從觀念到行動：公共政策的共識型執(zhí)行及其邏輯
——以貴州數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策為例

丁 煌 馬小成 梁 健

(武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

政策執(zhí)行既是檢驗(yàn)政策制定成效、為政策評估提供信息的必要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的根本途徑。然而，風(fēng)險(xiǎn)社會的到來對政策執(zhí)行提出了更大挑戰(zhàn)，尤其是政策執(zhí)行過程中“阻滯”現(xiàn)象的出現(xiàn)稀釋了政策制定效能，導(dǎo)致“好政策不一定帶來好效果”。疏通政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，提升政策執(zhí)行效率，對于實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、增強(qiáng)政策效果，具有重要意義。

國外公共政策學(xué)者開辟了自上而下、自下而上以及二者整合的政策執(zhí)行研究路徑，并從組織、制度、網(wǎng)絡(luò)分析等多維度提出了諸如政策執(zhí)行的互適模型[1]、循環(huán)模型[2]、組織模型[3]等多種政策執(zhí)行模型，為我們理解政策執(zhí)行提供了有益啟發(fā)。政策執(zhí)行研究在我國興起后，國內(nèi)學(xué)者基于本土情境，其研究主要聚焦于政策執(zhí)行的影響因素、執(zhí)行偏差的原因、執(zhí)行的優(yōu)化路徑等方面。并提出了諸如行政發(fā)包[4]、政策示范[5]、調(diào)試性聯(lián)結(jié)[6]等本土性概念，拓展了中國情境下政策執(zhí)行理論的可解釋空間。

政策歸根到底需要執(zhí)行落地。前述政策執(zhí)行相關(guān)研究都必然需將政策執(zhí)行者納入考量。當(dāng)前，探究政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中的行為方式及其邏輯的相關(guān)文獻(xiàn)并不少見，現(xiàn)有研究分化為了主動影響與被動塑造兩條路徑：主張“主動影響”路徑的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)從執(zhí)行者本身去尋找其行為邏輯。例如，有學(xué)者用“基層共謀”[7]這一制度化的非正式行為解釋政策執(zhí)行在基層“上有政策、下有對策”的原因，也有學(xué)者關(guān)注到街頭官僚“自由裁量”行為帶來的政策變通性執(zhí)行。[8]有些學(xué)者將政策執(zhí)行者行為視為外部因素的建構(gòu)結(jié)果。例如，Matland的模糊-沖突模型被許多中國學(xué)者用以解釋公共政策的政治性、行政性、試驗(yàn)性、象征性執(zhí)行現(xiàn)象，該模型就是從外部取向的政策模糊和沖突程度出發(fā)分析執(zhí)行者行為。等等。

然而，已有政策執(zhí)行的相關(guān)研究一方面重變通執(zhí)行、消極應(yīng)付等“負(fù)面行為”，輕協(xié)調(diào)配合、積極主動等“正面行為”，似乎政策在執(zhí)行過程中注定“厄運(yùn)難逃”、難以落地，這不免容易陷入悲觀主義的窠臼；另一方面，已有研究重“理論解釋案例”而輕“實(shí)踐提煉理論”，一定程度上似乎未對中國本土政策實(shí)踐的學(xué)理可挖掘性給予應(yīng)有重視。事實(shí)上，雖然各種形式的政策執(zhí)行偏差客觀存在，但政策執(zhí)行也并非“一無是處”。相反，執(zhí)行主體協(xié)同高效是中國政策執(zhí)行的顯著優(yōu)勢[9]，中國豐富的政策實(shí)踐中也不乏執(zhí)行高效的成功案例。執(zhí)行主體的行為方式對政策執(zhí)行有重要影響，在科層制和政策網(wǎng)絡(luò)共同作用下，執(zhí)行者相互間的合作是確保政策得以有效執(zhí)行的必然要求。

基于此，本文聚焦于政策執(zhí)行中具正面意義的合作行為，將其視為政策得以有效執(zhí)行的必要條件，探究不同政策執(zhí)行者與上下級或同級執(zhí)行者協(xié)同合作的內(nèi)在動力和邏輯。

二、既有研究述評與本文分析視角

政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中的良好合作在縱向上表現(xiàn)為政策能夠在不同層級執(zhí)行者間被一以貫之地實(shí)施，上下級之間的政策傳遞阻力較小；在橫向上表現(xiàn)為同級執(zhí)行者間相互理解與配合，部門藩籬阻隔較小。針對政策執(zhí)行者為何會在執(zhí)行過程中選擇相互合作而非“彼此拆臺”，學(xué)界主要從以下三個(gè)視角探究其合作動力：

