環(huán)境行政公益訴訟：識別、困境、出路
——基于2020年185份裁判文書樣本的考察

王勇，王宗濤

(溫州大學 法學院，浙江 溫州 325000)

環(huán)境行政公益訴訟, 顧名思義既是公益訴訟的一個亞類，也是行政訴訟的一種類型[1]。2015年7月，最高檢開始了在全國范圍內(nèi)進行環(huán)境公益訴訟的試點，2017年6月份在新修訂的《行政訴訟法》中正式將這一制度確定下來，隨后最高法和最高檢2018年頒布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，由此我國環(huán)境行政公益訴訟的司法實踐又向前扎實地邁進了一步[2]。環(huán)境行政公益訴訟是解決因行政機關(guān)不依法履行監(jiān)管職責而導致國家及社會公共利益受到損害問題的重要手段[3]。環(huán)境行政公益訴訟制度在發(fā)揮檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的同時，也釋放了行政訴訟制度的優(yōu)勢，使得司法監(jiān)督的空間范圍有了進一步的擴展，豐富了司法維護社會公共利益的方式，開拓了行政訴訟制度的新領(lǐng)域[4]。學界很早就對這一制度進行了理論探索，國內(nèi)由呂忠梅教授較早地對環(huán)境行政公益訴訟的內(nèi)涵及特點進行了概括[5]，亦有學者圍繞著環(huán)境行政公益訴訟的訴訟客體進行闡釋分析[6]，除此之外有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟程序的理論研究成果也有很多。毫無疑問學界的一系列研究成果的產(chǎn)出有力地推動了我國環(huán)境行政公益訴訟制度的完善發(fā)展。但如果對已有理論成果進行梳理歸納，不難發(fā)現(xiàn)大多數(shù)理論探討是圍繞著訴訟制度某一個方面進行理論層面的闡述論證，實證研究層面雖也有研究，但數(shù)量略顯不足且多是圍繞某一具體的方面展開①?；诖?，本文以2020年185份裁判文書為分析樣本，對我國當下環(huán)境行政公益訴訟實務(wù)中裁判案件的內(nèi)容特征及運行困境進行剖析，并嘗試提出具體的優(yōu)化方案，以期能為完善環(huán)境行政公益訴訟制度運行做出些許探索。

一、現(xiàn)實之維：案例樣本選取及分析

(一)案例樣本來源

將2020年環(huán)境行政公益訴訟裁判文書作為分析樣本，案例的主要檢索來源為中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，同時以法信網(wǎng)、把手案例等數(shù)據(jù)資源作為補充檢索渠道。以“行政公益訴訟”、“行政案由”、“環(huán)境”、“公共利益”為關(guān)鍵詞，以“2020年”為檢索時間進行檢索，共檢索到304個司法裁判案例。這其中刪掉內(nèi)容不符、時間重合的司法判例，最終只得到185個有效樣本，其中包括170份判決書，15份裁定書。其中一審判決167份，二審判決3份。裁定書中有4份是起訴主體不具有起訴資格予以駁回的案件，有9份是檢察機關(guān)撤訴案件，還有2份是法院終結(jié)訴訟的案件，如圖1所示。這里要說明的是雖大多數(shù)裁判文書可以在裁判文書網(wǎng)進行檢索，但由于檢索關(guān)鍵詞以及訴訟裁判類型限制，所檢索到的數(shù)據(jù)可能有一定偏差。但本文主要從整體層面上對實務(wù)過程中存在的問題展開分析，故這些數(shù)據(jù)基本上可以反映出我國當下環(huán)境行政公益訴制度發(fā)展的現(xiàn)實狀況及遭遇的瓶頸。通過對選取的案例進行系統(tǒng)化的分析，可以發(fā)現(xiàn)其存在以下特點。

圖1 2020年全國行政公益訴訟裁判情況

(二)案例樣本分析

1.案例樣本判決類型分布情況梳理

我國《行政訴訟法》的修改使得行政訴訟判決形式相應(yīng)地發(fā)生了變化，某種意義上可認為判決形式的豐富也促進了行政訴訟類型的發(fā)展[7]。理論層面將行政訴訟的判決形式分為兩類：一是法院以駁回訴訟請求的方式判決原告敗訴；二是判決被告敗訴。被告敗訴的判決方式種類較多：包括撤銷判決，變更判決，一般給付判決，確認違法，無效判決，確認法律關(guān)系存在判決等[8]。伴隨著法律法規(guī)及相關(guān)司法解釋內(nèi)容規(guī)定的變動，現(xiàn)下行政訴訟判決形式種類更加豐富，這些不同的判決之間相互關(guān)聯(lián)、互相呼應(yīng)，某種意義層面上已經(jīng)實現(xiàn)了行政訴訟類型化的要求[9]。環(huán)境行政公益訴訟雖說是一種新的訴訟模式，但其判決類型的界定仍應(yīng)在傳統(tǒng)行政訴訟判決類型的體系框架之下，形式上只是過于集中的體現(xiàn)為傳統(tǒng)判決類型中的一兩種而已。

通過分析2020年170份環(huán)境行政公益訴訟司法文書(只統(tǒng)計判決書，不包括裁定書)，不難發(fā)現(xiàn)在環(huán)境行政公益訴訟審判實踐中，法院的判決書的形式主要有三種，見圖2，分別為判決被告行為違法、判決被告履行職責、判決被告繼續(xù)履職加確認違法。

