紅色旅游發(fā)展中的央地關(guān)系研究
——兼與Zhao&Timothy商榷

左 冰

（中山大學(xué)旅游學(xué)院，廣東廣州 510275）

引言

紅色旅游指的是“以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民在革命和戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期建樹豐功偉績(jī)所形成的紀(jì)念地、標(biāo)志物為載體，以其所承載的革命歷史、革命事跡和革命精神為內(nèi)涵，組織接待旅游者開展緬懷學(xué)習(xí)、參觀游覽的主題性旅游活動(dòng)”（《2004—2010年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》）。如果從1950 年韶山毛澤東故居對(duì)外開放算起，具有“紅色精神”內(nèi)涵的觀光活動(dòng)至今已有70余年的發(fā)展歷史。在這一發(fā)展過程中，紅色旅游的內(nèi)涵、外延不斷擴(kuò)大，其綜合功能不斷凸顯。在外延上，國(guó)家明確“將1840 年以來中國(guó)大地上發(fā)生的以愛國(guó)主義和革命傳統(tǒng)精神為主題、有代表性的重大事件和重要人物的歷史文化遺存納入紅色旅游發(fā)展范圍”（《2011—2015年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》）；在功能上，紅色旅游不僅是加強(qiáng)愛國(guó)主義和革命傳統(tǒng)教育的政治工程、文化工程，也承擔(dān)著促進(jìn)老區(qū)振興、脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)濟(jì)工程、富民工程的重任（《2016—2020年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》）。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，中央政府不僅為地方發(fā)展紅色旅游提供直接的資金支持，也為完善旅游服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施營(yíng)造了良好的政策環(huán)境。2005—2006年，中央在國(guó)債資金中安排紅色旅游專項(xiàng)資金11 億元；2016 年，財(cái)政部共安排資金15.47 億元支持紅色旅游發(fā)展；2017—2020 年，交通運(yùn)輸部投資約231 億元，建成連接紅色景區(qū)的道路2442千米，共涉及126個(gè)紅色旅游項(xiàng)目，覆蓋28個(gè)?。▍^(qū)、市）。2020年，中央對(duì)紅色旅游的財(cái)政支持增加到60億元，并明確規(guī)定紅色旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不受最高補(bǔ)助限額的限制。在中央政府對(duì)于紅色旅游前所未有的重視和支持下，各地方政府充分發(fā)揮紅色文化資源優(yōu)勢(shì)，修復(fù)或重建了大量紅色革命遺址和景區(qū)（點(diǎn)）。截至2021年6月，在中央和地方的共同努力之下，已建成全國(guó)愛國(guó)主義教育示范基地585個(gè)；全國(guó)紅色旅游經(jīng)典景區(qū)共計(jì)436處，為全國(guó)紅色旅游的大發(fā)展奠定了思想、精神和物質(zhì)承載基礎(chǔ)。眾多教育基地和紅色景區(qū)（點(diǎn)）已成為中國(guó)游客包括年輕人的熱門選擇甚至網(wǎng)紅打卡地。與此同時(shí)，紅色旅游的經(jīng)濟(jì)功能日益凸顯。據(jù)文化和旅游部發(fā)布的《2018 年上半年旅游經(jīng)濟(jì)主要數(shù)據(jù)報(bào)告》，全國(guó)436 家紅色旅游經(jīng)典景區(qū)共接待游客4.84 億人次，占國(guó)內(nèi)旅游總?cè)舜蔚?7.13%，實(shí)現(xiàn)旅游收入2524.98億元，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)旅游收入的10.32%；全國(guó)紅色旅游直接就業(yè)130.6萬人，間接就業(yè)510萬人。2019 年，全國(guó)共接待紅色旅游人次14.1 億人次，是2004 年接待規(guī)模的10 倍；紅色旅游收入超過4000億元；中國(guó)公民對(duì)中央政府的支持率高達(dá)93%，彰顯出中國(guó)中央政府和地方政府合力推動(dòng)紅色旅游發(fā)展所取得的輝煌成就。

在現(xiàn)代國(guó)家治理體系的建構(gòu)過程中，縱向政府間關(guān)系即中央政府與地方政府的關(guān)系（簡(jiǎn)稱央地關(guān)系）的建設(shè)至關(guān)重要；它決定著國(guó)家的統(tǒng)一與分裂狀態(tài)，并影響著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在紅色旅游發(fā)展過程中，政府是其中最主要的機(jī)構(gòu)，也是紅色旅游吸引物建設(shè)中的主要力量。央地關(guān)系不僅影響紅色旅游發(fā)展的目標(biāo)取向，也決定地方政府發(fā)展紅色旅游的動(dòng)力和模式。從全國(guó)紅色旅游規(guī)劃出臺(tái)及其運(yùn)作來看，紅色旅游既非計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的指令性生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)，也非中央-地方行政委托-代理事項(xiàng)，不屬于中央和地方基本公共服務(wù)范圍。紅色旅游兼具事業(yè)屬性和產(chǎn)業(yè)屬性的特征，地方政府和中央政府在紅色旅游發(fā)展中承擔(dān)著多元的任務(wù)導(dǎo)向。這種特殊性導(dǎo)致紅色旅游中的央地關(guān)系無法用以往行政管理研究結(jié)論解釋并指導(dǎo)未來實(shí)踐。而現(xiàn)有紅色旅游研究重點(diǎn)關(guān)注紅色旅游資源開發(fā)、市場(chǎng)拓展、紅色文化傳播、政治思想教育及其扶貧效應(yīng)等話題。關(guān)于政府在紅色旅游中的作用的研究非常有限。中央政府和地方政府如何進(jìn)行互動(dòng)、協(xié)商和利益博弈，紅色旅游是如何被自上而下和自下而上的兩股力量所建構(gòu)，其間蘊(yùn)含著何種結(jié)構(gòu)性關(guān)系或政治整合機(jī)制（political integration），這種關(guān)系和機(jī)制如何影響紅色旅游發(fā)展的未來。無論在實(shí)證方面還是理論層面，上述問題至今尚缺乏應(yīng)有的關(guān)注。

Zhao和Timothy最早捕捉到央地互動(dòng)對(duì)紅色旅游發(fā)展的重要影響。基于對(duì)福建龍巖市古田鎮(zhèn)紅色旅游發(fā)展?fàn)顩r的短期考察，Zhao 和Timothy 2015年在上發(fā)表了題為“Governance of red tourism in China: Perspectives on power and guanxi”的論文，分析了不同級(jí)別政府在紅色旅游發(fā)展中的主要作用。他們認(rèn)為，在紅色旅游發(fā)展中，地方政府由于缺乏整合資源、實(shí)施法規(guī)以及推出旅游產(chǎn)品的權(quán)力，仍然不過是中央政府下的政治傀儡（state stooge），無法主導(dǎo)當(dāng)?shù)氐募t色旅游發(fā)展。但Zhao和Timothy的研究并未真正涉及不同層級(jí)間政府運(yùn)作及其互動(dòng)過程，也未能抓住紅色旅游與常規(guī)政府事務(wù)或一般性旅游的核心差異和獨(dú)特性。本文以廣東省韶關(guān)市所轄縣級(jí)市南雄為研究對(duì)象，從社會(huì)交換的視角對(duì)南雄市為推動(dòng)紅色旅游發(fā)展申報(bào)中央蘇區(qū)縣這一事件的緣起與過程進(jìn)行回溯還原，揭示中央政府和地方政府基于各自的利益和目標(biāo)作用于紅色旅游的發(fā)展過程，由此透視紅色旅游發(fā)展中呈現(xiàn)出來的央地關(guān)系模式以及中國(guó)當(dāng)代道德政治和行政治理理念，兼與Zhao 和Timothy（2015）商榷，并從功能主義視角進(jìn)一步探究紅色旅游的政治整合功能。

