職權(quán)消解是近現(xiàn)代政府管理制度對封建傳統(tǒng)的揚棄。(5)謝松：《淺析近代史中海關(guān)監(jiān)督的角色演化》，《鐘聲悠遠——近代中國海關(guān)史研究涉及若干基本問題略考》，中國海關(guān)出版社2020年版，第184-219頁。在海關(guān)監(jiān)督的職能研究中，費志杰討論了海關(guān)監(jiān)督在華洋軍火貿(mào)易中所起到的作用。(6)費志杰、文雙發(fā):《試析海關(guān)監(jiān)督在近代華洋軍火貿(mào)易中的重要角色——以盛宣懷為例》，《史林》2013年第6期。川島真考察了各地海關(guān)監(jiān)督兼辦地方外交的職能。(7)【日】川島真：《中國近代外交的形成》，北京大學(xué)出版社2012年版。不過以上研究多集中在晚清時期，民國時期(尤其是民國初期)的成果較少，一方面是因為辛亥革命以后海關(guān)監(jiān)督的職權(quán)進一步消解，可供探索的領(lǐng)域遠不及稅務(wù)司；另一方面因為這一時期政局不穩(wěn)，海關(guān)監(jiān)督一職的流動性大，平均任期僅數(shù)月，(8)以粵海關(guān)為例，從1912年1月民國建立到1920年10月粵軍驅(qū)逐盤踞廣東的桂系軍閥，不到9年時間粵海關(guān)先后有16任海關(guān)監(jiān)督。參見孫修福：《中國近代海關(guān)高級職員年表》，中國海關(guān)出版社2004年版，第832-833頁。很多情況下，監(jiān)督任內(nèi)的情況“中央難以與聞，未見系統(tǒng)的數(shù)據(jù)記錄”，(9)陳勇：《近代常關(guān)衰落另論》，《中國社會經(jīng)濟史研究》2017年第4期。要全局性地把握這一時期海關(guān)監(jiān)督的情況絕非易事。

而羅誠在梧州關(guān)和粵海關(guān)連續(xù)任職3年之久，涉及他的政府公報和媒體報道較為詳盡，可以一窺這一時期海關(guān)監(jiān)督所處的政治生態(tài)。他是如何獲得監(jiān)督一職的？如何在南北兩個政府形成對峙之際游刃有余，并形成貪腐窩案？又和各方勢力如何調(diào)處？此前學(xué)界對海關(guān)監(jiān)督的研究中，多重視其與稅務(wù)司或中央政府之間的互動，本文擬加入地方派系(桂系)的動因，關(guān)注海關(guān)監(jiān)督與它的關(guān)系，對海關(guān)監(jiān)督的行為與動機加強解釋。

一、晚清民國之際海關(guān)監(jiān)督職能和身份的轉(zhuǎn)變

(一)職能的日漸消解

海關(guān)監(jiān)督這一稱謂出現(xiàn)在康熙年間。1684年，清政府開放海禁，先后設(shè)立粵、閩、浙、江四大海關(guān)，正式以海關(guān)名義管理對外貿(mào)易，并“天下海關(guān)在福建省者，轄以將軍，在浙江、江蘇者轄以巡撫，惟廣東粵海關(guān)專設(shè)監(jiān)督，誠重其任也?！?10)梁廷枏總纂、袁鐘仁校注：《粵海關(guān)志校注本》，廣東人民出版社2002年版，第114頁。此時的海關(guān)監(jiān)督不僅是口岸唯一的“稅收專員”，也是清政府外交政策的執(zhí)行者。

但是，清政府的對外貿(mào)易制度與同一時期西方貿(mào)易擴張的需求產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾，這直接導(dǎo)致了兩次鴉片戰(zhàn)爭的爆發(fā)，外籍稅務(wù)司制度也應(yīng)運而生。早期的外籍稅務(wù)司地位次于海關(guān)監(jiān)督，旨在“幫辦稅務(wù)”，協(xié)助后者進行征稅，稅款由稅務(wù)司移交海關(guān)監(jiān)督，再轉(zhuǎn)呈戶部進行分配。洋務(wù)運動開始以后，關(guān)稅在中央財政收入中愈發(fā)重要，因外籍稅務(wù)司熟悉關(guān)務(wù)，行政效率卓著，清政府開始倚重外籍稅務(wù)司系統(tǒng)，使其獲得了與海關(guān)監(jiān)督相同的地位。外籍稅務(wù)司不僅日漸獲得新關(guān)的行政、稅收之權(quán)，還侵奪原本屬于監(jiān)督的外交職權(quán)，并涉足郵政、博覽會、海軍建設(shè)、教育等多個領(lǐng)域。到1901年，為支付賠款，《辛丑條約》規(guī)定通商口岸50里內(nèi)常關(guān)的管理權(quán)也移交稅務(wù)司。