圖2 2020年全國法院環(huán)境行政公益訴訟案件判決類型及分布比例②

一般意義上環(huán)境行政公益訴訟確認違法的判決也包含兩類，一是行政作為違法的判決，二是行政不作為違法的判決[10]。在對全國2020年裁判文書分析的基礎(chǔ)上，可發(fā)現(xiàn)因行政機關(guān)不作為被認定為確認違法的判決占到了判決總數(shù)的一大半。這里需要說明的一點是，法院作出的確認違法以及判令履職判決，這里確認違法判決對應(yīng)被告之前的不履行行政監(jiān)管職責的情形，履行職責判決對應(yīng)的則是被告職責尚未履行完成的情形。同時要強調(diào)的一點是判令行政機關(guān)繼續(xù)履職判決不是行政機關(guān)沒有任何作為的不履行判決，繼續(xù)履行判決的前提是行政機關(guān)已經(jīng)采取了措施履行了職責，只不過檢察機關(guān)認為其履職不到位而已。履行判決解決的是做沒做的問題，繼續(xù)履行判決則是指司法機關(guān)認為相關(guān)政府部門做的不好繼續(xù)去做的問題。

在2020年的170份環(huán)境行政公益訴訟司法判決書中，確認違法判決的案件數(shù)量為46份，所占比例為27.2%；繼續(xù)履職的案件數(shù)量為78份，所占比例為45.8%；確認違法加繼續(xù)履職的判決數(shù)量為42份.占比為42.7%，見圖2。不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟判決種類以確認違法判決為主，同時判決繼續(xù)履行與繼續(xù)履行加確認違法為兩種重要的補充類型。存在著判決類型形式化嚴重，確認違法判決率過高，環(huán)境行政公益訴訟制度過于形式化的特點。

2.案例樣本判決結(jié)果勝訴情況統(tǒng)計

在環(huán)境行政公益訴訟實踐中，無論是一審還是二審，檢察機關(guān)的勝訴率均較高于其他訴訟類型，這在傳統(tǒng)的有勝有負的訴訟模式中是很少出現(xiàn)的。大概是環(huán)境公益訴訟本身具有特殊性，其本質(zhì)是借助檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)來實現(xiàn)對政府行政權(quán)力的制約監(jiān)督，客觀上決定了其勝訴率較高。另外，法院出于最大限度地維護社會公益的需要，支持檢察機關(guān)訴訟請求也是為了督促行政機關(guān)履職。

基于對2020年法院裁判文書的梳理，可以發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)的勝訴率達到了百分之百。可見在環(huán)境行政公益訴訟中，原告的勝訴率要遠高于被告。有學者主張，為了保護社會公共利益而起訴的檢察機關(guān)不應(yīng)承擔訴訟風險[11]，但根據(jù)傳統(tǒng)理論，“任何訴訟都存在敗訴的可能性”[12]，這種一方勝訴率過高的現(xiàn)象與傳統(tǒng)意義上的訴權(quán)理論強調(diào)的平等性與完整性相沖突。

3.案例樣本案件來源情況歸納

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下稱為“辦法”)第28條規(guī)定，檢察機關(guān)起訴案件的主要來源為其在履職過程中發(fā)現(xiàn)的線索[13]。也許是為了防治濫訴的風險，法律特意對公益訴訟案件來源渠道進行限制，使得環(huán)境行政公益訴訟案件的來源渠道大大限縮，不利于公共利益的保護。2020年所有的判決文書中案件來源絕大部分是檢察機關(guān)履職過程中發(fā)現(xiàn)的。在15份裁定書中，有4份是原告不具有起訴資格予以駁回的，法院在判決書的說理部分這樣表述：“我國行政訴訟法僅規(guī)定由人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領(lǐng)域提起行政公益訴訟，對于公民個人和其他社會組織而言，單純損害公共利益的行政行為不屬于其救濟范圍。”④案件來源渠道過于單一，檢察機關(guān)的負擔過重，不利于調(diào)動其他的社會主體參與到訴訟中去，使得這一制度維護公益的作用大打折扣。

4.案例樣本案件類型情況分析

根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍限定于包括生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全等在內(nèi)的幾種領(lǐng)域。梳理2020年的裁判文書可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境污染案件達到69.2%；國有資產(chǎn)保護案件占比7.6%；食品安全案件占比4.2%；文化旅游資源保護案件占比5.2%；國有土地轉(zhuǎn)讓類案件占比為4.2%；亂占耕地類案件占比10.7%。由此可見案件類型具有多樣性與發(fā)散性，生態(tài)環(huán)境破壞類案件占比較大，如圖3。

圖3 2020年環(huán)境行政公益訴訟類型分布圖

基于對2020年100多份司法裁判文書的梳理，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政公益訴訟制度在維護社會公益尤其是生態(tài)環(huán)境利益領(lǐng)域發(fā)揮了很大的作用，是監(jiān)督政府依法履行管理職責的一把利器。但案例樣本也折射出環(huán)境行政公益訴訟制度在運行中存在著問題。

二、現(xiàn)實困境：我國環(huán)境行政公益訴訟的制度的問題檢視

作為一種特殊的行政訴訟類型模式，環(huán)境行政公益訴訟自試點開始以來，就在維護公益領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。根據(jù)2021年《最高人民檢察院工作報告》顯示，全年共受理民事公益訴訟案件1.4萬件、行政公益訴訟案件13.7萬件，對于群眾反映強烈的新領(lǐng)域公益損害立案2.7萬件⑤。但通過對當下司法實踐領(lǐng)域中該制度運行狀況的分析，不難發(fā)現(xiàn)從試點改革到正式實施，這一制度在權(quán)利交融、主體博弈之中坎坷前進。在其單純的制度建構(gòu)及運行機制的局限下，其本身所存在的不足也逐漸暴露出來，運行過程的疏漏以及訴訟保障程序的欠缺，使得公眾維權(quán)途徑不通暢，公共利益保護的宗旨較難實現(xiàn)。具體體現(xiàn)為以下幾個方面：

(一)案件來源線索渠道過于狹窄，公眾參與度不夠

在對全國2020年環(huán)境行政公益訴訟案件情況進行歸納梳理的基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)相較于一般行政訴訟模式而言，案件數(shù)量實在是稀少，而且地域分布極不均衡，僅貴州、云南、河北三省的案件數(shù)量就占有將近一半的比重。在社會公益屢屢遭受到侵害的情況下，環(huán)境行政公益訴訟案件緣何如此稀少？

