強化我國三支柱養(yǎng)老保險研究

郝建彬，楊興俊

（上海工程技術(shù)大學 管理學院，上海 201620）

面對人口老齡化嚴重的中國，養(yǎng)老保險對于保障我國老年居民基本生活具有十分重要的意義?！笆奈濉币?guī)劃和2035 年遠景目標中提出我國要建立起“覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)”的養(yǎng)老保險制度。近年來，我國雖然提出了三支柱的養(yǎng)老保險體系，但仍舊依賴于第一支柱基本養(yǎng)老保險，且第一支柱養(yǎng)老保險的制度體系也在不斷完善；而補充養(yǎng)老保險和第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展比較緩慢。

一、提出問題

目前，我國養(yǎng)老保險采用的是統(tǒng)賬結(jié)合的方式，即為社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，這是屬于中國特色的基本養(yǎng)老保險制度。1951 年，政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例（草案）》標志著中國步入養(yǎng)老保險國家行列；1991 年，《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》的頒布使得我國養(yǎng)老保險得到了進一步的發(fā)展；2019 年，國家再次頒布《降低社會保險費率綜合方案》來強化我國基本養(yǎng)老保險。時至今日，我國的基本養(yǎng)老保險雖然已經(jīng)發(fā)展成熟，然而處于第二支柱的企業(yè)年金和第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展卻不見成效。因此，本文將對我國三支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展進行實踐研究，并通過借助國際經(jīng)驗，提出相關(guān)的建議政策。

二、實踐研究

（一）我國三支柱養(yǎng)老保險體系的現(xiàn)實境況

目前，我國已確立了多層次的養(yǎng)老保障體系。按照我國現(xiàn)有制度運行的實踐，本文將現(xiàn)行三支柱養(yǎng)老保障體系的性質(zhì)等特性概括，如表1 所示。

表1 我國現(xiàn)有三支柱體系模式

（二）建立三支柱養(yǎng)老保險的優(yōu)勢分析

1.有效緩解我國養(yǎng)老金領域發(fā)展不平衡、不充分問題和養(yǎng)老金空賬問題。第三支柱養(yǎng)老保險是作為我國第一和第二支柱養(yǎng)老保險的補充，能夠推動我國養(yǎng)老保險體系的發(fā)展。目前，三支柱的養(yǎng)老金模式發(fā)展極為不平衡。第一支柱占據(jù)主導地位，并且已經(jīng)覆蓋全國，規(guī)模已經(jīng)超過6 萬億元，占比高達70%，但獨木難支，僅僅依靠第一支柱的養(yǎng)老保險很難滿足我國人口老齡化趨勢下退休居民的生活需求。第二支柱覆蓋面極窄，規(guī)模僅僅為2 萬億元，且加上世界各國新冠疫情沖擊的影響，企業(yè)的經(jīng)濟負擔壓力巨大，未來三年內(nèi)作為第二支柱的補充養(yǎng)老保險預計提升的速度比較緩慢。因此，我國應加快建設第三支柱養(yǎng)老保險，以緩解養(yǎng)老保險發(fā)展不均衡的問題。

2.有效推動儲蓄型養(yǎng)老向投資型養(yǎng)老轉(zhuǎn)變。隨著中國老齡化的加深，盡管通過增加新一代年輕人的稅收收入可以增加老年人的養(yǎng)老金，但這并不是長久之計。這樣，不僅會增加企業(yè)的稅收負擔，而且還不能從本質(zhì)上解決我國養(yǎng)老金不足的問題。解決養(yǎng)老金問題必須依靠國家、企業(yè)和個人三者的力量。改變傳統(tǒng)的隔代養(yǎng)老的現(xiàn)狀，通過合理的市場化投資來實現(xiàn)養(yǎng)老資金的保值增值，這樣才能有利于我國居民養(yǎng)成一個長期的養(yǎng)老投資計劃。

3.有效優(yōu)化國家的金融結(jié)構(gòu)。作為第三支柱的商業(yè)養(yǎng)老保險的目的就是將一部分養(yǎng)老金用于銀行存款和投資，這樣才能使金融體系由儲蓄型轉(zhuǎn)向?qū)嶓w型的投資。此外，作為養(yǎng)老基金的投資必須保證資金的安全性以及長期的收益性，這樣才有利于養(yǎng)老金投資朝著長期健康穩(wěn)定的方向發(fā)展。另外，養(yǎng)老金的長期投資，必須通過專門的管理機構(gòu)參與資本市場來獲得長期合理的收益，方能促進國家金融機構(gòu)的調(diào)整以及實體經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）多層次養(yǎng)老保險面臨的問題

1.基本養(yǎng)老金未實現(xiàn)基金積累制。在多層次養(yǎng)老保險體系中，第一支柱的基本養(yǎng)老保險是采取社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的形式。其中，社會統(tǒng)籌部分仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制，通過基金在社會成員之間的調(diào)劑使用來實現(xiàn)社會的再分配制度，而個人賬戶部分則完全采用基金積累制的模式，來緩解未來養(yǎng)老金的壓力。