一是壓力驅(qū)動視角。有學(xué)者指出，中國特色的壓力型體制是解決中國政策沖突的主要方式，“一票否決”“一把手權(quán)威”等權(quán)力手段的運(yùn)用推動了政策的執(zhí)行。[10]高位推動與行政發(fā)包、晉升錦標(biāo)賽等措施的整合對政策執(zhí)行有顯著推動作用。[11]而解決“條條分割”問題的層級性治理與解決“塊塊分割”問題的多屬性治理模式都需要依靠黨委的“高位推動”。從執(zhí)行角度看，“職責(zé)同構(gòu)”并非全然無用，它保證了中央權(quán)威，有利于政策在“條條”上的逐級順利推進(jìn)。[12]這種中國特色的黨政結(jié)構(gòu)及其依靠黨委的“高位推動”模式能夠助推建立“黨政聯(lián)動、多部門協(xié)調(diào)配合的政策執(zhí)行協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制”[13]，破除條塊藩籬，提高政策執(zhí)行效率?？茖訅毫π蜋?quán)力結(jié)構(gòu)形塑的干部管理體制對政策執(zhí)行的影響不容小覷，有學(xué)者指出，領(lǐng)導(dǎo)人親臨地方的“現(xiàn)場主義”行動模式能有效推動政策更好執(zhí)行。[14]壓力傳導(dǎo)成為促使政策執(zhí)行者相互合作的“中國經(jīng)驗(yàn)”。

二是文化塑造視角。文化對人的影響潛移默化而深遠(yuǎn)持久。有學(xué)者認(rèn)為，中國官員的行動并不全然靠組織推動和利益刺激，還有獨(dú)特的“文化基因”，即其信奉和踐行的強(qiáng)意識形態(tài)色彩下的政治信條。[15]中國的政策實(shí)踐受社會主義文化、儒家傳統(tǒng)文化和其他文化的共同影響，前兩者共同指向的是“集體主義”行動原則。[16]集體主義文化影響下，政策執(zhí)行者在縱向上認(rèn)同“下級服從上級”，在橫向上重視分工協(xié)調(diào)和相互合作，因此能“顧全大局”“講團(tuán)結(jié)”，主動營造“凝聚力”。這種集體主義文化衍生出的集體認(rèn)同是保障政策執(zhí)行的有效手段。也有學(xué)者認(rèn)為，“關(guān)系主導(dǎo)”是中國公共政策執(zhí)行的重要文化結(jié)構(gòu)性特征，“關(guān)系運(yùn)作”增強(qiáng)了政策執(zhí)行人員和執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的整合并給制度剛性中和以彈性，有一定的存在空間。[17]文化視角一定程度上用非正式和“軟性”因素彌補(bǔ)了權(quán)力視角對政策執(zhí)行合作行為解釋的不足。

三是利益激勵(lì)視角。公共政策是對社會價(jià)值的權(quán)威性分配，政策過程實(shí)質(zhì)上就是利益分配和博弈的過程。央地政府都是從利益最大化出發(fā)進(jìn)行策略選擇[18]，政策執(zhí)行主體的行為從根本上受利益驅(qū)動。[19]政府激勵(lì)強(qiáng)化程度是衡量中央政府對地方政府控制力的重要指標(biāo)[20]，這種激勵(lì)實(shí)質(zhì)上代表著利益。如果合作能帶來利益，政策執(zhí)行者的行為方式將偏向合作而非對抗。有學(xué)者對四川省婦女小額貸款項(xiàng)目政策執(zhí)行的案例研究發(fā)現(xiàn)，各部門在政策執(zhí)行過程中會根據(jù)自身面臨的目標(biāo)、激勵(lì)與約束采取行動[21]，無論是規(guī)避責(zé)任還是風(fēng)險(xiǎn)控制，抑或是實(shí)現(xiàn)部門目標(biāo)，其出發(fā)點(diǎn)都是指向?qū)Σ块T利益的維護(hù)與增進(jìn)。尤其是在牽涉政策執(zhí)行者較多的情況下，利益交換是實(shí)現(xiàn)由多政策執(zhí)行者構(gòu)成的政策網(wǎng)絡(luò)的必要手段。[22]亦即：當(dāng)合作行為能夠自利時(shí)，政策執(zhí)行者就有足夠的利益動機(jī)相互合作。

既有研究豐沛了對政策執(zhí)行合作行為的闡析，但在以下方面還存在推敲空間：一，如何看待內(nèi)生因素對政策執(zhí)行者行為的影響？一方面，無論是權(quán)力結(jié)構(gòu)還是文化環(huán)境，它們都是外化于政策執(zhí)行者的外生因素，內(nèi)生因素較少被關(guān)注；另一方面，利益視角雖從執(zhí)行者本身探究其行為邏輯，但現(xiàn)有研究大多側(cè)重于對執(zhí)行者自利傾向的強(qiáng)調(diào)，而對其“利他”取向有所忽略，事實(shí)上，公共部門及其人員普遍具有“公共服務(wù)動機(jī)”，這種“利他性”將對利益視角的完善提供助益。二，如何理解觀念、話語等非物質(zhì)性因素對執(zhí)行者合作行為的影響？三，在中國式政策語境下，政策執(zhí)行者的合作行為機(jī)制究竟為何？既有研究提供了執(zhí)行者“何以合作”的思考路徑，卻鮮少進(jìn)一步描繪這種合作意愿和行為形成的具體過程。四，是否存在可以統(tǒng)攝這三個(gè)研究視角的本土性概念，以在將其框架化的同時(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)對執(zhí)行者合作行為邏輯的解釋力？