辛亥革命爆發(fā)以后，清政府在列強和總稅務(wù)司的逼迫下，同意“各海關(guān)稅項暫由總稅務(wù)司統(tǒng)轄以備撥付洋債賠款”。(11)《稅務(wù)處字第2373號扎文》，載中國近代史資料叢刊編輯委員會：《中國海關(guān)與辛亥革命》，中華書局1983年版，第24頁。這使海關(guān)監(jiān)督喪失了最后一項重要職能——稅收的保管權(quán)，余下的唯有50里外常關(guān)征稅、單照簽發(fā)和名義上對各關(guān)稅款的查核權(quán)。至1918年，北京政府為償清內(nèi)債本息，給各地海關(guān)監(jiān)督下令，將50里外常關(guān)稅收也按月交附近通商口岸稅務(wù)司轉(zhuǎn)解總稅務(wù)司。(12)《籌擬委托總稅務(wù)司保管五十里外常關(guān)及沿江海內(nèi)地常關(guān)稅款簡章》，載海關(guān)總署《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》(第二卷)，中國海關(guān)出版社2003年版，第225頁。自此，海關(guān)監(jiān)督和稅務(wù)司的地位徹底逆轉(zhuǎn)。

雖然清政府和民國政府也意識到外籍稅務(wù)司系統(tǒng)有著太阿倒持的風(fēng)險，不斷剝離其兼辦職能，并在總稅務(wù)司署之上設(shè)立稅務(wù)處轄制，以降低其影響力，但這些舉措無助于海關(guān)監(jiān)督職能和影響力的恢復(fù)。晚清民國之際，政局動蕩，相較于外籍稅務(wù)司系統(tǒng)的垂直管理和高度集中，海關(guān)監(jiān)督職能削弱，受制于地方，各自為政，權(quán)力自然也趨于消解。(13)謝松：《近代中國海關(guān)史研究涉及若干基本問題略考》，中國海關(guān)出版社2020年版，第210頁。

(二)從“包衣”到“幕僚”

這一時期，海關(guān)監(jiān)督的來源也出現(xiàn)了變化。海關(guān)監(jiān)督設(shè)立之初，皇帝將粵海關(guān)貿(mào)易收入視為私產(chǎn)，指派內(nèi)務(wù)府的包衣來擔(dān)任海關(guān)監(jiān)督，粵海關(guān)有“天子南庫”之稱，海關(guān)監(jiān)督也自稱“奴才”。

太平天國運動以后，地方督撫的權(quán)力日漸強大，侵奪中央對地方的管理權(quán)和人事任命權(quán)。督撫們倚重通曉西方的專門人才來提供技術(shù)方面的建議，將這些人延攬進入自己的幕府，成為幕僚。幕僚和幕主之間純屬私人關(guān)系，不受中央政府的限制。同時，督撫們迭開保案，保舉幕僚做官，而中央鮮有梗阻，這使入幕成為出仕的快捷方式。處于通商口岸的海關(guān)監(jiān)督雖職能不斷消解，但仍需代表督撫與外國領(lǐng)事、洋行和稅務(wù)司溝通，依賴洋務(wù)知識，所以督撫常委派重要的幕僚來擔(dān)任。以李鴻章幕府為例，他的幾位重要幕僚都被保為或兼任海關(guān)道(監(jiān)督)，如周馥(津海關(guān)道)、盛宣懷(歷任津海關(guān)道和東海關(guān)監(jiān)督)、薛福成(浙海關(guān)道)等。(14)孫修福：《中國近代海關(guān)高級職員年表》，中國海關(guān)出版社2004年版，第798、835頁。福爾索姆認為幕主是在通過保舉官員進入通商口岸來擴展其權(quán)力網(wǎng)的廣度及深度，形成強大的地方派系勢力。(15)【美】K·E·福爾索姆：《朋友·客人·同事——晚清的幕府制度》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第144頁。辛亥革命以后，地方派系驅(qū)逐原來的海關(guān)監(jiān)督并委任新人。李志茗卻認為這些地方派系雖有現(xiàn)代政治制度的軀殼，其周圍所形成的權(quán)力網(wǎng)以及實際運作情形卻與晚清幕府制度相差無幾。(16)李志茗：《離異與回歸——中國幕府制度的嬗變》，《史林》2008年第5期，第25頁。所以，民國初期的海關(guān)監(jiān)督多出自幕府，和地方派系關(guān)系緊密。如表1所示，以廣州軍政府時期及陳炯明治粵時期的粵海關(guān)為例，在1916年到1922年間歷任粵海關(guān)監(jiān)督大多有著相似的履歷，即留學(xué)歸國并曾在地方上的幕府工作過。

