改進(jìn)空管安全管理體系建設(shè)的思考

□ 民航西北地區(qū)空管局 公寬平/文

安全管理體系（SMS），是運(yùn)用系統(tǒng)的方法管理安全，通過科學(xué)地制定政策、目標(biāo)，清楚地界定安全責(zé)任，鼓勵全員參與，實施風(fēng)險管理、開展安全信息收集分析和安全培訓(xùn)教育，有效地配置資源，在滿足規(guī)章的基礎(chǔ)上，不斷提高運(yùn)行安全水平。SMS為空管安全管理提供了指導(dǎo)思想和具體方法，對持續(xù)保持安全運(yùn)行具有重要意義。

為進(jìn)一步提升民航安全運(yùn)行水平,民航局在近幾年開展的一系列強(qiáng)化安全管理工作的政策措施，給SMS增加了新的變化，提出了新的要求。筆者結(jié)合實際工作，對新常態(tài)下空管SMS建設(shè)開展了一些研究，建議風(fēng)險管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制、法定自查兩項工作作為SMS兩翼，賦能SMS建設(shè)。

安全管理體系中的“雙重預(yù)防機(jī)制”

安全風(fēng)險分級管控機(jī)制和隱患排查治理機(jī)制合稱為“雙重預(yù)防機(jī)制”。2015年12月，習(xí)近平總書記在127次中央政治局常委會上指出：“對易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域采取風(fēng)險分級管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制，推動安全生產(chǎn)關(guān)口前移”。2016年1月，國務(wù)院全國安全生產(chǎn)電視電話會議明確要求，要在高危行業(yè)領(lǐng)域推行風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制。同年12月9日，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》、國務(wù)院安委辦2016年4月28日印發(fā)的《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》、國務(wù)院安委辦2016年10月9日印發(fā)的《實施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》等文件中均對“構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制”提出了明確要求。2021年新修訂《安全生產(chǎn)法》更是將“構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制”寫入該法之中。近年來發(fā)生的重特大事故暴露出當(dāng)前安全生產(chǎn)領(lǐng)域“認(rèn)不清、想不到”的問題突出。針對這種情況，習(xí)近平總書記多次指出，對易發(fā)生重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域，要將安全風(fēng)險逐一建檔入賬，采取安全風(fēng)險分級管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制，把新情況和想不到的問題都想到。

構(gòu)建“雙重預(yù)防機(jī)制”就是針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域“認(rèn)不清、想不到”的突出問題，強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn)的關(guān)口前移，從隱患排查治理前移到安全風(fēng)險管控。要強(qiáng)化風(fēng)險意識，分析事故發(fā)生的全鏈條，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)采取預(yù)防措施，防范安全風(fēng)險管控不到位變成事故隱患、隱患未及時被發(fā)現(xiàn)和治理演變成事故。

我國民航空管SMS建設(shè)背景

中國民航進(jìn)入快速發(fā)展期,而且相當(dāng)長的時期內(nèi)仍將保持快速發(fā)展。民航業(yè)的快速發(fā)展對民航安全管理提出了前所未有的新挑戰(zhàn),也對民航安全管理能力提出了更高要求。2006年，國際民航組織對附件11《空中交通服務(wù)》進(jìn)行了修訂，要求各締約國在民航空管運(yùn)行單位建立和實施符合各國民航管理當(dāng)局要求的SMS。2008年，國際民航組織再次對附件11進(jìn)行了修訂，對各締約國民航空管運(yùn)行單位建立和實施SMS提出了詳細(xì)的框架要求。我國作為國際民航組織的一類理事國，在各級民航空管運(yùn)行單位實施SMS既是責(zé)任和義務(wù)，也是全面提升我國民航空管安全水平的需要。2009年，民航局空管辦編寫下發(fā)《民航空管安全管理體系建設(shè)指導(dǎo)手冊（第二版）》，對空管運(yùn)行單位如何建立SMS給予指導(dǎo)。2010年，民航局下發(fā)《民用航空空中交通管理運(yùn)行單位安全管理規(guī)則》（CCAR-83），對民航空管運(yùn)行單位建立SMS提出了明確的要求。根據(jù)民航局推進(jìn)空管SMS建設(shè)進(jìn)度的要求，以及空管運(yùn)行單位在SMS建設(shè)過程中遇到的熱點、難點問題，民航局空管辦組織專家對《民航空管安全管理體系建設(shè)指導(dǎo)手冊（第二版）》進(jìn)行了修訂，形成第三版下發(fā)，指導(dǎo)民航空管系統(tǒng)開展SMS建設(shè)工作。全行業(yè)自此適時啟動了旨在提高安全運(yùn)行水平并與國際接軌的SMS建設(shè)。截至2012年年初，各空管單位相繼完成并通過了局方審核的SMS，至此，民航空管SMS建設(shè)進(jìn)入一個新階段。