為了回答上述問題，本文基于已有研究的學(xué)理支撐和來自對貴州數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策實(shí)地調(diào)研的案例支撐，提出“共識型政策執(zhí)行”的概念，以解釋政策執(zhí)行者的合作行為邏輯。有學(xué)者指出，中國的決策邏輯是折衷而非擇優(yōu)，是典型的“共識決策”，達(dá)成共識是政策出臺的唯一標(biāo)準(zhǔn)。[23]政策執(zhí)行是對決策的貫徹落實(shí)，政策執(zhí)行實(shí)質(zhì)上是將共識性觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w行動并最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。決策中的共識會傳遞到執(zhí)行環(huán)節(jié)，影響執(zhí)行者的行為方式?！肮沧R”一方面是政策執(zhí)行的“端口”，蘊(yùn)含于整個(gè)政策執(zhí)行過程，引導(dǎo)執(zhí)行者合作行為的形成；另一方面，“共識”也在政策執(zhí)行過程中得到強(qiáng)化。質(zhì)言之，政策執(zhí)行者之所以會產(chǎn)生合作行為，其根本原因在于政策系統(tǒng)內(nèi)部各環(huán)節(jié)、各維度所營造的“政策共識”。下面我們通過具體案例加以分析。

三、案例介紹：貴州數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的執(zhí)行

2021年7月，筆者所在研究團(tuán)隊(duì)赴貴州就數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策進(jìn)行調(diào)研，與貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、文旅廳、工信廳、商務(wù)廳等政府部門以及部分大數(shù)據(jù)相關(guān)企業(yè)分別進(jìn)行了座談，形成十余萬字的一手訪談材料，并搜集整理了相關(guān)政策文件。本文案例即是本次調(diào)研整理所得。

(一)緣起：就得干這個(gè)——共識的產(chǎn)生

貴州的數(shù)字經(jīng)濟(jì)緣起于其大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的落地生根。2013年11月，習(xí)近平總書記在聽取貴州工作匯報(bào)時(shí)提出“守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線”的要求。貴州廣大干部群眾開始謀劃“怎么在落后的西部地區(qū)走出一條我們自己的路子”。在數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵生產(chǎn)資料的時(shí)代，以發(fā)展大數(shù)據(jù)作為引領(lǐng)全局發(fā)展的戰(zhàn)略，是貴州面臨的重大時(shí)代機(jī)遇。發(fā)展大數(shù)據(jù)也是貴州解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展矛盾、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。貴州地質(zhì)穩(wěn)定、電能豐富、氣候適宜等得天獨(dú)厚的自然條件，非常適宜建設(shè)數(shù)據(jù)中心，貴州搶抓大數(shù)據(jù)發(fā)展先機(jī)，在全國率先提出大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略?？倳浀闹甘揪?、數(shù)字時(shí)代帶來的新發(fā)展機(jī)遇、貴州實(shí)現(xiàn)“彎道超車”和轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀需求以及貴州自身所具備的自然地理和政策先行優(yōu)勢，使得發(fā)展大數(shù)據(jù)成為貴州近年來歷任領(lǐng)導(dǎo)層的共同選擇。

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵生產(chǎn)要素和核心內(nèi)容，也是推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動力。2016年2月，貴州獲批為全國首個(gè)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)，貴州用大數(shù)據(jù)統(tǒng)攬數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的重要方向，利用大數(shù)據(jù)發(fā)展優(yōu)勢，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。發(fā)展大數(shù)據(jù)以及基于大數(shù)據(jù)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推動貴州實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，儼然成為貴州干部群眾的“最大公約數(shù)”和普遍共識。

(二)執(zhí)行：就得這么干——共識的落地

將數(shù)字經(jīng)濟(jì)確定為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展方向后，貴州加快推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行落地。一方面，貴州確定了發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要任務(wù)：一是圍繞數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化兩大著力點(diǎn)，以數(shù)博會平臺為支撐，以貴陽·貴安國家大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為抓手，引導(dǎo)數(shù)字經(jīng)濟(jì)聚集發(fā)展；二是開展“百企引領(lǐng)、千企改造、萬企融合”等行動，凸顯大數(shù)據(jù)企業(yè)引領(lǐng)示范作用，以項(xiàng)目驅(qū)動加快推進(jìn)企業(yè)數(shù)字化改造，以龍頭企業(yè)打造千億級電子信息制造業(yè)集群，組建“萬企融合”大行動服務(wù)隊(duì)，在全國率先編制《貴州省大數(shù)據(jù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合實(shí)施指南》，推動大數(shù)據(jù)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)融合，培育融合服務(wù)商，開展融合評估；三是力推產(chǎn)業(yè)招商，以產(chǎn)業(yè)鏈為重點(diǎn)，加大對央企和頭部企業(yè)的招商力度，提升產(chǎn)業(yè)聚集力，打造醫(yī)療大數(shù)據(jù)平臺、智慧監(jiān)測等數(shù)字化標(biāo)桿項(xiàng)目。

