杭州城市化發(fā)展演進、新階段問題及對策建議

□陳小國 陳燦宇

近年來，隨著杭州城市經(jīng)濟的較快發(fā)展、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的持續(xù)活躍、數(shù)字治理的賦能增效，城市化實現(xiàn)了較快速度、更高水平的發(fā)展，城市化與經(jīng)濟社會發(fā)展聯(lián)動互促，成為提升城市能級、推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重要支撐。當前，杭州城鎮(zhèn)人口比重超過高收入國家平均水平，進入新的發(fā)展階段，需更加注重深化城市化發(fā)展的內(nèi)涵，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕助力。

｜杭州城市化發(fā)展演進

（一）人口城市化快速推進，城鎮(zhèn)人口比重達到較高水平

杭州常住人口城鎮(zhèn)化率快速攀升，已超過世界高收入國家。2021年，杭州常住人口1220.4 萬人，其中城鎮(zhèn)人口首次超過千萬，達到1020.3 萬人，城鎮(zhèn)化率提高到83.6%，比全國、全省高18.9 個和10.9 個百分點，高于世界高收入國家平均水平（81.8%），接近英國（83.9%）、美國（82.7%）。

從近20年三次人口普查數(shù)據(jù)來看，第五至第六次人口普查（2000-2010年）期間，杭州城鎮(zhèn)人口從403.4 萬人增至637.3 萬人，城鎮(zhèn)人口比重從58.6%提高到73.3%，10年年均提高1.46 個百分點。至第七次人口普查（2020年），城鎮(zhèn)人口增至994.2 萬人，城鎮(zhèn)人口比重提高到83.3%，10年年均提高1.0個百分點。2021年，全市城鎮(zhèn)人口比重比上年提高0.3 個百分點，提升幅度比上年低0.4 個百分點，進入增長放緩期（圖1）。

杭州戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口，但差距趨于縮小。近年來，杭州實行“縣(市) 全面放寬，市區(qū)適當控制”的區(qū)域化落戶政策，市民化步伐加快，戶籍人口城鎮(zhèn)化率持續(xù)提高。2021年，全市戶籍人口834.5 萬人，其中城鎮(zhèn)人口593.4萬人，城鎮(zhèn)化率71.1%，比全國高24.4 個百分點。戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距由2010年的20.3 個百分點縮小至12.5 個百分點，近兩年連續(xù)縮小（圖2）。

（二）勞動力就業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，非農(nóng)就業(yè)占比超過90%

新世紀初，全市非農(nóng)就業(yè)比重已超過70%，但直至2006年仍存在相當比例的轉(zhuǎn)移就業(yè)，之后農(nóng)業(yè)就業(yè)占比平穩(wěn)下降，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移就業(yè)進程放緩。2020年，全市全社會就業(yè)人口748.4 萬人，其中第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口30.3 萬人，占比為4.1%；非農(nóng)就業(yè)占比為95.9%，比全國、全省高19.5 個和1.3 個百分點。

圖1 2010-2021年杭州市常住人口及城鎮(zhèn)化率

圖2 2010-2021年杭州市常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化率（單位：%）

隨著杭州經(jīng)濟向“三二一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，就業(yè)結(jié)構(gòu)明顯轉(zhuǎn)變。2009年、2016年杭州第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 比重相繼超過50%和60%，2021年為67.9%。相對應(yīng)的2016年、2020年第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口占比相繼超過50%和60%，2020年達到61.8%。

（三）現(xiàn)代城市功能優(yōu)化完善，城市建成區(qū)面積不斷擴大

新世紀以來，杭州先后對蕭山、余杭、富陽、臨安撤縣（市）設(shè)區(qū)，2021年主城區(qū)進行調(diào)整，區(qū)域格局不斷優(yōu)化。推進“南拓、北調(diào)、東擴、西優(yōu)”城市空間發(fā)展戰(zhàn)略，加快由“西湖時代”邁向“錢塘江時代”，城市東擴格局、擁江發(fā)展態(tài)勢初步形成。以衢州、黃山加入杭州都市圈為標志，杭州打開西進南拓大通道，構(gòu)筑起參與長三角高質(zhì)量一體化新版圖，拓展城市化空間。同時，城市內(nèi)外交通體系大幅提升，城市功能不斷完善，推動了城市化進程。2000-2021年，杭州市區(qū)面積由683 平方公里擴大到8289 平方公里（第二次土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)），超過上海、南京成為東部市區(qū)面積最大的城市。隨著城市建設(shè)推進，建成區(qū)面積快速擴張，從2002年的297 平方公里擴大到853 平方公里。