表1 廣東軍政府時期歷任粵海關(guān)監(jiān)督的留學(xué)經(jīng)歷和幕僚經(jīng)歷

二、幕僚出身的羅誠與桂系的淵源

羅誠是典型的幕僚出身。他字開軒，湖南衡州府清泉縣人，(17)《清駐意大利大臣黃誥為咨送參賽華商人員物品清冊事致外務(wù)部咨呈》，郭慧編選：《光緒三十二年中國參加意大利米蘭賽會史料(中)》，《歷史檔案》2006年第2期，第19頁。精通英、法、意三國語言。(18)《清駐意大利大臣黃誥為米蘭賽會華商不愿洋員充當(dāng)隨員事致外務(wù)部函》，郭慧選編：《光緒三十二年中國參加意大利米蘭賽會史料(上)》，《歷史檔案》2006年第1期，第42頁。1899年，羅誠擔(dān)任蘆漢鐵路公司法文參贊，受到時任蘆漢鐵路南段總辦鄭孝胥的賞識。(19)李君：《存在之由與變遷之故——1931年以前之鄭孝胥探研》，河北師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2007年，第104頁。1903年，鄭孝胥赴廣西督辦邊防事務(wù)，羅誠加入鄭幕擔(dān)任洋務(wù)文案，負責(zé)和法屬越南的交涉。(20)當(dāng)時同在鄭孝胥幕府工作的孟森在日記中記錄了羅誠作為洋務(wù)文案對法交涉的內(nèi)容，參見孟森、吳慈培著，譚苦盦整理：《孟心史日記、吳慈培日記(中國近現(xiàn)代稀見史料叢刊第5輯)》，鳳凰出版社2018年版，第26頁。1906年，羅誠隨鄭孝胥離桂赴滬。鄭擔(dān)任預(yù)備立憲公會會長，羅被保為漁業(yè)產(chǎn)品參展團團長赴意參加米蘭世界博覽會，授分省補用通判職。(21)李明勛等主編：《張謇全集(8)柳西草堂日記嗇翁自訂年譜》，上海辭書出版社2012年版，第624頁。在意大利期間，羅誠“極力辯論，爭此體面”，使江浙漁業(yè)公司參展的溫州魚類罐頭獲得了大會金獎。(22)《清駐意大利大臣黃誥為詳述密拉喏賽會情形事致外務(wù)部函》，郭慧選編：《光緒三十二年中國參加意大利米蘭賽會史料(中)》，《歷史檔案》2006年第2期，第18頁。羅誠的交涉能力得到了中央和地方的肯定。

羅誠擔(dān)任海關(guān)監(jiān)督也是由幕主保舉。從意大利歸國后，羅誠入陸榮廷幕府。二人在鄭孝胥督辦廣西軍務(wù)之際就是舊相識，鄭走后，陸榮廷任廣西提督，民國建立以后，任兩廣巡閱使和廣西督軍，勢力覆蓋兩廣。1916年，羅誠開始擔(dān)任梧州關(guān)監(jiān)督兼特派交涉員。(23)《廣西省軍政民政司法職官年表》，劉壽林編：《辛亥以后十七年職官年表》，中華書局1966年版，第426頁。梧州是廣西財政的主要來源，有“無梧州是無廣西”的說法。羅誠之前的兩任監(jiān)督分別是莫榮新和王懋，此二人都是陸榮廷的重要幕僚。(24)王懋曾以監(jiān)督身份替陸榮廷秘密出資拉攏南下護法的海軍，參見《海軍南下護法經(jīng)過》，楊志本主編：《中華民國海軍史料》，海洋出版社1987年版，第942頁。所以，羅誠能獲得監(jiān)督一職，與其長期服務(wù)陸幕是分不開的。媒體也不加掩飾地指出羅誠和桂系的關(guān)系“素厚”。(25)《羅誠舞弊被撤之內(nèi)情》，《廣肇周報》1919年第8期，第4頁。