另一方面，貴州探索出一系列行之有效的具體舉措。首先是對接上級法律規(guī)章，結(jié)合本地實(shí)際，制定出臺相關(guān)法律法規(guī)。先后出臺了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》《貴州省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》《貴州省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展“六個(gè)重大突破”推進(jìn)落實(shí)工作方案》等數(shù)十部相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和政策措施，為大數(shù)據(jù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了法律和政策保障。貴州還結(jié)合本地實(shí)際，聚焦目標(biāo)和效率，創(chuàng)新工作機(jī)制，探索出“專班制”“大數(shù)據(jù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合度考核”“設(shè)立數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)基金”等行之有效的工作方法。

與此同時(shí)，貴州省政府注重以自身改革引導(dǎo)和服務(wù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。除了“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”外，貴州還注重部門分工負(fù)責(zé)，明確職能界限。例如，工信廳作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的前主要負(fù)責(zé)部門與大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局有明確的職能分工，除電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及工業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展兩大工作以外的數(shù)字化建設(shè)工作都由大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局統(tǒng)籌管理。貴州還注重通過打造數(shù)字政府為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政府內(nèi)生動力，以核心數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施“一云一網(wǎng)一平臺”建設(shè)和完善為抓手，深化政府?dāng)?shù)字化應(yīng)用，通過政府領(lǐng)域的數(shù)字化，為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)字化起到示范引領(lǐng)作用。

(三)成效：干得的確好——績效強(qiáng)化共識

2016—2020年，貴州數(shù)字經(jīng)濟(jì)增速連續(xù)5年排名全國第一，大數(shù)據(jù)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合指數(shù)達(dá)到41.1，整體融合進(jìn)程進(jìn)入中級階段，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為貴州經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。一方面，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化高速發(fā)展，大數(shù)據(jù)主體產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)以上增長，2016—2020年，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)年均增速達(dá)19.3%，遠(yuǎn)高于8.5%的GDP年均增速。另一方面，產(chǎn)業(yè)數(shù)字化加速推進(jìn)，貴州大數(shù)據(jù)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)融合水平不斷提升、融合覆蓋面不斷擴(kuò)大，累計(jì)形成305個(gè)融合標(biāo)桿項(xiàng)目，3262個(gè)融合示范項(xiàng)目，帶動5946戶企業(yè)融合應(yīng)用。貴州數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。

重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展觀念形成了貴州發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的巨大驅(qū)動力，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的豐碩發(fā)展成果又進(jìn)一步增強(qiáng)了貴州干部群眾“的確應(yīng)該發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的觀念認(rèn)識。2015年6月，習(xí)總書記再次來到貴州，考察調(diào)研了貴州大數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。“總書記看了(大數(shù)據(jù)應(yīng)用展示中心)后，他就說了一句話：‘貴州發(fā)展大數(shù)據(jù)確實(shí)有道理’。我們得到總書記肯定后，受到極大鼓舞?！?訪談記錄：210719-DSJJ)最高層對貴州發(fā)展成效的肯定進(jìn)一步凝聚了貴州發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的共識。此外，企業(yè)也因受益于大數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)而更加堅(jiān)定數(shù)字化改造的決心，“(大數(shù)據(jù))從生產(chǎn)方向上、產(chǎn)品改進(jìn)上、銷售理念上等均會對企業(yè)有一些幫助，(數(shù)據(jù)分析)很有指導(dǎo)意義?，F(xiàn)在企業(yè)也重視它的數(shù)據(jù)，大家都意識到大數(shù)據(jù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要性?！?訪談記錄：210720-SWT)

不難發(fā)現(xiàn)，從形成共識性觀念到依靠共識推進(jìn)政策，共識始終“彌漫”在貴州數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的執(zhí)行過程中，這背后的邏輯機(jī)理將在下文得到分析。

四、案例分析：觀念牽引下的結(jié)構(gòu)-制度-行動框架

公共政策是由行動者去執(zhí)行的，跳脫行動者自身的觀念認(rèn)識而談?wù)邎?zhí)行，便難以真正探求政策執(zhí)行的本源動力。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)在貴州各界深入人心，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策正是依托這種“共識”而得以最大程度地暢通執(zhí)行。

(一)回到觀念本身：頂層設(shè)計(jì)與政策動員

將目光轉(zhuǎn)回到貴州發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的起點(diǎn)——共識的產(chǎn)生。頂層設(shè)計(jì)將這種共識觀念納入政策議程，廣泛的政策動員又使共識得到鞏固和擴(kuò)散。

1.頂層設(shè)計(jì)：從“事實(shí)”到“價(jià)值”。貴州數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體現(xiàn)出明顯的頂層設(shè)計(jì)邏輯。發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)是國家的大戰(zhàn)略，總書記先后多次赴貴州考察調(diào)研，其關(guān)于大數(shù)據(jù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的系列指示批示精神，是貴州發(fā)展大數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“頂層來源”。貴州在落實(shí)中央決策部署的同時(shí)，也謀劃著省級層面的頂層設(shè)計(jì)。2015年11月，大數(shù)據(jù)成為全省戰(zhàn)略，被從全省發(fā)展大局的高度加以統(tǒng)籌，貴州陸續(xù)出臺多部省級的政策法規(guī)，從強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)上推動以大數(shù)據(jù)為核心數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行。這種頂層設(shè)計(jì)根本上是對“事實(shí)”和“價(jià)值”的綜合考慮。貴州之所以選擇著力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，一方面是對自身具有大數(shù)據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)優(yōu)勢、本身傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式質(zhì)量有待提高等客觀事實(shí)的把握；另一方面，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)實(shí)則也具有高效完成中央戰(zhàn)略部署、實(shí)現(xiàn)貴州社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民需求等“價(jià)值”(意義)。簡言之，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)是工具理性和價(jià)值理性統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。由此，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性(頂層設(shè)計(jì))、合規(guī)律性(事實(shí))和合目的性(價(jià)值)使得其成為貴州的全省共識性觀念。

