構(gòu)建協(xié)商系統(tǒng)：鄉(xiāng)村治理中“行政”與“自治”的協(xié)調(diào)之道

李強(qiáng)彬 馬丹妮

自村民自治制度落地以來(lái)，“自治”承載的民主化預(yù)期與其在鄉(xiāng)村社會(huì)中的實(shí)踐落差引發(fā)了學(xué)界的廣泛討論，行政力量在村民自治運(yùn)作過(guò)程中如何介入以及如何處理好與自治力量之間的關(guān)系成為理解基層治理的一個(gè)基本維度，也是衡量基層政府行政能力和基層群眾自治能力的一個(gè)關(guān)鍵維度。正如有學(xué)者指出，村莊治理有行政無(wú)自治會(huì)陷入無(wú)民主的“附屬行政化”僵局，而有自治無(wú)行政則會(huì)使村莊成為無(wú)政府的“世外桃源”。面對(duì)制度預(yù)期與現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐運(yùn)作，推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要打破“行政”與“自治”之間的二元對(duì)立而邁向并行不悖。實(shí)際上，只有在基層政權(quán)與鄉(xiāng)村基層群眾自治之間建立有機(jī)聯(lián)結(jié)，重塑行政力量與自治力量之間的整合路徑，才能有效實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)國(guó)家與社會(huì)、行政與自治、公共理性與個(gè)體選擇的有機(jī)融合。在此理路下，如何彌合鄉(xiāng)村治理中“行政”與“自治”之間的張力，進(jìn)而如何實(shí)現(xiàn)二者的有效銜接與并行運(yùn)轉(zhuǎn)就不可避免地成為推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要議題。

一、現(xiàn)有研究回顧

對(duì)于如何處理鄉(xiāng)村治理中“行政”與“自治”之間的關(guān)系，代表性的看法主要有三種：一是主張“找回自治”。也就是說(shuō)，在新環(huán)境下應(yīng)不斷探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，尤其是建構(gòu)多層次多類(lèi)型多樣式的村民自治體系。同時(shí)，將弱化行政力量作為激活自治力量的一個(gè)重要條件。例如，有研究提出通過(guò)弱化行政干預(yù)來(lái)給基層群眾自治創(chuàng)造空間，同時(shí)也為市場(chǎng)組織和社會(huì)組織發(fā)揮社會(huì)職能創(chuàng)造空間，強(qiáng)調(diào)基層政府應(yīng)賦予基層自治組織更多的自主權(quán)來(lái)使其回歸鄉(xiāng)村治理的主導(dǎo)者角色。二是認(rèn)為“行政”對(duì)“自治”的消解是必要的。主要的理由是：基層政府在自治作用有限的情況下，其介入或許難免不損害農(nóng)民，但如果沒(méi)有基層政府的介入，甚至那種經(jīng)歷損害之后的希望都無(wú)法得到。并且，有研究指出如欲重塑村級(jí)組織官僚化的特征與邏輯，勢(shì)必將國(guó)家政權(quán)建設(shè)著力在基層政權(quán)組織的權(quán)力運(yùn)作原則與規(guī)則上，使其成為具有治理能力的理性化官僚組織。還有學(xué)者將村民委員會(huì)視為既不像自治組織又不像行政組織的畸形組織，認(rèn)為村民自治已經(jīng)走進(jìn)了“死胡同”，強(qiáng)調(diào)推行自治只能制造矛盾與混亂而不能解決中國(guó)的基層治理問(wèn)題。三是主張“行政”與“自治”有效銜接、雙雙增強(qiáng)。對(duì)此，徐勇指出村民自治被置于有效治理體系中并不意味著治理和民主是對(duì)立的，因?yàn)闊o(wú)論是中央還是基層黨組織和政府，其行動(dòng)的基本依據(jù)都是為了實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。從國(guó)家基層政權(quán)的鞏固來(lái)說(shuō)，國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力的獲得不能滿足于單向度的國(guó)家機(jī)構(gòu)和公職人員下鄉(xiāng)以及公共治理規(guī)則下鄉(xiāng)，政府通過(guò)基層社會(huì)組織和自治能力建設(shè)可以從社會(huì)獲得強(qiáng)大的基礎(chǔ)權(quán)力，也可以提升基層行政效力。此外，有學(xué)者提出層級(jí)控制與社會(huì)動(dòng)員可以相輔相成，行政控制與社會(huì)參與可以通過(guò)調(diào)適性社會(huì)動(dòng)員來(lái)實(shí)現(xiàn)雙雙增強(qiáng)，因?yàn)橹袊?guó)的基層政策執(zhí)行已經(jīng)與基層社會(huì)治理形成了彼此嵌套。

除了上述三種代表性看法外，以協(xié)商民主來(lái)彌合“行政”與“自治”之間的張力，進(jìn)而以此來(lái)完善村民自治制度也是一種重要的研究路向。主要的理由是：首先，協(xié)商民主能從價(jià)值層面回應(yīng)村民自治受行政干預(yù)的異化問(wèn)題。趙秀玲對(duì)此指出，協(xié)商民主可以通過(guò)賦權(quán)于民、培育農(nóng)民的公共意識(shí)來(lái)讓村民成為鄉(xiāng)村治理主體，進(jìn)而改變“行政權(quán)力支配社會(huì)”的鄉(xiāng)村政治文化生態(tài)；章榮君提出，將協(xié)商民主嵌入進(jìn)基層群眾自治能夠有效提升村民自治制度的合法性和基層群眾的理性參與；在張揚(yáng)金看來(lái)，通過(guò)強(qiáng)化理性、權(quán)利、責(zé)任與合作，協(xié)商民主能夠有效消解村民自治實(shí)踐的價(jià)值背離。其次，協(xié)商民主能夠從程序?qū)用娲龠M(jìn)基層群眾自治的規(guī)范化與合理化。在厲有國(guó)看來(lái)，協(xié)商民主作為一種社會(huì)治理機(jī)制嵌入村民自治，可以實(shí)現(xiàn)村民自治的重心由選舉民主向“民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”轉(zhuǎn)移；任璐認(rèn)為，協(xié)商民主所倡導(dǎo)的平等主體之間的協(xié)商包含更加豐富的形式與手段，關(guān)注的是相互理解基礎(chǔ)上的妥協(xié)，這能夠使村民自治真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

