提升民航應(yīng)急管理能力分析與對策

□ 民航黑龍江監(jiān)管局 王 澤/文

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民航應(yīng)急管理是民航雙重預(yù)防機(jī)制的重要組成部分，對于提高民航整體風(fēng)險(xiǎn)隱患防范化解能力具有重要作用。民航應(yīng)急管理要具有全局意識，要關(guān)注組織系統(tǒng)，要強(qiáng)化處置能力，這對于按照民航局“一二三三四”總體工作思路補(bǔ)齊短板、確保航空運(yùn)行絕對安全來說具有重要意義。

民航應(yīng)急管理的任務(wù)要求

長期以來，民航領(lǐng)域部分從業(yè)人員對民航應(yīng)急管理的理解存在偏差，認(rèn)為民航應(yīng)急工作只需要應(yīng)對航空器突發(fā)事件。但是在《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》（以下簡稱“《應(yīng)急管理規(guī)定》”）中，明確規(guī)定了民航應(yīng)急工作包括：“（一）防范突發(fā)事件對民用航空活動的威脅與危害，控制、減輕和消除其對民用航空活動的危害；（二）防止民用航空活動發(fā)生、引發(fā)突發(fā)事件，控制、減輕和消除其危害；（三）協(xié)助和配合國家、地方人民政府及相關(guān)部門的應(yīng)急處置工作。 ”

可以看出，航空器突發(fā)事件僅是民航應(yīng)急管理需要應(yīng)對突發(fā)事件的一部分。民航行業(yè)具有高度政治性，這種鮮明政治屬性主要體現(xiàn)在保障人民群眾生命安全的神圣職責(zé)上，體現(xiàn)在履行國家使命、承擔(dān)社會責(zé)任的職能擔(dān)當(dāng)上。民航應(yīng)急管理不僅是守住民航安全的最后一道防線，更是地方應(yīng)急管理工作不可或缺的重要組成部分。

民航應(yīng)急管理現(xiàn)狀分析

現(xiàn)階段民航應(yīng)急管理主要存在以下問題有待解決：

（一）應(yīng)急管理與應(yīng)急救援概念混淆

將應(yīng)急救援工作作為應(yīng)急管理工作開展，這一問題在機(jī)場表現(xiàn)尤為突出。在行政檢查中，機(jī)場普遍存在將應(yīng)急救援專項(xiàng)預(yù)案作為綜合應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行管理的問題，結(jié)果導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案體系不完備、突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)覆蓋不全?！睹裼眠\(yùn)輸機(jī)場突發(fā)事件應(yīng)急救援管理規(guī)則》（以下簡稱“《應(yīng)急救援管理規(guī)則》”）中明確規(guī)定，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)“制定機(jī)場突發(fā)事件應(yīng)急救援預(yù)案”，以應(yīng)對“在機(jī)場及其鄰近區(qū)域內(nèi)，航空器或者機(jī)場設(shè)施發(fā)生或者可能發(fā)生的嚴(yán)重?fù)p壞以及其他導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致人員傷亡和財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重?fù)p失的情況”，并將“機(jī)場及其鄰近區(qū)域”劃定為“機(jī)場圍界以內(nèi)以及距機(jī)場每條跑道中心點(diǎn)8公里范圍內(nèi)的區(qū)域”。同時(shí)《應(yīng)急救援管理規(guī)則》將機(jī)場突發(fā)事件劃分為“航空器突發(fā)事件”和“非航空器突發(fā)事件”，并要求“發(fā)生非航空器突發(fā)事件時(shí)，按照相應(yīng)預(yù)案實(shí)施救援”。可以看出，作為專項(xiàng)預(yù)案，機(jī)場應(yīng)急救援預(yù)案覆蓋航空器突發(fā)事件應(yīng)急處置，同時(shí)機(jī)場管理機(jī)構(gòu)還需要針對非航空器突發(fā)事件制定相應(yīng)的專項(xiàng)預(yù)案。

