以ABO 協(xié)同社會(huì)資本運(yùn)作鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程模式探析

□ 浙江省振興鄉(xiāng)村建設(shè)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司 樓 佳

2018 年，浙江省在全省范圍內(nèi)啟動(dòng)實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，截至2020 年底，浙江省共實(shí)施了603 個(gè)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程，涉及2680 個(gè)行政村，面積約1951 萬畝，預(yù)計(jì)總投資約2157 億元。同時(shí)，到2025 年，計(jì)劃完成500 個(gè)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)省級(jí)工程。隨著鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的不斷推進(jìn)，按照項(xiàng)目資金來源分類，主要分為政府財(cái)政專項(xiàng)資金和社會(huì)資本參與兩種，其中以ABO 協(xié)同社會(huì)資本合作模式運(yùn)作鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程逐漸受到各級(jí)政府、村集體、企業(yè)等主體的認(rèn)可。本文擬通過以ABO 協(xié)同社會(huì)資本合作模式運(yùn)作鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的視角，剖析該模式在實(shí)踐過程中的特點(diǎn)與作用，并提出相關(guān)優(yōu)化建議。

一、ABO 模式的內(nèi)涵、流程及特點(diǎn)

（一）ABO模式內(nèi)涵及其創(chuàng)新

ABO 模式是指在當(dāng)?shù)卣氖跈?quán)下，由開發(fā)建設(shè)主管部門將區(qū)域土地整理、基礎(chǔ)建設(shè)等社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目業(yè)主職責(zé)，授權(quán)委托至國資公司或社會(huì)資本方企業(yè)，并以特許經(jīng)營形式加以實(shí)施，同時(shí)支付授權(quán)運(yùn)營費(fèi)用的合作開發(fā)模式。主要有三個(gè)核心環(huán)節(jié)，即授權(quán)（Authorize）－建設(shè)（Build）－運(yùn)營（Operate）。

在ABO 模式下授權(quán)對(duì)象一般為地方具有較強(qiáng)資源整合能力的國資公司或其他屬地國企，政府與授權(quán)對(duì)象之間通過簽署相關(guān)授權(quán)經(jīng)營協(xié)議厘清政企關(guān)系，采用ABO 模式實(shí)施的項(xiàng)目類型一般具備“大公益，小經(jīng)營”的特點(diǎn)。在實(shí)際操作中，ABO模式主要應(yīng)用于片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目。

ABO 協(xié)同社會(huì)資本合作模式是指以ABO 為基礎(chǔ)，同時(shí)進(jìn)一步引入社會(huì)資本力量，實(shí)現(xiàn)授權(quán)開發(fā)的地方國資公司與社會(huì)資本強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。該模式為ABO 的創(chuàng)新模式，可以有效解決ABO 模式中出現(xiàn)的政企不分、回報(bào)不明等問題，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的高效、快速、專業(yè)發(fā)展。

（二）ABO創(chuàng)新模式參與全域項(xiàng)目的流程

ABO 創(chuàng)新模式流程為：村集體作為授權(quán)主體授權(quán)地方國資平臺(tái)公司作為項(xiàng)目實(shí)施主體，通過公開招標(biāo)的方式引入社會(huì)資本和EPC 方，共同開發(fā)項(xiàng)目的過程。具體見ABO創(chuàng)新模式流程圖。

▲ABO創(chuàng)新模式流程圖

（三）ABO創(chuàng)新模式參與全域項(xiàng)目的主要特點(diǎn)

以ABO 協(xié)同社會(huì)資本合作模式參與全域項(xiàng)目主要包含三個(gè)方面的特點(diǎn)。一是社會(huì)資本充分參與。通過充分挖掘項(xiàng)目商業(yè)價(jià)值、建立主要依靠市場(chǎng)的投資回報(bào)機(jī)制，為社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目構(gòu)建了一條科學(xué)的通道。二是授權(quán)主體清晰，基層工作積極性高。村集體通過授權(quán)，委托地方國企開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，在項(xiàng)目區(qū)域范圍內(nèi)，實(shí)施資源盤活、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施配套等建設(shè)內(nèi)容，并通過交易增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)等形式，獲得項(xiàng)目建設(shè)資金，并對(duì)搬遷農(nóng)戶進(jìn)行適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，充分調(diào)動(dòng)了基層的工作積極性。三是頂層設(shè)計(jì)方向正確，模式創(chuàng)新邏輯合規(guī)。2019 年，經(jīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會(huì)議審議通過的《關(guān)于印發(fā)<2019 年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)>的通知》指出，要?jiǎng)?chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合典型項(xiàng)目，鼓勵(lì)經(jīng)營性與公益性項(xiàng)目綜合體立項(xiàng)，促進(jìn)資金平衡、金融支持和市場(chǎng)化運(yùn)作，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合。

