青島農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)模式的創(chuàng)新舉措與成效預(yù)期

☉王哲 喬先華

青島市平度市店子鎮(zhèn)萬林居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心

以“孝文化”為主要特征的農(nóng)村養(yǎng)老模式，在社會結(jié)構(gòu)變遷、市場經(jīng)濟(jì)改革以及快速城鎮(zhèn)化的沖擊下，形勢日益嚴(yán)峻。2021年，山東省青島市政府將切實解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)問題列為本年度市辦實事之一，以政策為杠桿，構(gòu)建起以鎮(zhèn)級居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為重點、農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)站（點）為延伸的農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場化模式，實現(xiàn)政府、市場（養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)）、社會（社區(qū)與志愿組織）各司其職、有機(jī)銜接與良性互動，使農(nóng)村養(yǎng)老多元共治成為現(xiàn)實。

突破農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)困境的著力點

農(nóng)村老齡化有著區(qū)別于城鎮(zhèn)的鮮明特征，農(nóng)村養(yǎng)老受困于多種因素，形成了亟待破解的困局。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，青島農(nóng)村老齡化較城鎮(zhèn)更為嚴(yán)重，現(xiàn)有的養(yǎng)老模式可持續(xù)性遭遇各種問題，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系與機(jī)制建設(shè)政策設(shè)計存在短板，養(yǎng)老服務(wù)供給的可及性較差。如何突破農(nóng)村養(yǎng)老這些困境？青島市遵循共建共治共享社會治理要求，以從根本上破解農(nóng)村養(yǎng)老困局、切實滿足農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)需求以及提升養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)為目標(biāo)，以最大的勇氣和魄力研究推動農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)扶持政策創(chuàng)新，力爭打造出政策引領(lǐng)、市場運(yùn)營、保障基本、適度普惠、優(yōu)質(zhì)高效的農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新模式。這一新模式具體表述為：遵循中華民族傳統(tǒng)孝道文化，以失能半失能、失智和85歲以上農(nóng)村老人為關(guān)鍵群體，以鎮(zhèn)級居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為重點，以農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站點為延伸，在政府政策性補(bǔ)貼以及免費(fèi)使用養(yǎng)老設(shè)施的有效措施激勵下，動員和精選有相關(guān)資質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體運(yùn)營中心和站點，實行市場化運(yùn)作，并動員農(nóng)村社區(qū)組織、志愿組織融入其中，形成一套理念鮮明、目標(biāo)突出、體系完整、服務(wù)品質(zhì)優(yōu)良、多元融合共治的農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新模式。該模式主要堅持了以下著力點：重點目標(biāo)群體聚焦于農(nóng)村中的失能半失能、失智和85歲以上老人群體；強(qiáng)化并夯實子女養(yǎng)老責(zé)任；注重服務(wù)品質(zhì)提質(zhì)升級；形成以五星級專業(yè)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托，鎮(zhèn)級居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為重點，以村級社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站為延伸，全縣域的市場化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營模式；發(fā)揮政策杠桿激勵功效，撬動整個農(nóng)村養(yǎng)老市場，做大做強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，活躍與養(yǎng)老相關(guān)聯(lián)的上下游產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而激活整個養(yǎng)老消費(fèi)市場；促進(jìn)多方融合共治，政府、市場、社會多方發(fā)力、密切配合。

突破農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)困境的政策措施

在充分全面調(diào)研基礎(chǔ)上，青島市圍繞突破農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展困境，主要提出了以下政策措施。

（一）實施更加積極的政策激勵

整合公共資源，提升公共資源利用效能。一是整合公共財政資源。青島市探索將長期護(hù)理保險補(bǔ)貼、家庭養(yǎng)老床位補(bǔ)貼以及殘疾人托養(yǎng)、優(yōu)撫對象居家養(yǎng)老、人社部門的護(hù)理員培訓(xùn)補(bǔ)貼等各類補(bǔ)貼款項加以整合，作為支持資源投入到居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。二是整合公共設(shè)施資源。通過市政府的強(qiáng)力推動，各個市（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）將閑置的公共設(shè)施資源免費(fèi)提供給居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，建設(shè)鎮(zhèn)級居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，只需要將閑置公共設(shè)施進(jìn)行適老化改造即可。三是整合各類扶持政策資源。市民政、醫(yī)保、人社、退役軍人事務(wù)和殘聯(lián)等部門聯(lián)合制定出臺了《關(guān)于支持養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展的若干措施》，整合相關(guān)政策資源，投入到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；各市（區(qū)）為分散供養(yǎng)的農(nóng)村特困人員、低保中的失能（失智）、“失獨(dú)”老年人購買的基本居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，全部由上述服務(wù)對象所在的鎮(zhèn)（街）的居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心提供。