部分機(jī)場管理機(jī)構(gòu)將應(yīng)急救援預(yù)案作為綜合預(yù)案，并將非航空器突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案“硬”塞進(jìn)應(yīng)急救援預(yù)案中，就會導(dǎo)致機(jī)場管理機(jī)構(gòu)無法有效應(yīng)對8公里范圍之外的突發(fā)事件，這一問題在新冠肺炎疫情應(yīng)急防控中尤為顯著。在8公里以外的市區(qū)發(fā)生新冠肺炎疫情傳播的情形下，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)往往無所適從，因?yàn)闆]有任何應(yīng)急預(yù)案和處置程序可以為指揮官啟動應(yīng)急響應(yīng)提供依據(jù)，甚至機(jī)場本身也沒有為類似情形開展風(fēng)險(xiǎn)研判、監(jiān)測預(yù)警、物資準(zhǔn)備、人員儲備等一系列工作。在其他情形下，例如機(jī)場8公里外附近河流上游出現(xiàn)洪峰、外圍林區(qū)發(fā)生較大火災(zāi)、臨近區(qū)域發(fā)生較大地震等，機(jī)場應(yīng)急指揮官依然無法依據(jù)應(yīng)急救援預(yù)案啟動應(yīng)急響應(yīng)，但這些突發(fā)事件往往會直接或間接影響到機(jī)場的正常和安全運(yùn)行。

（二）安全信息與應(yīng)急信息概念混淆

通常所說的安全信息，是指《民用航空安全信息管理規(guī)定》（以下簡稱“《安全信息管理規(guī)定》”）中規(guī)定的事件信息，即“在民用航空器運(yùn)行階段或者機(jī)場活動區(qū)內(nèi)發(fā)生航空器損傷、人員傷亡或者其他影響飛行安全的情況”，區(qū)分為民用航空器事故（以下簡稱“事故”）、民用航空器事故征候（以下簡稱“事故征候”）以及民用航空器一般事件（以下簡稱“一般事件”）信息?！栋踩畔⒐芾硪?guī)定》要求事發(fā)相關(guān)單位參照相應(yīng)的事件樣例，在事發(fā)后按照相應(yīng)的時(shí)限和程序報(bào)告。

若將安全信息與應(yīng)急信息概念混淆，就會導(dǎo)致兩個(gè)后果：一是將應(yīng)急信息報(bào)告職責(zé)設(shè)置在安全管理部門而非應(yīng)急值守部門；二是沒有納入事件樣例的應(yīng)急信息將會被錯(cuò)誤地篩選。對于民航企事業(yè)單位來說，如果安全管理部門做不到24小時(shí)值守，這就會導(dǎo)致在應(yīng)急信息傳遞的過程中出現(xiàn)第一次延誤；當(dāng)安全管理部門參照安全事件樣例對應(yīng)急信息進(jìn)行判斷并請示上級時(shí)，就會產(chǎn)生第二次延誤，這就造成了應(yīng)急信息的遲報(bào)。當(dāng)沒有納入事件樣例的應(yīng)急信息被錯(cuò)誤篩選的時(shí)候，又造成了信息的漏報(bào)。這就違背了《應(yīng)急管理規(guī)定》中“獲悉相關(guān)信息的企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向民航管理部門報(bào)告”的規(guī)定。在行政檢查中，經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)在極端天氣、網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)故障、公共衛(wèi)生突發(fā)事件等情形下，企事業(yè)單位啟動了相應(yīng)的應(yīng)急響應(yīng)，但是民航管理部門值守機(jī)構(gòu)卻沒有收到任何報(bào)告，究其原因自然都是被安全管理部門當(dāng)做“不必報(bào)告的安全事件”過濾掉了。

（三）應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)不完善或滯后

《應(yīng)急管理規(guī)定》要求企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全民航應(yīng)急工作培訓(xùn)制度；《民航應(yīng)急預(yù)案管理辦法》要求民航各單位通過多種方式組織應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)。但現(xiàn)實(shí)情況是，企事業(yè)單位往往關(guān)注一線和基層員工的應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)，重視一線班組應(yīng)急處置能力建設(shè)，卻忽視了最關(guān)鍵的一環(huán)——應(yīng)急指揮官。組織指揮體系作為應(yīng)急預(yù)案編制的重要要素，規(guī)定了在不同等級應(yīng)急響應(yīng)下，現(xiàn)場指揮官的身份、權(quán)限和職責(zé)。通常在應(yīng)急預(yù)案中，現(xiàn)場應(yīng)急指揮官多設(shè)置為事發(fā)當(dāng)時(shí)企事業(yè)單位值班領(lǐng)導(dǎo)。但是在行政檢查中，無論是現(xiàn)場問詢或是臺賬查閱，很難發(fā)現(xiàn)針對現(xiàn)場應(yīng)急指揮官有效開展應(yīng)急預(yù)案專項(xiàng)培訓(xùn)的佐證。在民航局對某機(jī)場應(yīng)急救援情況的通報(bào)中，已經(jīng)嚴(yán)肅指出了這一問題：“值班領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)急的職責(zé)不清楚，對應(yīng)急預(yù)案不熟悉”“機(jī)場值班領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出錯(cuò)誤指令”。這些問題不僅存在于專項(xiàng)預(yù)案培訓(xùn)中，也存在于綜合預(yù)案培訓(xùn)中，個(gè)別機(jī)場僅僅是為了應(yīng)付了事而編制綜合預(yù)案，并沒有針對新編綜合預(yù)案組織培訓(xùn)，導(dǎo)致預(yù)案形同虛設(shè)。