（四）撤村建居大力推進，城鎮(zhèn)治理體系更趨完善

2001年蕭山、余杭設(shè)區(qū)之前，杭州共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)234 個、行政村4622個，另有街道30 個、社區(qū)1023 個；在五大老城區(qū)范圍內(nèi)仍有245 個行政村，濱江區(qū)則有3 個鎮(zhèn)29 個行政村。城市郊區(qū)和新設(shè)區(qū)內(nèi)部大量存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村使得杭州城市實際上存在著二元混合管理體制，大量城市區(qū)域空有城市之名，而無城市之實。一方面農(nóng)民失去土地不再務(wù)農(nóng)，另一方面城市管理又無法滲透到這些區(qū)域，公共服務(wù)缺位。較低的城鎮(zhèn)化質(zhì)量使得各類社會矛盾突出。在此背景下，大規(guī)模的撤村建居活動開始推進，截至2020年底，杭州僅剩98 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1922 個村，而街道增至93 個，社區(qū)增至1262 個。社會治理體系的不斷理順，提升了城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和城市居民的幸福指數(shù)。

（五）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌持續(xù)加強，新型城鎮(zhèn)化深入實施

近年來，杭州推進鄉(xiāng)村振興、加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，深入實施以人為核心、高質(zhì)量為導(dǎo)向、面向現(xiàn)代化的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。持續(xù)加大民生投入，社會保障體系更趨優(yōu)質(zhì)均衡、公共服務(wù)提質(zhì)擴面，全市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保率、基本醫(yī)療保險參保率分別達到99.36%和99.72%，基本實現(xiàn)全覆蓋。居住證制度全面實行，義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、技能培訓(xùn)、社會保障等基本公共服務(wù)依規(guī)覆蓋全市常住人口。

｜杭州城市化與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系

城市化是經(jīng)濟社會向更高層次發(fā)展的必然趨勢，又是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)向更高質(zhì)量的必要支撐。近年杭州城市化與工業(yè)化、信息化、國際化同頻共振，促進經(jīng)濟社會發(fā)展變革。

（一）杭州經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)先全國，形成以都市經(jīng)濟為主體的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，促進城市化快速提升

近五年，杭州經(jīng)濟總量從1.2萬億（2016年）提高到1.8 萬億元，位居全國城市第八，為新世紀以來最好位次，年均增長6.8%，增速比全國高0.8 個百分點，人均GDP 突破2 萬美元，城市綜合實力不斷提升。同時，杭州著力構(gòu)建新制造業(yè)與數(shù)字經(jīng)濟“雙引擎”，持續(xù)擦亮“最具幸福感城市”金字招牌，吸引了大量外來人口向城市集聚，杭州人才凈流入率和海外人才凈流入率連續(xù)多年位居全國城市首位，如規(guī)模以上信息傳輸軟件業(yè)從業(yè)人員從2017年的19.2 萬人增至29.5 萬人，規(guī)模以上計算機通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)從業(yè)人員從12.8 萬人增至15.1 萬人，醫(yī)藥制造業(yè)從業(yè)人員從3.6 萬人增至4.5 萬人。

（二）城市化為城市發(fā)展帶來人口紅利，優(yōu)化了勞動力資源配置

2010-2020年十年間，杭州人口自然增長率較低，2014年之前長期處于5‰以下，2015年二胎政策實施以后有所上升，2017年達到峰值7.4‰，其后迅速回落至6.2‰以下。根據(jù)歷年年末常住人口和人口抽樣調(diào)查的自然增長率計算，杭州人口的自然增長量約為60 萬，而機械遷移造成的人口增量約為266 萬人。同時，流動人口對城市人口結(jié)構(gòu)的改善作用明顯。公安部門戶籍資料顯示2020年末戶籍人口的性別比為97.96，而第七次人口普查顯示，來自省外的320.50 萬流動人口中，男女性別比為143.22，綜合起來全部常住人口性別比為108.67，從根本上改變了杭州戶籍人口中男少女多的特征。此外還延緩了老齡化的進程，提升了人口素質(zhì)。大量市外涌入的流動人口將杭州主要勞動年齡人口占比向上拉動了將近9個百分點；當前來自省外的流動人口中有大學(xué)生67.08 萬人，加上每年畢業(yè)留杭的大學(xué)生，對杭州人口素質(zhì)提升作用明顯。高層次人才流入，活躍了杭州創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)市場，一定程度上彌補了杭州本土高校偏少、原始創(chuàng)新能力不足的短板，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提供了強勁支撐和鮮活動力。