究其根源在于環(huán)境行政公益訴訟案件線索來源不足, 案件線索收集途徑過于單一[14]?！掇k法》第28條規(guī)定檢察機關(guān)就其履行職責的過程之中發(fā)現(xiàn)的線索才可以進行公益訴訟，如此就將環(huán)境行政公益訴訟案件線索來源渠道限定為檢察機關(guān)的履職過程中，公民和有關(guān)組織均無法提起訴訟，即使面臨社會公益遭到破壞的情況下。實踐中，檢察機關(guān)辦案線索一般來源于三個方面：其一是在履職過程中發(fā)現(xiàn)線索, 大都是在辦理刑事案件中得到的線索；其二是通過檢察機關(guān)的專項督查活動發(fā)現(xiàn)，雖然也可以接受公民或其他組織的舉報，但是這一方面在整個案件線索的來源占比中很小[15]。由于法律規(guī)定的限制，導致實踐中檢察機關(guān)接受公民或其他組織舉報獲的線索的比重所占的比例非常小。然現(xiàn)實則是公眾在提供案件線索方面的潛力是非常巨大的，不重視公眾參與，公益訴訟案件來源就會受到嚴重限制。同時僅依靠檢察機關(guān)起訴容易導致檢察機關(guān)濫用起訴自主選擇權(quán)，對于取證難度大、政府部門級別高的案件可能會不起訴，這一點在2020年的司法文書中體現(xiàn)的非常明顯，當年被檢察機關(guān)起訴作為被告的百分之九十的是基層人民政府。在無法對社會公益進行保護的同時，也制約了環(huán)境行政公益訴訟制度作用的發(fā)揮。

(二)案件裁判結(jié)果不盡合理，判決形式趨同化、內(nèi)容籠統(tǒng)化

從2020年法院關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的判決結(jié)果來看，確認違法判決所占比例為27%。確認違法判決指“人民法院經(jīng)審查后認為被訴行政行為違法但不適合作出撤銷判決或履行判決，轉(zhuǎn)而確認被訴行政行為違法的判決[16]”。這種籠統(tǒng)化的確認違法或者繼續(xù)履行的判決內(nèi)容過于寬泛，沒有太多的實踐價值。實際上，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟后，由于訴前程序的存在，行政機關(guān)可能在訴前程序中已經(jīng)履行職責但尚未履行完畢，亦或者行政機關(guān)在訴前程序后，在法庭審理的其他階段履行法定職責，都可以認為檢察機關(guān)通過這一制度達到了監(jiān)督行政機關(guān)的目的。法院唯一能主張行政機關(guān)不作為違法的也就是行政機關(guān)在任何階段都不履行監(jiān)管職責的情形下才可以。然而就2020年的情況來看，全國法院在判決確認違法判決時，行政機關(guān)已經(jīng)履職或者部分履職的情形并未被考慮進去。以安康鐵路運輸檢察院訴白河縣林業(yè)局不依法履職案為例分析⑥。白河縣林業(yè)局在發(fā)現(xiàn)冷水鎮(zhèn)全家村村民違法破壞林地資源后，采取了對違法者進行罰款并責令其采取措施恢復被破壞的林地，但違法者沒有按時補種，使得被破壞的林地沒有恢復。被告冷水鎮(zhèn)政府認為其已經(jīng)采取了多種措施去修復林地，白河縣檢察機關(guān)則主張被告不依法履職導致公共利益持續(xù)受到損害。法院最后支持了檢察機關(guān)的訴訟請求，判決行政機關(guān)敗訴。這種情況下法院判決被告行政行為違法是否合適有待商榷。行政公益訴訟的根本目的為督促被告履行法定職責以維護公共利益，而不是僅對被告行為是否合法作判斷[17]。所以實踐中法院作出大量的確認違法判決沒有太大意義，更多的是形式主義的體現(xiàn)[18]。大多情況下是在被告無法履行的時候法院才可能會用到確認違法判決，既然環(huán)境行政公益訴訟的目的更多的在于監(jiān)督履行，那么只是單純的確認被告行為違法可能于環(huán)境行政公益訴訟的目的有些相悖，故不應(yīng)將其作為訴訟請求，而將其作為行政機關(guān)是否積極履職的標準似乎更為合適[19]。

另外，就繼續(xù)履職判決來看，法院只是認定被告行政機關(guān)依法繼續(xù)履職，并未結(jié)合案件的具體情況分析。雖說是出于對司法權(quán)的謙抑化及對行政權(quán)的尊重，但籠統(tǒng)的判決繼續(xù)履職，對履職內(nèi)容、履職期限均未作出明確說明，形式意義偏重也不利于督促行政機關(guān)，對行政機關(guān)的指導意義不是很強。以信陽市浉河區(qū)人民檢察院訴信陽市浉河區(qū)林業(yè)和茶產(chǎn)業(yè)局不履職案件為例⑦。浉河區(qū)人民檢察院訴稱其在履行職責中發(fā)現(xiàn)，浉河區(qū)林業(yè)和茶產(chǎn)業(yè)局的不依法履職行為致使國家利益受到侵害，在兩年的42件案件中，浉河區(qū)林業(yè)局僅對當事人進行了行政處罰并未責令其修復被破壞了的環(huán)境，造成了公共資源的損害，法院判決其依法履職，但對履職內(nèi)容以及期限均未作出規(guī)定。其他的如撫順市檢察院訴撫順市生態(tài)環(huán)境局不依法履職；元謀縣人民檢察院訴元謀縣老城鄉(xiāng)人民政府不依法履職案等諸多案件，都可以很明顯的看出法院雖支持了檢察機關(guān)的請求，但是做出的履行判決的內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏具體的內(nèi)容。

