寧波市探索開展空間評(píng)價(jià) 高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕先行市

□ 寧波市自然資源和規(guī)劃調(diào)查監(jiān)測(cè)中心 鐘鳴曉 邵月中 陳海珍

高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)是黨中央交給浙江省的一項(xiàng)重要?dú)v史使命。在推進(jìn)共同富裕的征程中，為充分發(fā)揮“空間治理和資源要素保障”關(guān)鍵作用，2020 年8 月以來，寧波市自然資源和規(guī)劃局以數(shù)字化改革為牽引，聯(lián)合自然資源統(tǒng)一評(píng)價(jià)與“共同富?！痹u(píng)估要求，積極探索共同富裕空間評(píng)價(jià)指數(shù)，協(xié)助構(gòu)建共同富裕話語體系、政策體系和評(píng)價(jià)體系，初步形成了具有寧波辨識(shí)度的創(chuàng)新性成果。

一、工作背景

黨的十九屆四中全會(huì)提出“加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)制度，健全自然資源監(jiān)管體制”。2021 年5 月，黨中央賦予浙江省高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的重大使命。同年8 月18 日，《寧波高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕先行市行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025 年）》正式對(duì)外發(fā)布，確立了“高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕先行市”的目標(biāo)，指出寧波要一如既往拉高標(biāo)桿、奮勇爭(zhēng)先，推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的實(shí)踐高度，率先探路、率先示范，推進(jìn)共同富裕體制機(jī)制持續(xù)建立完善。為此，在自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，開展統(tǒng)一綜合評(píng)價(jià)，分析研判空間資源的利用效率、生態(tài)保護(hù)成效和可持續(xù)演進(jìn)情況，是自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)字語言轉(zhuǎn)化為服務(wù)支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展語言的有效途徑，是評(píng)價(jià)的核心要義。

二、共同富?？臻g指數(shù)構(gòu)建

（一）內(nèi)涵分析

中共中央《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》描述了共同富裕表征在“生活富裕富足、精神自信自強(qiáng)、環(huán)境宜居宜業(yè)、社會(huì)和諧和睦、公共服務(wù)普及普惠”，其本質(zhì)內(nèi)涵是體現(xiàn)效率與公平。自然資源國土空間作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承載基底，其天然稟賦、開發(fā)利用、保護(hù)修復(fù)深刻影響地區(qū)（城市）的高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕。在打造共同富裕示范區(qū)過程中，要注重在地化發(fā)展評(píng)價(jià)，科學(xué)量化自然資源利用和規(guī)劃管控的綜合表現(xiàn)，直觀定義管理部門對(duì)山水林田湖草生命共同體的保護(hù)績效。結(jié)合自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)制度的內(nèi)在要求和共同富裕評(píng)價(jià)的核心要義，構(gòu)建了涵蓋底線管控、安全韌性、質(zhì)效提升、協(xié)調(diào)發(fā)展、品質(zhì)宜居五個(gè)維度的共同富裕空間評(píng)價(jià)體系。

（二）指標(biāo)選取原則

一是概念相關(guān)性，指標(biāo)須直觀反映自然資源國土空間開發(fā)、利用、保護(hù)的高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕推進(jìn)情況。二是可用性。指標(biāo)須包含時(shí)間概念具有延續(xù)性、可調(diào)整性和橫向可比性。三是易解釋性。指標(biāo)須易于解釋，易于利益相關(guān)者對(duì)指標(biāo)和監(jiān)測(cè)體系進(jìn)行理解。

（三）“五維三級(jí)”指標(biāo)體系構(gòu)建

全面排摸全市海量信息，匯總歸集自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，結(jié)合自然資源部門年度考核、各類巡察督察、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)等重點(diǎn)工作，研究提煉高質(zhì)量發(fā)展和共同富?？臻g評(píng)價(jià)指數(shù)，探索構(gòu)建了底線管控、安全韌性、質(zhì)效提升、協(xié)調(diào)發(fā)展、宜居生活5 個(gè)維度，18 項(xiàng)層面和53 項(xiàng)指標(biāo)的共同富?？臻g指數(shù)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