總的來(lái)說(shuō)，在“自治”與“行政”的關(guān)系中，無(wú)論是行政優(yōu)先、自治優(yōu)先，還是雙雙增強(qiáng)，都顯示出我國(guó)鄉(xiāng)村治理中行政機(jī)制與自治機(jī)制之間的潛在張力與沖突是健全充滿活力的基層群眾自治制度的一大困擾。學(xué)界對(duì)于鄉(xiāng)村治理中“行政”與“自治”之間關(guān)系的探討大多以案例研究、歷史考察的方式進(jìn)行，關(guān)注其運(yùn)轉(zhuǎn)困境與歷史源流，“行政”與“自治”主要被置于分割的、對(duì)立的分析框架中予以討論，缺少?gòu)囊环N整體性、系統(tǒng)性的理論視角來(lái)剖析“行政”與“自治”的一致性與共進(jìn)的可能性。以協(xié)商民主來(lái)完善村民自治的研究多將協(xié)商民主作為應(yīng)對(duì)村民自治中暴露出來(lái)的種種問(wèn)題的一種方式和手段，側(cè)重于基層群眾之間的互動(dòng)，試圖以民主協(xié)商來(lái)彌補(bǔ)選舉民主的不足，聚焦的是自治力量的整合而非“行政”與“自治”之間的整合。基于此，本文將首先梳理“行政”與“自治”之間緊張關(guān)系的結(jié)構(gòu)源流與運(yùn)作之困，在厘清其癥結(jié)的基礎(chǔ)上，回答二者之間的聯(lián)結(jié)“是什么”和“為什么”的問(wèn)題；之后，從協(xié)商民主的視角切入，通過(guò)構(gòu)造認(rèn)知、倫理、民主功能健全的協(xié)商系統(tǒng)來(lái)彌合“行政”與“自治”之間的張力，回答“行政”與“自治”之間的協(xié)調(diào)“該怎么辦”的問(wèn)題。

二、行政與自治：結(jié)構(gòu)性緊張與運(yùn)作之困

(一)現(xiàn)代國(guó)家與鄉(xiāng)土社會(huì)：空間的此消彼長(zhǎng)

在討論我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中行政力量與自治力量之間的關(guān)系問(wèn)題時(shí)，現(xiàn)代民主國(guó)家的建構(gòu)與中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)原生秩序之間的摩擦是無(wú)法繞開(kāi)的。在傳統(tǒng)的國(guó)家治理框架下，國(guó)家政權(quán)與基層社會(huì)之間的互聯(lián)性較低、滲透性較弱，“自治是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，‘皇權(quán)不下縣’是以鄉(xiāng)村有自治為前提條件的”，國(guó)家權(quán)力通過(guò)科層制的行政區(qū)劃層級(jí)所構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)延伸到縣級(jí)為止，縣級(jí)以下的治理依靠宗族、鄉(xiāng)紳等鄉(xiāng)土社會(huì)的非正式權(quán)力進(jìn)行。在我國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中，民族國(guó)家與民主國(guó)家的建構(gòu)進(jìn)程是不同步、不平衡的，民族國(guó)家的建構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于民主國(guó)家的建構(gòu)。中華人民共和國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾性與民主性基礎(chǔ)使得鄉(xiāng)村社會(huì)的基層力量成為國(guó)家政權(quán)首要的吸納目標(biāo)。為此，國(guó)家首先通過(guò)土地改革將鄉(xiāng)村納入國(guó)家政權(quán)體系之中，強(qiáng)化了農(nóng)民的政權(quán)認(rèn)同，之后通過(guò)社會(huì)主義改造形成了“政社合一”的人民公社體制，鄉(xiāng)村社會(huì)與國(guó)家力量高度地整合在了一起，鄉(xiāng)村社會(huì)的自治空間受到抑制。

十一屆三中全會(huì)以后，黨和政府意識(shí)到過(guò)度干預(yù)對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性挫傷嚴(yán)重，基層民主發(fā)展不足和鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展滯后使得“國(guó)家如何放權(quán)給鄉(xiāng)村”成為這一時(shí)期國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的主要走向。人民公社解體和村民自治的誕生是國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)的一次撤退，也是現(xiàn)代民主國(guó)家建構(gòu)的重要組成部分。1980年，廣西宜州合寨村自發(fā)創(chuàng)建了我國(guó)第一個(gè)村民自治組織，群眾通過(guò)投票選舉出了第一任村委會(huì)主任，確定了村規(guī)民約。1982年，我國(guó)修訂頒布的憲法規(guī)定了村民委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村的基層群眾性自治組織，正式確立了村民委員會(huì)的法律地位。1987年11月24日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò)了《村民委員會(huì)組織法(試行)》，并于1988年6月1日施行，村民自治制度自此在我國(guó)全面鋪開(kāi)，村民通過(guò)村民大會(huì)、村民代表大會(huì)、村民委員會(huì)等自治組織行使自治權(quán)成為最基本的自治實(shí)現(xiàn)途徑?？梢钥闯?，我國(guó)村民自治在全國(guó)范圍內(nèi)的推行有賴于國(guó)家立法的制度確認(rèn)與村民自治權(quán)利的法律保障，這使得村民自治制度從其產(chǎn)生就與國(guó)家權(quán)力有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，同時(shí)，“依靠國(guó)家賦權(quán)的村民自治是很難抵御政府權(quán)力的無(wú)邊界滲透的”。