提供政府補(bǔ)助資金。青島市在整合各類財政補(bǔ)貼、補(bǔ)助資源和公共設(shè)施資源后，探索推動對入住本市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和簽約居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)且符合規(guī)定要求的老人，加大財政補(bǔ)助力度。一是進(jìn)一步提高農(nóng)村老人長期護(hù)理保險的支付標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)評估認(rèn)定為3級以上失能失智的青島市農(nóng)業(yè)戶籍老人，其長期護(hù)理保險的支付標(biāo)準(zhǔn)由每人每年3000元提高到5000元，用于支持農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)級居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心開展長期護(hù)理保險服務(wù)。二是進(jìn)一步提高護(hù)理型家庭養(yǎng)老床位的運(yùn)營補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。對簽約為護(hù)理型家庭養(yǎng)老床位的農(nóng)村老年人，其居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)享受6.5折的優(yōu)惠價格，剩余3.5折的費(fèi)用由政府以運(yùn)營補(bǔ)貼的形式補(bǔ)貼給居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，每月補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)最高不超過350元。

（二）實行養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)營市場化

運(yùn)營機(jī)構(gòu)資質(zhì)及其產(chǎn)生。運(yùn)營農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須具備三星級及以上等級養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資質(zhì)，必須具備長期護(hù)理保險定點護(hù)理機(jī)構(gòu)資質(zhì)，必須具備實施規(guī)模化、連鎖化、品牌化運(yùn)營農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場的能力。在對青島市域內(nèi)符合運(yùn)營機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)全面摸底基礎(chǔ)上，重點考察技術(shù)成熟、經(jīng)驗豐富、實力雄厚、社會責(zé)任感強(qiáng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。在考察的基礎(chǔ)上，按照放開市場、優(yōu)中選優(yōu)的原則，采取專家評價打分方法，最終確定參與運(yùn)營農(nóng)村社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

市場化運(yùn)行模式。遴選所確定的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，對政府免費(fèi)提供的公共設(shè)施進(jìn)行適老化改造，按政策要求設(shè)置相應(yīng)功能區(qū)，添加相應(yīng)專業(yè)和技術(shù)設(shè)備，改建完成后，統(tǒng)一命名為XX鎮(zhèn)（街道）居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立自主運(yùn)營和開展養(yǎng)老服務(wù)，中心的管理人員和護(hù)理人員，由機(jī)構(gòu)自主選派或自行招募，政府不再干預(yù)。運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)優(yōu)先對政策優(yōu)先保障的服務(wù)對象提供服務(wù)，在力所能及范圍內(nèi)，可以對健康老人（60歲～79歲老人）提供服務(wù)，并根據(jù)市場價格自主收費(fèi)。

市場化運(yùn)作平臺：鎮(zhèn)級居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心。鎮(zhèn)（街道）居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心是農(nóng)村養(yǎng)老市場化運(yùn)作的基礎(chǔ)平臺，在青島農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式中起著關(guān)鍵支撐作用。作為集機(jī)構(gòu)、居家、社區(qū)養(yǎng)老于一體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域性綜合養(yǎng)老服務(wù)中心，面積均為1000～2000平方米，設(shè)有助浴助餐、中心廚房、集中托養(yǎng)、康復(fù)輔具租賃、時間銀行、老年人文體活動等功能區(qū)，并提供相應(yīng)服務(wù)。轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站由中心免費(fèi)統(tǒng)一運(yùn)營，面積在350平方米以上，服務(wù)站工作人員不僅同本村老人簽約居家社區(qū)服務(wù)，也能夠在運(yùn)營機(jī)構(gòu)或中心的專業(yè)人員指導(dǎo)下，開展簽約老人上門服務(wù)。各服務(wù)站在充分考慮本村地域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、養(yǎng)老服務(wù)具體需求以及村莊資源情況等因素基礎(chǔ)上，分別設(shè)置個性化服務(wù)功能或項目，為輕度失能失智老年人及有需求的健康老年人提供居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

青島鎮(zhèn)級居家社區(qū)養(yǎng)老中心的護(hù)理員到家庭養(yǎng)老床位老人家中服務(wù)。

（三）加大農(nóng)村重點老年人群體消費(fèi)引導(dǎo)力度

參照民政部《老年人能力評估》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對相應(yīng)年齡段和評估等級的老年人，發(fā)放兩類農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)卡。第一類為85歲以上的自理、1級失能、輕度和中度失智的農(nóng)村老年人，為他們發(fā)放A類卡，老年人每月在A類卡上繳存不低于100元時，政府為其補(bǔ)貼50元；第二類為60歲以上2-5級失能和重度失智的農(nóng)村老年人，為他們發(fā)放B類卡，老年人每月在B類卡上繳存不低于200元時，政府為其補(bǔ)貼120元。政府補(bǔ)助資金原則上每兩個月兌現(xiàn)給鎮(zhèn)（街道）級居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心一次。