羅誠離開幕府后還如幕僚一樣為幕主處理隱秘的個人事務(wù)。張勛復(fù)辟失敗后，陸榮廷一面通電全國反對帝制，一面又悄悄地和遺老鄭孝胥保持著聯(lián)系。書信的內(nèi)容盡是復(fù)辟的言論，自然不宜公諸于世，往來傳鴻的中間人正是已被民國政府委任為梧州關(guān)監(jiān)督的羅誠。此外，羅誠還根據(jù)陸的指示，悄悄安排了鄭孝胥的兩位子侄在其處謀職。(26)勞祖德整理：《鄭孝胥日記》(第3冊)，中華書局1993年版，第1696-1697頁。

三、桂系治粵時期的羅誠

1917年，孫中山南下護法，建立軍政府，南北形成對峙。羅誠也在此時轉(zhuǎn)任粵海關(guān)監(jiān)督，進入了北京政府、南方政府和桂系多方角力的風(fēng)暴中心。

(一)北京政府任命的軍政府官員

孫中山南下任軍政府大元帥以后，由于自身實力有限，需要借重地方派系的力量，尤其是控制著兩廣的陸榮廷。所以，在成立大元帥府之初，他就任命陸榮廷為元帥。(27)孫中山同時任命陸榮廷和唐繼堯為元帥，但二人均未就任。陸榮廷控制著廣東的財稅和官員任命大權(quán)，對于護法的理念并無追求，只是出于派系的實際利益，為與北京分庭抗禮，勉強和孫中山走到了一起，但是并不希望孫中山獲得實際權(quán)力。軍政府在廣東的發(fā)展處處受到桂系限制，成立后的一年內(nèi)，全部財政收入不足50萬元，主要依靠華僑捐款。(28)王美嘉：《粵海關(guān)關(guān)于孫中山任護法軍政府大元帥期間廣東財政狀況情報選》，《民國檔案》1987年第1期，第56頁。

孫中山計劃從海關(guān)監(jiān)督處著手改善財政，將其納入到大元帥府的控制之下。1917年9月，軍政府各部部長正式就任，北京政府也任命羅誠為粵海關(guān)監(jiān)督兼廣東省特派交涉員。孫中山拒絕承認北京政府任命，計劃撤換羅誠，改任一位國民黨人。不過此舉遭到了桂系的廣東督軍莫榮新的拒絕，莫還增派10名衛(wèi)兵去保衛(wèi)海關(guān)監(jiān)督署。(29)廣東省檔案館編譯：《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關(guān)檔案選譯》，廣東人民出版社1996年版，第142頁。孫中山只好作罷，同意羅誠繼續(xù)留任。羅誠成為軍政府中唯一一個由北京政府任命的官員，并定期向北京政府財政部呈送本地常關(guān)的船照、月報和稅則。(30)《粵海關(guān)監(jiān)督羅誠呈復(fù)自奉文日起將呈報北京各部文件一概截止呈侯軍政府各部核辦文》，《軍政公報-公文》1918年10月19日，修字第15號，第27-28頁。很顯然，與梧州關(guān)監(jiān)督任命一樣，羅誠的粵海關(guān)監(jiān)督一職是桂系安排的，北京政府只是予以追認而已。此時桂系秉承“以粵養(yǎng)桂”的策略，以大量的桂系官員取代原粵籍官員，羅誠此時取代粵籍的海關(guān)監(jiān)督梁瀾勲，不過是桂系為了先于孫中山掌握廣東的常關(guān)稅收罷了。