本研究的價(jià)值在于：第一，已有文獻(xiàn)均強(qiáng)調(diào)并重視旅游發(fā)展中政府的作用，但鮮有關(guān)注中央和地方政府在紅色旅游發(fā)展中的互動(dòng)及其關(guān)系，本研究可填補(bǔ)這一不足。第二，突破了過去僅將社會(huì)交換理論用于理解主客之間關(guān)系的局限性，將社會(huì)交換理論拓展應(yīng)用于對(duì)中央和地方政府關(guān)系的研究，為解釋央地關(guān)系提供了新的理論視角。第三，既有行政管理研究普遍持“理性人”的視角，從財(cái)政分權(quán)、人權(quán)、事權(quán)等方面理解中國(guó)政治運(yùn)作過程和行政治理體系，忽略了中國(guó)作為“情理社會(huì)”的關(guān)鍵特征。本研究將倫理和情感納入社會(huì)政治關(guān)系的分析范圍，并以紅色旅游發(fā)展中的具體事件為切入點(diǎn)探討中國(guó)國(guó)家治理理念，為剖析中國(guó)道德化政治和中國(guó)治國(guó)方略的特殊運(yùn)作機(jī)制提供了創(chuàng)新視角和研究資源，豐富了行政管理和公共治理研究。第四，從功能主義的視角增進(jìn)了對(duì)旅游具有的政治整合功能的新認(rèn)識(shí)，有助于推動(dòng)旅游與政治學(xué)研究的融合。在實(shí)踐上，本文對(duì)政府制定未來紅色旅游發(fā)展政策，更好地推進(jìn)地方紅色旅游發(fā)展也具有重要意義。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 旅游發(fā)展中政府的角色和作用

政府是旅游發(fā)展中的重要機(jī)構(gòu)和力量。Wang等從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、凱恩斯主義和新古典主義理論出發(fā)，論證了政府在旅游發(fā)展中的重要作用。他們認(rèn)為，由于旅游涉及面廣，與其他服務(wù)部門相比，政府對(duì)旅游業(yè)的干預(yù)將更加深入和廣泛。但政府在旅游政策、發(fā)展和規(guī)劃方面的作用也取決于旅游業(yè)作為國(guó)家或地方經(jīng)濟(jì)部門的重要性以及各國(guó)的政治哲學(xué)。在世界旅游業(yè)發(fā)展的早期階段，獲得旅游帶來的財(cái)富和收入是目的地最強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)。因而研究者們認(rèn)為，政府干預(yù)旅游發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于如何推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。為達(dá)此目的，政府應(yīng)塑造地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好氣候，提供旅游業(yè)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管框架，并通過規(guī)劃、管理和營(yíng)銷促進(jìn)旅游發(fā)展。如20世紀(jì)90年代，我國(guó)實(shí)施的旅游業(yè)“政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略”對(duì)旅游業(yè)產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響，成為推進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)迅速發(fā)展的一條重要經(jīng)驗(yàn)。在新西蘭，政府公共部門不僅扮演了旅游發(fā)展的看門人角色，也通過規(guī)劃控制旅游業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Hall 總結(jié)了政府在旅游業(yè)發(fā)展方面的7 項(xiàng)職能，即協(xié)調(diào)者、規(guī)劃者、立法和監(jiān)管者、企業(yè)家、提供激勵(lì)、社會(huì)旅游和保護(hù)更廣泛公共利益。

隨著世界旅游業(yè)的繁榮以及對(duì)可持續(xù)發(fā)展的重視，政府干預(yù)旅游發(fā)展的主要出發(fā)點(diǎn)已經(jīng)從經(jīng)濟(jì)上的考慮轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)旅游帶來的環(huán)境和社會(huì)影響的關(guān)注。越來越多的學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)該從服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供者角色轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)目的地的可持續(xù)性“承擔(dān)責(zé)任”。通過對(duì)許多地方性案例的研究，學(xué)者們提煉出政府的兩方面職能：為旅游發(fā)展“賦能”和有效管理旅游。前者包括支持旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如為區(qū)域旅游業(yè)提供資金，幫助開發(fā)當(dāng)?shù)氐脑O(shè)施和景點(diǎn)以及宣傳；后者包括規(guī)范旅游業(yè)發(fā)展，如設(shè)定環(huán)境、健康和安全標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃公用事業(yè)以及監(jiān)測(cè)旅游發(fā)展及其趨勢(shì)。在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家，政府已經(jīng)逐漸減少了其規(guī)劃、政策和發(fā)展角色，同時(shí)增加了其營(yíng)銷、推廣、合作伙伴關(guān)系和搭建網(wǎng)絡(luò)職責(zé)。

不僅不同國(guó)家政府承擔(dān)的具體角色有很大差異，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，由于存在不同的政府治理體制和等級(jí)制度，以及旅游業(yè)在當(dāng)?shù)匕l(fā)展中具有不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治重要性，不同級(jí)別的政府在旅游生產(chǎn)、消費(fèi)和投資的監(jiān)管中發(fā)揮著不同的作用，各級(jí)政府的參與程度也有所不同。通常認(rèn)為，地方政府承擔(dān)著發(fā)展和運(yùn)作的總體角色，是旅游公共服務(wù)的直接供應(yīng)者，因此，地方政府在旅游發(fā)展治理結(jié)構(gòu)中具有強(qiáng)大影響力，而適當(dāng)?shù)闹醒胝咧笇?dǎo)則是有效管理旅游的重要組成部分。如在中國(guó)的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，中央政府發(fā)揮著引導(dǎo)和推動(dòng)作用，地方政府通過直接管理旅游實(shí)踐，協(xié)調(diào)企業(yè)和解決問題，發(fā)揮服務(wù)作用，兩者分別扮演著不同的角色。

紅色旅游不僅是一種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或文化活動(dòng)，更是一種政治努力，承擔(dān)著為中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定精神基礎(chǔ)的重任。在紅色旅游的研究中，中央和地方政府的作用和力量均不可或缺。有研究者認(rèn)為，中國(guó)政府在紅色旅游中應(yīng)當(dāng)扮演協(xié)調(diào)者、營(yíng)銷者、教育者、投資者和監(jiān)管者的角色。但是，僅僅描述政府的角色而不考慮不同級(jí)別政府之間的角色差異和相互關(guān)系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。必須關(guān)注地方政府作為紅色旅游的第一線參與者，紅色旅游產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)者，以及連接中央政府和基層力量的中介，如何與中央政府互動(dòng)以推動(dòng)旅游發(fā)展；這種互動(dòng)和關(guān)系受到何種政治哲學(xué)或治理理念的影響，又將如何決定紅色旅游發(fā)展的未來走向和發(fā)展模式。

1.2 當(dāng)代中國(guó)中央與地方政府關(guān)系

在當(dāng)前的轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)中央政府與地方政府之間的關(guān)系并非如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期般高度統(tǒng)一，而是發(fā)生了巨大變化。相關(guān)的研究主要從財(cái)政分權(quán)以及人權(quán)、事權(quán)等方面來剖析中國(guó)的央地關(guān)系及其變化。從財(cái)政分權(quán)的視角來看，中華人民共和國(guó)成立以來中國(guó)財(cái)政體制進(jìn)行的兩次分權(quán)直接導(dǎo)致了中央對(duì)地方控制能力削弱。地方政府的經(jīng)濟(jì)人、政治人屬性日漸增長(zhǎng)。特別是1994 年的財(cái)政分權(quán)后導(dǎo)致的不完全財(cái)政，在調(diào)動(dòng)和激發(fā)地方積極性的同時(shí)，也誘發(fā)和強(qiáng)化了地方勢(shì)力的崛起。由于地方政府處于信息優(yōu)勢(shì)和操作優(yōu)勢(shì)地位，且地方政府獨(dú)立利益主體地位不斷強(qiáng)化和鞏固，地方政府圍繞著財(cái)政利益的分配與中央政府之間的利益博弈和討價(jià)還價(jià)，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。