(三)案件中法院對行政機關(guān)是否“盡職履責”認定標準不清晰

實踐中行政機關(guān)不履職、完全不作為的案件很少，在訴前程序中檢察機關(guān)向行政機關(guān)就行政機關(guān)監(jiān)管不到位的行為遞交檢察建議書后，出于對司法權(quán)的尊重，行政部門一般會對監(jiān)管中存在的問題進行解決。只不過是其在履職過程中存在履職不徹底、不充分，沒有達到檢察機關(guān)理想的治理效果罷了。

學界對于行政機關(guān)是否履職的標準爭議比較大。司法實務(wù)中，法院對行政機關(guān)的履職標準的認定更是過于籠統(tǒng)。出于最大限度保護公共利益的需要，檢察機關(guān)在訴訟中通常會向法院提出要求行政部門完全履行職責的訴訟主張，而法院往往也是支持檢察機關(guān)的訴求，其片面地追求行政機關(guān)履職行為的“形式全面性”[20]。檢察機關(guān)一般采取兩種進路：第一是從實然與應(yīng)然層面進行對比分析。應(yīng)然層面上，檢察機關(guān)通常從當下已有的法律規(guī)范進行分析，從而判讀行政機關(guān)的行為是否符合法律的規(guī)定，是否實現(xiàn)了大部分法律規(guī)范對其履職內(nèi)容的要求。通俗來說就是就做“加減法”，即從法律規(guī)范的層面窮盡行政機關(guān)依法可以采取的所有的行政監(jiān)管措施，然后分析行政機關(guān)實際采用何種措施去解決問題，通過做減法的形式來判斷行政機關(guān)是否依法全面履職。從使實然的角度出發(fā)更側(cè)重于對行政機關(guān)履職的結(jié)果的考察。只要是行政機關(guān)履職后沒有達到生態(tài)環(huán)境修復的效果，司法機關(guān)就認為行政機關(guān)沒有完全履行法定職責。表面上看檢察機關(guān)作為公共利益維護的守門人，采取的這兩種手段也無可厚非。但深入思考不難發(fā)現(xiàn)，這種過于偏重形式化的標準，忽視了案件本身的復雜性，更沒有考慮到外部自然環(huán)境以及其他客觀因素的限制。檢察機關(guān)以此來判斷行政機關(guān)是否履職的標準有失偏頗。審判實踐中，被告行政機關(guān)因為客觀條件限制加之生態(tài)環(huán)境修復案件本身就受到很多不可知因素影響，往往不易采取全面的法定監(jiān)管措施以實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的需要。當行政機關(guān)據(jù)此申請主張免責時，法院在判決文書的說理部分，經(jīng)常對這部分內(nèi)容有所回避，這對司法的公信力造成了不良影響。除此之外，環(huán)境公共利益能否得到有效保護是判斷行政機關(guān)是否完全履職的重要標準之一。但實踐中的案件繁雜多樣，不同的案件應(yīng)該采取不同的認定標準，但檢察機關(guān)往往以一個籠統(tǒng)的“生態(tài)環(huán)境是否得到修復”作為審查標準，沒有考慮到結(jié)合案件的實際情況，導致案件審理中出現(xiàn)“多重有效”的標準沖突。

三、成因剖析：環(huán)境行政公益訴訟失范的原因探究

(一)環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量較少的原因展現(xiàn)

我國一直采用行政部門主導環(huán)境保護管理事項，因此政府不履職、履職不徹底造成的侵害環(huán)境公益的事情屢見不鮮?；趯@種情況進行治理的需求出發(fā)，環(huán)境行政公益訴訟制度被賦予保護環(huán)境公益的重大使命，承載了人們太多期待。但實踐中環(huán)境行政公益訴訟的案件并不多，公共利益受侵害的現(xiàn)象屢見不鮮，為何環(huán)境行政公益訴訟的案件數(shù)量如此少？究其原因無外乎以下幾個方面。

首先是訴前程序的存在。實踐中大量的司法案件都通過行政公益訴訟的訴前程序解決。訴前程序是環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域中一個特殊的程序機制[21]，也是環(huán)境行政公益訴訟的核心程序。在以訴訟為中心的研究視角下[22]，訴前程序發(fā)揮了行政公益訴訟過濾器的作用，避免眾多案件短時間進入法院，節(jié)約了司法資源，保障法院能夠高效的處理案件[23]。訴前程序的發(fā)達讓檢察院得以主導大部分行政公益訴訟案件，也因此使得在這一領(lǐng)域中檢察機關(guān)得到了高于法院的地位，并在事實上成了保障立法在司法中實施的重要機制[24]?；谶@一程序存在，很多公益訴訟案件在進入法院審判程序之前就已通過訴前程序得到解決。有數(shù)據(jù)研究，最高院在全國開展為其兩年的試點期間，借助訴前程序解決的環(huán)境行政公益訴訟案件比例87.3%[25]。同時，試點期間75.4%的案件經(jīng)過訴前程序處理后，行政機關(guān)都進行了糾正[26]。

其次實務(wù)中案件線索來源單一。2017年修改的《行政訴訟法》中檢察機關(guān)只有在其履職過程中發(fā)現(xiàn)的線索才可向法院起訴，但“履行職責”的具體內(nèi)容指向為何?法律并未作出明確性的指定，僅規(guī)定了包括食品藥品安全在內(nèi)的四個大類，內(nèi)容規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性不強。而且實質(zhì)標準難以具體化、清晰化，加之缺乏對檢察機關(guān)的監(jiān)督，檢察機關(guān)出于畏難心理往往選擇性起訴，導致了環(huán)境行政公益訴訟案件的數(shù)量較少，形式主義傾向明顯。單一的檢察機關(guān)提起訴訟容易帶來案件線索發(fā)現(xiàn)存在障礙、環(huán)境行政公益訴訟制度優(yōu)勢受限等問題[27]。

最后由于缺乏社會公眾的參與，造成案件來源渠道進一步縮小，環(huán)境污染問題雖日趨嚴重，但是限于公民無起訴資格的掣肘，行政公益訴訟案件受案數(shù)量也會大大減少。2020年全國法院司法裁判案件中一共有15份裁定書，其中30%的裁定駁回是由于公民無起訴資格。