2.各層次養(yǎng)老保險功能不清晰。在多層次養(yǎng)老保險體系中，第一層次的基本養(yǎng)老保險的功能主要是保障全體國民的基本生活，第二層次的企業(yè)年金主要是提升工薪階層的養(yǎng)老金。然而，大部分職工卻僅僅依靠第一支柱的基本養(yǎng)老保險來保障老年生活。因此，在初設制度之時，基本養(yǎng)老金的替代率高達70%左右，由于缺乏合理的調(diào)整機制，基本養(yǎng)老金的替代率也在逐年下降。截至2020 年，基本養(yǎng)老金的替代率已經(jīng)下降至45%左右。雖然2004 年，國務院頒布《企業(yè)年金試行辦法》，并給予一定的稅收優(yōu)惠，但第二支柱養(yǎng)老保險的發(fā)展依然很慢。對于第三支柱養(yǎng)老保險，國家沒有頒布一些明確的政策法規(guī)，基本上是處于停滯狀態(tài)。

3.第二、三支柱的養(yǎng)老保險發(fā)展基礎比較薄弱。我國的商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展的時間非常短，并且沒有形成特定的發(fā)展機制。近年來，受疾病發(fā)生率以及人口死亡率的增長等多方面因素的影響，我國的養(yǎng)老保險業(yè)出現(xiàn)了一定的波動，而且基礎性數(shù)據(jù)的積累極其匱乏，許多法規(guī)的作用也受到了限制，這一系列因素都影響了風險定價的科學性和精準性。由于養(yǎng)老保險的存續(xù)期較長，經(jīng)營難度較大，對資產(chǎn)負債匹配管理的要求較高。同時，養(yǎng)老金就是老年人的活命錢，對于資金安全穩(wěn)健的要求更高。然而我國的保險公司成立時間普遍較短，對長期風險管理能力有待進一步加強和提升。其次，居民的長期投資理念，尤其是農(nóng)村居民的長期投資理念較為薄弱，傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老以及政府養(yǎng)老的觀念依然占據(jù)主流地位，居民對于商業(yè)養(yǎng)老保險所提供的養(yǎng)老保障方面的獨特作用了解甚少。并且他們被動養(yǎng)老的觀念根深蒂固，主動進行養(yǎng)老投資的觀念不強，使得多層次的養(yǎng)老保障制度發(fā)展緩慢。

（四）制約我國三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展的因素

1.養(yǎng)老保險法律法規(guī)滯后、立法不全。我國《憲法》第45 條明確提出，獲得養(yǎng)老保險的每位公民均享有基本的權(quán)力。然而，迄今為止，我國并未出臺任何一部有關(guān)規(guī)范養(yǎng)老保險專門的法律。我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保障政策基本上都是依據(jù)國務院及行政部門有關(guān)社會保險的政策法規(guī)?；旧现皇峭Ａ粼谡叩膶用妫湫屎艿?，法規(guī)制度不完整。而作為新型的三支柱養(yǎng)老保險，是涉及國家、企業(yè)、公民等三者利益的現(xiàn)代化養(yǎng)老保險制度，國家必須建立健全相關(guān)法律法規(guī)，才能實現(xiàn)社會再分配的公平與效率的統(tǒng)一。

2.宣傳力度不夠。關(guān)于第一支柱的基本養(yǎng)老保險雖然發(fā)展多年，但由于政治、經(jīng)濟、社會等因素的影響，東西方以及城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間一直存在著巨大的差異。尤其在發(fā)展相對緩慢的農(nóng)村地區(qū)，居民缺乏知識常識，法律意識淡薄，僅僅知道每年交幾百元的養(yǎng)老保險費，等年過60 歲之后領取基本養(yǎng)老金，但并未真正了解我國三支柱的養(yǎng)老保險政策，以及各層次養(yǎng)老保險政策在退休后能夠帶來的經(jīng)濟收益。據(jù)調(diào)查，有58.6%村級干部不了解三支柱養(yǎng)老保險制度，因此，也無法正確地解讀和宣傳我國的三支柱養(yǎng)老保險政策，僅僅局限于懸掛一些宣傳標語等表面形式。

3.實施養(yǎng)老保險過程中監(jiān)管力度不足。目前，雖然我國已經(jīng)初步形成了以勞動社會保障部門監(jiān)管為主，稅務審查、財政監(jiān)督、銀行監(jiān)管、內(nèi)部控制、社會監(jiān)督為輔的較為全面的養(yǎng)老金監(jiān)管體系，但是我國過分倚重行政監(jiān)督，而其他監(jiān)管部門薄弱，從而很容易造成養(yǎng)老基金被挪用的現(xiàn)象。因此，我國應設立專門的監(jiān)管部門，在實施養(yǎng)老保險過程中權(quán)責安排細化，這樣才能保證我國養(yǎng)老保險發(fā)展過程中一路暢通。