（四）推行居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)智慧化監(jiān)管

強(qiáng)化監(jiān)管是養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的基本保障。在加強(qiáng)常規(guī)性監(jiān)管的同時，青島探索將強(qiáng)化監(jiān)管的主要方向放在積極推行智慧化監(jiān)管上。一是健全農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管體系。青島市建有市、區(qū)（市）兩級養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，中心實行信息化管理，對農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心及其他農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量安全、從業(yè)人員、服務(wù)行為、涉及資金和運(yùn)營秩序進(jìn)行全天候、全周期監(jiān)管。二是強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管。充分發(fā)揮協(xié)會行業(yè)自律作用，在農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心及其他農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的從業(yè)規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量等方面進(jìn)行行業(yè)管理。三是強(qiáng)化智慧化監(jiān)管。運(yùn)營機(jī)構(gòu)需在鎮(zhèn)級居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管平臺，對提供居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行可視化、全天候、全周期監(jiān)管，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的監(jiān)管平臺接入青島市養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管信息平臺。

青島農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式的成效預(yù)期

青島農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式的核心價值在于構(gòu)建以廣覆蓋的農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老為基本，以高端養(yǎng)老企業(yè)、社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及互助養(yǎng)老、志愿養(yǎng)老等為補(bǔ)充的新型農(nóng)村養(yǎng)老模式，適合青島市域農(nóng)村老齡化特征和養(yǎng)老服務(wù)需求，其積極成效可以期待。

一是政策激勵作用更加明顯，老人簽約熱情將更加活躍。青島市將加大宣傳力度，對青島農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式進(jìn)行宣傳和解讀。良好的政策宣傳效果以及積極的政策措施，將會產(chǎn)生巨大的激勵作用。有著優(yōu)惠政策又不離家的青島農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式將深受農(nóng)村老人喜歡，老年人簽約家庭養(yǎng)老床位的積極性將更加高漲，簽約率也將不斷提升。

二是服務(wù)內(nèi)容將更加全面，服務(wù)質(zhì)量將更加到位。青島農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新政策實施后，專業(yè)化、品牌化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)將能夠給簽約居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的老年人帶來更加全面的養(yǎng)老服務(wù)，包括但不限于生活照料、身體康復(fù)與護(hù)理、助餐、各種文體活動等，而且專業(yè)化、高質(zhì)量的護(hù)理服務(wù)，讓老人在家里就能享受到以往只有星級養(yǎng)老機(jī)構(gòu)才能提供的服務(wù)。

三是市場化運(yùn)作的效率和效益將顯著提高。伴隨著青島農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式的激勵引導(dǎo)，將吸引大量民間資本投入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場，部分原來只做城市養(yǎng)老的企業(yè)和機(jī)構(gòu)也將積極參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)，投入大量資金，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心功能區(qū)，改造園區(qū)環(huán)境以及引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備，聘用專業(yè)護(hù)理人員。

四是農(nóng)村養(yǎng)老多元融合共治將逐步形成。在政策引導(dǎo)、財政投入、養(yǎng)老設(shè)施免費(fèi)提供、協(xié)調(diào)解決所遇難題以及監(jiān)督管理等方面，政府作用發(fā)揮將更加精準(zhǔn)到位；在提高服務(wù)質(zhì)量、改善養(yǎng)老環(huán)境、拓展養(yǎng)老市場等方面，民間資本將更加大展身手；在行業(yè)自律、社區(qū)配合、志愿服務(wù)、時間銀行、專業(yè)支持等領(lǐng)域，社會組織將更加大有作為。在農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中，政府、市場、社會有機(jī)銜接和良性互動，實現(xiàn)多元融合共治。

五是將居家養(yǎng)老、社區(qū)照料和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老以高品質(zhì)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方式整合為一體。將徹底解決以往居家養(yǎng)老因缺乏專業(yè)支持而限于生活照料，甚至等同于家政服務(wù)；農(nóng)村幸福院因服務(wù)環(huán)境、內(nèi)容和技術(shù)短缺而閑置；專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因服務(wù)價格、傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念、農(nóng)村社區(qū)支持不足以及服務(wù)可及性等因素，導(dǎo)致入住率不高等三大養(yǎng)老難題，并用市場化運(yùn)營方式，將居家養(yǎng)老、社區(qū)照料和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有機(jī)融合成為一個整體，放大養(yǎng)老的整體效能。