二、ABO 創(chuàng)新模式發(fā)揮的主要作用

（一）拓展了社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)新路徑

農(nóng)村具有廣大的發(fā)展空間和發(fā)展?jié)摿?，隨著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增加，社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的領(lǐng)域不斷拓展，由種養(yǎng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等方面向農(nóng)村資產(chǎn)盤活、生態(tài)修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域拓展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸。從目前來看，以全域項(xiàng)目為代表的農(nóng)村資產(chǎn)盤活類鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，仍以政府財(cái)政資金作為主導(dǎo)，社會(huì)資本參與全域項(xiàng)目的力度仍然較小。從村集體授權(quán)，地方國企主導(dǎo)，引進(jìn)社會(huì)資本參與全域項(xiàng)目的ABO 創(chuàng)新模式，為社會(huì)資本參與搭建了一條通道，拓展了社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村建設(shè)的新路徑。

（二）地方國企深度參與，取長(zhǎng)補(bǔ)短共同成長(zhǎng)

地方國企根據(jù)村集體授權(quán)，全過程參與項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營，已遠(yuǎn)超城投公司傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式，自身很難做到項(xiàng)目統(tǒng)籌開展。通過ABO 模式引進(jìn)社會(huì)資本和EPC 主體共同謀劃，綜合社會(huì)資本的資金優(yōu)勢(shì)、EPC 單位的技術(shù)力量和地方國企平臺(tái)的政策支持，取長(zhǎng)補(bǔ)短使得由過去政府財(cái)政支持變?yōu)殡p方依照項(xiàng)目合同約定付款，使雙方各取所需，共同成長(zhǎng)。

（三）前后端統(tǒng)籌謀劃，產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入助力鄉(xiāng)村振興

現(xiàn)有全域項(xiàng)目在解決耕地碎片化、建設(shè)用地粗放和生態(tài)環(huán)境退化等問題中取得了明顯的成效。但由于受到疫情影響，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)盈利能力弱，周期長(zhǎng)等原因，在項(xiàng)目區(qū)域范圍內(nèi)導(dǎo)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑、文旅等產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)較少。ABO 模式為全鏈?zhǔn)介_發(fā)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程項(xiàng)目搭建了前端資金，中端建設(shè)，后端產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入統(tǒng)籌謀劃的平臺(tái)，將前、中端的盈利點(diǎn)部分讓利于后端的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，增強(qiáng)地方政府的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)招商能力，進(jìn)而助力鄉(xiāng)村振興。

三、建議

（一）擴(kuò)大ABO創(chuàng)新模式參與全域項(xiàng)目的覆蓋面

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政府財(cái)政資金投資全域項(xiàng)目的工作思路，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過ABO 創(chuàng)新模式參與全域項(xiàng)目，用好相關(guān)政策，按照“誰投資，誰受益”的原則，挖掘地域特色潛力和政策紅利，吸引社會(huì)資本參與。同時(shí)，在符合用地政策的前提下，鼓勵(lì)社會(huì)資本從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)開發(fā)，對(duì)達(dá)到一定規(guī)模的社會(huì)主體予以政策傾斜。

（二）加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與

政府和社會(huì)資本共同開展全域項(xiàng)目，有利于拓寬社會(huì)資本投資渠道，增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)投資主體多元化，擴(kuò)大就業(yè)和減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。建議政府加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，研究市場(chǎng)化方式推進(jìn)全域項(xiàng)目的政策紅利，探索通過指標(biāo)收購、生態(tài)補(bǔ)償、運(yùn)營管護(hù)、配套產(chǎn)業(yè)用地等方式，引進(jìn)社會(huì)資本參與。同時(shí)建議地方政府和社會(huì)資本共同謀劃，采用“融資+工程總承包”“工程總承包+后續(xù)運(yùn)營”“融資+工程總承包+后續(xù)運(yùn)營”等一體化推進(jìn)方式，充分發(fā)揮地方投資平臺(tái)投融資、資本運(yùn)作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等優(yōu)勢(shì)，提高工程實(shí)施效率和建設(shè)質(zhì)量。

（三）統(tǒng)籌兼顧，預(yù)留鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間

通過建設(shè)用地復(fù)墾、墾造耕地、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升等一系列土地整治工程，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)指標(biāo)的騰挪轉(zhuǎn)換，其中，形成的增減掛鉤等指標(biāo)，需要兼顧城市與農(nóng)村的要素等價(jià)交換。探索“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)變的市場(chǎng)化路徑，加強(qiáng)創(chuàng)新政策支持力度，用市場(chǎng)化的方式引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)和社會(huì)資本加大對(duì)鄉(xiāng)村全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)工程的資金投入。