基于財(cái)務(wù)管理視角下的高校采購(gòu)管理研究與實(shí)踐

王 杰， 沈 瑩， 高 惠

(1. 中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京) a. 財(cái)務(wù)處； b. 招標(biāo)與采購(gòu)辦公室， 北京 100083)

0 引 言

《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》) 在政府采購(gòu)制度上進(jìn)行了完善和創(chuàng)新。主要強(qiáng)化了政府采購(gòu)的源頭管理和結(jié)果管理，提高政府采購(gòu)?fù)该鞫?，保證政府采購(gòu)公開、公平、公正，從制度規(guī)則設(shè)計(jì)上保證評(píng)審專家公平、公正評(píng)審以及強(qiáng)化政府采購(gòu)當(dāng)事人的法律責(zé)任。高校財(cái)務(wù)的預(yù)算管理、內(nèi)控管理與績(jī)效管理是財(cái)務(wù)管理的“三駕馬車”。從財(cái)務(wù)管理的視角來看，預(yù)算管理和績(jī)效管理應(yīng)當(dāng)是采購(gòu)源頭管理和結(jié)果管理的重要內(nèi)容，而內(nèi)控管理的目的之一恰恰是要保證政府采購(gòu)公開、公平、公正。

1 預(yù)算管理視角下的高校采購(gòu)管理

1.1 預(yù)算管理與采購(gòu)管理的關(guān)系

高校采購(gòu)管理的范圍普遍界定為使用財(cái)政性資金購(gòu)買貨物、工程、服務(wù)的采購(gòu)行為?！稐l例》將財(cái)政性資金明確為"納入預(yù)算管理的資金"，通過"預(yù)算管理"來界定財(cái)政性資金。政府采購(gòu)預(yù)算是部門預(yù)算中的組成部分，因此，政府采購(gòu)的管理范疇?wèi)?yīng)當(dāng)與預(yù)算的管理范疇相一致、相銜接。在政府采購(gòu)管理中，對(duì)使用納入部門預(yù)算管理的資金，無論其資金來源，包括部分事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)性收入和其他收入等"自有收入"，都應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)管理范疇。在預(yù)算單位所有收支全部納入部門預(yù)算管理的情況下，《條例》對(duì)"財(cái)政性資金"的解釋與政府采購(gòu)法立法時(shí)的解釋相比，實(shí)際上淡化了對(duì)資金來源的要求，即，只要是預(yù)算單位進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)，都應(yīng)依法納入政府采購(gòu)范圍，如此既便于操作和管理，又有利于進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購(gòu)適用范圍和規(guī)模。

1.2 做好預(yù)算管理是實(shí)施采購(gòu)管理的前提和基礎(chǔ)

(1) 預(yù)算管理對(duì)于采購(gòu)的重要性。預(yù)算管理是采購(gòu)鏈條中最重要的內(nèi)容之一，是采購(gòu)正常進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢”，說的就是計(jì)劃的重要性，對(duì)于采購(gòu)管理而言，預(yù)算管理的重要性同樣不言而喻。“無預(yù)算不開支,有預(yù)算不超支”應(yīng)該成為預(yù)算管理的基本制度規(guī)范[1-2]。

堅(jiān)持按需預(yù)算，預(yù)算安排按照年度內(nèi)預(yù)計(jì)實(shí)際支出數(shù)額下達(dá)。硬化預(yù)算執(zhí)行約束，從嚴(yán)控制預(yù)算調(diào)劑事項(xiàng)。預(yù)算管理完成的質(zhì)量好壞，往往對(duì)于采購(gòu)管理起到事半功倍之效。當(dāng)然，科學(xué)確定采購(gòu)需求，精確制定采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，制定完整、明確的采購(gòu)需求等也應(yīng)是采購(gòu)管理的重要的源頭管理內(nèi)容，對(duì)采購(gòu)管理起著舉足輕重的作用。