因此，自治力量與行政力量之間的關(guān)系始終伴隨著我國(guó)村民自治的實(shí)踐與發(fā)展。在此過(guò)程中，源于目標(biāo)和壓力的多重性，基層政權(quán)既要完成政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、社會(huì)等領(lǐng)域多方面的任務(wù)，又要承擔(dān)指導(dǎo)和推進(jìn)基層民主的責(zé)任，這往往使基層政權(quán)陷入一種不愿退出也不能退出鄉(xiāng)村基層自治的怪圈。盡管我國(guó)法律將基層政權(quán)與村民自治組織的關(guān)系確定為“指導(dǎo)關(guān)系”而非“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”，意在從國(guó)家立法層面保障和推進(jìn)村民自治，是維護(hù)村民自治空間和切實(shí)尊重基層群眾自治權(quán)利的充分體現(xiàn)，但這一“指導(dǎo)-被指導(dǎo)”的關(guān)系在實(shí)踐中常常被扭曲，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于通過(guò)壓縮鄉(xiāng)村社會(huì)的自治空間來(lái)維護(hù)自身的行政權(quán)威和影響力，從而容易導(dǎo)致村委會(huì)自治功能的行政化，致使基層行政的運(yùn)作和村民自治的運(yùn)行出現(xiàn)了內(nèi)在張力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)“不愿退出”基層自治。在稅費(fèi)改革以后，國(guó)家將“多予少取放活”作為新的鄉(xiāng)村治理導(dǎo)向，地方基層政府的行政壓力顯著減小，相應(yīng)地，轉(zhuǎn)嫁到村委會(huì)和村民自治的行政控制也應(yīng)松弛下來(lái)。然而，村民自治并沒(méi)有煥發(fā)出預(yù)想中的生機(jī)與活力，尤其在城鎮(zhèn)化、城市化快速發(fā)展的背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)的自治主體、自治組織、自治權(quán)利、自治過(guò)程、自治形式、自治單元等面臨新的挑戰(zhàn)，村民自治的“空殼化”又使得基層的行政力量和行政機(jī)制“不能退出”。

(二)縱向行政與橫向自治：機(jī)制碰撞

與傳統(tǒng)國(guó)家上下分立的鄉(xiāng)村治理不同，現(xiàn)代國(guó)家的鄉(xiāng)村治理是縱橫交錯(cuò)的。村民自治制度的預(yù)期和愿景是村民可以通過(guò)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”這“四個(gè)民主”來(lái)進(jìn)行自我服務(wù)、自我管理、自我教育和自我監(jiān)督。由此，國(guó)家可以通過(guò)村民自治制度下延治理邊界、拓展治理范圍，實(shí)現(xiàn)“縱向到底”；同時(shí)，這一制度安排亦是“橫向到邊”的，旨在覆蓋全體村民，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的人民民主。在“縱”與“橫”的互嵌過(guò)程中，由于權(quán)力的結(jié)構(gòu)和來(lái)源不同，“行政”與“自治”往往出現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制上的沖突，主要表現(xiàn)在兩個(gè)維度：一是“縱”與“橫”的關(guān)系，二是“上”與“下”的關(guān)系。

首先，權(quán)力結(jié)構(gòu)不同導(dǎo)致“縱”與“橫”的關(guān)系沖突。“縱”主要是指國(guó)家權(quán)力以科層化為媒介形成層級(jí)嚴(yán)密的從中央到地方的行政管理機(jī)制；“橫”主要是指扁平化、在地化的村民自治過(guò)程。作為國(guó)家行政權(quán)力的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政過(guò)程中要面對(duì)自上而下的多重任務(wù)，這種任務(wù)在向村莊下達(dá)時(shí)就觸及到了縱與橫的交錯(cuò)點(diǎn)，“如何在指導(dǎo)中傳達(dá)”便成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以有章可循的一個(gè)老大難問(wèn)題。在實(shí)際的職能履行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常以壓力型體制的目標(biāo)責(zé)任制來(lái)“指導(dǎo)”村莊的具體事務(wù)和決策，以行政權(quán)干預(yù)甚至控制村委會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，使得村委會(huì)日益附屬化，也就是迫于自上而下的壓力而“服務(wù)于”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行，對(duì)自治事務(wù)則難以真正顧及。近年來(lái)，隨著精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家大力推動(dòng)資源下鄉(xiāng)，出現(xiàn)了以向村莊分配各種資源為媒介來(lái)下放責(zé)任，進(jìn)而影響村民自治的現(xiàn)象。村民委員會(huì)作為村民自治的橫向集中點(diǎn)，其自治的組織屬性使之內(nèi)向性較強(qiáng)，傾向于脫離行政控制而進(jìn)行自我管理。然而，大量的自治實(shí)踐表明，在目前的狀態(tài)下，村民委員會(huì)完全獨(dú)立于縱向的行政框架之外是不可能的，有限的治理能力與治理權(quán)威使得自治組織必須適時(shí)地依靠基層政權(quán)以發(fā)揮治理作用。這種有限性主要緣于：一是村一級(jí)在資源與資金上的匱乏，“利益相關(guān)是自治形成的首要條件，目前除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村民自治有聲有色之外，其他大部分地區(qū)均遇到了較大的困難”。社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的不足往往會(huì)使村民對(duì)基層民主的需求不強(qiáng)，行使自治權(quán)利的能力也不足。二是村干部的領(lǐng)導(dǎo)力與公共服務(wù)動(dòng)機(jī)的不足，“村干部的素質(zhì)狀況直接關(guān)系到鄉(xiāng)村治理能否實(shí)現(xiàn)有效、有序運(yùn)作”，一旦村干部缺乏民主意識(shí)與民主管理能力，有效實(shí)現(xiàn)村民自治就會(huì)十分困難。