2.政策動員：共識的鞏固和擴(kuò)散。政府的政策動員根本上旨在引導(dǎo)政策對象，調(diào)動其積極性，使其被動或主動地認(rèn)同、配合和遵從公共政策，從而確保政策得以有效執(zhí)行。將頂層設(shè)計(jì)擴(kuò)散為全社會的廣泛共識，除了前者本身應(yīng)具備社會認(rèn)同的基本要求特質(zhì)外，還需要政策動員機(jī)制的有效運(yùn)行。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策確立后，貴州進(jìn)行了多渠道、多形式的政策動員。例如，針對對數(shù)字經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的“數(shù)據(jù)接入”存在部分政策對象不理解甚至不配合的問題，貴州以成立領(lǐng)導(dǎo)小組的形式推動解決，召開全省動員大會，召集各相關(guān)廳局、市州負(fù)責(zé)人，進(jìn)行廣泛動員，并成立專班和督導(dǎo)組，去動員督導(dǎo)商戶、景區(qū)入駐“一碼游貴州”(1)“一碼游貴州”是貴州推出的全域智慧旅游平臺。。通過行政手段、利益調(diào)節(jié)抑或宣傳引導(dǎo)等機(jī)制對體制內(nèi)外數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)主體進(jìn)行的政策動員，很大程度上進(jìn)一步統(tǒng)一和強(qiáng)化了政策主體“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)”的共識。

(二)結(jié)構(gòu)：壓力型體制下的觀念政策化

發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的共識觀念一旦付諸施行，就轉(zhuǎn)化為權(quán)威性的公共政策，便會受到政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)的影響。在壓力型體制下，縱向集中和橫向分權(quán)的權(quán)力邏輯一方面促進(jìn)了共識型政策的執(zhí)行，另一方面也反饋強(qiáng)化了政策共識。

1.縱向集中 ：高位推動與科層壓力。對權(quán)力的高效運(yùn)用是我國政治體制能從中央到地方、從體制內(nèi)到體制外保持“執(zhí)行暢通”的一個(gè)重要原因。在“高位推動”模式下，黨政領(lǐng)導(dǎo)者通過對政策議題(觀念)重視的強(qiáng)調(diào)以及直接介入政策議程，給政策執(zhí)行過程輸送了以權(quán)力為保障的壓力影響，通過層級節(jié)制的科層結(jié)構(gòu)，這種壓力被傳導(dǎo)至政策執(zhí)行體系的各個(gè)層次，從而對可能存在的對共識觀念的錯(cuò)誤理解進(jìn)行糾偏，防止政策執(zhí)行走樣?！邦I(lǐng)導(dǎo)重視”是理解貴州數(shù)字經(jīng)濟(jì)何以成功發(fā)展的關(guān)鍵詞之一。在被問及發(fā)展大數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局的受訪者表示：“從頂層設(shè)計(jì)上，我們一直在主動抓、強(qiáng)力推。我們中國就是這樣，一把手抓、抓一把手，事就總能干好。這算是我們最大的優(yōu)勢?！泵鎸ν馐⊥嘘P(guān)于大數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“秘訣”之問，其更是直截了當(dāng)?shù)乇硎荆骸叭绻銈兪∥瘯浻X得這個(gè)東西對你們省至關(guān)重要，那么它都不是(難)事。貴州(發(fā)展)大數(shù)據(jù)最大的優(yōu)勢就是幾任省委書記都把大數(shù)據(jù)作為重中之重來推?！?訪談記錄：210719-DSJJ)又如，大數(shù)據(jù)是貴州黨政“一把手工程”，貴州建立了數(shù)字經(jīng)濟(jì)之基——大數(shù)據(jù)的“云長制”，各市州政府、省直各部門主要負(fù)責(zé)人是本級政府和本部門的“云長”，對本單位云工程負(fù)總責(zé)，以領(lǐng)導(dǎo)高位推動和科層運(yùn)作的模式推動政策落地。貴州發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的專班工作模式實(shí)則也是通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威去協(xié)調(diào)統(tǒng)籌多部門合作。