▲寧波東部新城（徐哲霄 攝）

底線管控和安全韌性維度采用底線思維，守得住“底線”，才夠得著高質(zhì)量發(fā)展、共同富?！案呔€”。底線包含了兩個(gè)方面：一是把握耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)開發(fā)的管控底線和開發(fā)上線，只有在分析評(píng)價(jià)底線管控約束實(shí)現(xiàn)度的基礎(chǔ)上，才能保障自然資源管理可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)全市共同富裕，底線管控維度偏重體現(xiàn)資源數(shù)量本底，選取人均耕地、森林覆蓋率、河湖水面率、國土開發(fā)強(qiáng)度等指標(biāo)；二是堅(jiān)守安全“生命線”，防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)是人類生存發(fā)展的永恒課題，增強(qiáng)城市安全韌性是保障人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全的必然要求，也是共同富裕的應(yīng)有之義，安全韌性維度從地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、城市防災(zāi)和?；穬?chǔ)運(yùn)等方面選取指征指標(biāo)。

質(zhì)效提升維度采用系統(tǒng)思維考量、以整體觀念推進(jìn)，在自然資源領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展的過程中，面對(duì)資源的開發(fā)利用，采用“山水林田湖草”生命共同體的系統(tǒng)思維，樹立大局觀，算整體賬、算綜合賬，形成系統(tǒng)性的治理，綜合考量耕地資源、建設(shè)用地、森林資源、水資源、海洋資源和礦產(chǎn)資源多方面的效率提升，順應(yīng)自然資源開發(fā)利用的內(nèi)在規(guī)律，綜合研判資源利用效率提升問題，此維度選取糧食年單產(chǎn)、地均財(cái)政收入、森林單位面積蓄積量、水資源開發(fā)利用率、畝均稅收等指標(biāo)，偏重體現(xiàn)資源利用質(zhì)量與效率。

協(xié)調(diào)發(fā)展維度遵從協(xié)調(diào)發(fā)展理念。高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)共同富裕就是要增強(qiáng)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、包容性，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距。協(xié)調(diào)發(fā)展表現(xiàn)在區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和精神文明物質(zhì)文明協(xié)調(diào)三個(gè)方面，區(qū)域協(xié)調(diào)方面，選取轄區(qū)人均地區(qū)生產(chǎn)總值倍差等指標(biāo)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)主要著眼于交通基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路網(wǎng)密度和城鄉(xiāng)公交一體化率，精神文明物質(zhì)文明協(xié)調(diào)方面選取了體現(xiàn)文教娛樂、科技研發(fā)、歷史文化保護(hù)方面的指標(biāo)。

宜居生活維度采用問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一的實(shí)踐方法論。促進(jìn)共同富裕，是為了解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，共享改革發(fā)展成果和幸福美好生活。國土空間規(guī)劃全要素系統(tǒng)運(yùn)行的最終體征表現(xiàn)，體現(xiàn)在人們的生活品質(zhì)的質(zhì)量上，具體表現(xiàn)在環(huán)境的宜居和公共設(shè)施的均衡等方面，居住環(huán)境優(yōu)化，選取了城鎮(zhèn)人均居住建筑面積、人均宅基地、人均公園綠地等指標(biāo)；公共設(shè)施均衡化，關(guān)注教育、醫(yī)療、體育設(shè)施的15 分鐘覆蓋率，以及文化、養(yǎng)老和基礎(chǔ)設(shè)施投入情況。

（四）“時(shí)空雙指數(shù)”模型構(gòu)建

參照發(fā)展指數(shù)模型構(gòu)建共同富裕演進(jìn)空間指數(shù)和底數(shù)空間指數(shù)2個(gè)評(píng)價(jià)指數(shù)。根據(jù)不同指標(biāo)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展與共同富裕演進(jìn)的關(guān)鍵性影響作用，綜合分析評(píng)估并分類設(shè)定指標(biāo)權(quán)重，按照正向指標(biāo)和逆向指標(biāo)的差異，采用公式（1）、公式（2）進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，其中為某指標(biāo)的測(cè)算值，為錨定值（對(duì)于演進(jìn)空間指數(shù)，錨定值是某指標(biāo)基期年的測(cè)算值，對(duì)于底數(shù)空間指數(shù)，錨定值為各指標(biāo)在各地區(qū)中的最優(yōu)值），為標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)值，其中t 表示年份時(shí)間。

正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理：

逆向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理：

利用線性加權(quán)法進(jìn)行共同富裕空間指數(shù)（Common Prosparity Spatial Index，CPSI）計(jì)算，如公式（3）所示。

