科技創(chuàng)新領域財政補貼政策的反思與完善

文/丁國峰 王港君（安徽大學法學院）

創(chuàng)新是驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的內(nèi)在動力。當前，國際形勢復雜多變，全球正處于新一輪技術革命和產(chǎn)業(yè)變革進程中，技術創(chuàng)新力很大程度上決定了國家競爭力，高新技術才是經(jīng)濟發(fā)展的制高點。對科技領域進行財政激勵是長期以來保障科技創(chuàng)新活力的重要舉措，但科技創(chuàng)新領域財政政策若使用不當，不僅不能促進創(chuàng)新成果的產(chǎn)出，還可能在一定程度上阻礙科技創(chuàng)新的發(fā)展。因此，科技創(chuàng)新財政政策應當科學合理，以市場失靈理論為向?qū)В_定財政激勵應當投放的領域，明確財政激勵的額度，根據(jù)具體情況確定財政激勵的方式。

一、我國科技創(chuàng)新領域財政補貼政策的主要問題

1.補貼對象與補貼標準不合理

如何確定合理的補貼對象與補貼標準，保證在不損害市場競爭活力的同時，引導高新技術產(chǎn)業(yè)正向發(fā)展，有賴于科學合理的制度設計。根據(jù)《高新技術企業(yè)認定管理辦法》第11 條的規(guī)定，滿足企業(yè)主要產(chǎn)品（服務）發(fā)揮核心支持作用的技術屬于《國家重點支持的高新技術領域》規(guī)定的范圍、研究開發(fā)費用和高新技術產(chǎn)品（服務）收入達到一定比例、注冊時間一年以上等條件，即可被認定為高新技術企業(yè)。《國家重點支持的高新技術領域》僅簡單規(guī)定電子信息技術、生物與新醫(yī)藥技術、航空航天技術、新材料技術等為國家重點支持的高新技術領域。對所補貼的高新技術產(chǎn)品的類型限制，不考慮企業(yè)進行研究開發(fā)存在的風險與成本，以及所研發(fā)的高新技術產(chǎn)品的科技水平、質(zhì)量狀況及其影響，只需符合《國家重點支持的高新技術領域》的規(guī)定。考察以上規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，我國對高新技術企業(yè)認定條件的規(guī)定過于粗放，缺乏對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)及支柱型產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃安排和具體細化的認定標準和認定規(guī)則，不能體現(xiàn)對高新技術研發(fā)等領域或環(huán)節(jié)的市場失靈程度的考量，也不能體現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)結構中核心技術的重點扶持，從而導致我國高新技術企業(yè)財政補貼產(chǎn)生缺位與越位的問題，對形成完整產(chǎn)業(yè)鏈、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的效用有限。

把握適度的補貼標準與合理的補貼方式對提升補貼效能作用的發(fā)揮也具有重要意義。補貼標準過低，會導致激勵作用不足，無法激發(fā)市場主體對高新技術產(chǎn)品的研發(fā)熱情；而補貼標準過高，則會導致補貼“依賴癥”現(xiàn)象的出現(xiàn)，并在一定程度上影響市場作用的發(fā)揮，導致產(chǎn)能過剩、落后企業(yè)無法淘汰等問題的產(chǎn)生。如果政府不能掌握好補貼的力度和標準，在補貼過程中促進企業(yè)完成技術的革新與規(guī)?；瘧茫囵B(yǎng)企業(yè)“自力更生”的能力，財政補貼將處于收放不自如的尷尬境地，導致資源不必要的消耗和行業(yè)發(fā)展的停滯甚至倒退等現(xiàn)象。

2.補貼程序不完善

對高新技術企業(yè)進行財政補貼，其合理性有賴于政府審慎行使自由裁量權，補貼程序的不完善會導致自由裁量權無法得到應有的控制，無法實現(xiàn)靈活性與規(guī)范性的統(tǒng)一。具體而言，補貼程序存在以下幾個方面的問題。

第一，高新技術企業(yè)認定程序缺乏合理性?！陡咝录夹g企業(yè)認定管理辦法》第12 條對認定高新技術企業(yè)的程序進行了規(guī)定，首先由企業(yè)提出申請并提交相關材料，其次由專家組根據(jù)申報材料進行評審，最后由認定機構進行審核認定?！陡咝录夹g企業(yè)認定管理辦法》的規(guī)定并不完善，以專家評審環(huán)節(jié)為例，《高新技術企業(yè)認定管理辦法》并未規(guī)定專家在進行評審時應當重點審查的內(nèi)容、隨機抽取專家的范圍和專家組的組成方式及專家評估失誤后的具體責任。規(guī)定的不細致將導致制度的可操作性降低，而責任制度的缺失也會讓專家評審環(huán)節(jié)具有極大的隨意性，從而引發(fā)權力尋租問題。

第二，補貼標準確定程序缺乏科學性。對不同高新技術企業(yè)進行的具體補貼方式及標準一般由地方規(guī)范性文件規(guī)定，地方規(guī)范性文件的制定過程缺乏論證與監(jiān)督，專業(yè)性和科學性有待考量?！栋不帐≈С肿灾鲃?chuàng)新能力建設實施細則》規(guī)定了對于符合條件的高新技術企業(yè)進行補助、獎勵的具體形式與額度，其第4、5、6 條規(guī)定了儀器設備補助、境外研發(fā)機構投資補助和研究機構認定評估獎勵的具體補貼額度，其補貼額度的規(guī)定是固化的，缺少對補貼對象風險度和貢獻力的具體考察，其科學性和合理性有待商榷。