民航應(yīng)急管理能力提升對策建議

（一）將應(yīng)急管理融入安全管理體系

與安全管理一樣，應(yīng)急管理也需要基于風(fēng)險(xiǎn)開展。應(yīng)急措施是安全預(yù)防措施全部失效后，能夠最大限度減少生命財(cái)產(chǎn)損失的唯一手段?！秶鴦?wù)院安委會辦公室關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》要求“企業(yè)要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果，針對安全風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，從組織、制度、技術(shù)、應(yīng)急等方面對安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控”，同時(shí)要“確保管理層和每名員工都掌握安全風(fēng)險(xiǎn)的基本情況及防范、應(yīng)急措施”。國際民航組織Doc 9859《安全管理手冊》中有這樣的表述“乍看起來，應(yīng)急預(yù)案似乎與安全管理沒有多少關(guān)系。然而，有效的應(yīng)急反應(yīng)為人們提供一個(gè)學(xué)習(xí)，以及應(yīng)用旨在最大限度減少傷害和損害的安全知識的機(jī)會”?！睹窈綉?yīng)急預(yù)案管理辦法》要求“編制應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)在開展風(fēng)險(xiǎn)評估和能力評估基礎(chǔ)上進(jìn)行”。

安全管理與應(yīng)急管理都是風(fēng)險(xiǎn)管控的重要途徑，不同之處在于，安全管理側(cè)重于事先預(yù)防，“致力于評估支持服務(wù)提供的運(yùn)行中的安全風(fēng)險(xiǎn)及制定將評估的風(fēng)險(xiǎn)降到合理可行的低的水平的控制措施”；而應(yīng)急管理側(cè)重于事后處置，確?！坝行蚋咝У貜某Ｒ?guī)運(yùn)行過渡到應(yīng)急運(yùn)行”，并“繼續(xù)安全運(yùn)行或盡快恢復(fù)至正常運(yùn)行”。以“場內(nèi)車輛溜車”風(fēng)險(xiǎn)為例，安全預(yù)防措施側(cè)重于防范，例如“駕駛員下車前按照單卡檢查手剎、輪檔”“場內(nèi)車輛剎車系統(tǒng)定期檢修”“駐車位置應(yīng)當(dāng)在限定區(qū)域內(nèi)”等；應(yīng)急管理措施側(cè)重于事后處置，例如“溜車后指揮飛機(jī)迅速避開可能碰撞區(qū)域”“溜車后組織人力或車輛及時(shí)進(jìn)行攔截”“對溜車路線上的人或物及時(shí)組織疏散”等。類似于安全管理，應(yīng)急管理也需要?jiǎng)討B(tài)開展（如圖），通過風(fēng)險(xiǎn)識別研判、應(yīng)急預(yù)案編制修訂、應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)、應(yīng)急演練或應(yīng)急處置、評估總結(jié)循環(huán)進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理總體水平的提升。

應(yīng)急管理動態(tài)開展示意圖

（二）編制完善應(yīng)急預(yù)案體系

完備可行、銜接順暢的應(yīng)急預(yù)案是有效開展應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)。在一個(gè)完備的應(yīng)急預(yù)案體系中，綜合預(yù)案從總體上闡述事故的應(yīng)急方針、政策，應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及相關(guān)應(yīng)急職責(zé)，明確應(yīng)急行動、措施和保障等基本要求和程序，是應(yīng)對各類事故的綜合性文件；專項(xiàng)預(yù)案針對具體的事故類別危險(xiǎn)源和應(yīng)急保障，應(yīng)按照綜合預(yù)案程序和要求組織制定。除此之外，企事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)編制應(yīng)急預(yù)案操作手冊，針對具體的裝置、場所或設(shè)施、崗位制定相應(yīng)措施，應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估及危險(xiǎn)性控制措施逐一編制，確保事故相關(guān)人員應(yīng)知應(yīng)會、熟練掌握，并通過應(yīng)急演練，做到迅速反應(yīng)、正確處置。在預(yù)案中要重新明確信息傳遞流程，在應(yīng)急值守機(jī)構(gòu)之間直接建立聯(lián)系，避免因額外環(huán)節(jié)造成的信息遲報(bào)、漏報(bào)。