民航空管領(lǐng)域SMS結(jié)構(gòu)特點

按照民航局空管行業(yè)管理辦公室下發(fā)的《民航空中交通管理安全管理體系（SMS）建設(shè)指導(dǎo)手冊》（第三版），空管安全管理體系包括安全政策和目標(biāo)、安全風(fēng)險管理、安全保證、安全促進(jìn)4個組成部分、13個要素，結(jié)構(gòu)如下：

（一）安全政策和目標(biāo)

1.安全政策。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)明確其安全政策，由主要負(fù)責(zé)人簽署并進(jìn)行定期評審。安全政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)本單位對安全的承諾，包括為安全管理提供必要的資源、建立安全信息報告程序、明確定義可接受和不可接受的行為準(zhǔn)則、獎懲政策等內(nèi)容，并與全體員工進(jìn)行溝通。

2.安全目標(biāo)。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)建立安全績效管理制度，確定安全績效目標(biāo)，制定、實施配套的行動計劃，提供必要的資源支持，并定期對安全目標(biāo)體系、行動計劃的實施落實情況進(jìn)行評審。

3.組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定各安全相關(guān)部門、崗位、人員的安全責(zé)任，包括最高管理者、安全管理部門、安全相關(guān)部門、一線員工，并建立責(zé)任追究制度。明確規(guī)定最高管理者是安全管理第一責(zé)任人，對建立和實施SMS負(fù)有最終責(zé)任。

4.管理者代表。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)指定一名管理者代表，作為實施并維持有效SMS的負(fù)責(zé)人兼協(xié)調(diào)人，向本單位的負(fù)責(zé)人和各安全相關(guān)部門提出安全管理建議，負(fù)責(zé)內(nèi)部以及與外部單位安全相關(guān)事務(wù)的協(xié)調(diào)和溝通。

5.應(yīng)急保障。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)急預(yù)案，并與相關(guān)單位的應(yīng)急預(yù)案相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)正常運(yùn)行與緊急情況之間的相互轉(zhuǎn)換。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要和情況變化，適時修訂應(yīng)急預(yù)案并定期組織演練。

6.文件和記錄。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)建立并維護(hù)與安全管理有關(guān)的文件和記錄，包括安全政策和目標(biāo)、安全管理程序以及所涉及的職責(zé)、權(quán)限和輸出，并對各項安全活動進(jìn)行記錄。

（二）安全風(fēng)險管理

1.危險源識別。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)建立危險源識別程序，綜合應(yīng)用被動的、主動的和預(yù)測的識別方法，持續(xù)、系統(tǒng)地對運(yùn)行中的危險源開展有效地識別、分析和記錄。

2.風(fēng)險評價和控制。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)建立安全風(fēng)險評價與控制程序，對危險源的安全風(fēng)險進(jìn)行分析和評價，并實施有效的控制措施將風(fēng)險降低到可接受的水平。

（三）安全保證

1.安全信息收集與綜合分析。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)建立安全信息收集和綜合分析程序，通過持續(xù)監(jiān)控、內(nèi)部檢查、單位檢查、員工報告、不安全事件調(diào)查等方式收集安全信息，進(jìn)而在安全信息綜合分析的基礎(chǔ)上對各項風(fēng)險控制措施進(jìn)行監(jiān)控，確保各項風(fēng)險控制措施符合要求并達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

2.安全評估與管理。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)建立程序，對將要實施的重大變更可能帶來的安全風(fēng)險進(jìn)行識別和管理，確保變更所帶來的安全風(fēng)險不會引發(fā)不安全事件或降低本單位的安全水平；

3.SMS管理評審。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)建立SMS管理評審程序，通過管理評審不斷提高和持續(xù)改進(jìn)SMS各個模塊、要素、流程的充分性、適宜性和有效性。

（四）安全促進(jìn)

1.安全教育和培訓(xùn)。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)制定并實施有效的安全教育培訓(xùn)計劃，保證所有員工都能接受安全教育培訓(xùn)、勝任SMS相關(guān)工作，安全教育培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)與每個員工安全工作的范圍及影響程度相一致。

2.安全溝通。民航空管運(yùn)行單位應(yīng)當(dāng)建立正式的安全溝通渠道及程序，保證所有員工及外部相關(guān)單位能夠及時了解SMS運(yùn)行情況和各類安全信息。

對民航空管SMS建設(shè)的改進(jìn)分析

對于空管SMS框架及要素，就字面來看，13個要素是比較具體的，但也相對封閉，難以將隱患治理、安全績效管理、安全作風(fēng)建設(shè)、法定自查等民航業(yè)近幾年來力推的工作植入SMS之中，使得SMS建設(shè)處于一個瓶頸期。筆者經(jīng)過近幾年對SMS體系的建設(shè)與研究，認(rèn)為可從其要素的外延著手，予以改進(jìn)的研究。