(二)桂系利益先于軍政府

民國建立以后，各海關(guān)監(jiān)督的主要職責(zé)是負責(zé)征收通商口岸五十里外常關(guān)稅，據(jù)《財政部擬定新任各關(guān)監(jiān)督辦事暫行規(guī)則》，各關(guān)監(jiān)督直屬中央政府，不受地方節(jié)制，所得稅款應(yīng)該“徑解財政部兌收，非有部令不得動用”。(31)《廣東大都督訓(xùn)令第24號》，《廣東公報》1912年1月14日。桂系控制廣東以前，粵海關(guān)監(jiān)督所管理的五十里外常關(guān)的稅款都是按時解款，1915年匯解213,561元，1916年匯解177,771元。(32)《海關(guān)總稅務(wù)司署機要通令第21號》(附件)，1918年1月16日，海關(guān)總署《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》編譯委員會編：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》(第二卷)，中國海關(guān)出版社2003年版，第222頁。但自羅誠上任粵海關(guān)監(jiān)督以后，北京政府財政部便不再收到解款，也無稅收憑證可供查核。(33)《近六年各常關(guān)收入支出暨凈余統(tǒng)計表》，《中外經(jīng)濟周刊》1924年第52期，第53頁。那么粵海關(guān)的常關(guān)稅款去了哪里呢？1918年初，羅誠確實收到了北京政府財政部第398號命令，令他將本地常關(guān)稅收移交粵海關(guān)稅務(wù)司轉(zhuǎn)呈中央，并從其處取回收據(jù)。他立即向桂系控制的廣東省政府財政廳(而非軍政府的財政部)進行了報告，并根據(jù)桂系的指示，“所有海關(guān)收入應(yīng)該暫留此間政府使用，而不是呈交中央政府”。隨后，常關(guān)稅收存入廣州金庫，廣州金庫由廣東督軍莫榮新控制。莫每天都派員嚴密監(jiān)督金庫的情況，每天收到的捐稅，不管數(shù)量多少，都要立即轉(zhuǎn)給他，以應(yīng)開支。(34)王美嘉：《粵海關(guān)關(guān)于孫中山任護法軍政府大元帥期間廣東財政狀況情報選》，《民國檔案》1987年第1期，第49-50頁。羅誠違抗北京政府的命令所截留的五十里外常關(guān)稅款最終都進入了桂系的口袋，孫中山的軍政府卻無法從截留的稅款中獲益。

由于稅務(wù)司掌控關(guān)余，桂系控制了常關(guān)稅，軍政府財政日蹙。孫中山便打算收回廣東鹽余作為軍政府日常開支。鹽稅本為中央固定收入，1913年五國銀行團大借款后，鹽稅也成為擔(dān)保，一如關(guān)稅列入外人管理之下，鹽余和關(guān)余一樣仍歸北京政府財政部。要收回廣東鹽余就需要和沙面的各國領(lǐng)事團進行協(xié)商，而軍政府地位尚未得到各國承認，只能先通過廣東地方層面，指示海關(guān)監(jiān)督羅誠進行交涉，(35)民國建立以后，由于海關(guān)實權(quán)全操于總稅務(wù)司之手，監(jiān)督事務(wù)本不甚繁，所以地方上負責(zé)與各國進行交涉的工作均由海關(guān)監(jiān)督兼任。參見【日】川島真：《中國近代外交的形成》，北京大學(xué)出版社2012年版，第159頁。但羅誠未加理會。直到1918年2月，孫中山先后與莫榮新和陸榮廷進行磋商，在保證“承擔(dān)解決由此引起的任何外交問題的全部責(zé)任”后，陸才同意羅誠交涉。(36)廣東省檔案館編譯：《孫中山與廣東——廣東省檔案館庫藏海關(guān)檔案選譯》，廣東人民出版社1996年版，第140頁。羅誠的交涉很有成果，次月各國同意軍政府獲分廣東鹽余的2/3，計每月40萬元。孫中山和莫榮新都想獨自控制這筆錢，孫為避免軍政府分裂，協(xié)商后同意桂系從每月的廣東鹽余中漁利9萬元交廣東省財政廳，5萬元交由桂系支付前線作戰(zhàn)的滇軍，余款才作為軍政府開支。(37)賴澤涵：《廣州革命政府的財政》，《中華民國歷史與文化討論集(第4冊)：社會經(jīng)濟史》，中華民國歷史與文化討論集編輯委員會刊印1984年版，第37-40頁。有了鹽余交涉的成功經(jīng)驗，孫中山想讓羅誠進一步與粵海關(guān)稅務(wù)司及沙面領(lǐng)事團協(xié)商收回廣東關(guān)余。但是當(dāng)粵海關(guān)稅務(wù)司表示“如果要贏得列強的同情和承認，最好不要插手關(guān)余”。(38)《粵海關(guān)稅務(wù)司給總稅務(wù)司的函》，1918年7月26日，粵海關(guān)博物館編：《粵海關(guān)歷史檔案資料輯要(1685-1949)》，廣東人民出版社2018年版，第373頁。桂系首先退縮了，羅誠遂不再出面，改由伍廷芳和伍朝樞父子繼續(xù)交涉，羅還進一步向沙面方面表示自己向來反對孫中山武力奪關(guān)、驅(qū)逐洋員的說法，以此撇清自己和孫的干系。(39)《魏阿蘭致安格聯(lián)密呈》，1918年9月3日，粵海關(guān)博物館編：《粵海關(guān)歷史檔案資料輯要(1685-1949)》，廣東人民出版社2018年版，第374頁。