民航行業(yè)具有較強(qiáng)的開放性和系統(tǒng)性，與其他外部單位具有緊密的聯(lián)系，因此企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案編制必須考慮有效銜接的問題。一是要與民航管理部門應(yīng)急預(yù)案有效銜接。由于“民航管理部門成立應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國或所轄地區(qū)的民航應(yīng)急工作”，因此在應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、信息報(bào)告程序、專項(xiàng)預(yù)案設(shè)置等方面，必須要參考民航管理部門應(yīng)急預(yù)案。二是要與機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)急預(yù)案有效銜接。運(yùn)營人、空管單位、油料等駐場單位，在機(jī)場應(yīng)急救援、大面積航班延誤等機(jī)場及其鄰近區(qū)域的應(yīng)急處置中，要接受機(jī)場現(xiàn)場指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度，因此在制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)，必須要與所在機(jī)場的應(yīng)急預(yù)案有效銜接。三是要與地方政府及其他外部單位應(yīng)急預(yù)案有效銜接。作為地方政府或其他外部單位應(yīng)急處置成員單位的民航企事業(yè)單位，在編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)還需要考慮外部協(xié)議的約束性，確保體系內(nèi)同時(shí)啟動應(yīng)急響應(yīng)，并接受統(tǒng)一的指揮調(diào)度。

（三）開展切實(shí)有效的培訓(xùn)和演練

Doc9859提出：“應(yīng)急預(yù)案是以書面形式來表達(dá)意圖。但愿應(yīng)急預(yù)案大部分內(nèi)容永遠(yuǎn)不會在實(shí)際情況下得到檢驗(yàn)。為了確保這些意圖以運(yùn)作能力為后盾，就需要進(jìn)行培訓(xùn)。因?yàn)榕嘤?xùn)只有較短的‘保質(zhì)期’，所以建議進(jìn)行定期的訓(xùn)練和演練。應(yīng)急預(yù)案的部分內(nèi)容，如人員傳喚與通信方案等，可以通過‘桌面’演練來檢驗(yàn)。應(yīng)急預(yù)案的其他方面，如涉及到其他單位的‘現(xiàn)場’活動，需要每隔一段時(shí)間進(jìn)行一次演練。此類演練有助于暴露出預(yù)案的不足，從而在實(shí)際出現(xiàn)緊急情況之前對其進(jìn)行改進(jìn)”。

應(yīng)急管理培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分級分類的原則。在應(yīng)急管理體系中，存在著現(xiàn)場指揮官、專項(xiàng)預(yù)案辦公室、一線處置人員等諸多應(yīng)急管理主體，他們在應(yīng)急管理體系中承擔(dān)著不同的工作任務(wù)，因此簡單統(tǒng)一的培訓(xùn)并不能滿足應(yīng)急履職的需求。針對現(xiàn)場指揮官，要重點(diǎn)培訓(xùn)指揮能力和情景意識，特別是對緊急情況的分析、研判能力，要確保現(xiàn)場指揮官能夠第一時(shí)間啟動響應(yīng)預(yù)案、指揮應(yīng)急力量迅速出動。針對專項(xiàng)預(yù)案辦公室，要重點(diǎn)培訓(xùn)風(fēng)險(xiǎn)評估和研判能力，確保專項(xiàng)預(yù)案的針對性和有效性。針對一線處置人員，要重點(diǎn)培訓(xùn)應(yīng)急操作手冊，確保一線人員在緊急情況下能夠拉得出去、頂?shù)蒙先?。?yīng)急演練要削弱“演”的成分，強(qiáng)化“練”的成分。要結(jié)合應(yīng)急預(yù)案合理設(shè)置演練場景，采取無腳本演練等方式，檢驗(yàn)應(yīng)急預(yù)案銜接的有效性、信息傳遞的及時(shí)性和處置措施的可行性。要針對演練實(shí)際切實(shí)開展評估工作，在演練中發(fā)現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)進(jìn)行分析研判、修訂應(yīng)急預(yù)案、優(yōu)化處置措施。

總之，民航業(yè)要確保航空運(yùn)行安全、確保人民生命安全，就必須切實(shí)提升民航應(yīng)急管理能力。新形勢下，民航行業(yè)必須樹立“大應(yīng)急”的全局意識，破除認(rèn)知和實(shí)踐上的藩籬，將應(yīng)急管理與安全管理體系、雙重預(yù)防機(jī)制、法定自查等工作有機(jī)統(tǒng)一起來，全面提升風(fēng)險(xiǎn)防范、處置善后等民航應(yīng)急管理綜合能力。