(二)環(huán)境行政公益訴訟中確認違法判決占比較高的原因分析

基于對2020年全國法院審理的環(huán)境行政公益訴訟案件來看，法院作出違法判決的比例將近占比30%，使得公益訴訟的判決形式呈現(xiàn)出一種形式化、同質(zhì)化的樣態(tài)。其原因可以分解為以下幾個層面。

首先，由于訴前程序的存在，檢察機關(guān)向不履職或履職不到位的行政機關(guān)移送檢察建議書后，環(huán)境行政監(jiān)管部門超過兩個月仍不履職的，檢察機關(guān)方可向法院起訴。由于環(huán)境案件本身所固有的限制、生態(tài)規(guī)律的約束及相關(guān)職能部門的配合等因素的制約[28]，實踐中行政機關(guān)很少能夠在兩個月內(nèi)完全履職，此時檢察機關(guān)往往以行政機關(guān)履職不達標為由將案件起訴到法院。行政機關(guān)出于少找麻煩的心理，往往會在案件審理期間但尚未宣判前，加速履行監(jiān)管職責。如果履職完畢后，此時檢察機關(guān)就不得不將訴請行政機關(guān)依法履職的主張更換為確認違法。如貴陽市烏當區(qū)人民檢察院訴烏當區(qū)新光路街道辦事處不履行職責一案中，在訴訟進行過程中，烏當區(qū)新光路街道辦事處加速履職，將被破壞的生態(tài)環(huán)境予以修復，最終烏當區(qū)處人民檢察院將訴訟主張變更為請求法院確認被告行為違法⑧。

其次，法院對這類案件的審查趨于形式化。一般情況下，法院根據(jù)檢察機關(guān)的訴訟請求，先審查被告是否完全不履職，然后看被告的履職有沒有實現(xiàn)公益保護的目的。如果達到了公共利益保護的目的，法院就作出確認違法判決，而至于這種判決形式是否有實質(zhì)性的意義，法院很少考慮，更多的是像在完成某種任務(wù)。同時，法院即使判決行政機關(guān)履行監(jiān)管職責，也是對其本該承擔的責任的強調(diào)罷了，并未對行政機關(guān)增加新的負擔。故在實務(wù)中行政機關(guān)的上訴率和抗辯積極性都不高，這也是為什么環(huán)境行政公益訴訟類案件往往很少進入二審的原因之一。

最后，我國《行政訴訟法》每次修改都或多或少的影響著判決形式的變動。從2014年《行政訴訟法》修改后，又陸陸續(xù)續(xù)增加了包括駁回原告訴訟請求判決、撤銷或部分撤銷判決以及確認違法、責令繼續(xù)履行判決等判決形式。種類繁多的判決類型產(chǎn)生是為了滿足一般行政訴訟行政相對人的多樣化的訴訟請求。“這些有關(guān)判決的內(nèi)容互相聯(lián)系、互相呼應(yīng)，形成了完整的類型化網(wǎng)格，某種程度上實現(xiàn)了行政訴訟類型化構(gòu)造的任務(wù)?！盵29]環(huán)境行政公益訴訟屬于特殊種類的行政訴訟，故判決種類也本應(yīng)該以《行政訴訟法》中的規(guī)定為法律依據(jù)。但結(jié)合又要考慮到環(huán)境行政公益訴訟的特殊性以及我國特殊的國情，不難發(fā)現(xiàn)由于環(huán)境行政公益訴訟受案范圍的特殊性，其主要以審查環(huán)境行政部門的不作為為主，這就極易導致其不符合其他判決種類的適用條件[30]，進而造成確認違法判決占據(jù)的比例過大，而其他判決類型如變更判決、給付判決、撤銷判決等所占的比例偏小⑨。

(三)環(huán)境行政公益訴訟中行政機關(guān)“盡責履職”標準混亂原因梳理

怠于履職，顧名思義就是指相關(guān)政府部門對自己應(yīng)承擔的責任消極應(yīng)對，在行政領(lǐng)域來講主要包括兩方面即不作為和不完全作為。環(huán)境行政公益訴訟分為訴前和訴中兩個階段，二者通過訴前程序相互銜接，如果行政機關(guān)在收到檢察機關(guān)的檢察建議后，對存在的問題整改到位，那么就可以免于被檢察機關(guān)起訴。至于是否達到了檢察建議的要求，這就涉及到行政機關(guān)的履職標準問題。由于現(xiàn)行立法以及司法實踐中均沒有對履職標準問題作出詳細界定，故在司法審判中行政機關(guān)是否達到了盡責的要求，往往存在爭議很大。

首先，公益訴訟中檢察機關(guān)提起訴訟請求依據(jù)的大部分理由就是行政機關(guān)不作為，在最高檢發(fā)布的指導性案例里面基本都是行政機關(guān)不依法履行或不全面履行法定職責的案例，違法行使職權(quán)的情況并不多見[31]。實務(wù)領(lǐng)域?qū)π姓`法情形辨別往往十分容易，但是對行政不作為的判斷標準卻十分模糊。當下并沒有相關(guān)的法律、司法解釋以及其他的規(guī)范性文件對行政不作為作出認定。雖然在最高檢發(fā)布的指導性案例中或多或少的涉及到對行政不作為標準的判別，但是由于個案具有特殊性且指導性案例并無過多的法律約束力，因此對實踐中的影響十分有限，無法為檢察機關(guān)認定行政機關(guān)是否作為提供充足的指導。由于判別行政機關(guān)履職完善與否的標準缺失，導致司法實務(wù)中對行政機關(guān)是否履職爭議很大。