其次，權(quán)力來(lái)源不同導(dǎo)致“上”與“下”的關(guān)系摩擦。在科層化的運(yùn)作模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響力來(lái)源于建制化的制度安排，是國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)“在場(chǎng)”的主要體現(xiàn)，表達(dá)的是層層下達(dá)的國(guó)家意志，要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)。但是，村民委員會(huì)由村民投票選舉產(chǎn)生，工作場(chǎng)域與群眾聯(lián)系緊密，核心內(nèi)驅(qū)力來(lái)源于社會(huì)，傳達(dá)的是村莊內(nèi)部基層群眾的訴求，核心是對(duì)村民負(fù)責(zé)。行政與自治中的這種“不同”使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部對(duì)于相同事物的認(rèn)知往往存在差異，進(jìn)而使他們?cè)谔幚硗皇聞?wù)時(shí)所作出的選擇可能大為不同。當(dāng)自治組織所代表的基層群眾自治需求與基層政權(quán)所傳遞的國(guó)家意志相一致時(shí)，上下之間的“不對(duì)稱”便不會(huì)存在，行政力量與自治力量步履一致，鄉(xiāng)村治理效果趨于理想狀態(tài)。但是，當(dāng)二者的訴求與目標(biāo)存在偏差時(shí)，鄉(xiāng)村基層自治便會(huì)產(chǎn)生脫離行政指導(dǎo)的離心力，行政指導(dǎo)則會(huì)趨向于控制和施壓。當(dāng)村民的利益訴求長(zhǎng)期無(wú)法通過(guò)村委會(huì)得到表達(dá)與回應(yīng)時(shí)，就會(huì)頻繁出現(xiàn)非制度性的訴求表達(dá)。在這種機(jī)制碰撞之下，自然會(huì)衍生出鄉(xiāng)村治理體系的一系列問(wèn)題：國(guó)家意志如何通過(guò)村民自治向鄉(xiāng)村社會(huì)傳遞？村委會(huì)如何在縱向的行政過(guò)程中保持其自治性、自主性和完整性？上下縱橫的力量之間如何實(shí)現(xiàn)有效的互嵌？等等。

(三)公共理性與個(gè)體選擇：不同的價(jià)值取向

“行政”與“自治”之間的碰撞在微觀層面同村民、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在自治實(shí)踐中的理性選擇是直接相關(guān)的。盡管鄉(xiāng)村基層群眾是村民自治的主體和直接作用對(duì)象，但村民在鄉(xiāng)村治理的運(yùn)轉(zhuǎn)中往往是被動(dòng)、消極的，這種低度參與的形成主要有以下幾方面的誘因：首先，村莊空心化。稅費(fèi)改革打破了傳統(tǒng)的村民與集體之間的利益聯(lián)結(jié)，村民與村莊之間的關(guān)系面臨新的環(huán)境，“除了土地在名義上仍然屬于集體以外，農(nóng)民和集體幾乎沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)”，使得農(nóng)民對(duì)村莊事務(wù)不再關(guān)心，原子化趨向明顯。特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的背景下，大量農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以外的市場(chǎng)領(lǐng)域，大量?jī)?yōu)質(zhì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向城市，留守的村民大多為婦女、兒童和老人，整體的參與意愿和參與能力偏低，參與的被動(dòng)性較強(qiáng)、能動(dòng)性較弱。人口外流在加劇村民個(gè)體的經(jīng)濟(jì)利益與村集體經(jīng)濟(jì)“疏離”的同時(shí)，村民對(duì)土地和村莊的依賴也變得越來(lái)越弱，進(jìn)而對(duì)村莊的事務(wù)也愈發(fā)冷漠，個(gè)體利益的多元化發(fā)展進(jìn)一步離散了村莊公共理性的形成。其次，村民民主權(quán)利意識(shí)不足。受傳統(tǒng)政治心理的影響，“政治不是平民的事，而是精英的事”這一觀念在鄉(xiāng)村社會(huì)極為深厚，致使“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”難以被視為政治權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)，而被視為一種形式化的任務(wù)，甚至將參與視為是浪費(fèi)時(shí)間和無(wú)利于己的行為。最后，村民參與村莊治理的心理成本過(guò)高。受鄉(xiāng)村熟人社會(huì)中社會(huì)關(guān)系的影響，村民在參與村莊事務(wù)時(shí)往往會(huì)顧忌到“是否得罪人”這一人情問(wèn)題而在參與中言不由衷，甚至“敢怒不敢言”，使得參與的實(shí)質(zhì)性意義有限。同時(shí)，除民主選舉外，由于民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的操作程序和實(shí)施規(guī)則較為模糊，村委會(huì)干部往往能夠以種種理由對(duì)村民的意見(jiàn)不予回應(yīng)或延遲回應(yīng)，致使村民行使自治權(quán)利的渠道并不暢通，使村民的民主權(quán)利常常遭到漠視甚至“剝奪”，導(dǎo)致村民的參與熱情在碰壁中不斷被消磨。

就村干部而言，村干部在制度設(shè)計(jì)上是鄉(xiāng)村基層群眾的“代理人”，代表村民利益行事。但在實(shí)踐中，村干部往往是夾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊群眾之間的“中間人”，同時(shí)也是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。特別是在村干部政治素養(yǎng)不高、缺乏公共服務(wù)精神、村莊民主監(jiān)督羸弱時(shí)，村干部將個(gè)人利益凌駕于公共利益之上的情況難以避免，具體表現(xiàn)為：第一，基層政府對(duì)村級(jí)組織的行政影響使村干部與上級(jí)政府的利益捆綁愈發(fā)緊密，村干部出于目標(biāo)責(zé)任考核、政治出路等考量往往會(huì)優(yōu)先對(duì)上負(fù)責(zé)而不是對(duì)下負(fù)責(zé)，使得村務(wù)與政務(wù)的天平向政務(wù)傾斜。在維持鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的多目標(biāo)導(dǎo)向下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)資源配置和項(xiàng)目安排等多種途徑影響村委會(huì)的運(yùn)行，甚至通過(guò)“上下合謀”而實(shí)際壓縮了村民自治的空間。第二，對(duì)于許多村民來(lái)說(shuō)，村民自治主要是民主選舉，參與選舉就是民主自治，這樣的認(rèn)知偏差滋養(yǎng)起了“少數(shù)人的自治”，甚至是“兩委自治”“村長(zhǎng)自治”，村民則被排斥在了真正的治理過(guò)程之外，形成了屬于村委會(huì)與其他利益相關(guān)者之間特殊的、密閉的利益群體，導(dǎo)致村民自治出現(xiàn)“真空”，偏離了其制度設(shè)計(jì)的“民主”初衷。第三，村民與村干部的關(guān)系是一種“委托-代理”關(guān)系，這種關(guān)系使村干部天然地掌握有比村民更多的信息資源與治理權(quán)力，在村務(wù)公開(kāi)不健全的情況下，民主自治實(shí)際上是無(wú)從談起和難以落實(shí)的，村干部往往能夠利用職務(wù)之便把控決策程序，其潛在的謀利取向會(huì)破壞村民自治的公共性。

