把握住“四個維度” 處理好“四個關系”
——學習研究《“十四五”民用航空安全生產專項規(guī)劃》體會

□ 中國民航管理干部學院 姜 蘭 楊志東 劉 磊/文

2022年3月1日中國民用航空局（以下簡稱“民航局”）印發(fā)的《“十四五”民用航空安全生產專項規(guī)劃》，是民航局“1＋7＋13”規(guī)劃體系的重要組成部分，也是13個專項規(guī)劃中的第一個規(guī)劃，闡明了未來一段時間民航安全生產工作的總體方略和重點任務，地位十分重要。

本文以國家與民航安全生產規(guī)劃作為切入點，從依據(jù)、歷史、內容和落實“四個維度”探析如何處理好“四個關系”。

處理好國家安全生產規(guī)劃與民航行業(yè)安全生產專項規(guī)劃的關系

2022年4月6日，國家應急管理部發(fā)布了《“十四五”國家安全生產規(guī)劃》，國家和民航安全生產規(guī)劃都是在習近平總書記關于安全生產重要論述作為指導思想編制的，對比兩個規(guī)劃，既有相同也有不同。

（一）相同之處

1.遵循基調相同。無論是全國整體安全生產工作還是民航行業(yè)的安全生產現(xiàn)狀，都處于突破瓶頸的關鍵時期，安全形勢總的來說都是穩(wěn)中求進。

2.編制過程相同。規(guī)劃編制過程大致都分為三個階段：一是專題研究階段：主要包括總結十三五、做好十四五規(guī)劃的頂層設計、形勢預判、目標設置和重點項目布局等；二是研究摸底階段：集思廣益，開展專題研討并廣泛征求各方意見，完成規(guī)劃初稿；三是論證完善階段：多次召開專家論證會，征詢相關部委和部門的意見，并達成一致，形成規(guī)劃送審稿。

（二）不同之處

1.規(guī)劃體系不同?！丁笆奈濉眹野踩a規(guī)劃》基于國家應急管理領域“1+2+N”規(guī)劃體系。其中，“1”是《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》，是整個應急體系的總規(guī)劃；“2”是安全生產和綜合防災減災規(guī)劃；“N”是各專業(yè)規(guī)劃，包括消防、礦山安全、防震減災、裝備發(fā)展、應急力量建設等?！丁笆奈濉泵裼煤娇瞻踩a專項規(guī)劃》基于民航局“1+7+13”規(guī)劃體系。其中，“1”是《“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃》，是整個民航行業(yè)的總規(guī)劃，“7”是7個民航區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，“13”是13個專項規(guī)劃，包括安全生產、適航發(fā)展、航空運輸旅客服務、航空物流發(fā)展、民航綠色發(fā)展、民航立法等。

2.章節(jié)框架不同?！丁笆奈濉眹野踩a規(guī)劃》分為3個板塊，11個章節(jié)。《“十四五”民用航空安全生產專項規(guī)劃》分為4個板塊，15個小節(jié)。

3.具體安全目標、任務和工程不同?！丁笆奈濉眹野踩a規(guī)劃》設立了6項安全目標，7項工作任務、6類重大工程和4個方面的保障機制?！丁笆奈濉泵裼煤娇瞻踩a專項規(guī)劃》設置了5個安全目標、7項工作任務、8個專欄和3條保障措施。

處理好“十三五”和“十四五”民航安全規(guī)劃的關系

“十三五”時期，中國民航始終以習近平總書記對民航安全工作的重要指示批示精神為指引，始終從總體國家安全和戰(zhàn)略安全的層面認識和謀劃安全工作，圓滿完成“十三五”各項安全目標。“十四五”時期，民航發(fā)展將經歷恢復期、積蓄期、增長期和釋放期。對比“十三五”與“十四五”民航安全生產工作的基礎和條件，可以總結為“三個挑戰(zhàn)”和”三個不變”。

（一）明確“三個挑戰(zhàn)”

一是重點領域的安全風險突出。通過對“十三五”期間對安全數(shù)據(jù)和信息進行分析，當前行業(yè)重點風險包括了可控飛行撞地、跑道安全、飛行失控、發(fā)動機空停等嚴重機械故障、空中相撞、危險品運輸?shù)确矫?，這些低頻高危害和高頻低危害風險已經成為民航業(yè)安全發(fā)展的困難和障礙，需要高度關注。

二是傳統(tǒng)風險的挑戰(zhàn)依然存在。除了重點風險，其他傳統(tǒng)風險也不容小覷。如：高高原運行、“三新”公司、中小機場空管能力不足、軍民合用機場運行風險、外來物（FOD）、航空器剮蹭、空中顛簸、失壓/緊急下降、通訊中斷、復雜天氣、鳥擊等。這些傳統(tǒng)風險有著高發(fā)性、周期性的特點，對行業(yè)的安全發(fā)展帶來了極大挑戰(zhàn)。