另外，司法機關(guān)對進入訴訟程序中的行政機關(guān)履職的標準問題也有很大爭議，沒有一致的審查標準，從而產(chǎn)生了類案不同判的現(xiàn)象。在“延吉市檢察院訴延吉市環(huán)保局不依法履職”一案中⑩，延吉市環(huán)保局在收到延吉市檢察院遞交的檢察建議后，及時采取有力措施，對違規(guī)企業(yè)進行罰款，并監(jiān)督違規(guī)企業(yè)盡可能的修復環(huán)境，由于客觀條件限制，破壞后的生態(tài)環(huán)境未完全恢復到之前的狀態(tài)。檢察院提起訴訟，法院認為環(huán)保局已經(jīng)盡力履職，雖未將被破壞的環(huán)境恢復原狀，但是已經(jīng)竭盡所能。故法院從主客觀統(tǒng)一的立場出發(fā)，駁回了檢察機關(guān)的訴訟請求，檢察院不服提出上訴，二審仍然維持原判。而在“羅甸縣人民檢察院訴羅甸縣自然資源局”一案中，羅甸縣自然資源局在發(fā)現(xiàn)山里礦產(chǎn)資源被非法開采后，及時采取監(jiān)管措施，對違法行為人進行罰款，同時報縣政府進行處理，在收到檢察機關(guān)的檢察建議書后，又多次去礦區(qū)檢查，并及時將整改意見反饋給檢察機關(guān)。然而檢察機關(guān)仍主張被告不作為進行起訴，法院最終支持了檢察機關(guān)的訴訟請求。對兩個案件進行對比，可以發(fā)現(xiàn)不同的法院從不同的立場出發(fā)進行判斷，一種是以行政機關(guān)履職結(jié)果為參考標準，另一種則更傾向于以執(zhí)法是否有可能性為審查標準，故實務(wù)中出現(xiàn)了類案不同判的結(jié)果。這種情況在司法判決中并不是少數(shù)，究其原因，仍是缺乏認定行政機關(guān)不作為標準的法律規(guī)范。因此，正是因為立法以及司法實踐中對行政機關(guān)履職標準都未做出明確的界定，才使得檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間就履職標準問題產(chǎn)生了較大的分歧。

四、進路優(yōu)化：環(huán)境行政公益訴訟機制的完善

(一)拓寬案件渠道：適度放寬原告資格、豐富案件來源途徑

環(huán)境行政公益訴訟制度設(shè)計的初衷就是為了借助司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，以實現(xiàn)維護社會公益的目的，同時也為了解決環(huán)境糾紛，紓解現(xiàn)下生態(tài)環(huán)境破壞日益嚴重的危局。制度本身的完善是制度良好運行的前提基礎(chǔ)，作為一種訴訟模式，適度擴大參與主體資格，拓寬案件來源渠道是推動制度運行的第一步。

我國社會公益遭受破壞的問題日益突出，但相關(guān)的環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量卻并沒有較大增長，很大程度上是受限于起訴主體的單一。檢察機關(guān)作為法定的監(jiān)督機關(guān)提起公益訴訟固然比較好，尤其是可以發(fā)揮出其權(quán)威性、正當性。但是正如上文分析的那樣，檢察機關(guān)在提起訴訟時很大幾率存在選擇性起訴的問題，不利于社會公益的保護。當下環(huán)境利益朝著多元化的方向發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)視域下適度拓展環(huán)境公益訴訟原告資格是對建設(shè)美麗中國的有力回應(yīng)。傳統(tǒng)的訴權(quán)理論限定被侵犯權(quán)益和原告方存在“直接利害關(guān)系”的準則已無法適應(yīng)持續(xù)延伸的訴訟范圍[32]，因此適度擴大公益訴訟起訴主體資格是我們接下來應(yīng)重點考慮的問題。目前，根據(jù)我國訴訟實際，應(yīng)該合理拓寬環(huán)境行政公益訴訟參與主體的渠道，彌補單個主體的局限性，以實現(xiàn)豐富環(huán)境污染治理的選擇和路徑的目的，使環(huán)境行政公益訴訟制度更加符合未來環(huán)境行政公益訴訟的運行發(fā)展要求，同時也有助于強化外部監(jiān)督，促進多元主體訴訟的合理性。這也是對我國《憲法》賦予公民申訴、控告或者檢舉權(quán)利的尊重，同時也回應(yīng)了《環(huán)境保護法》中“信息公開和公眾參與”的法律要求。

案件線索是啟動環(huán)境行政公益訴訟制度的鑰匙，出于這一制度在我國剛剛運行不久的考量，從邊試邊改、循序漸進的角度出發(fā)，最初將案件線索來源限定在一定的范圍是可以理解的[33]。然而生態(tài)環(huán)境污染形勢越來越嚴峻，僅僅憑借檢察機關(guān)在履職過程中收集到的案件線索已經(jīng)無法滿足公眾對環(huán)境公益保護的需要。今后應(yīng)開拓出更多的渠道去接收來自公眾和其他社會組織的意見，回應(yīng)公眾對環(huán)境公益案件的關(guān)注。同時信息時代背景下，檢察機關(guān)應(yīng)充分的利用網(wǎng)絡(luò)論壇、廣播電視媒介等互聯(lián)網(wǎng)渠道來獲取更多的案件線索，這種層面上對案件線索的獲取屬于檢察機關(guān)被動層面獲取信息。《辦法》中雖對檢察機關(guān)獲取公益訴訟案件的渠道為限定其“履職過程中”，但是在不違反法律本意的情況下，不妨試對《辦法》中的履職二字做適度的擴大解釋。在原來規(guī)定檢察機關(guān)履行偵查、逮捕、審查起訴等職責的基礎(chǔ)上，將接受其他來自社會各界的案件線索也融進檢察機關(guān)履職過程中去。此時，《辦法》規(guī)定的檢察機關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)的線索，就蘊含了檢察機關(guān)履行檢察職責過程中主動發(fā)現(xiàn)的線索來源，及接受其他途徑的檢舉、舉報等被動式的線索來源兩種渠道，可以使案件信息的獲取更具有多元化的色彩。