三、“行政”與“自治”的協(xié)調(diào)：來(lái)自協(xié)商系統(tǒng)的解釋

在現(xiàn)代民主政治架構(gòu)下，民主程序的價(jià)值偏好選擇主要有三種：競(jìng)爭(zhēng)性民主、非競(jìng)爭(zhēng)性民主和協(xié)商民主。作為新近的一種民主理論和民主模式，協(xié)商民主的核心在于通過(guò)“訴理的力量”而不是簡(jiǎn)單地訴諸統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的多數(shù)投票規(guī)則來(lái)達(dá)致深思熟慮的民主治理，并且通過(guò)意見(jiàn)的包容性和競(jìng)爭(zhēng)性過(guò)程來(lái)提升民主的質(zhì)量。在回應(yīng)“行政”與“自治”之間的張力方面，協(xié)商民主通過(guò)訴理的過(guò)程為行政力量與自治力量之間的協(xié)調(diào)提供了新的途徑。這是因?yàn)?，不同于妥協(xié)與交易式的討價(jià)還價(jià)，協(xié)商民主倡導(dǎo)基于相互性來(lái)推動(dòng)共識(shí)與合力的形成。在協(xié)商的一面，無(wú)論是自上而下的力量所倡導(dǎo)的主張，還是自下而上所形成的多元化的自治性意見(jiàn)，它們都應(yīng)經(jīng)由公開(kāi)性的檢驗(yàn)和相互性的說(shuō)服而被納入?yún)f(xié)商的全過(guò)程，并且防止那些處于邊緣化和少數(shù)地位的意見(jiàn)被排斥。在民主的一面，經(jīng)由對(duì)話和溝通所形成的意見(jiàn)應(yīng)對(duì)最終的決策和治理行動(dòng)產(chǎn)生真正的影響，而不是束之高閣。在這樣的過(guò)程中，協(xié)商性自治將成為一種新的自治模式。并且，協(xié)商的過(guò)程能夠制約行政權(quán)的膨脹。

在有關(guān)協(xié)商民主運(yùn)作的研究中，簡(jiǎn)·曼斯布里奇于1999年在其《協(xié)商系統(tǒng)中的日常對(duì)話》一文中首次闡述了協(xié)商系統(tǒng)的觀念，認(rèn)為應(yīng)該從一種具有包容性的系統(tǒng)視角來(lái)思考協(xié)商，將協(xié)商引入更大規(guī)模的領(lǐng)域。協(xié)商系統(tǒng)的觀點(diǎn)主張集體決策和政治合法性的全部負(fù)擔(dān)不應(yīng)落在單一的協(xié)商要素上，而應(yīng)分散在不同的組成部分之中。這些組成部分在功能上相互分工，在關(guān)系上彼此依賴，主體間的對(duì)話過(guò)程是一個(gè)跨越不同領(lǐng)域的廣泛進(jìn)程，話語(yǔ)和觀點(diǎn)的流動(dòng)構(gòu)成了協(xié)商系統(tǒng)，最終影響公共決策。從協(xié)商系統(tǒng)的理論內(nèi)涵中可以提取出三個(gè)關(guān)鍵性要素：包容、依賴與分工。就包容而言，有兩個(gè)層面的涵義：一是要盡可能多地容納大眾話語(yǔ)和視角，這能夠使協(xié)商議題的來(lái)源和對(duì)協(xié)商議題的考量覆蓋到社會(huì)的各個(gè)角落，并且能夠使其得到充分的公眾討論；二是在協(xié)商實(shí)踐中不僅要包容多元的協(xié)商場(chǎng)域和方法，還要包容各種非協(xié)商、非正式的機(jī)制與因素。換言之，“并不是協(xié)商民主的每一個(gè)實(shí)踐都必須是協(xié)商的，但每一個(gè)實(shí)踐應(yīng)當(dāng)在某一點(diǎn)上遲早通過(guò)協(xié)商而被證成”。就依賴來(lái)講，協(xié)商系統(tǒng)內(nèi)部各個(gè)部分之間具有高度的相互關(guān)聯(lián)性。一方面，這種依賴表現(xiàn)為多元化的協(xié)商場(chǎng)域、協(xié)商形式、協(xié)商主體之間能夠進(jìn)行議題傳播并產(chǎn)生相互作用；另一方面，協(xié)商系統(tǒng)的組成部分之間不是非此即彼的，而是你中有我、我中有你、責(zé)任共擔(dān)的。就分工來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)為協(xié)商系統(tǒng)的不同組成部分具有各自的功能特性，它們分別可以實(shí)現(xiàn)其他部分所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的功能。