三是新型風險防控任務嚴峻。當前國際形勢錯綜復雜，局部沖突和戰(zhàn)爭頻發(fā)，動蕩的局勢給航空安全和安保工作帶來較大挑戰(zhàn)。同時，近期完成的大面積空域調整也會增加新的風險點。另外，新飛機的引進和使用，客轉貨大規(guī)模運行，無人機干擾、網絡自媒體時代的輿情管控等都給航空安全工作帶來更大壓力。國內、國際疫情長期存在，在疫情防控新常態(tài)下，企業(yè)經營風險逐漸向航空安全風險傳導，具體表現(xiàn)為安全投入不足，設施設備技術工況降低、從業(yè)人員技能滑坡、空勤等特業(yè)人員身心疲憊以及隊伍不穩(wěn)定等風險。有效把控這些新的安全風險點，需要全行業(yè)持續(xù)落實風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，以確保安全水平持續(xù)提升。

（二）做到“三個不變”

雖然面臨上述三個挑戰(zhàn)，航空安全管理工作仍需保持戰(zhàn)略定力，增強安全自信，做到“三個不變”：

一是在對安全的重視程度方面。安全作為民航業(yè)的生命線，永遠是排在第一位的，安全第一的重要地位不變。

二是在對安全責任的落實方面。安全生產責任制是安全發(fā)展的基礎，《安全生產法》明確規(guī)定了企業(yè)主體責任及全員安全責任制，可以說是將安全責任落實到了每一位領導和員工的肩上。落實安全責任不變。

三是在對安全運行需求與保障能力之間的矛盾認識方面。主要體現(xiàn)在一線關鍵崗位的新人占比較高，資質管理和訓練體系仍需進一步優(yōu)化?；A安全投入跟不上行業(yè)安全發(fā)展需求?？偟膩碚f，人民群眾對安全出行的需求與安全保障能力不平衡、不充分之間的矛盾，仍將是“十四五”時期民航安全發(fā)展的主要矛盾。著力于解決安全發(fā)展的主要矛盾的工作方向不變。

處理好“十四五”民航安全專項規(guī)劃中任務與專欄的關系

《“十四五”民用航空安全生產專項規(guī)劃》的主要內容包括了一個指導思想、六條基本原則、五個安全目標、七項工作任務、八個專欄和三條保障措施。本文主要介紹七項工作任務和八個專欄。

（一）七項工作任務

《“十四五”民用航空安全生產專項規(guī)劃》部署了未來五年的主要工作任務，涉及責任、三基建設、風險管控、改革依法治理、科技創(chuàng)新、應急處置和聯(lián)防聯(lián)控等七個方面，共計21條舉措。

對各項任務的具體舉措進行分解，并提煉關鍵詞，如表1所示。

表1 ：《“十四五”民航安全專項規(guī)劃》主要任務列表

以任務三（前移關口突出重點，有效管控風險）、任務五（科技引領加快應用，推動自主創(chuàng)新）為例。

1.任務三包含5個重點：一是加大重點安全運行風險管控。包括民航局近年積極推進、各單位重點開展的安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制與安全管理體系SMS的有機結合，防范化解重大風險。開展基于安全績效的監(jiān)管。加強執(zhí)法裝備的配備和技術手段應用。二是保障新機型規(guī)?；\行安全。針對ARJ21等國產民機的運行及保障需求特點，加大機場、空管等單位的運行保障力度。加強局方監(jiān)管、設計制造、市場運營之間的協(xié)同和數(shù)據(jù)共享，建立國產民機運行安全信息閉環(huán)管理。引導飛機制造商提升安全運行快速響應和支援保障能力，提高出勤可靠性。三是強化通用航空安全事故預防。加強通航機場、通航維修和低空飛行服務等領域的安全管理。研究完善通用航空運行中一些典型風險的防控手段，比如：危險天氣、刮碰高壓線、飛行失控等。四是加強無人機運行的安全管理。五是提升民航網絡安全保障能力。

2.任務五主要包括兩個方面：加強安全基礎理論研究和推動新技術的示范應用。其中，安全基礎理論研究包括構建中國特色更加成熟的安全管理體系（SMS）、研發(fā)安全管理工具，加快航空安全實驗室及科技創(chuàng)新示范區(qū)、科技產業(yè)園建設，推進民航技術標準創(chuàng)新，鼓勵企業(yè)等運行主體開展研究實踐和安全咨詢市場多元化等內容。新技術示范應用包括航空器追蹤監(jiān)視能力、跑道防侵入、FOD、鳥擊防范技術、無人機對運輸安全的影響和治理方案、國產民機平臺安全性能驗證、危險品運輸保障、應急處置裝備的研制和實驗驗證，以及新技術評估和應用容錯機制等。總的來說，就是圍繞智慧機場、智慧空管、智慧航司和智慧監(jiān)管等運行場景開展技術研發(fā)應用，提升民航智慧化水平。