從中央-地方事權(quán)劃分的視角來看，有學(xué)者將改革開放以后中國(guó)的治理模式形容為“行政發(fā)包制”，即上下級(jí)政府之間存在政治上的“發(fā)包-承包”關(guān)系。也有學(xué)者從“委托與代理”關(guān)系視角出發(fā)，認(rèn)為中央政府與地方政府之間屬于契約關(guān)系。而曹正漢認(rèn)為，中國(guó)現(xiàn)行政治體制的特點(diǎn)是治官與治民相分離，即“中央治官、地方治民”，從而形成了“垂直分權(quán)的威權(quán)主義”。在這種體制下，中央政府負(fù)責(zé)管人，地方政府負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的具體事務(wù)。在過去5 年的脫貧攻堅(jiān)工作中，還出現(xiàn)了一種新型的中央與地方關(guān)系：“央-縣”治理模式。即從傳統(tǒng)的“中央-省-市（縣）”的委托代理模式，縮短為省級(jí)政府負(fù)總責(zé)的基礎(chǔ)上疊加中央對(duì)縣級(jí)政府的“點(diǎn)穴式治理”，進(jìn)一步強(qiáng)化了中央意志在治理過程中的準(zhǔn)確下沉。

2018 年，國(guó)務(wù)院公布了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕6號(hào)，簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮窔w納了18類基本公共服務(wù)事項(xiàng)，并量化構(gòu)建了央地事權(quán)劃分的支出責(zé)任比例。這代表著新公共服務(wù)（new public service，NPS）理論已進(jìn)入我國(guó)央地關(guān)系改革的頂層設(shè)計(jì)話語(yǔ)體系。NPS 將建設(shè)服務(wù)型政府作為目標(biāo)，引入經(jīng)濟(jì)理性作為劃分公共產(chǎn)品供給層級(jí)的基礎(chǔ)依據(jù)，成為現(xiàn)階段我國(guó)深化行政體制改革，劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)理論。

改革開放40 年和中華人民共和國(guó)成立70 年的歷程令中國(guó)的治理機(jī)制不斷得到檢驗(yàn)與完善。但上述“行政發(fā)包制”“委托-代理”“博弈論”“公共產(chǎn)品層次論”等概念或理論皆從經(jīng)濟(jì)理性的角度來解釋中國(guó)治理模式，認(rèn)為“地方政府積極性的發(fā)揮始終與地方政府獲取財(cái)政資金的多少緊密相連”，忽視了中國(guó)政治治理機(jī)制中所隱含的文化期望或文化規(guī)范。中國(guó)兩千年來有著“以德治國(guó)”的歷史傳統(tǒng)?！傲x利統(tǒng)一”是中國(guó)傳統(tǒng)德治思想的倫理準(zhǔn)則。但“學(xué)者們對(duì)這個(gè)問題的思考基本上都局限在對(duì)高層權(quán)威人物的研究框架中，很少涉及對(duì)當(dāng)代中國(guó)道德化政治的特殊運(yùn)作機(jī)制的分析”。

中國(guó)是一個(gè)“情理社會(huì)”。無論是以義的原則取利，還是見利而不忘義，實(shí)際上都可以看作是社會(huì)交換中的互惠規(guī)則。社會(huì)交換理論認(rèn)為，利益交換是人類行為的基礎(chǔ)。被用于交換的既可以是錢、財(cái)、物資等經(jīng)濟(jì)資源，也可以是認(rèn)可、尊重或聲望等社會(huì)資源，或兩者兼有。在微觀的人際互動(dòng)中，社會(huì)交換是人與人之間的直接交換；而在大型的復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)中，社會(huì)交換呈現(xiàn)為結(jié)構(gòu)與結(jié)構(gòu)的交換。一般而言，社會(huì)交換需要具備3 個(gè)原則：自愿、期待回報(bào)以及指向他人的行動(dòng)。社會(huì)中的高級(jí)地位者為了保證其高級(jí)地位可通過利益交換如提供福利獲得下級(jí)的聯(lián)合支援，低級(jí)地位者為獲取報(bào)酬而自愿服從其規(guī)范成為其交換伙伴；這實(shí)質(zhì)上就是組織權(quán)力合法化的過程。社會(huì)交換也因此而提供了社會(huì)互動(dòng)的持續(xù)機(jī)制。社會(huì)交換中，雙方得到的收益越多，越有助于建立信任和承諾，并產(chǎn)生互惠義務(wù)以穩(wěn)定交換關(guān)系；如果違反交換關(guān)系中的互惠義務(wù)，則可能因期待回報(bào)落空而導(dǎo)致消極情感，降低自愿交換的意愿，甚至帶來社會(huì)或文化制裁。

紅色旅游是當(dāng)代中國(guó)政府治理過程中不可缺少的一部分。紅色旅游的發(fā)展和運(yùn)行過程不同于常規(guī)公共服務(wù)的提供或央地分權(quán)，也不同于一般意義上的政策試驗(yàn)，它承載著黨的歷史道義、政治文化及治理現(xiàn)實(shí)中的中央與地方關(guān)系。眾多經(jīng)典的紅色旅游目的地往往位于中國(guó)革命老區(qū)。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代，革命老區(qū)人民養(yǎng)育了中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的人民軍隊(duì)，為中國(guó)共產(chǎn)黨取得最后勝利做出了巨大犧牲。發(fā)展紅色旅游、振興老區(qū)經(jīng)濟(jì)被明確界定為中國(guó)共產(chǎn)黨反哺老區(qū)人民的重要手段?？梢?，紅色旅游不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或紅色教育目的下理性抉擇的結(jié)果，也蘊(yùn)含著中華民族重視感恩回報(bào)的文化規(guī)范。它不僅反映出央地之間進(jìn)行社會(huì)交換的工具理性（即對(duì)利益的追求），也蘊(yùn)含著互動(dòng)雙方對(duì)價(jià)值理性的追求（遵循道義回報(bào)的原則）。紅色旅游為探討中國(guó)道德化政治的特殊運(yùn)作機(jī)制提供了新的研究資源，成為探索當(dāng)代中國(guó)復(fù)雜的治理形式和經(jīng)驗(yàn)規(guī)律的重要線索。

2 研究方法

2.1 案例敘事法

不同于以往研究通過訪談?wù){(diào)查或借助二手文件資料對(duì)央地關(guān)系進(jìn)行分析的范式，本研究采用敘事研究法從案例事件切入進(jìn)行研究?！皵⑹率侨藗儗⒏鞣N經(jīng)驗(yàn)組織成有現(xiàn)實(shí)意義的事件的基本方式……敘事既是一種推理模式，也是一種表達(dá)模式。人們可以通過敘事‘理解’世界，也可以通過敘事‘講述’世界”。敘事研究遵循“面向事情本身”的原則，通過在自然情境下的田野工作，客觀記錄事情經(jīng)過，從過程的、動(dòng)態(tài)的、互動(dòng)的、社會(huì)的角度對(duì)現(xiàn)象或?qū)嵲谶M(jìn)行整體性探究，讓歷史事件或印記自己顯露出它的意義。

本文將廣東省韶關(guān)市所轄縣級(jí)市南雄組織和成功申報(bào)蘇區(qū)縣事件作為觀察的“社會(huì)事件”，客觀描述這一事件發(fā)生發(fā)展過程中地方和中央的博弈和社會(huì)交換過程，呈現(xiàn)紅色旅游發(fā)展中中央和地方政府的行為表現(xiàn)和態(tài)度，以此探究中國(guó)央地關(guān)系中的社會(huì)交換運(yùn)作機(jī)制和治理特征，以及紅色旅游在其中所起到的政治整合作用。