（三）城鎮(zhèn)化進程提升了公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，帶動了城郊和欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展

人口集聚既創(chuàng)造了財富，也倒逼相關(guān)部門提升公共服務(wù)的質(zhì)量，并降低各類公共產(chǎn)品的人均成本。隨著外來人口的大幅增長，部分公共服務(wù)在戶籍維度限制逐步放開，就業(yè)政策主要通過學(xué)歷和企業(yè)規(guī)模進行劃分，培訓(xùn)政策主要通過社保繳納時間、證書等級和類別等進行劃分，住房保障政策主要通過學(xué)歷、職稱、在杭時間、房產(chǎn)現(xiàn)狀等進行區(qū)分，僅在非戶籍人口的退休醫(yī)保待遇方面略有差異，有本地繳滿10年、全部繳滿20年的限制。綜合來看，在越來越多領(lǐng)域非戶籍常住人口享受到市民化待遇。像“最多跑一次”等受到百姓歡迎的改革，就是因應(yīng)城鎮(zhèn)化進程新需求而進行的創(chuàng)舉。

同時，聚集在城鎮(zhèn)的人口通過投資或勞動獲取財富，打破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制，使財富在城鄉(xiāng)之間流通加速，有效促進了欠發(fā)達地區(qū)或城郊地區(qū)的發(fā)展。一是城鎮(zhèn)化帶來的人口聚集，城郊地區(qū)利用自己的空間和交通優(yōu)勢，為城鎮(zhèn)人口提供了居住和生活保障，促進了本地經(jīng)濟和社會的發(fā)展。二是大量農(nóng)村人口在城市就業(yè)，通過勞動獲取財富，財富回流帶動了欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，也推進了城市文化的擴張。

｜新階段城市化發(fā)展的制約因素

當前，杭州城市化進程面臨從快速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變，涉及經(jīng)濟社會領(lǐng)域一系列變革，對杭州發(fā)展轉(zhuǎn)型和共同富裕的推進也將產(chǎn)生深刻影響。

一是城市人口集聚效應(yīng)趨弱。從全國看，在人口總量增長趨緩的背景下，城市與城市之間、區(qū)域與區(qū)域之間的人口競爭日益激烈，為了吸引更多的人口流入，部分重點城市“人才政策”頻出，特別近年來產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，核心城市就業(yè)崗位與收入水平提升，生活成本更低，對周邊吸引力進一步凸顯。成都、西安、武漢、長沙等中西部中心城市近年人口增量均較強勁。從浙江省看，農(nóng)村就業(yè)人口比重已處較低水平，向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移人口基數(shù)較小。而近五年杭州經(jīng)濟年均增速僅略高于全省0.1 個百分點，在省內(nèi)城市排名相對靠后，經(jīng)濟增長的領(lǐng)先優(yōu)勢趨減，城市綜合生活成本更高，人口集聚能力趨于減弱。

二是優(yōu)質(zhì)公共資源覆蓋不足。城市建設(shè)和公共產(chǎn)品提供滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展，直接導(dǎo)致杭州各類公共設(shè)施的人均占有量偏低，加劇教育、衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)社會資源的供需矛盾，影響城市生活質(zhì)量，比如人均體育場面積、人均公園綠地面積等指標均低于省均水平。同時，仍有部分社會公共服務(wù)僅向常住人口有條件覆蓋。以教育為例，2021年流動人口隨遷子女在杭州義務(wù)教育學(xué)校就讀28.96 萬人，相比2017年，四年僅增長2.7%，而同一時期常住人口增長了11.7%。

三是城鎮(zhèn)體系發(fā)展不夠均衡。人口和產(chǎn)業(yè)過于向中心城區(qū)集聚，“一核九星”新空間格局亟待推進。如原上城區(qū)十年（2010-2020年）人口增長28.2%，人口密度已超過1 萬人/平方公里，是全市平均水平的15.3 倍；而臨安、建德、桐廬十年人口增長率分別為12%、11.7%和2.8%，低于全市25 個百分點以上，人口密度均不足250 人/平方公里。部分區(qū)域職住分離突出，臨平住宅密集，但產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和商業(yè)布局偏少，部分產(chǎn)業(yè)平臺社會功能不完善，制造業(yè)一線員工通勤時間偏長，就業(yè)環(huán)境不佳，加劇招工難、留人難?？h域經(jīng)濟發(fā)展不充分，兩區(qū)三縣（市）經(jīng)濟增速持續(xù)低于全市，2021年經(jīng)濟總量占全市的14.5%，比2016年下降5.0 個百分點，城市化進程也相對緩慢，淳安城鎮(zhèn)化率不足50%，建德、臨安低于60%。