第三，決策失誤問責機制缺失。政府在彌補市場失靈過程中也會發(fā)生干預失敗現(xiàn)象，政府失靈所帶來的風險往往不可估量。政府在技術創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)革命中的干預往往是比較宏觀的介入，多以靈活的經(jīng)濟政策形式出現(xiàn)，其柔性與間接性以及集體決策性最終導致對干預失敗的問責困難重重。[1]政府與企業(yè)之間的信息不對稱，導致“騙補”事件頻頻發(fā)生，對于“騙補”事件的發(fā)生，政府很大程度上存在決策失誤，而問責機制的缺失也導致了政府決策失誤的成本較低，從而導致政府在決策過程中產(chǎn)生較大的隨意性。

二、科技創(chuàng)新領域財政補貼政策的完善路徑

1.宏觀統(tǒng)籌與微觀認定相結合長效機制的確立

高新技術企業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃與微觀認定相結合長效機制的確立是解決對誰進行補貼的問題，其可以確保在促進產(chǎn)業(yè)鏈核心技術發(fā)展的同時，保障市場調(diào)節(jié)機制的正常運行與作用發(fā)揮。在科學技術飛速發(fā)展、市場環(huán)境瞬息萬變的時代背景下，國家重點支持的高新技術領域范圍劃定也應當實現(xiàn)動態(tài)管理與統(tǒng)籌規(guī)劃。為實現(xiàn)創(chuàng)新技術與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效銜接，可以集合經(jīng)濟與科技學界專家，組成高新技術企業(yè)統(tǒng)籌機構，以促進國家產(chǎn)業(yè)結構升級、提高高新技術轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力效能為目標，厘定國家在特定歷史時期內(nèi)應當重點支持的高新技術領域，制定相應的長期規(guī)劃和中短期規(guī)劃。將促進技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相統(tǒng)一作為制度完善的價值旨歸，以統(tǒng)籌規(guī)劃為基石，對高新技術企業(yè)認定條件與程序進行完善和細化，將補貼行為對市場競爭的影響納入考量因素，對于認定各環(huán)節(jié)的具體操作流程做出細致規(guī)定，使政府的自由裁量權在程序的框架內(nèi)規(guī)范行使，避免權力尋租等風險的產(chǎn)生。

2.公平競爭審查制度的貫徹落實

公平競爭審查制度實質(zhì)上就是通過合理界定市場作用的空間和政府干預的邊界，力圖在市場決定資源配置的基礎上約束和優(yōu)化政府干預，使市場作用和政府作用相互結合、相互促進、相輔相成，從而推動市場經(jīng)濟體制與國家治理體系的不斷發(fā)展和完善。[2]公平競爭審查制度厘定政府與市場邊界的價值恰恰與提升政府對高新技術企業(yè)制定科學合理補貼標準促進市場良性發(fā)展的目標不謀而合?！豆礁偁帉彶橹贫葘嵤┘殑t》第5 條確立了內(nèi)部審查機制，其效用的發(fā)揮有賴于政策制定機關的積極作為，政策制定機關既制定政策又審查政策，運動員與裁判員雙重身份重合，不能保證審查的效果和水平，應當通過加強外部監(jiān)督、細化第三方評估的具體流程來促進公平競爭審查制度效能的發(fā)揮，提高政府制定規(guī)范性文件的水平。加大公平競爭審查的力度，調(diào)整、修改并且清除地方保護、貿(mào)易壁壘、違法給予優(yōu)惠政策等抑制高新技術企業(yè)市場競爭的不當規(guī)定，重視對補貼標準進行專業(yè)評估，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場經(jīng)濟體系的建設。

3.評估機制的全流程覆蓋

政府補貼行為保障機制的意義在于提高政府補貼的資源配置效率，而政府補貼績效的高低必須通過科學的評估來反映和判斷。[3]評估機制的全流程覆蓋對提升高新技術企業(yè)補貼行為的正當性和有效性具有十分重要的意義。具體來說，對政府補貼行為的評估應當分為事前評估和事后評估。事前評估是指在補貼行為發(fā)生前，應當對高新技術企業(yè)審查認定、補貼標準的確定等事項進行評估，提升補貼行為的正當性與合理性。在評估過程中，應當以公共產(chǎn)品理論和市場失靈理論為出發(fā)點，以對社會經(jīng)濟發(fā)展的貢獻度和自主進行研發(fā)的風險水平作為評估的重要標準，使得補貼行為在助力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，實現(xiàn)社會福利的增長。事后評估是指在補貼行為發(fā)生后，應當對補貼行為的績效進行評估，以便為后續(xù)行為提供借鑒、做出指引。對補貼行為的績效進行評估，應當將企業(yè)自主創(chuàng)新成果水平、企業(yè)核心競爭力的提升、產(chǎn)業(yè)結構升級情況作為重要的考量因素，并以此為依據(jù)反思有利經(jīng)驗和不足之處，實現(xiàn)對補貼資金的有效監(jiān)督，對失敗的補貼行為進行問責，以此提高高新技術企業(yè)財政補貼的有效性。