2.2 案例選擇

南雄市位于廣東省東北部，大庾嶺南麓，毗鄰江西、湖南，自古是嶺南通往中原的要道，是中國(guó)共產(chǎn)黨在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期（1929—1934年），在贛南和閩西建立的早期重要的革命根據(jù)地之一。全市總面積2361.4 平方千米，轄17 個(gè)鎮(zhèn)和1 個(gè)街道，共31 個(gè)居委會(huì)和221 個(gè)村委會(huì)，人口35.39 萬人（第七次人口普查數(shù)據(jù)）。從1927年中國(guó)共產(chǎn)黨南雄縣委員會(huì)及蘇維埃政權(quán)成立，直至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，南雄的革命斗爭(zhēng)貢獻(xiàn)貫穿于整個(gè)中央蘇區(qū)的建立和鞏固發(fā)展過程，以及中央紅軍主力長(zhǎng)征后堅(jiān)持的游擊戰(zhàn)爭(zhēng)中。由于地處偏遠(yuǎn)、交通閉塞，南雄社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。在申報(bào)中央蘇區(qū)縣之前的2009年，南雄市地區(qū)生產(chǎn)總值僅47.41 億元，人均可支配收入相比全國(guó)城鎮(zhèn)居民水平低9821元，屬于廣東省重點(diǎn)扶持的貧困縣之一。2010 年5 月6 日，南雄被中央黨史辦公室正式確認(rèn)為中央蘇區(qū)縣。申報(bào)蘇區(qū)縣的成功，為南雄帶來了發(fā)展契機(jī)，其紅色旅游開始進(jìn)入快速發(fā)展階段。與中央自上而下推動(dòng)的一般性政策試驗(yàn)或試點(diǎn)不同，南雄市申報(bào)中央蘇區(qū)縣是地方政府充分發(fā)揮主動(dòng)性，通過自下而上積極爭(zhēng)取和政治游說最終獲得中央政府認(rèn)可的一個(gè)典型案例。它代表了中國(guó)絕大多數(shù)紅色旅游目的地追求發(fā)展的普遍情況。以南雄申報(bào)蘇區(qū)縣作為代表性事件可以呈現(xiàn)地方主動(dòng)性的客觀敘事，可為研究央地關(guān)系及其中蘊(yùn)含的社會(huì)交換提供更加直觀和可靠的結(jié)論。

2.3 資料收集與處理

本研究所使用的敘事資料來源于兩個(gè)方面：實(shí)地調(diào)查和二手資料。筆者曾多次到訪南雄，熟悉南雄的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，并與當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T有一定的聯(lián)系。第一次正式調(diào)研是2013 年11 月至2014 年1 月，在此期間，筆者進(jìn)行了間歇性的調(diào)研，獲得了大量與南雄市申報(bào)蘇區(qū)縣有關(guān)的文獻(xiàn)資料。調(diào)研所收集文獻(xiàn)資料包括：南雄市社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)報(bào)表、南雄市旅游業(yè)發(fā)展主要指標(biāo)統(tǒng)計(jì)報(bào)表、南雄市申報(bào)中央蘇區(qū)縣材料匯編、南雄市“十二五”規(guī)劃對(duì)接中央蘇區(qū)縣扶持政策重點(diǎn)項(xiàng)目情況和《南雄市旅游發(fā)展總體規(guī)劃（2012—2030）》《南雄市紅色旅游發(fā)展規(guī)劃》，以及若干政府工作報(bào)告、文件通知和批文。

為了更加清晰地反映南雄市社會(huì)各界對(duì)申報(bào)中央蘇區(qū)縣的態(tài)度，以及申報(bào)蘇區(qū)縣對(duì)南雄紅色旅游發(fā)展的感知，按照不同受訪群體的關(guān)聯(lián)性，調(diào)研共發(fā)放了260份調(diào)查問卷，回收有效問卷234份，回收率90%，其中，政府及旅游管理部門人員65份，旅游從業(yè)者74份，紅色景區(qū)周邊民眾95份。問卷共設(shè)置6道問題，從“知情程度-現(xiàn)狀判斷-前景預(yù)測(cè)”3個(gè)方面了解民眾對(duì)于申報(bào)中央蘇區(qū)縣的態(tài)度與感知。

2015年3月19—22日，筆者再次前往南雄進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。此次調(diào)查以訪談和紅色遺址開發(fā)現(xiàn)狀考察為主，同時(shí)收集了關(guān)于南雄社會(huì)經(jīng)濟(jì)和旅游發(fā)展的最新資料。訪談采取了兩種形式。

一是焦點(diǎn)小組訪談。共分為3 次，分別是南雄市老區(qū)促進(jìn)會(huì)（會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)與辦公室主任等共5人）、南雄市旅游局（局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、各科室和景區(qū)負(fù)責(zé)人共7 人）和南雄市黨史辦（主任與副主任兩人）。每次訪談時(shí)長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)多小時(shí)。主要了解了南雄市申報(bào)蘇區(qū)縣的緣起、過程與申報(bào)成功后的發(fā)展情況。

二是面對(duì)面訪談，包括正式訪談和偶遇訪談。訪談人員主要包括中共南雄市委常委、中共南雄市委組織部、發(fā)改委與財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員、旅游從業(yè)人員和普通居民，共15人，每次訪談時(shí)長(zhǎng)在30 分鐘以上。訪談的目的是了解事件進(jìn)展和對(duì)問卷信息進(jìn)行回訪性三角測(cè)量，重點(diǎn)考察的景區(qū)包括梅嶺、珠璣巷等南雄市愛國(guó)主義教育基地以及有代表性的紅色旅游（景）點(diǎn)。

此次調(diào)查后，研究者一直關(guān)注南雄市紅色旅游發(fā)展，每年進(jìn)行一次跟蹤調(diào)查。近兩年因疫情影響而未能開展實(shí)地調(diào)查，主要通過二手資料或人員聯(lián)系獲得相關(guān)信息。案例敘事中以時(shí)間為主要線索，采用文本分析法對(duì)資料進(jìn)行處理和分析，即所有資料按照時(shí)間、類型等進(jìn)行分類整理。分析中重點(diǎn)使用檔案資料、政府批文以及南雄市人民政府公眾信息網(wǎng)發(fā)布的信息為依據(jù)，并適當(dāng)輔以訪談材料和問卷資料。

3 案例與討論

3.1 南雄市申報(bào)中央蘇區(qū)縣緣起

2009年1月9日一大早，中共南雄市委、市政府辦公大院里已經(jīng)迎來了一些久未露面、白發(fā)蒼蒼的老同志，他們情緒激動(dòng)而氣憤地議論著一件事。原來，之前一日，即1 月8 日，中共中央黨史研究室宣布確認(rèn)了“土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，今大埔縣屬中央蘇區(qū)范圍（中央蘇區(qū)縣）”的批復(fù)（中史廳函〔2009〕3號(hào)）。這意味著大埔成為廣東首個(gè)也是當(dāng)時(shí)唯一的中央蘇區(qū)縣，這使得南雄的老同志們?cè)谇楦猩想y以接受。南雄市委某常委回憶當(dāng)天的情景：

（他們都問：）“為什么是大埔？”

“毛主席和彭老總都來過我們這里，我們犧牲很大，我們才是（中央蘇區(qū)縣）！”

……

中央蘇區(qū)，亦稱“中央革命根據(jù)地”，是指在1929—1934年土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在贛南和閩西建立的革命根據(jù)地；當(dāng)時(shí)覆蓋60 個(gè)行政縣，總面積約為84 000 平方千米，總?cè)丝?35 萬，是全國(guó)13 塊革命根據(jù)地中面積最大、人口最多的一塊，是全國(guó)蘇維埃運(yùn)動(dòng)的中心區(qū)域。原中央蘇區(qū)人民為革命貢獻(xiàn)巨大，人口甚至出現(xiàn)斷代性犧牲。由于地處偏僻山區(qū)，改革開放之后的中央蘇區(qū)發(fā)展紛紛落后于全國(guó)的發(fā)展水平。2010年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19 109 元，而在38 個(gè)蘇區(qū)縣中，有27個(gè)縣低于15 000元；在財(cái)政收入方面，中央蘇區(qū)的縣、鄉(xiāng)財(cái)政非常困難。例如南雄，由于經(jīng)濟(jì)條件局限，2011 年之前，境內(nèi)無一條高速公路。南雄火車站直到2014年8月才建成通車。