(2) 政府采購(gòu)預(yù)算的編制。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，納入政府采購(gòu)范圍的支出均應(yīng)當(dāng)編制政府采購(gòu)預(yù)算。負(fù)有編制預(yù)算職責(zé)的部門在編制下一財(cái)政年度部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)編制政府采購(gòu)預(yù)算，并報(bào)本級(jí)財(cái)政部門匯總，財(cái)政部門在下達(dá)部門預(yù)算時(shí)一并下達(dá)采購(gòu)預(yù)算。政府采購(gòu)預(yù)算是年度政府采購(gòu)項(xiàng)目和預(yù)算資金的安排計(jì)劃，包括采購(gòu)項(xiàng)目名稱、數(shù)量、金額，資金來源，采購(gòu)目錄等內(nèi)容。目前，從高校的實(shí)際情況來看，政府采購(gòu)預(yù)算的編制工作尚存在較大不足，如編制人員不足，編制的準(zhǔn)確度不高，與財(cái)務(wù)預(yù)算脫節(jié)，很多時(shí)候都是由采購(gòu)管理部門依據(jù)上一年度或近幾年政府采購(gòu)規(guī)模編制概算[3]。

(3) 采購(gòu)預(yù)算編制存在的問題。在高校采購(gòu)的具體實(shí)踐中，采購(gòu)預(yù)算編制常會(huì)遇到諸多問題。問題產(chǎn)生的原因有：① 對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不足；② 預(yù)算管理的模糊性。高校的預(yù)算一般是由二級(jí)預(yù)算單位提出，針對(duì)某一事項(xiàng)，而沒有具體到某個(gè)項(xiàng)目；③ 預(yù)算的粗略性。預(yù)算時(shí)只是一個(gè)大致的想法，預(yù)算經(jīng)費(fèi)能夠下達(dá)存在不確定性，市場(chǎng)調(diào)研也流于形式，預(yù)算實(shí)際上是概算甚至是工作人員憑感覺的估算，預(yù)算部門往往有放大預(yù)算的可能，以便執(zhí)行時(shí)留有較大余地，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際的較大偏差[4-5]；④ 預(yù)算的變化性。由于預(yù)算與執(zhí)行存在時(shí)間差，或者由于實(shí)施單位計(jì)劃調(diào)整造成的預(yù)算改變，期間的變化難以預(yù)料，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行偏差；⑤ 預(yù)算管理的不確定性。由于市場(chǎng)環(huán)境的變化或國(guó)家政策的調(diào)整帶來的影響，如貿(mào)易摩擦引起的成本增加，國(guó)家工作重心的調(diào)整帶來的高校經(jīng)費(fèi)縮減，如“過好緊日子”要求在前期預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算經(jīng)費(fèi)壓減，導(dǎo)致采購(gòu)計(jì)劃的調(diào)整；等[6]。

在高校采購(gòu)管理的具體實(shí)踐中，由于預(yù)算管理而對(duì)采購(gòu)管理造成影響的事例比比皆是，無預(yù)算或超預(yù)算采購(gòu)，預(yù)算隨意調(diào)整或未按程序調(diào)整等，成為各類審計(jì)、檢查的重要關(guān)注點(diǎn)之一。

2 內(nèi)控管理視角下的高校采購(gòu)管理

內(nèi)控管理是企業(yè)為保證經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)正常有序、合法地運(yùn)行，采取對(duì)財(cái)務(wù)、人、資產(chǎn)、工作流程實(shí)行有效監(jiān)管的系列活動(dòng)。由于高校政府采購(gòu)具有資金來源復(fù)雜、采購(gòu)對(duì)象專業(yè)復(fù)雜等特點(diǎn)，因而實(shí)施必要的內(nèi)部控制顯得尤為重要[7-8]。

2.1 國(guó)家相關(guān)部門對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)控管理要求

2012年12月，財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》；2013年12月，教育部發(fā)布《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南(試行)》，提出了六大任務(wù)：① 梳理各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)內(nèi)容；② 分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略；③ 建立健全管理制度；④ 提高內(nèi)部控制的信息化水平；⑤ 建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制；⑥ 重視評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用。其中，建立健全管理制度的任務(wù)，要求各單位在制定內(nèi)部控制管理制度時(shí)，要注意與相關(guān)制度的銜接，并將制衡機(jī)制嵌入到各項(xiàng)管理工作，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。著重在四個(gè)方面形成制衡機(jī)制：① 建立重大事項(xiàng)議事決策機(jī)制；② 規(guī)定不相容崗位相互分離和內(nèi)部授權(quán)審批控制；③ 建立預(yù)決算、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理等部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；④ 建立關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)、輪崗和評(píng)價(jià)等機(jī)制。針對(duì)內(nèi)控建設(shè)部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出：“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向?！侗本┦羞M(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的實(shí)施方案》提出，完善以內(nèi)控為核心的財(cái)務(wù)管理制度，健全經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制體系，有效防控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)[9]。