三、借鑒國際經(jīng)驗

英國自1959 年便進行了養(yǎng)老金私有化的改革，逐漸形成多層次的養(yǎng)老保險。作為一個高福利國家，英國的社會保障具有普遍覆蓋與全民共享的特點。在保障項目的設置上涵蓋了對每個社會成員“從搖籃到墳墓”的一切社會保障需求。這無疑會增加政府的負擔，因此，英國通過社會保障制度的改革，國家也轉(zhuǎn)變了最初作為“守門人”的角色，消減了國家對于社會保障方面的開支，確認了職責所在。主動承擔了管理和監(jiān)督的責任。在財政方面，政府更多強調(diào)的是責任分擔和個人意識，而政府僅僅起到一個保基本的作用等。中國作為一個發(fā)展中國家，也應該通過改革減少政府對于社會保障的投資，更多的也應該是起到一個管理和監(jiān)督的責任，通過對企業(yè)實施稅收優(yōu)惠來鼓勵企業(yè)年金計劃的發(fā)展，以及給予一定的補貼政策來鼓勵第三支柱商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展。

美國作為一個高度發(fā)達的國家，養(yǎng)老保險也發(fā)展甚早。1920 年開始，美國公務員退休方案已然制定。如今，美國已經(jīng)形成了“基本養(yǎng)老保險”“雇主養(yǎng)老保險”“個人儲蓄養(yǎng)老保險”為三大支柱的養(yǎng)老保險體系。作為一個社會保險型的國家，美國的社會保險具有以勞動者為核心的特點，以及實行責任分擔，權(quán)力與義務相結(jié)合。對于社會保險型國家，美國更多的是強調(diào)企業(yè)和個人共同繳費，國家給予稅收優(yōu)惠，體現(xiàn)的是一種責任共擔、風險共擔的原則。其次，美國采用的個人退休賬戶制度，經(jīng)過了幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了豐富的賬戶類型，其中包括TEE 模式、EET 模式以及ETE 模式，采取不同的稅收優(yōu)惠方式來鼓勵和激發(fā)雇主及雇員參與個人儲蓄養(yǎng)老保險計劃。然而，與我國相比，結(jié)構(gòu)比較單一，雖然2018 年進行了個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的試點工作，但成效進展未及預期。我國也應借鑒歐美國家，增加并調(diào)整我國商業(yè)養(yǎng)老保險的投資結(jié)構(gòu)模式，提高第三支柱養(yǎng)老保險的投資比例，減輕第一支柱的負擔。

四、相關(guān)建議

（一）給予養(yǎng)老保險第三支柱明確的界定

雖然兩會期間，國家政策對我國三支柱養(yǎng)老保險進行了激烈的討論，但并未對第三支柱養(yǎng)老保險予以明確的界定。我國的第一支柱的目的是熨平消費，已經(jīng)發(fā)展到了青壯年的階段，將部分可用于消費的收入儲蓄起來，轉(zhuǎn)移到老年退休后使用；第二支柱的目的是代際間的再分配，參保群體共同分攤老年群體被迫陷入貧窮的風險；第三支柱的目的是進行收入再分配，對于參保群體中低收入的群體給予較高的養(yǎng)老金替代率，用于保障他們的老年生活。但目前我國的三大支柱體系卻嚴重依賴第一支柱，隨著人口老齡化的加大，以及國民生活的提高，中國人民平均壽命的延長，僅靠第一支柱已經(jīng)無法滿足老年人的基本生活。因此，應進一步界定第三支柱養(yǎng)老保險的金融產(chǎn)品、進入準則、監(jiān)管部門等，打造開放、公平、多樣的金融市場，可供老年人使用。在對于第三支柱養(yǎng)老保險方面，我國基本上處于空白的階段，更應做到的是制定相應的法律法規(guī)，對于阻礙第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展的行為做到有法可依，違法必依。

（二）國家應適當給予稅收優(yōu)惠政策支持

稅收優(yōu)惠政策是發(fā)展三支柱養(yǎng)老保險最直接、最有效的政策。目前，我國的個人遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險是處于停滯狀態(tài)。不僅結(jié)構(gòu)單一，而且在優(yōu)惠力度上，稅務征繳原則上都未能有效地做到激勵商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展。因此，國家應在明確第三支柱商業(yè)金融產(chǎn)品的同時，加大稅收優(yōu)惠力度，增加稅收優(yōu)惠的類型，降低稅收優(yōu)惠的門檻等。

（三）加強養(yǎng)老保險第二支柱和第三支柱的互聯(lián)互通

通過建立養(yǎng)老保險第二支柱和第三支柱的互聯(lián)互通，可以有效提升養(yǎng)老金體系的自由靈活性和效率性。不僅可以盤活第二支柱企業(yè)年金的吸引力，而且還可以有效調(diào)動人們參加第三支柱商業(yè)養(yǎng)老保險的積極性，為第三支柱的發(fā)展注入動力和活力。建立養(yǎng)老保險第二、第三支柱的互聯(lián)互通，還可以同時使得兩個賬戶享受優(yōu)惠政策，實時資金間的轉(zhuǎn)存等等。總之，任何制度的設計都應以人為本，只有這樣才能達到良好的效果。