出于“吃水不忘挖井人”的感恩之心，新中國(guó)成立以來，中央一直持續(xù)地關(guān)注和扶持老區(qū)的發(fā)展，在中央財(cái)政資金扶持、建設(shè)項(xiàng)目和稅收政策等方面多有傾斜和優(yōu)惠。盡管南雄是廣東省級(jí)的蘇區(qū)縣，但在政治和政策上，都被等同于一般的貧困縣來看待，沒有獲得應(yīng)得的政治待遇。2010年申報(bào)中央蘇區(qū)縣以前，南雄市沒有一項(xiàng)紅色旅游資源被納入國(guó)家級(jí)或省級(jí)紅色景區(qū)（點(diǎn)）、愛國(guó)主義教育基地或文物保護(hù)單位范圍。在2004 年中辦、國(guó)辦印發(fā)《2004年全國(guó)紅色旅游發(fā)展綱要》，全國(guó)上下掀起紅色旅游熱潮之時(shí)，南雄由于開發(fā)時(shí)序上的落后，力度上的薄弱，喪失了追趕紅色旅游第一波浪潮的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。直至2009年申報(bào)中央蘇區(qū)縣之前，南雄市全年接待游客均不足80萬人次。

在南雄諸多老干部看來，南雄對(duì)中國(guó)革命具有重要的貢獻(xiàn)，但一直處于“被遺忘的角落”。而毗鄰的大埔縣卻得到了中央及省的政策支持和專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。如廣東省政府辦公廳專門出臺(tái)了《關(guān)于扶持原中央蘇區(qū)縣大埔縣加快發(fā)展的簽報(bào)意見》，省財(cái)政從2010 年起連續(xù)3 年安排大埔縣原中央蘇區(qū)縣建設(shè)專項(xiàng)資金補(bǔ)助；并將大埔縣列入2010年省直管財(cái)政改革試點(diǎn)范圍。這些資金和項(xiàng)目對(duì)于缺少先天優(yōu)勢(shì)的老區(qū)而言，無疑將成為助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)。大埔申報(bào)中央蘇區(qū)縣成功的刺激，以及對(duì)脫貧致富和發(fā)展的渴望推動(dòng)了南雄于2009 年1 月9 日當(dāng)天即成立了專門的工作組，開始了其申報(bào)中央蘇區(qū)縣之路。

3.2 南雄申報(bào)中央蘇區(qū)縣的過程

核定原中央蘇區(qū)縣是（原）中共中央黨史研究室的重要工作。從政治意義上核定中央蘇區(qū)縣，是對(duì)老區(qū)人民在革命戰(zhàn)爭(zhēng)中所做出犧牲的肯定；從經(jīng)濟(jì)意義上扶持中央蘇區(qū)縣，是國(guó)家加強(qiáng)區(qū)域平衡發(fā)展的需要，也是對(duì)老區(qū)人民在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代所做出犧牲的反哺。

南雄申報(bào)中央蘇區(qū)縣共經(jīng)歷了3個(gè)階段。

醞釀階段：從2009 年1 月到5 月。大埔申蘇成功的第2天，中共南雄市委老區(qū)辦就向市委提出，要求市委啟動(dòng)原中央蘇區(qū)縣申報(bào)工作，并懇請(qǐng)廣東省委、省政府盡快啟動(dòng)原中央蘇區(qū)縣申報(bào)工作。這項(xiàng)工作得到了廣東省老區(qū)促進(jìn)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱老促會(huì)）和廣東省委的大力支持。

啟動(dòng)階段：2009 年5 月，中共南雄市委、市政府成立申報(bào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市政府撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保申報(bào)工作取得成功。南雄市黨史辦、老促會(huì)等工作人員先后前往江西以及廣東各地各部門調(diào)研和查閱資料，收集歷史文物依據(jù)，并通過省委辦公廳查詢中央檔案館有關(guān)資料，共查閱文史檔案資料5000 余萬字，收集資料50 余萬字，形成申報(bào)論證材料30余萬字，形成了較為扎實(shí)的史證資料。在中共廣東省委的大力支持和重視下，中共南雄市委主要領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)相關(guān)部門的同志，多次走訪中央、省委黨史部門和黨史研究專家，反復(fù)上門匯報(bào)、溝通、陳請(qǐng)，同時(shí)爭(zhēng)取在京、在穗的老同志以及革命前輩的后人的支持。

南雄市老促會(huì)會(huì)長(zhǎng)回憶自己到黨史辦匯報(bào)工作時(shí)的情景，“他們（領(lǐng)導(dǎo)和黨史研究專家）講完了，輪到我講的時(shí)候，我就講我們南雄人民對(duì)革命的貢獻(xiàn)。……毛主席親自指揮的水口戰(zhàn)役，南雄組織了900 多副擔(dān)架，2000 多人支援紅軍戰(zhàn)斗?！淼聭崖暑I(lǐng)紅五軍攻占南雄城后，（原）南雄縣委籌集了3 萬余元，給他們購(gòu)買藥品、鹽和布匹，還為他們趕制了1000 多套軍服……我們南雄犧牲有名有姓的人就有300 多個(gè)，其中有5 個(gè)縣委書記。別的沒有哪個(gè)地方犧牲這么多縣委書記！……等我講完，他們（黨史專家）個(gè)個(gè)都很感動(dòng)。黨史辦的副主任就很支持。他說，南雄的革命斗爭(zhēng)為紅軍開辟、建立中央蘇區(qū)提供了有力支持，付出了很大代價(jià)，應(yīng)該得到肯定……我們國(guó)家現(xiàn)在基本上改變了面貌，應(yīng)該反哺老區(qū)人民。”

批復(fù)階段：經(jīng)過一年多的努力，2010 年5 月6日，中共中央黨史研究室就《關(guān)于要求確認(rèn)南雄市為中央蘇區(qū)范圍的請(qǐng)示》（粵黨史〔2010〕9 號(hào)）回復(fù)如下：“根據(jù)來函請(qǐng)示，我們對(duì)南雄市當(dāng)年是否屬于中央蘇區(qū)范圍一事進(jìn)行了認(rèn)真研究……可以認(rèn)定原南雄縣（即今南雄市）當(dāng)時(shí)屬于中央蘇區(qū)范圍?！保ㄖ惺窂d〔2010〕12 號(hào)）由此，南雄成為廣東省第二個(gè)、韶關(guān)市唯一的“原中央蘇區(qū)縣”。同年6 月29日，南雄市召開“確認(rèn)中央蘇區(qū)縣”慶祝大會(huì)，標(biāo)志南雄市申報(bào)中央蘇區(qū)縣工作完成。

3.3 申報(bào)成果利用與紅色旅游發(fā)展

3.3.1 紅色旅游獲得突破性發(fā)展

中央蘇區(qū)縣申報(bào)成功極大地推動(dòng)了南雄市紅色旅游發(fā)展。申報(bào)成功當(dāng)年，廣東省委就出資修復(fù)完成南雄市瑤坑村抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中共廣東省委機(jī)關(guān)舊址“紅色祖屋”。中共廣東省委、省政府以及各機(jī)關(guān)部門都前來參觀學(xué)習(xí)。江西、湖南、廣西、福建等原蘇區(qū)縣也組織前來參觀南雄的紅色景點(diǎn)。當(dāng)?shù)匚幕⒙糜?、黨史等有關(guān)部門借助“中央蘇區(qū)縣”的品牌，印制了《南雄市紅色旅游宣傳冊(cè)》，設(shè)計(jì)了南雄市紅色旅游線路，與各地新聞媒體、旅行社合作共同推介南雄紅色旅游。申報(bào)成功當(dāng)年，南雄市接待游客人數(shù)突破100 萬，同比增長(zhǎng)40.61%；實(shí)現(xiàn)旅游收入6.94億元，同比增長(zhǎng)91.71%。