結(jié)合應(yīng)用場(chǎng)景，構(gòu)建演進(jìn)模式和底數(shù)模式“時(shí)空雙指數(shù)”，時(shí)間維度上縱向某一地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展與共同富裕變化趨勢(shì)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，地理維度上橫向?qū)唧w時(shí)期的多個(gè)地區(qū)共同富裕位序排列情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。

三、市縣兩級(jí)試評(píng)價(jià)結(jié)果

（一）2015—2020年寧波市共同富?？臻g指數(shù)試評(píng)價(jià)

選取演進(jìn)指數(shù)模型，以2015 年為基期，2015—2020 年間共同富裕演進(jìn)指數(shù)平穩(wěn)提升，其中底線管控壓力持續(xù)增大，安全韌性呈現(xiàn)一定波動(dòng)，質(zhì)效提升成效持續(xù)增強(qiáng)，協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)先減后增態(tài)勢(shì)，宜居生活指數(shù)逐步提高。

底線管控維度主要包括耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)和城鎮(zhèn)開發(fā)三方面，耕地保護(hù)層面分值逐年下降呈現(xiàn)較大壓力，生態(tài)保護(hù)層面基本平穩(wěn)，城鎮(zhèn)開發(fā)層面呈現(xiàn)小幅上升趨勢(shì)。安全韌性維度中，地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害和城市防災(zāi)層面呈現(xiàn)較大波動(dòng)，?；穬?chǔ)運(yùn)層面分值逐年下降呈現(xiàn)較大壓力。質(zhì)效提升維度體現(xiàn)在建設(shè)用地、水資源、工業(yè)用地以及森林資源利用等質(zhì)效方面。耕地資源利用質(zhì)效基本平穩(wěn)，海洋資源利用質(zhì)效呈現(xiàn)小幅波動(dòng)下降。協(xié)調(diào)發(fā)展主要反應(yīng)區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的成效及問題，其中區(qū)域協(xié)調(diào)層面呈現(xiàn)先減后增趨勢(shì)，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、精神文明和物質(zhì)文明協(xié)調(diào)層面呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的趨勢(shì)。宜居生活反應(yīng)民生改善的成效及問題，其中居住環(huán)境優(yōu)化和公共設(shè)施均衡化兩個(gè)層面的各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)均呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。

（二）寧波市各縣（市、區(qū)）共同富?？臻g指數(shù)試評(píng)價(jià)

選取由于2016 年寧波市行政區(qū)劃調(diào)整，撤銷江東區(qū)，鄞州區(qū)和海曙區(qū)行政區(qū)劃范圍重新劃分，奉化撤市設(shè)區(qū)，為確保數(shù)據(jù)的可比性，對(duì)區(qū)縣市的評(píng)價(jià)為2017—2020 年期間。按照底數(shù)指數(shù)模型，進(jìn)行各地橫向比較，結(jié)果顯示，2017 年各地指數(shù)總體可以分為三個(gè)層級(jí)，原市區(qū)中的五區(qū)基數(shù)處于較高水平，位于第一層級(jí)；余姚慈溪兩市緊隨其后，處第二層級(jí)；奉化、寧海和象山兩縣位于第三層級(jí)。

按照演進(jìn)指數(shù)模型，開展時(shí)間序列的縱向比較，結(jié)果顯示，2017—2020 年，奉化推進(jìn)速率最快，慈溪、余姚、寧海、象山緊隨其后，除奉化外的市區(qū)由于基數(shù)水平較高，演進(jìn)速率相對(duì)較慢。

四、結(jié)語

共同富?？臻g指數(shù)從空間視角，科學(xué)測(cè)度共同富裕演進(jìn)趨勢(shì)和各區(qū)縣市共同富裕相對(duì)程度，有助于地方政府在比較中發(fā)現(xiàn)短板，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因地制宜探索促進(jìn)共同富裕的有效途徑。由于自然資源資產(chǎn)清查、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值定價(jià)等體制機(jī)制尚未健全，表現(xiàn)“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化”程度的空間指標(biāo)缺失。下一步，寧波市自然資源和規(guī)劃局將進(jìn)一步優(yōu)化指數(shù)模型，切實(shí)打通技術(shù)邏輯向行政管理邏輯轉(zhuǎn)換的通道，為新時(shí)期浙江省共同富裕示范區(qū)和寧波市共同富裕先行市建設(shè)提供高效保障。