2.2 高校采購(gòu)管理是高校內(nèi)控管理的重要內(nèi)容

近年來，隨著國(guó)家巡視制度的實(shí)施和對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)控管理要求的日益嚴(yán)格，高校的內(nèi)控建設(shè)得到了不同程度的加強(qiáng)。采購(gòu)管理始終是高校風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)，也是內(nèi)控管理的重要內(nèi)容。教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南(試行)指出，高校采購(gòu)管理可能存在的風(fēng)險(xiǎn)有：① 采購(gòu)申請(qǐng)審查不嚴(yán)，無采購(gòu)計(jì)劃、無預(yù)算，或采購(gòu)計(jì)劃和預(yù)算編制不合理，可能導(dǎo)致資源的重復(fù)購(gòu)置或閑置浪費(fèi)；② 采購(gòu)方式不合規(guī)，招投標(biāo)或定價(jià)機(jī)制不科學(xué)，供應(yīng)商選擇不當(dāng)，授權(quán)審批程序不規(guī)范，可能導(dǎo)致采購(gòu)貨物和服務(wù)質(zhì)次價(jià)高，出現(xiàn)舞弊或遭受欺詐；③ 合同對(duì)方的主體資格和履約能力等未達(dá)要求，采購(gòu)合同存在重大疏漏或欺詐，可能導(dǎo)致高校合法權(quán)益受損；④ 政府采購(gòu)驗(yàn)收不規(guī)范，付款審核不嚴(yán)，可能導(dǎo)致采購(gòu)貨物、資金損失或信用受損；⑤ 采購(gòu)結(jié)束后售后服務(wù)不到位，與采購(gòu)相關(guān)的檔案保管不當(dāng)或丟失，可能導(dǎo)致學(xué)校無法享受應(yīng)有的權(quán)利或支付額外費(fèi)用，造成學(xué)校利益受損[10]。

基于采購(gòu)管理可能存在的以上風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理是必要的，風(fēng)險(xiǎn)管理基本流程由收集風(fēng)險(xiǎn)管理初始信息、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定風(fēng)險(xiǎn)管理策略、提出和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)對(duì)方案、風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督與改進(jìn)等5個(gè)循環(huán)往復(fù)的步驟構(gòu)成(如圖1所示)。

圖1 全面風(fēng)險(xiǎn)管理流程

從內(nèi)控管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的角度，采購(gòu)管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)名稱以及對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)描述、成因分析及影響結(jié)果如表1所示。

表1 采購(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)成因分析表

表1 采購(gòu)管理風(fēng)險(xiǎn)成因分析表(續(xù))

若對(duì)于工程項(xiàng)目采購(gòu)，還包括立項(xiàng)決策風(fēng)險(xiǎn)、工程設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、變更洽商風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目成本控制風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、工程竣工決算風(fēng)險(xiǎn)等。

3 績(jī)效管理視角下的高校采購(gòu)管理

正處于快速發(fā)展階段的高校政府采購(gòu)，需要正確引導(dǎo)和明確的方向，開展采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)可以很大程度發(fā)現(xiàn)采購(gòu)中出現(xiàn)的問題[11-12]。采購(gòu)績(jī)效是指采購(gòu)產(chǎn)出與相應(yīng)的投入之間的對(duì)比關(guān)系，它是對(duì)采購(gòu)效率進(jìn)行的全面整體的評(píng)價(jià)?？?jī)效預(yù)算是一種以績(jī)效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為核心的預(yù)算管理模式[13]，采購(gòu)績(jī)效不但注重對(duì)采購(gòu)行為本身效率的評(píng)價(jià)，更注重對(duì)采購(gòu)效果的評(píng)價(jià)。從法律和制度要求看：2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第五十七條明確，各級(jí)政府、各部門、各單位都要開展績(jī)效評(píng)價(jià)；2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的方式方法和結(jié)果應(yīng)用等提出了新的要求，明確提出“通過自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)；實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤”。對(duì)于高校龐大的采購(gòu)規(guī)模，績(jī)效管理理念正在獲得廣泛認(rèn)同，績(jī)效管理措施逐步完善[14]。