通過在任期的幾次交涉結(jié)果可以得見，羅誠的業(yè)務(wù)能力很強，但是他只服務(wù)幕主桂系的直接利益，實際上并不對南北兩個政府負責(zé)。

(三)在改組軍政府時期的轉(zhuǎn)變

陸榮廷讓粵海關(guān)監(jiān)督羅誠在名義上接受北京政府的任命。一方面，因為陸堅持“反段不反馮”“兩廣地方軍民政務(wù)，暫由兩省自主，遇有重大事件，逕稟承大總統(tǒng)訓(xùn)示，不受非法內(nèi)閣干涉”。(40)中國社會科學(xué)院近代史研究所、中華民國史研究室編：《中華民國史資料叢刊大事記》(第4輯)，中華書局1976年版，第29頁。承認馮國璋大總統(tǒng)任命的合法性。另一方面，也是為了和北京政府保持必要的聯(lián)系，以制衡孫中山在廣東的發(fā)展。(41)北京政府對陸榮廷不斷拉攏，甚至提出要授予他副總統(tǒng)的職位來結(jié)束內(nèi)戰(zhàn)。參見汪朝光：《中國近代通史第六卷：民國的初建(1912-1923)》，江蘇人民出版社2007年版，第250頁。

但到1918年8月，馮國璋代理總統(tǒng)任期結(jié)束，皖系組建安福國會，段祺瑞推徐世昌繼任總統(tǒng)。而此時軍政府也進行了改組，孫中山的大元帥制被迫取消，改為七總裁制，七人中孫中山被迫遷居上海，唐紹儀和唐繼堯不在廣州，伍廷芳和林葆懌不太出面，傾向桂系的岑春煊負責(zé)一般政務(wù)，陸榮廷則成為改組軍政府的實際控制者。(42)汪朝光：《中國近代通史第六卷：民國的初建(1912-1923)》，江蘇人民出版社2007年版，第346頁。馮國璋、孫中山雙雙去職后，陸榮廷立即否認北京政府的合法性。羅誠緊隨其后，當(dāng)年9月他以粵海關(guān)監(jiān)督兼廣東特派交涉員的名義照會駐沙面各國領(lǐng)事轉(zhuǎn)駐京各國公使，稱北京政府“破壞法紀，凡所設(shè)施悉本專斷，解散正式國會，而私構(gòu)機關(guān)號召黨徒自稱國會，此豈足代表全國民意，當(dāng)其結(jié)合之始，軍政府早經(jīng)通電否認近復(fù)私相授受，擅選大總統(tǒng)，如此違憲亂法，國何以治”，并表示軍政府對于非法選舉的大總統(tǒng)絕對不能承認，(43)《外交部令特派廣東交涉員羅誠將軍政府不承認非法選舉之大總統(tǒng)情由照會駐粵各國領(lǐng)事轉(zhuǎn)達駐京各國公使文》，《軍政府公報-公文》，1918年9月21日，第7號，第12頁。同時停止向北京非法政府呈送財政和外交公文。(44)《粵海關(guān)監(jiān)督羅誠呈復(fù)自奉文日起將呈報北京各部文件一概截止呈侯軍政府各部核辦文》，《軍政府公報-公文》1918年10月19日，修字第15號，第27-28頁。10月，羅誠登報表明自己的立場，申明“從今后與北京政府?dāng)嘟^關(guān)系，服從軍政府命令”。(45)《羅誠之態(tài)度》，《益世報》(北京)1918年10月20日，第2版。軍政府馬上就再次任命羅誠為粵海關(guān)監(jiān)督兼廣東特派交涉員。在軍政府任職1年以后，羅誠才表示效忠軍政府，這是因為他的幕主已經(jīng)走到了前臺。