隨著申報(bào)蘇區(qū)縣的成功，南雄市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目獲得廣東省和韶關(guān)市的大力支持。2012年，韶贛高速建成通車；2013年南雄市內(nèi)的珠璣旅游大道修建完成；2014年韶贛鐵路通車。南雄市的可進(jìn)入性得到極大提高。在進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)訪談時(shí)，橫跨粵贛兩省的梅嶺景區(qū)工作人員說到：“跨過梅關(guān)就是江西了。以前我們這里路不好走，到的人少，現(xiàn)在我們這邊接待的游客每年都比他們江西那邊多?！迸c此同時(shí)，南雄市利用“中央蘇區(qū)縣”的身份，從各級(jí)部門籌集資金做好境內(nèi)革命遺址修復(fù)和紅色旅游資源開發(fā)工作。2011 年，南雄籌集資金修復(fù)了“北山事件”遺址和甑蓋腦“北山紅軍游擊隊(duì)醫(yī)院”遺址；2012年投資修繕中共南雄（中心）縣委舊址，修復(fù)了梅關(guān)古道“北伐軍出師處”石碑和古戰(zhàn)壕，修建了水口戰(zhàn)役紀(jì)念公園，重新對(duì)南雄市博物館革命歷史展廳進(jìn)行了布展。2013年，南雄修復(fù)了中共五嶺地委擴(kuò)大會(huì)議舊址、南雄油山3 年游擊戰(zhàn)會(huì)師舊址和珠江縱隊(duì)休整地，新建550 個(gè)花崗巖烈士墓。截至2014年年底，南雄市共有市級(jí)愛國(guó)主義教育基地10處，其中，梅嶺景區(qū)于2012年獲評(píng)首批“廣東省紅色旅游示范基地”“廣東省愛國(guó)主義教育基地”和國(guó)家AAAA 級(jí)景區(qū)。南雄市于2014 年榮獲“廣東省縣（市）域旅游創(chuàng)新發(fā)展能力指數(shù)獎(jiǎng)”第1 名；珠璣·梅關(guān)古驛道入選廣東省首批中小學(xué)生研學(xué)實(shí)踐教育基地。

此外，南雄還借助“中央蘇區(qū)縣”的身份，積極融入粵、湘、贛“紅三角”之中，攜手三省的原蘇區(qū)縣開展廣泛的旅游合作，如以相同的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)部分鄉(xiāng)道進(jìn)行改造以便相互對(duì)接；參與中央蘇區(qū)紅色旅游導(dǎo)游大賽、選派紅色景點(diǎn)導(dǎo)游員參加全國(guó)紅色旅游景區(qū)導(dǎo)游員和講解員培訓(xùn)班等。2015 年1 月，中共南雄市委書記曾風(fēng)保在市委第十二屆四次全會(huì)上明確提出要借力中央蘇區(qū)縣的優(yōu)勢(shì)，大力實(shí)施“旅游旺市”戰(zhàn)略。南雄市先后編制完成了《南雄市紅色旅游發(fā)展規(guī)劃》《南雄市旅游發(fā)展總體規(guī)劃（2012—2030）》，通過“中央蘇區(qū)縣”“紅色旅游”這兩張牌推動(dòng)南雄旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)入快車道，并積極融入廣東省和韶關(guān)市大旅游產(chǎn)業(yè)中。依托“紅三角”“泛珠三角”經(jīng)濟(jì)圈，南雄市重點(diǎn)打造紅色文化，2019 年，全市接待游客553.51 萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游總收入40.5億元。

在地方政府的積極主動(dòng)探索下，通過發(fā)展紅色旅游推動(dòng)革命老區(qū)發(fā)展也在中央層面得到重視和支持。2012年7月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）指出，中央蘇區(qū)的戰(zhàn)略定位之一為：“紅色文化傳承創(chuàng)新區(qū)。加強(qiáng)革命遺址保護(hù)和利用，推動(dòng)紅色文化發(fā)展創(chuàng)新，提升蘇區(qū)精神和紅色文化影響力，建設(shè)全國(guó)愛國(guó)主義教育和革命傳統(tǒng)教育基地，打造全國(guó)著名的紅色旅游目的地”。2014年3月11日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》（國(guó)函〔2014〕32號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》），正式批準(zhǔn)實(shí)施《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》。其中提到：“實(shí)施革命遺址保護(hù)規(guī)劃，加大革命遺址保護(hù)和修繕力度，保護(hù)好中央蘇區(qū)烈士陵園、東固革命烈士陵園等紅色文化教育基地”。在《若干意見》和《批復(fù)》的要求下，財(cái)政部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局、科技部、商務(wù)部等17個(gè)國(guó)家部委相繼出文，從各自領(lǐng)域一一落實(shí)對(duì)原中央蘇區(qū)的扶持。

3.3.2 積極爭(zhēng)取政策扶持帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

2010年，南雄市利用成功申報(bào)原中央蘇區(qū)縣的機(jī)會(huì)，向韶關(guān)市委、市政府做出《關(guān)于請(qǐng)求對(duì)原中央蘇區(qū)縣-南雄市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展給予重點(diǎn)扶持的情況匯報(bào)》。在匯報(bào)中明確指出：“扶持革命老區(qū)在中央政府事權(quán)范圍內(nèi)，中央政府應(yīng)該加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的支付力度，給予政策的傾斜和扶持，以此進(jìn)一步體現(xiàn)黨和政府對(duì)中央蘇區(qū)縣發(fā)展的深切關(guān)懷，也意味著對(duì)中央蘇區(qū)在中國(guó)革命勝利進(jìn)程中所做特殊貢獻(xiàn)和重大犧牲給予一定的回饋和補(bǔ)償”。

2011年4月，廣東省發(fā)改委下達(dá)了《關(guān)于扶持原中央蘇區(qū)縣南雄市、饒平縣加快發(fā)展有關(guān)問題的復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)函》）?！稄?fù)函》明確了對(duì)南雄原中央蘇區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的12項(xiàng)扶持措施，包括財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助、交通建設(shè)項(xiàng)目資金補(bǔ)助、開發(fā)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目補(bǔ)助、擴(kuò)大外資行政審批權(quán)限等。2011 年7 月12日，國(guó)家發(fā)改委明確同意南雄作為原中央蘇區(qū)縣參照?qǐng)?zhí)行西部地區(qū)政策；中央財(cái)政從2012年起每年安排廣東財(cái)力補(bǔ)助1億元。同年，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部下達(dá)5000 萬元補(bǔ)助資金，廣東省扶貧辦安排500萬元專門用于原中央蘇區(qū)扶貧和貧困農(nóng)戶的危房改造，中廣核集團(tuán)出資300 萬元在瑤坑村開展飲水和道路等工程建設(shè)，改善村民生產(chǎn)生活條件。

2011 年12 月，廣東省發(fā)改委在南雄召開“促進(jìn)廣東省中央蘇區(qū)縣發(fā)展第二次座談會(huì)”，會(huì)議明確了要進(jìn)一步爭(zhēng)取落實(shí)國(guó)家中央蘇區(qū)縣享受西部地區(qū)政策及省加大扶持中央蘇區(qū)縣發(fā)展。2010—2012 年廣東省財(cái)政下達(dá)南雄市原中央蘇區(qū)財(cái)力補(bǔ)助（中央資金）900萬元、900萬元和1429萬元；2012年省財(cái)政共下達(dá)南雄市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助4589萬元（含中央資金）；2013—2014年南雄市享受中央、省財(cái)政下?lián)茉醒胩K區(qū)縣“財(cái)力補(bǔ)助”4200多萬元。

廣東省政府連續(xù)下發(fā)了80 號(hào)、104 號(hào)省政府會(huì)議紀(jì)要，要求切實(shí)用好國(guó)家政策，全力推進(jìn)原中央蘇區(qū)縣振興發(fā)展。文件要求：（1）省各有關(guān)部門在工作當(dāng)中都要落實(shí)好對(duì)老區(qū)的8 個(gè)方面的優(yōu)惠政策，切實(shí)幫助老區(qū)群眾解決生產(chǎn)生活過程中的實(shí)際困難；（2）落實(shí)和下發(fā)國(guó)家撥付的中央蘇區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付和各類建設(shè)資金；（3）按照推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的原則，加大省級(jí)財(cái)政向中央蘇區(qū)縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。截至2014 年底，南雄市已爭(zhēng)取中央和廣東省投資項(xiàng)目總計(jì)33.4112 億元；“十三五”期間，共獲得上級(jí)專項(xiàng)或債券資金125.4 億元，招商引資引進(jìn)項(xiàng)目84 個(gè)、總投資277.7億元。