(二)闡明“履職”標準：明確行政機關(guān)履職標準、闡明履職規(guī)則

環(huán)境行政公益訴訟中針對政府履職的標準問題一直是一個難題，因立法、司法解釋層面規(guī)范的不足導致的履職標準的認定問題很難在較短的時間內(nèi)得到解決。因此，如何結(jié)合已有的法律規(guī)范及司法實踐來應(yīng)對這個問題，是我們當下迫切需要考慮的。

將司法實踐以及環(huán)境行政公益訴訟自身的特點統(tǒng)籌考察，不妨嘗試從行政法學理論的視角出發(fā)，將行政機關(guān)履職標準界定為“合法、合理、可行”三方面要求[34]，主要是合法性與合理性。關(guān)注點放在行政機關(guān)的履職行為是滿足合法性、合理性以及可行性。具體來說可以分解為三個要件[35]：一是違法行為人的破壞行為有沒有得到了及時管控；二是行政機關(guān)是否高效、及時的采取了法定管制手段；三是經(jīng)過環(huán)境行政部門管制后，被破壞的環(huán)境是否得到了一定程度的恢復。其中第三個要件可以作為行政機關(guān)是否有效履職的必備條件，也是檢驗行政機關(guān)履職效果的重要指標。但是實踐中產(chǎn)生糾紛比較多的是環(huán)境行政機關(guān)行為的合理性與可行性問題，因此解決履職標準的問題也應(yīng)該著重從這兩個維度出發(fā)。“履職”的合法性審查主要關(guān)注行政機關(guān)是否采取了監(jiān)管措施，而合理性審查聚焦于行政機關(guān)采取法定措施制止違法行為后，在評價其行為效果時應(yīng)該考慮到其他客觀因素的影響，要結(jié)合生態(tài)環(huán)境本身的復雜性以及公益、私益的平衡問題，關(guān)注行政機關(guān)的履職結(jié)果及對履職可能性的情況進行分析，在理順合理性問題的基礎(chǔ)上啟動對行政機關(guān)監(jiān)管行為是否具有有效性進行審查。

如果將合法性、合理性以及可行性結(jié)合起來，我們可以構(gòu)建一個檢驗環(huán)境行政機關(guān)“履職”標準的三步法，分步驟、層層遞進的展開分析，如圖4。環(huán)境行政公益訴訟有特殊的訴前程序，在檢察機關(guān)向行政機關(guān)遞交檢察建議書的兩個月內(nèi)，行政機關(guān)行使監(jiān)管職權(quán)，但考慮到生態(tài)環(huán)境問題自身的特殊性以及其他限制性因素的制約，兩個月內(nèi)行政機關(guān)雖盡力履職，但效果可能并沒有達到檢察機關(guān)的要求。檢察機關(guān)起訴后，法院往往會支持其訴訟主張，判決行政機關(guān)不作為或繼續(xù)履行職責。雙方主要圍繞在訴前程序這兩個月內(nèi)行政機關(guān)的履職是否達到要求產(chǎn)生爭議。司法實務(wù)中一直所采用的“行為標準”和“結(jié)果標準”兩個標準[36]，這里的所產(chǎn)生的爭議實際上就是絕對的“結(jié)果主義標準”[37]的體現(xiàn)，只要沒有達到較為理想的治理結(jié)果，大概率就被認為沒有依法履職，這種做法對行政機關(guān)是不公平的。所以為了更加公平的判斷行政機關(guān)是否依法履職就可以借助“三步走”的標準。第一步，行政機關(guān)是否依法、全面、充分的履行了監(jiān)管職責。如果收到檢察建議后仍不履職，那判決其敗訴是理所應(yīng)當，沒有爭論的必要。如果行政機關(guān)在收到檢察建議后已經(jīng)履行了職責，說明其不違背基本的法律要求，實現(xiàn)了合法性。那么就進入第二步：判斷行政機關(guān)履職效果如何即環(huán)境公益是否得到了有效保障。如果環(huán)境公益在履職后得到了較好的恢復，此時檢察機關(guān)大多數(shù)情況下會選擇撤訴。問題的關(guān)鍵在于行政機關(guān)履職后，沒有達到理想的效果，那么此時是否應(yīng)一刀切地認為行政機關(guān)不完全作為？沒有達到履職要求？即行政機關(guān)在履職完畢后效果不是那么理想，檢察機關(guān)又堅持起訴的，人民法院是否應(yīng)當支持其訴訟請求？這就出現(xiàn)了上文中論述的“類案不同判”的現(xiàn)象。故應(yīng)如何認定行政機關(guān)收到檢察建議后的履職行為？此時就進入到判斷標準的第三步：看是否受自然條件、社會公益平衡以及其他因素的制約。如果確有客觀情況使得行政機關(guān)無法按時履職或履職未達標，那么檢察機關(guān)就不應(yīng)繼續(xù)提起訴訟，因為行政機關(guān)完美履職不具有可行性，此時應(yīng)該綜合考慮到客觀條件帶來的不利影響，對客觀條件限制程度的大小進行深入細致地分析梳理，既不能因為客觀條件的限制就認為原告敗訴，也不能不考慮客觀條件的掣肘認定被告敗訴。同時，在評估社會公益是否得到全面保護時，除了依據(jù)已有的國家或者行業(yè)標準外，也可輔助于專家學者的鑒定意見來進行合理評估。