四、“驅(qū)桂”運動與羅誠貪腐案事發(fā)

羅誠上任粵海關(guān)不久，坊間就傳聞他“貪鄙素著”，常常在稅款單據(jù)的騎縫頁做手腳，貪污數(shù)額巨大。不僅如此，他手下的各稅口委員都要通過賄賂他才得以委放。早有商人將他的貪腐行為控訴致軍政府，但辦案人員卻以“查無證據(jù)”為由不了了之。(46)《羅誠舞弊被撤之內(nèi)情》，《廣肇周報》1919年第8期，第4頁。果真查無證據(jù)嗎？1917年，南北兩地的政府都實施了《新訂常關(guān)稅法之施行細則》，規(guī)定常關(guān)稅收單據(jù)分成四聯(lián)以備核查，納稅人、監(jiān)督、地方金庫和上級機關(guān)各執(zhí)一聯(lián)，一加核對便能查實。(47)《新訂常關(guān)稅法之施行細則》，《申報》1917年2月7日。此外，控制廣州金庫的督軍莫榮新也曾擔(dān)任海關(guān)監(jiān)督，熟悉此間流程。況且他每日要檢查金庫的稅收情況，一筆一筆地過問，不可能一無所知。這只可能是羅誠的幕主有意縱容，陸榮廷為羈縻手下，常以各地統(tǒng)稅局、餉捐局和造幣廠委任，一年一任，輪流撈錢，卸任之后，陸必殷殷垂詢：“你這一任弄了多少錢？”(48)陸君田、蘇書選編著：《陸榮廷傳》，廣西民族出版社1987年版，第282頁。羅誠在幕主的庇護下肆無忌憚，由桂系所控制的軍政府辦案人員也不敢認真徹查。

然而，桂系長期占據(jù)廣東，與廣東地方勢力矛盾不斷，其在廣東的盤剝行為已遭粵人怨恨，并逐漸發(fā)展成為“驅(qū)桂”的呼聲與行動。在軍政府中，大部分國會議員都是國民黨員，雖然派系不同，與孫中山各有親疏，但都一致反對桂系控制軍政府。1919年6月，國會中傾向于孫中山的議員們提出不信任主席總裁案，逼迫親桂的主席總裁岑春煊辭職。當(dāng)月，借著軍政府政務(wù)會議討論廣東省長人選之際，國會議員紛紛舉電推舉親孫的伍廷芳，反對桂系染指，各界也都上書附議，前省長李耀漢更是通電指責(zé)桂系“糜爛廣東”。(49)湯銳祥編著：《護法運動史料匯編(四)：粵督省長更迭篇》，花城出版社2003年版，第304頁。自上而下，各個階層都加入到了“驅(qū)桂迎孫”的浪潮中。

吊詭的是，羅誠“貪婪不法，偽造報單”一案恰恰在當(dāng)月被公之于眾，軍政府司法部隨即雷厲風(fēng)行地對其進行了徹查。此時，羅誠和其手下的稅口委員都已聞訊潛逃，司法部以其“罪無可逭，應(yīng)嚴令緝拿，務(wù)獲究辦，以儆官邪”為由，要求護法諸省從嚴通緝。(50)《司法部令各省高等檢查廳迅令所屬將羅誠、梁超民、葉贊廷等從嚴通緝務(wù)獲解案究辦文》，《軍政府公報-公文》1919年6月11日，修字第80號，第25-26頁。川島真認為檢舉羅誠是為了顯示改組后的軍政府熱心法治，并以此罷免傾向于北京政府的官僚，使人事有利于廣東方面。(51)【日】川島真：《中國近代外交的形成》，北京大學(xué)出版社2012年版，第180-181頁。事實上，考察羅誠和桂系的關(guān)系這次行動更像是針對其幕主陸榮廷而不是北京政府，它是“驅(qū)桂”運動的一部分。