3.4 案例討論：紅色旅游發(fā)展中的社會(huì)交換

中央政府發(fā)起和扶持紅色旅游的目的，一方面是依托蘇區(qū)、老區(qū)的紅色文化資源和諸多的革命遺址發(fā)展旅游，充分挖掘和發(fā)揮紅色旅游的政治社會(huì)化的功能，對(duì)游客進(jìn)行愛國(guó)主義教育，增進(jìn)對(duì)國(guó)家的認(rèn)同和對(duì)黨的忠誠(chéng)，以增強(qiáng)民族凝聚力。在《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)紅色旅游健康持續(xù)發(fā)展的意見》（改社會(huì)〔2008〕2464 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》）中，明確指出：“強(qiáng)化黨的執(zhí)政意識(shí)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，是紅色旅游健康持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力；把社會(huì)效益放在首位，堅(jiān)持愛國(guó)主義、革命傳統(tǒng)教育的正確方向……是紅色旅游健康持續(xù)發(fā)展的基本要求”。在《2016—2020 年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》中又進(jìn)一步指出：“發(fā)展紅色旅游是加強(qiáng)愛國(guó)主義和革命傳統(tǒng)教育、培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重大舉措”。另一方面，對(duì)于交通不便、經(jīng)濟(jì)落后的中央蘇區(qū)，發(fā)展旅游是由其資源稟賦所決定，能夠帶來比較優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。通過發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)的綜合效應(yīng)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，滿足人們對(duì)脫貧致富的渴望，被國(guó)家定位為可獲得民眾對(duì)黨和政府執(zhí)政績(jī)效的認(rèn)可和支持的重要手段。如《意見》中明確指出，紅色旅游是“推動(dòng)革命老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高老區(qū)人民生活水平的經(jīng)濟(jì)工程”和“促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的重大舉措”。

中央政府確認(rèn)和扶持原中央蘇區(qū)縣不僅出于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，更加蘊(yùn)含著對(duì)革命老區(qū)人民無償支持革命的感激之情。贛南蘇區(qū)240萬人中有33 萬人參加紅軍、60 余萬人支前參戰(zhàn)；在土地革命時(shí)期，贛南人民購(gòu)買革命戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債368萬元，占發(fā)行總數(shù)的76%，加上隨遷的中華蘇維埃共和國(guó)國(guó)家銀行直屬瑞金支行2600萬元存款，兩項(xiàng)折現(xiàn)銀價(jià)高達(dá)1500 多億元。特別是中國(guó)共產(chǎn)黨第一代和第二代領(lǐng)導(dǎo)人都曾親自領(lǐng)導(dǎo)革命，對(duì)革命老區(qū)感情深厚。因而在革命成功并建立政權(quán)后，出于“吃水不忘挖井人”的道德風(fēng)范和深厚情感，中國(guó)共產(chǎn)黨力圖回報(bào)和補(bǔ)償老區(qū)人民在革命期間的貢獻(xiàn)和犧牲，政府長(zhǎng)期安排財(cái)政給予一定的扶持和補(bǔ)償。

中國(guó)共產(chǎn)黨后續(xù)繼任的領(lǐng)導(dǎo)人同樣非常重視老區(qū)的發(fā)展。1996 年9 月，江澤民同志在視察贛南老區(qū)時(shí)指出，“我們?nèi)魏螘r(shí)候都不能忘了老區(qū)人民。中央革命根據(jù)地和其他革命根據(jù)地對(duì)中國(guó)革命做出了重大貢獻(xiàn)和巨大犧牲……我們要繼續(xù)大力關(guān)心老區(qū)人民群眾的生產(chǎn)生活，加大人力物力財(cái)力的投入，切實(shí)幫助老區(qū)加快致富發(fā)展步伐……讓老區(qū)人民生活得更加富裕、更加幸福”。2011 年11月4日，時(shí)任國(guó)家副主席習(xí)近平同志在“紀(jì)念中央革命根據(jù)地創(chuàng)建暨中華蘇維埃共和國(guó)成立80 周年座談會(huì)上的講話”中也肯定了老區(qū)人民的貢獻(xiàn)：“中央蘇區(qū)的歷史是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)新民主主義革命的一段非常重要的歷史……為中國(guó)革命的勝利作出了巨大犧牲和重大貢獻(xiàn)”“黨和人民永遠(yuǎn)不會(huì)忘記”。國(guó)務(wù)院在《關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》中明確指出，“贛南等原中央蘇區(qū)地跨贛閩粵……為中國(guó)革命作出了重大貢獻(xiàn)和巨大犧牲……振興發(fā)展贛南等原中央蘇區(qū)，既是一項(xiàng)重大的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，更是一項(xiàng)重大的政治任務(wù)”?！?016—2020年全國(guó)紅色旅游發(fā)展規(guī)劃綱要》明確要求紅色旅游發(fā)展要“發(fā)揮促進(jìn)老區(qū)振興、脫貧攻堅(jiān)的重要作用”。

從2012 年年底以來，習(xí)近平、李克強(qiáng)等多位中共中央政治局常委，分別就贛南蘇區(qū)振興發(fā)展問題做出了10余次重要批示，充分體現(xiàn)了中央對(duì)贛南蘇區(qū)振興發(fā)展的高度重視和“感恩回報(bào)、關(guān)心補(bǔ)償”的理念。在原中央蘇區(qū)的基層政府看來，如果沒有中央老同志心系蘇區(qū)、情傾老區(qū)、鼎力玉成，《若干意見》肯定不可能這么快順利出臺(tái)。

紅色旅游服務(wù)和產(chǎn)品的直接供應(yīng)者是地方政府、地方居民和旅游企業(yè)。對(duì)于地方政府而言，發(fā)展紅色旅游、申報(bào)蘇區(qū)縣除了在政治上和行動(dòng)上與中央政府保持一致外，更重要的是可以利用中央的優(yōu)惠政策發(fā)展紅色旅游，推動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢哉f，地方政府發(fā)展紅色旅游和申報(bào)的初衷和動(dòng)力，在于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善革命老區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件。為此，地方政府主動(dòng)向中央爭(zhēng)取區(qū)域性政策，積極申報(bào)中央蘇區(qū)縣獲得相應(yīng)的政治身份，通過與中央政府在政治上保持一致，從而獲得中央的政策和資金扶持，提升旅游知名度，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

早在中央批復(fù)《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》之前，粵閩贛三省就意圖聯(lián)合推動(dòng)中央蘇區(qū)振興發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略。在三省聯(lián)合編制并上報(bào)國(guó)家發(fā)改委和國(guó)務(wù)院的《中央蘇區(qū)振興規(guī)劃》中，就明確表達(dá)了對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政和中央各項(xiàng)方針政策的支持，“中央蘇區(qū)縣對(duì)中國(guó)革命具有重要的貢獻(xiàn)，中央蘇區(qū)縣人民對(duì)黨和革命事業(yè)無限忠誠(chéng)……”，但同時(shí)也強(qiáng)調(diào)：“革命老區(qū)作為一種特殊的類型區(qū)，需要國(guó)家給予更多的關(guān)注和扶持。國(guó)家有關(guān)部門要把加強(qiáng)扶持老區(qū)特別是原中央蘇區(qū)發(fā)展列入議事日程……提出扶持革命老區(qū)的具體政策措施”。要求中央從財(cái)稅金融、土地、重大項(xiàng)目等方面給予原中央蘇區(qū)縣特殊政策，以實(shí)現(xiàn)“到2020年，中央蘇區(qū)縣人均收入達(dá)到全國(guó)平均水平”這一共同富裕的目標(biāo)。在地方政府看來，中央扶持老區(qū)開展紅色旅游，也是“感恩”革命老區(qū)人民歷史貢獻(xiàn)的道義之舉?！胺龀指锩蠀^(qū)在中央政府事權(quán)范圍內(nèi)，中央政府應(yīng)該加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移的支付力度，給予政策的傾斜和扶持，以此進(jìn)一步體現(xiàn)黨和政府對(duì)中央蘇區(qū)縣發(fā)展的深切關(guān)懷，也意味著對(duì)中央蘇區(qū)在中國(guó)革命勝利進(jìn)程中所做的特殊貢獻(xiàn)和重大犧牲給予一定的回饋和補(bǔ)償”（《中央蘇區(qū)振興規(guī)劃》）。