在協(xié)商系統(tǒng)理論研究的代表性人物德雷澤克看來(lái)，協(xié)商系統(tǒng)包含元協(xié)商、授權(quán)空間、公共空間、傳播、問(wèn)責(zé)與決定性六個(gè)構(gòu)成要素：在“公共空間”內(nèi)，參與者對(duì)共同關(guān)切的議題進(jìn)行日常討論并形成偏好和建議，對(duì)“誰(shuí)能說(shuō)”和“說(shuō)什么”都沒(méi)有限制；在“授權(quán)空間”內(nèi)，協(xié)商主體以決策者或政策制定者的身份進(jìn)行互動(dòng)并產(chǎn)生具有約束力的集體決策；公共空間和授權(quán)空間之間的互動(dòng)經(jīng)由“傳播”和“問(wèn)責(zé)”機(jī)制來(lái)建立，也就是在公共空間形成的偏好和意見(jiàn)通過(guò)各類(lèi)信息媒介傳遞到授權(quán)空間并對(duì)決策產(chǎn)生影響，授權(quán)空間通過(guò)集體決策的結(jié)果回應(yīng)公共空間的關(guān)切，在確保集體決策的協(xié)商合法性時(shí)，“問(wèn)責(zé)”機(jī)制發(fā)揮作用；“元協(xié)商”涉及如何組織協(xié)商系統(tǒng)本身，“決定性”則是上述五個(gè)要素影響集體決策的程度。德雷澤克的分析框架與本研究所關(guān)注的“行政”與“自治”的協(xié)調(diào)高度契合：行政的權(quán)威性與決策力同授權(quán)空間一致，自治的群眾性與廣泛性同公共空間相通。進(jìn)而，建構(gòu)了協(xié)調(diào)“行政”與“自治”的協(xié)商系統(tǒng)分析框架(見(jiàn)圖1)。其中，建制化正式組織內(nèi)的協(xié)商發(fā)生在授權(quán)空間，以群眾自治為主要表現(xiàn)形式的任意主體之間無(wú)障礙地討論公共問(wèn)題并形成偏好與意見(jiàn)的是公共空間，獨(dú)立于行政與自治之外的是私人空間，也就是一個(gè)關(guān)注個(gè)人情感與利益表達(dá)的交流互動(dòng)領(lǐng)域。

圖1 協(xié)調(diào)“行政”與“自治”的協(xié)商系統(tǒng)分析框架

概括來(lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)“行政”與“自治”的協(xié)商系統(tǒng)分析框架首先以民主協(xié)商為切口來(lái)突破“行政”與“自治”之間的二元分析框架，以協(xié)商的包容性、平等性去看待二者之間的張力與緊張關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)包容多元主體、形成制度規(guī)范以及營(yíng)造協(xié)商環(huán)境來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的自我治理能力和基層政府的“行政指導(dǎo)”進(jìn)行培育、再造和強(qiáng)化，以推進(jìn)“行政”與“自治”之間彼此包容、相互依賴、各有分工，形成協(xié)商治理合力，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

四、“行政”與“自治”的協(xié)調(diào)：構(gòu)造協(xié)商系統(tǒng)

(一)塑造平等涵蓋多元協(xié)商主體的意見(jiàn)系統(tǒng)

協(xié)商系統(tǒng)民主功能的實(shí)現(xiàn)要求平等對(duì)待不同的意見(jiàn)和訴求，“它可以在不同程度上付諸實(shí)踐，從形式性包容到實(shí)質(zhì)性包容”，這也是協(xié)商民主相較于其他民主形式之優(yōu)越性的核心所在。在討論如何構(gòu)造平等包容的協(xié)商系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)“行政”與“自治”之間的有效銜接時(shí)，有兩個(gè)需要明確的重點(diǎn)問(wèn)題。

一是何為“主體”？從協(xié)商系統(tǒng)的角度來(lái)說(shuō)，“主體”不僅僅是傳統(tǒng)協(xié)商民主理論所強(qiáng)調(diào)的個(gè)體參與者，而是一種更高維度系統(tǒng)的組成部分，這種組成部分可以是行政體系與自治體系、授權(quán)空間與公共空間乃至國(guó)家與社會(huì)中具有協(xié)商意義的任何部分。在這種語(yǔ)境下，不應(yīng)該也不必要割裂地看待行政與自治，而應(yīng)把二者視為平等對(duì)話、相互依賴、各有分工的協(xié)商系統(tǒng)組成部分。以此為基礎(chǔ)，二者之間產(chǎn)生互嵌與制衡才能使協(xié)商系統(tǒng)具有實(shí)現(xiàn)的可能性。

二是何為“平等地包容”？傳統(tǒng)的代議民主理論視平等為一種對(duì)參與者的包容，即每個(gè)人都可通過(guò)直接或間接(通過(guò)委托代表)的方式參與到公共協(xié)商中。這種平等忽視了協(xié)商參與主體在資源和能力上的差異性，使得在民主過(guò)程中處于弱勢(shì)地位的主體的訴求往往得不到表達(dá)或者無(wú)法對(duì)決策產(chǎn)生影響。在村莊治理中，精英意見(jiàn)與大眾意見(jiàn)的不平等影響、村干部忙于政務(wù)而非村務(wù)、村莊選舉流于形式、村民參與冷漠等現(xiàn)象就是很好的例證。但是，協(xié)商系統(tǒng)的民主觀不同于傳統(tǒng)的代議民主觀，其“平等地包容”體現(xiàn)在對(duì)不同場(chǎng)合、不同領(lǐng)域所呈現(xiàn)出來(lái)的大眾意見(jiàn)的包容和平等對(duì)待上，所謂“認(rèn)真對(duì)待了人們的交往”，也就是說(shuō)協(xié)商系統(tǒng)可以更好地促進(jìn)公民之間的相互尊重，使有效的對(duì)話更好地進(jìn)行。

因此，平等地包容是構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)良好的協(xié)商系統(tǒng)的基礎(chǔ)條件。首先，要包容在各種場(chǎng)域、以各種方式呈現(xiàn)出來(lái)的偏好與意見(jiàn)，無(wú)論其來(lái)自于授權(quán)領(lǐng)域還是公共領(lǐng)域。需要說(shuō)明的是，“這并不代表協(xié)商系統(tǒng)有使所有的觀點(diǎn)都能夠被平等對(duì)待的野心，而是使系統(tǒng)的民主性依賴于它平等地涵蓋所有觀點(diǎn)的程度”。簡(jiǎn)言之，對(duì)大眾意見(jiàn)的包容度和接納度越高，協(xié)商系統(tǒng)的民主意義越深遠(yuǎn)。其次，協(xié)商系統(tǒng)的包容性意味著將那些看似不具有協(xié)商性的場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)和事件納入一個(gè)更大規(guī)模的范圍予以審視，進(jìn)而可以發(fā)現(xiàn)其促進(jìn)協(xié)商的價(jià)值與功能。在鄉(xiāng)村治理中，不可避免地會(huì)出現(xiàn)非正式力量的干預(yù)、“反對(duì)的聲音”以及非協(xié)商的機(jī)制。從協(xié)商系統(tǒng)的角度來(lái)說(shuō)，這些貌似負(fù)面、少數(shù)的情況并不會(huì)破壞協(xié)商系統(tǒng)的功能特性，反而有助于更全面地展現(xiàn)各方面的意見(jiàn)。故而，政府應(yīng)該做的是為人們(特別是弱勢(shì)群體)提供交流各種主張的場(chǎng)所、容許多元意見(jiàn)的出現(xiàn)，讓可被佐證、具有說(shuō)服力和思辨性的觀點(diǎn)能夠輸入到授權(quán)領(lǐng)域，并對(duì)最終的決策產(chǎn)生真正的影響。