2.橫向分權(quán)：合作執(zhí)行與協(xié)同參與。不同于依靠權(quán)力集中控制實(shí)現(xiàn)共識觀念傳遞的“縱向到底”，共識型執(zhí)行在橫向上是以權(quán)力分享來鏈接和強(qiáng)化政策執(zhí)行者的共識。從微觀上說，政府內(nèi)部各部門在執(zhí)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的過程中是典型的上級統(tǒng)籌下的合作關(guān)系。省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局作為行業(yè)主管部門，起的是牽頭協(xié)調(diào)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，與其他部門合作落實(shí)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。例如，2017年，大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局牽頭建立“精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)支撐平臺”，將跨部門的數(shù)據(jù)打通，由此形成對數(shù)字經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的“場景應(yīng)用”的“示范作用”。其后，該局把這一平臺整體移交給省扶貧辦。在這一過程中，各部門圍繞場景應(yīng)用破除部門藩籬，分享各自數(shù)據(jù)，體現(xiàn)了較好的合作關(guān)系。從宏觀上看，政府與市場、社會的合作對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的執(zhí)行十分重要。例如，大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局與南方電網(wǎng)簽訂協(xié)議，在電煤氣水等民生數(shù)據(jù)方面展開合作；將勞務(wù)就業(yè)數(shù)據(jù)平臺打造成服務(wù)于全省2000萬16歲以上農(nóng)村勞動力的人崗匹配的大型人力資源平臺，與企業(yè)進(jìn)行勞務(wù)派遣輸送合作；等等。這體現(xiàn)的是政府還權(quán)于社會的深層權(quán)力邏輯，而權(quán)力承接方也在這一過程中加深了對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)知。

(三)制度：目標(biāo)責(zé)任制下的政策任務(wù)化

觀念政策化后，通過一系列制度安排，將整體政策轉(zhuǎn)化為清晰任務(wù)，是政策執(zhí)行鏈條的重要一步。壓力型體制為政策任務(wù)的完成提供了基本框架，但作為一種抽象概括，在具體的任務(wù)完成過程中需要有其制度運(yùn)行方式，目標(biāo)管理責(zé)任制就是其制度運(yùn)作方式和實(shí)施手段。[24]目標(biāo)管理責(zé)任制在權(quán)威體系內(nèi)部構(gòu)建了一套“責(zé)任-利益連帶”的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系[25]，“政策執(zhí)行”由此轉(zhuǎn)化為目標(biāo)導(dǎo)向下的“任務(wù)完成”，觀念共識再次得以強(qiáng)化，其背后依賴的是對責(zé)任的明確和對利益的調(diào)節(jié)。

1.責(zé)任建立。在目標(biāo)責(zé)任制下，上級執(zhí)行者將任務(wù)分解給下級執(zhí)行者，并以考核強(qiáng)化其責(zé)任意識，執(zhí)行者完成任務(wù)的過程便是其履行責(zé)任的過程。由此，將責(zé)任機(jī)制嵌入任務(wù)落實(shí)過程中，抽象的共識觀念也因責(zé)任的承擔(dān)和任務(wù)的落實(shí)而得以“實(shí)在化”。這種責(zé)任機(jī)制主要有兩方面的運(yùn)行邏輯。一是微觀上的專業(yè)分工。數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策需由多部門、多層級執(zhí)行者分工合作、共同承擔(dān)任務(wù)。例如，商務(wù)廳和農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳對接，與其共享農(nóng)產(chǎn)品銷售數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)種植，以解決農(nóng)產(chǎn)品滯銷問題。借助商務(wù)、扶貧、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的合作，農(nóng)村數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有關(guān)任務(wù)得以較好完成，商務(wù)部門也形成“我們(對滯銷)也有責(zé)任，是‘滅火隊(duì)員’”的認(rèn)知(訪談記錄：210720-SWT)，這種認(rèn)知與發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的共識觀念是內(nèi)在吻合的。二是宏觀上的整體責(zé)任。行政發(fā)包制是理解中國官員激勵(lì)和政府治理結(jié)構(gòu)的有效框架。通過介于科層官僚制與合同外包制之間的行政發(fā)包，各政策執(zhí)行者“領(lǐng)到了”政策執(zhí)行任務(wù)，成為“承包人”，各承包人組成一個(gè)分享相近意義體系——“完成任務(wù)”的共同體。在共同體內(nèi)，責(zé)任是整體性的，一損俱損、一榮俱榮，承包人的行動指向的是共同體整體責(zé)任(完成任務(wù))。包括由主要領(lǐng)導(dǎo)任“班長”的專班制，除微觀上有對各成員單位責(zé)任的考核外，該專班作為一個(gè)整體，也承擔(dān)著整體性責(zé)任。商務(wù)廳相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為“國企有這個(gè)(開發(fā)大數(shù)據(jù)平臺)責(zé)任”(訪談記錄：210720-SWT)，就是出于默認(rèn)國企也有促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共識觀念，并將其納入“任務(wù)完成共同體”中去履行整體責(zé)任的考量。