3.1 績(jī)效管理應(yīng)成為采購(gòu)管理的有機(jī)組成部分

近年來，國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)資金的項(xiàng)目申報(bào)工作與績(jī)效目標(biāo)管理工作同時(shí)開展。各級(jí)財(cái)政部門將績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為預(yù)算安排的前置條件，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)審核，將績(jī)效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)要硬化預(yù)算績(jī)效管理約束，① 要明確績(jī)效管理責(zé)任約束。部門和單位主要負(fù)責(zé)同志對(duì)本部門本單位預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制，切實(shí)做到花錢必問效、無效必問責(zé)；② 要強(qiáng)化績(jī)效管理激勵(lì)約束。部門整體績(jī)效與部門預(yù)算安排掛鉤，對(duì)績(jī)效好的政策和項(xiàng)目原則上優(yōu)先保障，對(duì)績(jī)效一般的要督促改進(jìn)，對(duì)交叉重復(fù)、碎片化的予以調(diào)整，對(duì)低效無效資金一律削減或取消，對(duì)長(zhǎng)期沉淀的資金一律收回并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟需支持的領(lǐng)域。按照績(jī)效管理的要求，高校在項(xiàng)目采購(gòu)管理資金的安排上應(yīng)將績(jī)效目標(biāo)和預(yù)期產(chǎn)出作為資金安排的主要考量，在對(duì)采購(gòu)管理的考核上，要將效益指標(biāo)的完成質(zhì)量作為評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。強(qiáng)化績(jī)效結(jié)果應(yīng)用，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善政策、編制預(yù)算、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改進(jìn)管理的重要依據(jù)。

3.2 科學(xué)設(shè)置績(jī)效管理指標(biāo)，推進(jìn)采購(gòu)管理評(píng)價(jià)更加客觀公正

《意見》要求要建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績(jī)效指標(biāo)框架。構(gòu)建的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測(cè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、共建共享?？?jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系要與部門預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)等銜接匹配，突出結(jié)果導(dǎo)向，重點(diǎn)考核實(shí)績(jī)。創(chuàng)新評(píng)估評(píng)價(jià)方法，提高績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。財(cái)政部、教育部自2017年開始，在對(duì)高校年度項(xiàng)目支出績(jī)效自評(píng)工作中，設(shè)立的指標(biāo)權(quán)重為：產(chǎn)出指標(biāo)50分、效益指標(biāo)30分、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)10分、預(yù)算資金執(zhí)行率10分。為更好推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)績(jī)效考核管理工作，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)2019年出臺(tái)《財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》，建立健全專項(xiàng)資金的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系。按照“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用”的要求，專項(xiàng)資金實(shí)行全過程預(yù)算績(jī)效管理。將績(jī)效管理和績(jī)效考評(píng)作為亮點(diǎn)工作，逐步擴(kuò)大績(jī)效考核的采購(gòu)項(xiàng)目范圍，對(duì)按期達(dá)到預(yù)算進(jìn)度要求、績(jī)效目標(biāo)完成好的項(xiàng)目予以獎(jiǎng)勵(lì)?？?jī)效獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)單獨(dú)設(shè)立專項(xiàng)并納入學(xué)校下一年年度預(yù)算。具體考核評(píng)價(jià)表如表2所示。

3.3 實(shí)現(xiàn)績(jī)效、預(yù)算、采購(gòu)管理相輔相成

加快預(yù)算績(jī)效管理信息化建設(shè)，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，促進(jìn)各部門各單位的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通。加大績(jī)效信息公開力度，推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告“雙公開”。在高校信息化建設(shè)大力發(fā)展的今天，績(jī)效管理的科學(xué)化已經(jīng)具備了諸多條件，很多高校已經(jīng)或正在實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)務(wù)管理、國(guó)有資產(chǎn)全生命周期管理，建立系統(tǒng)鏈接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和關(guān)聯(lián)，將預(yù)算管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理、績(jī)效管理建立關(guān)聯(lián)，通過績(jī)效管理倒逼預(yù)算管理更加精準(zhǔn)、采購(gòu)管理更加規(guī)范、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)管理更加協(xié)同，更好地保障學(xué)校教學(xué)、科研的發(fā)展，高低服務(wù)于學(xué)校學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)。[15]

4 結(jié) 語

從財(cái)務(wù)管理的視角來看，采購(gòu)管理需強(qiáng)化三個(gè)方面的工作，① 加強(qiáng)預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束，收支平衡有保障；② 加強(qiáng)內(nèi)控管理，不斷優(yōu)化制度流程，體系建設(shè)防風(fēng)險(xiǎn)；③ 實(shí)施績(jī)效管理，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)，好鋼用在刀刃上。另外，采購(gòu)管理也要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、成本意識(shí)、發(fā)展意識(shí)、效益意識(shí)等四個(gè)意識(shí)，科學(xué)、有效做好采購(gòu)管理任重道遠(yuǎn)。