（一）風(fēng)險、危險源和隱患及其關(guān)系

風(fēng)險是指生產(chǎn)安全事故或健康損害事件發(fā)生的可能性和后果的組合。風(fēng)險有兩個主要特性，即可能性和嚴(yán)重性?？赡苄裕侵甘鹿剩ㄊ录┌l(fā)生的概率。嚴(yán)重性，是指事故（事件）一旦發(fā)生后，將造成的嚴(yán)重程度。風(fēng)險=可能性×嚴(yán)重性。風(fēng)險與危險源之間的關(guān)系是：危險源是風(fēng)險的載體，風(fēng)險是危險源的屬性。即討論風(fēng)險，首先必然是涉及哪類或哪個危險源的風(fēng)險，沒有危險源，風(fēng)險則無從談起。其次，任何危險源都會伴隨著風(fēng)險。只是危險源不同，其伴隨的風(fēng)險大小往往不同。隱患是風(fēng)險管控失效后形成的缺陷或漏洞，風(fēng)險具有客觀存在性和可認(rèn)知性，要強(qiáng)調(diào)固有風(fēng)險，采取管控措施降低風(fēng)險；隱患主要來源于風(fēng)險管控的薄弱環(huán)節(jié)，要強(qiáng)調(diào)過程管理，通過全面排查發(fā)現(xiàn)隱患，通過及時治理消除隱患。但兩者也有關(guān)聯(lián)，隱患來源于風(fēng)險的管控失效或弱化，風(fēng)險得到有效管控就會不出現(xiàn)或少出現(xiàn)隱患。風(fēng)險和隱患的遞進(jìn)關(guān)系：風(fēng)險在前、隱患在后。安全生產(chǎn)領(lǐng)域形成共識：把風(fēng)險挺在隱患前、把隱患挺在事故前。SMS中安全風(fēng)險管理主要是通過危險源識別和風(fēng)險評價與控制來體現(xiàn)。

（二）內(nèi)部檢查與法定自查的關(guān)系

內(nèi)部檢查是單位或部門組織的為了發(fā)現(xiàn)問題而用心查看的過程。法定自查是法定要求的符合性自查的簡稱，是民航生產(chǎn)經(jīng)營單位采取技術(shù)、管理措施，持續(xù)檢查、監(jiān)控生產(chǎn)經(jīng)營過程各要素、各環(huán)節(jié)與適用于民用航空活動的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性文件等的符合性狀態(tài)，以及時糾正偏差，達(dá)到實現(xiàn)風(fēng)險分級管控、主動符合法定標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)。內(nèi)部檢查涵蓋了諸如內(nèi)部審核、管理評審、專項檢查、運(yùn)行質(zhì)量監(jiān)督檢查、法定自查、隱患排查等等，區(qū)別在于這些檢查的側(cè)重點或?qū)z查人員資質(zhì)要求不同，其目的都是為了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，確保安全運(yùn)行。

（三）空管SMS改進(jìn)的突破口

對空管SMS改進(jìn)，可以從以下幾個方面考慮。

一是在SMS的“安全風(fēng)險管理”章節(jié)中，結(jié)合對“風(fēng)險評價與控制”要素的要求和理解，根據(jù)風(fēng)險、危險源和隱患之間的聯(lián)系，按照風(fēng)險管控機(jī)制，建立并實施風(fēng)險評價與控制程序，開展控制措施的效果評估，實際就是隱患排查。

二是在SMS的“安全保證”章節(jié)中，結(jié)合對“安全信息收集與綜合分析”要素的要求和理解，在對收集的各項風(fēng)險控制措施的實施、效果情況進(jìn)行監(jiān)控和評價時，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)、融入隱患排查的信息。

三是在SMS的“安全保證”章節(jié)中，結(jié)合對“安全信息收集與綜合分析”要素中的“內(nèi)部檢查”要求和理解，根據(jù)內(nèi)部檢查與法定自查的關(guān)聯(lián)，將法定自查寫入內(nèi)部檢查中，并對其開展情況的效果實施監(jiān)控、評價。

四是在SMS的框架中按照以上融合方式，在SMS中制定出一套既嚴(yán)格遵循行業(yè)規(guī)章要求，又符合行業(yè)實際，具備較高可操作性的相應(yīng)保障制度。如風(fēng)險管控與隱患排查治理雙重機(jī)制、法定自查工作機(jī)制等。

需要注意的幾個方面

一是安全風(fēng)險分級管控體系和隱患排查治理體系不是兩個平行的體系，更不是互相割裂的“兩張皮”，二者必須實現(xiàn)有機(jī)的融合。

二是要定期開展風(fēng)險辨識，加強(qiáng)變更管理，定期更新安全風(fēng)險清單、事故隱患清單和安全風(fēng)險圖，使之符合本單位實際，滿足工作需要。

三是要對“雙重預(yù)防機(jī)制”運(yùn)行情況進(jìn)行定期評估，及時發(fā)現(xiàn)問題和偏差，修訂完善制度規(guī)定，保障雙重預(yù)防機(jī)制的持續(xù)改進(jìn)。

空管SMS建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，要不斷與時俱進(jìn)，達(dá)到以“融合”提“效能”，推動體系運(yùn)行“提質(zhì)不增負(fù)”。通過不斷改進(jìn)，賦予體系新動力，使其行穩(wěn)致遠(yuǎn)。