圖4 行政機關(guān)“履職”標準檢驗三步法

(三)優(yōu)化判決形式：理性適用確認違法判決、明確繼續(xù)履行判決內(nèi)容

確認違法判決是對行政機關(guān)的行政行為作出否定性的評價，是行政訴訟中常用到的判決類型，確認行政機關(guān)行為違法有助于實現(xiàn)對相對人利益的保護。但環(huán)境行政公益訴訟出于其自身的特殊性，法院做出確認違法判決只是宣告了行政機關(guān)的行為違法，這種形式對于公益的恢復沒有任何助益。如果環(huán)境公益已經(jīng)基本恢復，法院再作出確認違法的判決形式，只是形式性、程序性的結(jié)案，實際并未起到太大作用，有浪費司法資源之嫌，動輒以行政機關(guān)履職不到位為由確認違法，只會讓環(huán)境行政公益訴訟制度流于形式。訴訟爭議的實質(zhì)性解決，不僅在于生效判決的作出，能真正解決問題的司法判決才重要。實際上，如果行政機關(guān)在法定的履行期限內(nèi)已大概率完成任務(wù)，那么法院仍堅持起訴的檢察機關(guān)的起訴案由就要作出認真審查，如果確需審理糾正的就接受檢察機關(guān)訴求，如果覺的無必要的應(yīng)駁回檢察機關(guān)起訴。如果在訴訟開始后，辯論結(jié)束前，行政機關(guān)已經(jīng)履職結(jié)束的，檢察機關(guān)應(yīng)撤回起訴，同時法院也應(yīng)加強對檢察機關(guān)提起公益訴訟的實體及程序的審查，看管轄、起訴主體、起訴期限是否符合法律規(guī)定，不能因為為了追求所謂的“勝訴率”就濫用確認違法之訴。

環(huán)境行政公益訴訟中，出現(xiàn)的最多的兩種判決形式分別為確認違法與責令繼續(xù)履行。由于環(huán)境行政機關(guān)擁有專業(yè)化的知識，可根據(jù)具體情況，對破壞公益的行為往往會采取多種監(jiān)管措施，因此法院在作出責令履行判決時應(yīng)考慮行政機關(guān)在處理行政事物上的優(yōu)勢，這也是司法權(quán)對行政權(quán)的一種尊重[38]。但是籠統(tǒng)化的判決往往又容易使行政機關(guān)鉆漏洞，比如沒有規(guī)定行政機關(guān)履職的固定期限，那么就無法從外部給其施加一定的壓力，行政機關(guān)可能會繼續(xù)怠于履職，從而使已經(jīng)被損害的環(huán)境遭到持續(xù)的破壞。今后法院再作出繼續(xù)履行判決，應(yīng)結(jié)合案件中的特殊情況進行裁量，如果其他法律法規(guī)對如何履職已有了規(guī)定，那么就適用法律規(guī)定。如果沒有明確的規(guī)定，那么法院就應(yīng)就履行的方式、標準、期限等問題進行綜合考量，然后在判決中作出適當規(guī)定。

從行政法理論上分析，行政公益訴訟案件包括確認判決、撤銷判決、補救判決在內(nèi)的多種判決形式且都有其各自無法被替代的功能價值。因此法院在進行環(huán)境行政公益訴訟的判決時也應(yīng)適當?shù)剡\用其他的判決類型，減少判決趨同化現(xiàn)象的發(fā)生。要結(jié)合案件的實際情況去理性選擇判決種類，不能動不動就適用違法判決。

五、結(jié)語

鑒于環(huán)境問題的外部不經(jīng)濟性, 直接的政府管制成了環(huán)境保護的基石[39], 環(huán)境行政公益訴訟的目的在于通過對失職的環(huán)保行政機關(guān)提起訴訟促使其履行職責,從而保障公眾環(huán)境利益[40]。環(huán)境行政公益訴訟制度自產(chǎn)生以來，有力地促進了行政機關(guān)依法履行其相關(guān)領(lǐng)域的職責，同時也為生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供了良好的司法支持。但這一制度仍在探索中艱難發(fā)展，其在司法實踐和制度建構(gòu)下仍顯示出規(guī)則的缺失和運行的瓶頸，尤其是在當下我國環(huán)境行政單一管理模式下，通過對制度之弊和運行之需的分析，提出拓寬案件來源渠道、明確“履職標準”以及優(yōu)化裁判類型等完善舉措，以期實現(xiàn)環(huán)境行政訴訟運行機制的優(yōu)化，為生態(tài)文明高質(zhì)量發(fā)展提供有力的法治保障。但囿于筆者研究水平有限，關(guān)于環(huán)境行政公益訴訟的其他問題無法妥善進行分析處理，期盼更多的專家學者能對這一制度進行關(guān)注。

注釋：

① 截止到2022年4月，筆者在知網(wǎng)以“環(huán)境行政公益訴訟、實證分析”為檢索詞，一共有11篇期刊文章。

② 只統(tǒng)計判決書，不包含裁定書，所以統(tǒng)計的總數(shù)量為170份而非185份。

③ 詳見(2020)皖0103行初26號行政判決書。

④ 詳見(2020)皖0103行初26號行政判決書。

⑤ 數(shù)據(jù)來自于2021年度《最高人民檢察院工作報告》，數(shù)據(jù)來源于https://www.spp.gov.cn/，訪問時間；2021年12月。

⑥ 詳見(2020)陜7101行初276號行政判決書。

⑦ 詳見(2020)豫1502行初81號行政判決書。

⑧ 詳見(2020)黔0181行初16號行政判決書。

⑨ 環(huán)境行政公益訴訟案件較少適用判決變更、給付判決形式，這和環(huán)境行政領(lǐng)域的專業(yè)性及司法權(quán)對行政權(quán)的尊讓原則相關(guān)。判決變是針對“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的”，但是由于環(huán)境行政執(zhí)法針對的是專業(yè)性較強的領(lǐng)域，這要求法院在審查該類糾紛時，司法權(quán)對行政權(quán)保持適當?shù)闹t抑性，避免越界對行政權(quán)造成較多干擾。而給付判決通常是行政相對人認為有關(guān)行政機關(guān)沒有履行給付贍養(yǎng)費、撫育費等職責，請求法院判令行政機關(guān)履職。但環(huán)境行政公益訴訟類案件中原告是檢察機關(guān)不存在給付請求。所以給付判決與變更判決在環(huán)境行政公益訴訟中比較少見。

⑩ 詳見(2017)吉2403行初12號行政判決書。