2.利益調(diào)節(jié)。整體政策轉(zhuǎn)化為具體任務(wù)便帶來了任務(wù)完成度、績效考核等問題。人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。[26]“晉升”是政治系統(tǒng)中極為重要的利益，通過將政策執(zhí)行者的晉升機(jī)會與任務(wù)完成度掛鉤，在調(diào)動其積極性的同時(shí)，能進(jìn)一步強(qiáng)化其“發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，完成相關(guān)任務(wù)是正確的(因?yàn)橛欣谄淅?”的共識觀念。貴州制定了《貴州省實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動問責(zé)暫行辦法》等政策法規(guī)，強(qiáng)調(diào)將問責(zé)情況納入單位目標(biāo)績效管理和省管領(lǐng)導(dǎo)班子及干部考核，作為單位檢查評比及個(gè)人考評任免的重要依據(jù)，就是對數(shù)字經(jīng)濟(jì)責(zé)任人員和單位的利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，依靠利益機(jī)制，強(qiáng)化共識?？己酥阅芷鸬津?qū)動執(zhí)行、強(qiáng)化共識的功能，根本上是因?yàn)榭己说谋澈蟠碇娴檬А．?dāng)然，在任務(wù)完成過程中，這種“完成任務(wù)于己有利”的認(rèn)知會強(qiáng)化執(zhí)行者的共識性政策觀念。

(四)行動：意義建構(gòu)下的任務(wù)政治化

將任務(wù)拔高站位，將一般的政策事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，賦予其一定的政治色彩和政治意義，是政策執(zhí)行的一個(gè)中國式特點(diǎn)。政治任務(wù)肇始于上級對政治權(quán)力的運(yùn)用，涉及到政治激勵(lì)[27]，被分配任務(wù)的執(zhí)行者的注意力會集中于這些任務(wù)，從而有利于這些任務(wù)的推動落實(shí)。前文已從政治壓力的維度論及了權(quán)力結(jié)構(gòu)和激勵(lì)制度對執(zhí)行行為的影響，這種任務(wù)政治化的另一面就是對政治性和服務(wù)型意義的建構(gòu)。

1.政治性意義建構(gòu)：“講政治”與顧全大局。作為政治系統(tǒng)的構(gòu)成要素，對政治意義的追求是政策執(zhí)行者的重要行為邏輯。這種政治意義一方面關(guān)涉執(zhí)行者自身的政治利益，另一方面也與其在集體主義政治文化下的價(jià)值判斷有關(guān)。前者更多遵循一種自利型政治意義邏輯，后者則具有更廣義的公益(公共利益)型政治價(jià)值。在以集體主義為組織原則和道德取向的壓力型體制下，“講政治”“顧全大局”是政策執(zhí)行者“政治意識”的具體表征，是一種職業(yè)倫理要求。故而，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為領(lǐng)導(dǎo)高度重視、與全省經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)、影響全省發(fā)展大局的一項(xiàng)“政治任務(wù)”，在直接關(guān)系執(zhí)行者切身政治利益的同時(shí)，也給予執(zhí)行者以“認(rèn)真落實(shí)該任務(wù)是講政治、顧大局”的意義判斷。例如，貴州官方推出的貴州本地農(nóng)產(chǎn)品電商平臺“一碼貴州”并不向入駐商家收取中介費(fèi)，談及原因，商務(wù)廳的受訪者就認(rèn)為脫貧攻堅(jiān)是政治任務(wù)，不能收。這便是出于對“政治意義”的認(rèn)同而采取了有利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作行為。

2.服務(wù)型意義建構(gòu)：公共服務(wù)動機(jī)與價(jià)值判斷。在合作語境下，利他性的意義追求不容忽視。黨和政府“為人民服務(wù)”的宗旨既是政治要求也是倫理道德要求，對政策執(zhí)行者而言，在為他者服務(wù)的過程中，自我價(jià)值得到了認(rèn)同、彰顯和實(shí)現(xiàn)。政策執(zhí)行者除了自利動機(jī)外，“公共服務(wù)動機(jī)”構(gòu)成其行為選擇的深層邏輯。公共服務(wù)動機(jī)是“信念、價(jià)值和態(tài)度”的綜合，這些信念、價(jià)值和態(tài)度“超越了個(gè)人自利和組織利益， 關(guān)注更大政治實(shí)體的利益”。[28]換言之，政策執(zhí)行者受到公共服務(wù)動機(jī)的刺激，會將自身定義為“服務(wù)者”，超越私利，追求公利，與其他執(zhí)行者一道服務(wù)于任務(wù)落實(shí)。當(dāng)然，在某種意義上，這種服務(wù)型意義也體現(xiàn)著政治意義——畢竟“民心是最大的政治”。例如，對風(fēng)險(xiǎn)高度敏感的企業(yè)沒有足夠動機(jī)去進(jìn)行“場景試驗(yàn)”，于是“政府便來兜底，來站臺，給它們分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)。我們的理念是既要監(jiān)管，也要服務(wù)好大數(shù)據(jù)的創(chuàng)新?！?訪談記錄：210719-DSJJ)大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局之所以愿意主動承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上就源自其公共服務(wù)動機(jī)。

圖1 “共識型”政策執(zhí)行分析框架(資料來源：作者自制)