表1 2021年末杭州市各區(qū)縣城鎮(zhèn)化率（單位：萬人、%）

｜新階段城市化發(fā)展對策建議

（一）注重協(xié)同推進，構(gòu)建更加共享的城市化新模式

一是合理布局中小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，形成有利于區(qū)域間協(xié)同創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)布局導(dǎo)向。人口集聚受產(chǎn)業(yè)布局影響明顯，要使人口流動更加合理均衡，必須依據(jù)生態(tài)、環(huán)境狀況合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使各區(qū)域的發(fā)展步入良性循環(huán)。杭州市區(qū)聚焦數(shù)字經(jīng)濟等高技術(shù)新產(chǎn)業(yè)，形成以生產(chǎn)服務(wù)和高端制造為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，兩區(qū)三縣（市）及一批中小城鎮(zhèn)應(yīng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，強化制造業(yè)基礎(chǔ)。二是優(yōu)化城鄉(xiāng)人口布局，引導(dǎo)鄉(xiāng)村散居人口向小城鎮(zhèn)集聚，進一步減少鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量，減輕鄉(xiāng)村土地、生態(tài)、環(huán)境壓力。

（二）注重人文社會，構(gòu)建更加美好包容的城市化新生活

一是建立更加多元精細和富有彈性的流動人口服務(wù)管理政策體系，做好人口職業(yè)健康管理，完善流動人口家庭福利政策體系，推進人口的高質(zhì)量發(fā)展，提升人力資本、就業(yè)質(zhì)量和居住質(zhì)量，提高幸福感。營造包容多元文化、富有親和力和歸屬感的城市生活環(huán)境，讓城市居民生活更美好。二是促進社會公共資源供給均衡高效，打造更加公平完善、彈性包容的城市科教文衛(wèi)公共服務(wù)體系，建立健全覆蓋全部常住人口的社會保障，提升社會資源均衡性，推動建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施供給與常住人口規(guī)模相匹配。三是著力控制并降低城市綜合成本，穩(wěn)定房價，為外來年輕人市民化提供良好的環(huán)境。

（三）注重資源優(yōu)勢，構(gòu)建更具創(chuàng)新活力的城市化新場景

一是不斷優(yōu)化人才戰(zhàn)略，人才戰(zhàn)略不能僅僅關(guān)注數(shù)量，更要關(guān)注質(zhì)量，應(yīng)制定有針對性人才政策，分門別類吸引與杭州城市定位相適應(yīng)，與打造“高水平社會主義現(xiàn)代化國際大都市”和“高水平建設(shè)共同富裕示范區(qū)城市范例”相匹配的各類人才。二是打造“雙創(chuàng)”升級版，推動高質(zhì)量創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，鼓勵企業(yè)、高校、研究機構(gòu)等社會主體舉辦創(chuàng)業(yè)活動，加強創(chuàng)業(yè)孵化示范基地建設(shè)，促進一次性創(chuàng)業(yè)資助、租金補貼、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)補貼等創(chuàng)業(yè)扶持政策提標擴面，吸引人才來杭創(chuàng)業(yè)。三是壯大市場主體，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，支持企業(yè)開拓海外市場、建立海外分支機構(gòu)，深入實施“鳳凰計劃”，推動更多本地優(yōu)質(zhì)企業(yè)登陸境內(nèi)外資本市場，加強國家高新技術(shù)企業(yè)認定培育和傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級工作。

（四）注重要素集約，構(gòu)建更加低碳綠色的城市化新空間

一是優(yōu)化城鄉(xiāng)國土空間布局、高效利用，優(yōu)化完善由大都市化區(qū)域到內(nèi)生發(fā)展較強的特大城市、特色發(fā)展的中小城市及小城鎮(zhèn)等構(gòu)成的多層次空間結(jié)構(gòu)，形成符合資源環(huán)境承載力的城市化宏觀布局。二是促進杭州都市圈大中小城市空間一體化發(fā)展，提升杭州城市化腹地范圍和增長潛力，推動更大范圍、更深層次要素的優(yōu)化配置。三是遵循集約發(fā)展理念，著力推進城市從外延式擴張為主，向高密度集聚、網(wǎng)絡(luò)化布局、多層級協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變。