(二)重視并強(qiáng)化協(xié)商系統(tǒng)各組成部分之間的共同體關(guān)系

協(xié)商系統(tǒng)內(nèi)的各個(gè)部分是相互依賴的，與點(diǎn)狀、線狀的協(xié)商民主相比，協(xié)商系統(tǒng)是面狀甚至體狀的。這種系統(tǒng)性的考量主要是在平等接納的基礎(chǔ)上更為強(qiáng)調(diào)各組成部分之間的關(guān)聯(lián)性，使協(xié)商與決策的連接不再來(lái)自于單一的協(xié)商要素，而是不同層級(jí)、不同立場(chǎng)、不同能力的多元組成部分之間平等交流、相互影響、彼此制衡的結(jié)果。

村莊所擁有的社會(huì)資源和政治合法性決定著“行政”與“自治”在空間上存在共生關(guān)系，但現(xiàn)有的共生關(guān)系多是不均衡的，即“自治”對(duì)“行政”的依賴性更高，“行政”對(duì)“自治”的影響力更強(qiáng)。然而，盡管行政力量可能是無(wú)所不在的，但一定不是無(wú)所不能的，自治在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中發(fā)揮著補(bǔ)充性甚至基礎(chǔ)性的作用，國(guó)家治理在滲入基層時(shí)需要這一緩沖地帶。并且，“自治不一定有民主，但民主一定需要自治”，行政或自治單打獨(dú)斗必然難以實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，二者必須走向互嵌與融合。避免“行政”與“自治”之間的偏廢應(yīng)從兩個(gè)方面予以推進(jìn)：一是要化行政控制為行政引導(dǎo)，規(guī)范行政力量在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的介入方式和介入程度；二是要提高村民自治的治理效能，使之不再處于“弱勢(shì)”，形成“行政引導(dǎo)自治，自治規(guī)范行政”的鄉(xiāng)村治理共同體。

為此，首先要回歸到“自治”與“行政”的理念一致性上，打造價(jià)值共同體。“自治”與“行政”之間不是非此即彼的零和博弈關(guān)系，而是基層治理的不同面向，其目標(biāo)都是為了促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和鄉(xiāng)村基層群眾美好生活的實(shí)現(xiàn)。行政性的力量主體要牢牢把握“以人民為中心”的治理理念，堅(jiān)持治理為了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享，從思想觀念上“還政于民”，以實(shí)現(xiàn)協(xié)商對(duì)話與治理過(guò)程中自上而下的積極動(dòng)員。自治性的力量主體要強(qiáng)化權(quán)利主體意識(shí)，培育鄉(xiāng)村公共精神，形成鄉(xiāng)村共同體理念。尤其是，鄉(xiāng)村基層群眾要明白自己是鄉(xiāng)村的“主人”而不是被動(dòng)的參與者，充分理解“人人有責(zé)”，進(jìn)而做到“人人盡責(zé)”。只有村民的主體意識(shí)增強(qiáng)了，村民自治才能夠形成一種“以社會(huì)制約權(quán)力”的機(jī)制，使“行政”與“自治”達(dá)成平衡，促進(jìn)協(xié)商系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

然后，要再造村莊內(nèi)部的利益聯(lián)結(jié)，形成利益共同體。共同利益是一種高效的系統(tǒng)黏合劑，利益關(guān)聯(lián)性越強(qiáng)，共同體關(guān)系越緊密。為此，可以從以下幾方面予以推動(dòng)。一是充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)合作用，凝聚鄉(xiāng)村治理中的各方力量。行政過(guò)程與自治過(guò)程的運(yùn)行存在內(nèi)在的張力，這種張力尤其體現(xiàn)在二者在運(yùn)作機(jī)制上的不同，基層黨組織在基層治理結(jié)構(gòu)中的特殊地位和政治功能則為有效化解二者之間的摩擦與碰撞提供了可能。二是加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，合理分配治理發(fā)展成果。集體經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展能夠以共同利益凝聚大眾力量，強(qiáng)化村民對(duì)村莊的依賴性，進(jìn)而有效解決村民對(duì)村莊的“疏離”問(wèn)題。同時(shí)，要公正分配公共資源，避免資源與利益僅向“少數(shù)人”流動(dòng)，使村民不僅有參與感，更要有獲得感。三是要健全利益的表達(dá)機(jī)制與整合機(jī)制。利益關(guān)切的暢通表達(dá)是達(dá)成利益共識(shí)的前提，能夠從源頭上規(guī)避利益沖突的形成，也是協(xié)商系統(tǒng)得以運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的一個(gè)關(guān)鍵——確保話語(yǔ)的流動(dòng)與傳播。對(duì)此，需要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)行政與行政、行政與自治、自治與自治之間的話語(yǔ)交互平臺(tái)，并明確以相關(guān)的程序要求與監(jiān)督機(jī)制來(lái)規(guī)范協(xié)商過(guò)程。在相互依賴的關(guān)系中，平等協(xié)商對(duì)話與公正利益分配機(jī)制的確立可以促進(jìn)多元利益主體之間的整合與歸一，促成多元利益主體在協(xié)商過(guò)程中達(dá)成謀求共同利益的共識(shí)，為合作共治的實(shí)現(xiàn)提供新的可能。