至此，本文初步搭建起共識型政策執(zhí)行的分析框架(見圖1)。公共政策由共識型決策而產(chǎn)生，是對共識觀念的反映。政策的執(zhí)行亦即對共識觀念的落實(shí)。政策執(zhí)行的成功有賴于多執(zhí)行者的合作，這種合作很大程度上由其共識觀念所牽引與粘合，其背后邏輯主要由宏觀結(jié)構(gòu)、中觀制度以及微觀行動所構(gòu)成：在壓力型體制下，通過縱向集中和橫向分權(quán)，決策場域的共識觀念轉(zhuǎn)化成具有可操作性的政策，共識得以被進(jìn)一步凝聚和動員起來；目標(biāo)責(zé)任制下，整體性政策被轉(zhuǎn)化為具體任務(wù)，責(zé)任壓力和利益刺激強(qiáng)化著執(zhí)行者的共識觀念；在政策執(zhí)行者政治性意義和服務(wù)型意義的建構(gòu)過程中，“任務(wù)”被政治化，其后果就是在政治壓力、政治利益(意義)和公共服務(wù)動機(jī)的驅(qū)使下，共識觀念得以進(jìn)一步增強(qiáng)。這種共識型政策執(zhí)行產(chǎn)生的執(zhí)行結(jié)果又將反饋輸入到政策制定環(huán)節(jié)中，影響決策者的觀念認(rèn)知，從而對后續(xù)的政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。

五、總結(jié)與討論

本文基于理論對話和對貴州數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策執(zhí)行的實(shí)證分析，提出“共識型”政策執(zhí)行的概念和框架，其意涵可以從三個(gè)方面理解：一，公共政策的決策具有“共識型決策”的特點(diǎn)，公共政策可以被理解為一種共識觀念，體現(xiàn)的是政策相關(guān)方對政策議題的共識。政策執(zhí)行就是將共識觀念落實(shí)并實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。二，政策執(zhí)行者對政策的認(rèn)同之共識觀念是促使其采取合作行為從而推動政策順暢執(zhí)行的根源性力量。三，在共識觀念牽引下，通過壓力型權(quán)力結(jié)構(gòu)-目標(biāo)責(zé)任制度-意義建構(gòu)行動的三維邏輯運(yùn)作，經(jīng)過觀念政策化、政策任務(wù)化、任務(wù)政治化，共識觀念“彌漫”于整個(gè)政策執(zhí)行過程中并得以強(qiáng)化。

本文將注意力聚焦于“政策執(zhí)行者的合作行為如何產(chǎn)生”的問題，提出“觀念”“共識”等非物質(zhì)因素的建構(gòu)作用不應(yīng)被研究者所忽視。本文提出的“共識型”政策執(zhí)行分析框架一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有研究的不足，為理解中國情境下政策執(zhí)行者的合作邏輯提供了新視角。與此同時(shí)，本文以貴州數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策執(zhí)行為例，觀照了理論與實(shí)踐的結(jié)合。貴州一方面總體上屬相對落后地區(qū)；另一方面，貴州的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展又在全國獨(dú)占鰲頭。貴州的相對“落后性”與相對“先進(jìn)性”的中和，拓展了本文研究結(jié)論的可解釋和可推廣空間。此外，本文研究結(jié)論對優(yōu)化公共政策執(zhí)行，尤其是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的執(zhí)行，在實(shí)踐層面具有一定的啟發(fā)意義。例如，要注重對政策執(zhí)行者共識的打造與凝聚，就需要策略性運(yùn)用上級權(quán)威，優(yōu)化對組織文化的營造，建立科學(xué)合理的責(zé)任考評、分工和利益調(diào)節(jié)機(jī)制，提升決策和執(zhí)行的民主化、法治化程度，等等。

當(dāng)然，本文并不以否定已有研究為旨趣。事實(shí)上，將已有研究與本文研究相呼應(yīng)，政策執(zhí)行研究至少在以下方向還有較大的可拓展空間：一是后工業(yè)社會的到來使得組織模式更多從控制型轉(zhuǎn)變?yōu)楹献餍蚚29]，那么到底應(yīng)如何理解組織模式對政策執(zhí)行者行為模式的影響？其影響機(jī)制和邏輯究竟為何？二是共識觀念是否會單純導(dǎo)向合作行為而拒斥非合作行為？例如，當(dāng)部分政策執(zhí)行者持有共識，但與其他執(zhí)行者存在分歧時(shí)，究竟應(yīng)如何界定這種共識或分歧的影響邊界？三是共識觀念的氛圍受到政府(領(lǐng)導(dǎo))注意力分配的極大影響，不同政府和不同領(lǐng)導(dǎo)者的行事風(fēng)格沒有統(tǒng)一范本，如何對觀念的建構(gòu)性與被建構(gòu)性的影響作出區(qū)分？諸如此類的問題都期待著更加系統(tǒng)、深入的研究。

本文采取單案例的研究方法，這雖有助于對案例進(jìn)行“深描”，以揭示政策執(zhí)行的內(nèi)在機(jī)理，把握政策共識觀念的傳導(dǎo)和強(qiáng)化路徑，但研究結(jié)果可能具有特定性，因此在具有一定推廣性的同時(shí)，其效度需要更多案例加以檢驗(yàn)。此外，在同一政策下，政策執(zhí)行者的關(guān)系實(shí)際上是一種松散的耦合，本文刻意強(qiáng)調(diào)共識的統(tǒng)一性，旨在理論簡化和聚焦，至于政策執(zhí)行者間的共識可能強(qiáng)弱不同甚至可能存在分歧等情形，則是我們后續(xù)應(yīng)該進(jìn)一步深化研究的。