表2：《“十四五”民航安全專項規(guī)劃》專欄列表

（二）八個專欄

對應七項工作任務，部分任務衍生出專欄，共計八個專欄，對應十四五期間民航安全生產工作的45個重點項目和工程。對各個專欄涉及的項目和工程以及關鍵詞進行了梳理（如表2所示）。

以專欄一（人員資質能力建設）為例。人員資質能力建設重點主要涉及飛行員、客艙執(zhí)勤人員、危險品運輸人員、民航監(jiān)察員、航空心理學人才以及安全相關領域專家隊伍建設，其中安全專家隊伍建設包括SMS審核、法定自查評估、安全信息管理、安全文化、適航審定、平安民航、安保審計、反恐、危險品運輸、事故調查、飛行標準等。據(jù)了解，民航局各司局已經開展了相關工作，比如航安辦已經完成了SMS審核、安全文化專家隊伍構建工作。

當前需關注《民航局關于建立健全“十四五”民用航空發(fā)展規(guī)劃實施機制的意見》的實施落實，要堅持規(guī)劃的權威性和嚴肅性，規(guī)劃是發(fā)展的“大圖景”，也是行動的“鐵規(guī)矩”。要做好規(guī)劃的任務分解工作，建立年度計劃機制，加大重大事項協(xié)調。

（三）任務、專欄與安全科學原理之間的關系

如圖1所示，任務和專欄之間呈現(xiàn)宏觀與具體的關系——任務宏觀，專欄具體。專欄是“十四五”期間民航安全生產要做的重大項目和工程，抓好專欄，對任務的完成具有支持作用，所以民航安全工作重點在八個專欄。

圖1： 任務與專欄的關系

此外，制定任務和專欄時還充分體現(xiàn)了安全科學原理（如圖1所示）。安全管理當中經常用到的Reason模型：安全管理的多重防范措施，包括組織管理、工作環(huán)境、人員和防范措施。還有3E原則（安全強制措施Enforcement，安全培訓教育Education和安全工程技術Engineering），其中，安全強制措施從規(guī)章體系建設方面進行完善，安全培訓教育從人才培養(yǎng)、能力技能等方面進行提升，安全工程技術從鼓勵科技應用、技術創(chuàng)新入手，使行業(yè)運行向本質安全邁進。另外，系統(tǒng)中的各要素、要素之間的相互關系以及組織至關重要，這些原理都在《“十四五”民航安全生產專項規(guī)劃》的7項任務和8個專欄中得到了充分體現(xiàn)。

處理好長期目標與短期目標的關系

如何貫徹落實《“十四五”民航安全生產專項規(guī)劃》要求，筆者認為尤其要注意處理好長期目標與短期目標的關系。如明確月、季度、年度、三年和五年的目標和任務。

（一）月度

民航局5月份安全運行形勢分析會傳達學習了中央領導對民航安全工作的批示精神，重點強調“時時放心不下”的責任感，真正做到“六個起來”，把抓好民航安全平穩(wěn)運行作為重中之重的工作，集中精力排查安全隱患，堅持動態(tài)清零，努力穩(wěn)住安全生產局面，以實際行動為黨的二十大召開創(chuàng)造良好環(huán)境。

具體包括3條意見：看形勢、做分析，要勇于直面問題吹哨；查問題、找差距，要有自我革命精神；搞檢查，抓整頓，要務求實效。

（二）季度

對于雷雨季，要正確處理好三個關系，即安全與正常、服務的關系、疫情防控與正常、服務的關系和行業(yè)恢復與正常、服務的關系，在保證安全的前提下，做到應飛盡飛。

從安全風險防控和隱患排查治理雙重預防機制的角度，具體來說，對于空管、航空公司和機場等相關單位要做好相關工作。

（三）年度

2022年處在三年行動“集中攻堅”實施階段。根據(jù)民航局安委會印發(fā)的關于2022年安全工作要點的通知，2022年安全工作主要圍繞以下五個方面展開：強化人民至上，生命至上理念；建立健全安全生產責任體系；深化安全生產專項整治；強化安全生產依法治理能力；不斷夯實安全生產基礎。

（四）三年

民航安全專項整治三年行動實施方案，整治目標是前移安全關口，管控行業(yè)重點風險。堅持問題導向、目標導向，深化源頭治理、系統(tǒng)治理和綜合治理，包括完善安全責任體系、強化隱患排查治理、突出重點風險防控、加強基層安全整治和狠抓隊伍作風建設這五個主要任務和62項重點任務。

（五）五年

“十四五”民航安全生產規(guī)劃當中包含一個指導思想、六條基本原則、五個安全目標、七項工作任務、八個專欄和三條保障措施。

對比月度、季度、年度、三年和五年的安全生產目標和任務，可以看出安全生產當下和未來的工作重點。

總的來說，既要搞清楚現(xiàn)在要做什么，也要搞清楚將來要做什么。完成好每一個短期目標，是為達到長期目標打下良好基礎；而長期目標的設立也為短期目標指明了方向。