(三)保障不同組成部分的獨(dú)立性和功能特性

依照協(xié)商系統(tǒng)的觀點(diǎn)，“協(xié)商系統(tǒng)內(nèi)的各組成部分雖然相互依賴，但在高度功能化的協(xié)商系統(tǒng)內(nèi)部，部分之間也是潛在相互獨(dú)立的”?！靶姓迸c“自治”之間的關(guān)系正是如此，二者是兩種不同的治理機(jī)制，在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)當(dāng)是互補(bǔ)、合作與共進(jìn)的關(guān)系。一方面，維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定是基層政府的職責(zé)所在，行政力量需要在協(xié)商治理中發(fā)揮引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、規(guī)范與監(jiān)督的功能，彌補(bǔ)自治在治理權(quán)威與治理效能上的不足。另一方面，傳遞基層群眾的利益訴求與意見(jiàn)、處理好群眾所關(guān)切的問(wèn)題則是自治組織的基本功能，自治過(guò)程需要廣泛吸納社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)村民自治中的“四個(gè)自我”與“四個(gè)民主”。盡管協(xié)商系統(tǒng)的包容性可以容納不同協(xié)商主體在公共空間的意見(jiàn)表達(dá)，但各組成部分之間不同的利益歸屬以及相互作用的不可預(yù)見(jiàn)性、競(jìng)爭(zhēng)性與差異性仍會(huì)使處于弱勢(shì)的意見(jiàn)與偏好在公共領(lǐng)域的傳播難以影響集體決策，這種情景在“行政”與“自治”的關(guān)系中尤其表現(xiàn)為“行政”對(duì)“自治”的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)與影響。因此，構(gòu)建二者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系需要以外部強(qiáng)制規(guī)范作為保障。

面向基層協(xié)商系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)從法律層面明晰行政機(jī)關(guān)與自治組織的權(quán)力與責(zé)任以及二者的邊界，使各方主體在治理過(guò)程中能夠有法可依、秩序井然，互不越界但功能協(xié)調(diào)。目前，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》已對(duì)村民自治的基本原則、組織形式和主要內(nèi)容等作出了規(guī)定，但與之相匹配的法律體系尚未完全建立完善，有關(guān)村民自治過(guò)程的實(shí)際操作和運(yùn)行規(guī)范還不夠具體，這也是行政力量難以把握“指導(dǎo)”村民自治的“度”的重要原因。與此同時(shí)，要健全民主協(xié)商的配套機(jī)制，確立以民主協(xié)商貫穿民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督的制度保障和操作程序。在鄉(xiāng)村社會(huì)的日常對(duì)話中，參與者應(yīng)能夠充分表達(dá)其不同的需求、訴求和愿望，通過(guò)對(duì)話達(dá)成基于相互性的理解和共識(shí)；在一個(gè)傳遞性的過(guò)程中，村民代表和村民自治組織應(yīng)能夠?qū)⒋迩f的日常對(duì)話和意見(jiàn)帶入有關(guān)村莊事務(wù)的決策過(guò)程，以協(xié)商治理的思維來(lái)推動(dòng)自治力量與行政力量之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

五、結(jié)語(yǔ)

推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系的完善是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下如何推動(dòng)“行政-自治”雙軌并行、有效耦合是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家建設(shè)與發(fā)展的重大戰(zhàn)略命題之一。盡管“行政”與“自治”在基層治理實(shí)踐中存有潛在的張力甚至彼此消解的困境，但是，在鄉(xiāng)村治理中任由一方獨(dú)大或者否認(rèn)其中任何一方的作用顯然都是片面的，實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理必然需要“行政”與“自治”雙雙發(fā)力，以拓寬、深化我國(guó)民主國(guó)家建設(shè)的豐富實(shí)踐。

從廣西宜州合寨村自發(fā)形成我國(guó)第一個(gè)村民自治委員會(huì)算起，我國(guó)的村民自治實(shí)踐已開(kāi)展了四十余年，“行政”與“自治”之間關(guān)系的處理始終伴隨著村民自治的發(fā)育與成長(zhǎng)，有“找回自治”的呼吁，也有“自治已死”的嘆息。民主協(xié)商為討論行政與自治的關(guān)系提供了一種新的視角，其制度化實(shí)踐是我國(guó)基層民主政治建設(shè)的重要推進(jìn)。民主協(xié)商不僅能夠擴(kuò)大基層群眾的參與形式，讓基層治理更為廣泛、深入地吸納群眾的意見(jiàn)表達(dá)與利益訴求，還使國(guó)家力量與社會(huì)力量之間的對(duì)話形式更趨于多元，內(nèi)容也更為豐富，實(shí)效性也得到提升。

協(xié)商系統(tǒng)理論的提出標(biāo)志著協(xié)商民主研究進(jìn)入了第四代，它將傳統(tǒng)協(xié)商(小規(guī)模協(xié)商)拓展到了更為廣泛、更具整體性的領(lǐng)域，關(guān)注大規(guī)模的公共領(lǐng)域協(xié)商，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)各組成部分之間的互補(bǔ)關(guān)系，重視系統(tǒng)內(nèi)各組成部分之間的依賴與分工，是一種調(diào)和“行政”與“自治”之間張力的包容性極強(qiáng)的理論進(jìn)路。從系統(tǒng)的視角出發(fā)，“行政”與“自治”的結(jié)構(gòu)性緊張和運(yùn)作之困不再是非此即彼、互不相容、此消彼長(zhǎng)的博弈與緊張關(guān)系，而是一種各組成部分之間相互尊重、充分表達(dá)、分工協(xié)作的對(duì)話與調(diào)試。通過(guò)平等吸納協(xié)商要素、健全多維協(xié)商制度、強(qiáng)化系統(tǒng)一體化關(guān)系來(lái)構(gòu)建一個(gè)互信包容、相互依賴、各有分工的協(xié)商系統(tǒng)能夠從理論層面有效回應(yīng)鄉(xiāng)村治理中“行政”與“自治”之間的內(nèi)在張力。其間，行政性力量與自治性力量可以經(jīng)由協(xié)商系統(tǒng)的內(nèi)在一致性尋找到并行不悖的空間與可能，形成基層治理合力，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。