陸榮廷在本案中并未表態(tài)，他默許了反對派對羅誠的通緝，并任命了一位粵籍海關(guān)監(jiān)督安撫廣東各界，以換取事態(tài)平息。4個月后，“驅(qū)桂”風(fēng)聲漸息，羅誠貪腐案的象征意義已經(jīng)過去，陸榮廷以軍政府總裁身份請求司法部撤銷對羅誠的通緝，“該員歷在桂粵兩省辦理交涉頗著勤勞，前于反對帝制之役奔走行間應(yīng)付外交尤資得力，現(xiàn)雖因案獲咎，似不宜以一眚而沒其功勞，應(yīng)請軍府明令將通緝該員原案立予取消以示寬大而重勞勛”。(52)《陸總裁請通緝前粵海關(guān)監(jiān)督羅誠原案取消電》，《軍政府公報-公電》1919年11月8日，修字第122號，第12頁。這是幕主對幕僚最后的庇護，司法部遂取消了通緝令。羅誠雖無需四處躲藏，但也離開了仕途，前往上海做了寓公，并常和舊幕主鄭孝胥有所往來。(53)楊萌芽著：《清末民初宋詩派文人群體活動年表》，河南大學(xué)出版社2008年版，第371、376頁。

五、結(jié)論

從1917年至1919年，海關(guān)監(jiān)督羅誠能在北洋政府、廣州軍政府和改組軍政府等幾個紛亂的歷史時期游刃有余，主要是因為他依附強大的地方派系——桂系。他的經(jīng)歷是這一時期海關(guān)監(jiān)督所處政治環(huán)境的一個縮影，在他之后的幾位海關(guān)監(jiān)督的命運大體相仿。繼任者梁瀾勲在職不足1年，就被入主廣東的陳炯明驅(qū)逐，代之以陳的部將黃強。1922年陳炯明被孫中山免去廣東省長一職，黃強也隨之離任，代之以親孫的國民黨員李錦綸。陳炯明叛變后，又以親信劉玉麟取而代之。孫中山返粵后，劉玉麟隨陳炯明潛逃，(54)《粵桂戰(zhàn)事之叢訊》，《益世報》(北京)1923年1月15日，第2版。國民黨人范其務(wù)成為監(jiān)督。由此可見，海關(guān)監(jiān)督的任命與去職和所屬派系的沉浮密切關(guān)聯(lián)。

羅誠業(yè)務(wù)能力出眾，也曾表現(xiàn)出維護國家利益的意愿，在意大利期間曾“力爭體面”，為國家贏取金獎。任粵海關(guān)監(jiān)督時期，就葡澳當(dāng)局填海擴張一事寫過一份條理清晰的報告，列舉其諸多“強占海界，逐其蠶食野心”的行徑，并提出若干實際的反制舉措。(55)《外交部收廣東交涉員呈文》，黃慶華：《中葡關(guān)系史》(下)，黃山出版社2006年版，第979頁。但最后，他卻成為地方派系斂財?shù)墓ぞ?，身敗名裂。這當(dāng)然是他咎由自取，但在當(dāng)時的環(huán)境下，外籍稅務(wù)司蠶食海關(guān)監(jiān)督職權(quán)，地方政府侵奪中央對海關(guān)監(jiān)督的實際控制權(quán)，海關(guān)監(jiān)督可以施展的政治空間極為有限，除依附地方派系外似乎并無良途。這種“幕僚-幕主”的封建關(guān)系不僅無法造福地方，(56)1923年，當(dāng)國民黨員傅秉常上任粵海關(guān)監(jiān)督后，發(fā)現(xiàn)過往稅款被“侵蝕嚴重”，過去幾年中的征稅工作“積弊相沿”，嚴重損害了廣東地方的財政。參見羅香林：《傅秉常與近代中國》，中國學(xué)社1973年版，第57-58頁。還損害國家利益。(57)以南方政府與葡澳政府的“青州事件”交涉為例，短短兩年內(nèi)幾任海關(guān)監(jiān)督都參與談判，但因為代表著不同的地方派系，談判時斷時續(xù)，使葡澳當(dāng)局得益，借機填海造地，擴張侵蝕，嚴重侵害中國的主權(quán)。

孫中山驅(qū)逐陳炯明以后，國民政府開始任命大量國民黨員擔(dān)任各地海關(guān)監(jiān)督，海關(guān)監(jiān)督對地方派系的依附性逐漸消解。進入20世紀的30年代，隨著五十里外常關(guān)奉令裁撤和地方交涉權(quán)收歸中央，海關(guān)監(jiān)督一職已經(jīng)缺乏存在的必要性，并于1945年1月被全部裁撤。