根據(jù)《贛閩粵原中央蘇區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》，南雄市申報(bào)中央蘇區(qū)縣成功后，企業(yè)所得稅稅率可以從25%（其余中東部地區(qū)為33%）下降為15%；土地方面如使用國(guó)有未利用土地，可以免繳土地補(bǔ)償費(fèi)。財(cái)政方面可享受中央財(cái)政2012 年度3.02 億元的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并且還將逐年增加。不僅中央財(cái)政會(huì)補(bǔ)助中央蘇區(qū)縣，省級(jí)財(cái)政也會(huì)補(bǔ)助。因此，“以老區(qū)為抓手，上下有支持、左右有照應(yīng)、前后有鏡鑒，易達(dá)到、是可行、能成效”，成為革命老區(qū)縣利用國(guó)家給予的制度空間實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡男峦黄?、新探索、新延伸。在2010年6月29日，南雄市舉行確認(rèn)為中央蘇區(qū)縣慶?；顒?dòng)，時(shí)任中共南雄市委書記林楚欣明確指出，“要以榮耀為契機(jī)，爭(zhēng)取國(guó)家和省對(duì)‘中央蘇區(qū)縣’的優(yōu)惠政策和支持”。在訪談中，中共南雄市委某常委也指出，“南雄被確認(rèn)為中央蘇區(qū)縣是南雄招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)千載難逢的機(jī)遇。南雄如果能抓住這一機(jī)遇，就有可能實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展”。

地方民眾同樣將成功申報(bào)中央蘇區(qū)縣視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)遇。根據(jù)2013年12 月至2014年1月對(duì)南雄市的政府工作人員、旅游從業(yè)人員以及當(dāng)?shù)鼐用? 類群體的調(diào)查表明，80%的當(dāng)?shù)孛癖娭つ闲凵陥?bào)中央蘇區(qū)縣，說明申報(bào)中央蘇區(qū)縣不僅受地方政府重視而且被普通民眾所重視。對(duì)于申報(bào)中央蘇區(qū)縣給南雄帶來的實(shí)惠。34%的受訪者認(rèn)為“有很大促進(jìn)推動(dòng)作用”，66%的受訪者認(rèn)為“有推動(dòng)作用”。在調(diào)查涉及的3類受訪群體中，29%的受訪者認(rèn)為申報(bào)中央蘇區(qū)縣成功后“收入明顯增加”，51%的受訪者認(rèn)為“交通更加便利”，22%的受訪者認(rèn)為“環(huán)境得到美化”，66%的受訪者認(rèn)為以上三者兼有。不少受訪公務(wù)員認(rèn)為，中央對(duì)于蘇區(qū)振興發(fā)展的支持是全方位的，不僅給了“真金白銀”，而且給了重大政策。一位鎮(zhèn)長(zhǎng)談道：“當(dāng)然要感謝中央啦……該修的修了，該補(bǔ)的補(bǔ)了。以前我們這里年輕人結(jié)婚要么到韶關(guān)，要么到武漢去拍婚紗照?，F(xiàn)在路通了，到廣州就4 個(gè)小時(shí)。以前我們財(cái)政根本拿不出錢來搞這些事情，主要就靠種植煙葉的收入?，F(xiàn)在好了，還有這么優(yōu)惠的政策！我們鎮(zhèn)今年就落實(shí)了兩個(gè)投資幾個(gè)億的大項(xiàng)目?！?/p>

受訪群眾對(duì)于南雄市申報(bào)中央蘇區(qū)縣后當(dāng)?shù)丶t色旅游和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，也普遍持積極評(píng)價(jià)。98%的受訪者認(rèn)為，申報(bào)中央蘇區(qū)縣后對(duì)當(dāng)?shù)丶t色旅游發(fā)展“有很大促進(jìn)推動(dòng)作用”，能從中得到實(shí)惠。一位家庭旅館業(yè)主很開心地談道：“以前我們這里（旅游）發(fā)展不是很好，酒店都沒幾家。都是些做生意的。酒店嘛就只有市里面那3家。申蘇那年一下子來了很多人，我們這里爆滿?，F(xiàn)在好多游客來了都找不到地方住……”景點(diǎn)周邊某居民也反映：“申報(bào)好！以前那個(gè)房子（北山事件遺址）都要垮了，還有那個(gè)碑（南雄烈士紀(jì)念碑），路都沒有，根本上不去?，F(xiàn)在好了，都修好了，還鋪了路。連我們這邊的房子和路都整修好了……”

地方政府除了“充分發(fā)揮這一‘金字招牌’作用，放大‘蘇區(qū)’效應(yīng)，用好、用足、用活中央和省的各項(xiàng)扶持政策”外，作為對(duì)中央高度重視、深切關(guān)懷和傾力支持的回報(bào)，還紛紛向中央表示政治和經(jīng)濟(jì)上的全方位支持。原中共南雄市委書記曾風(fēng)保在南雄市委十二屆四次全會(huì)上的講話中指出，“要廣泛凝聚南雄人民振興發(fā)展的民心民力……突出抓好‘永遠(yuǎn)熱愛黨，永遠(yuǎn)跟黨走’主題教育實(shí)踐活動(dòng)”。贛南蘇區(qū)于都縣總工會(huì)在關(guān)于《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》宣講提綱中也明確寫道：“《若干意見》得以在這么短的時(shí)間內(nèi)出臺(tái)，充分體現(xiàn)了中央的關(guān)心和支持……作為新一代蘇區(qū)兒女要永遠(yuǎn)記在心上……應(yīng)該永記黨恩，永銘黨情，永遠(yuǎn)熱愛黨，永遠(yuǎn)跟黨走”。在調(diào)查中，89%受訪者認(rèn)為中央扶持蘇區(qū)縣發(fā)展是出于對(duì)老區(qū)人民的關(guān)愛；98%受訪者認(rèn)為是中央對(duì)老區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視。南雄老促會(huì)會(huì)長(zhǎng)激動(dòng)地談道：“可以這么說，如果沒有中央對(duì)蘇區(qū)人民這種情感，沒有這種關(guān)懷，我們要落實(shí)各種政策肯定不可能這么順利……”

4 研究結(jié)論

4.1 紅色旅游發(fā)展中的央地關(guān)系與動(dòng)力機(jī)制

政府是旅游發(fā)展中的重要力量和機(jī)構(gòu)，但現(xiàn)有研究探討的都是“應(yīng)然的政府（邏輯上的政府/抽象的政府）”而非“實(shí)然的政府（實(shí)際運(yùn)作中的政府）”，也欠缺對(duì)于紅色旅游發(fā)展中兩股最重要的力量——中央政府與地方政府之間的關(guān)系與社會(huì)互動(dòng)的學(xué)術(shù)關(guān)注。本文通過對(duì)南雄市申報(bào)中央蘇區(qū)縣以推動(dòng)紅色旅游發(fā)展事件的回溯，從社會(huì)交換的視角揭示中央政府和地方政府基于各自的利益和目標(biāo)作用于紅色旅游的發(fā)展過程。研究發(fā)現(xiàn)，紅色旅游是中央政府和地方政府基于自身利益進(jìn)行社會(huì)交換的結(jié)果，且這種交換超越了唯經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向的博弈，并嵌入了中華民族深厚的“反哺”“感恩”文化，從而呈現(xiàn)出中國(guó)在向現(xiàn)代國(guó)家治理模式轉(zhuǎn)型過程中，將現(xiàn)代法治（制度治理）與德治（情感治理）相融合的治理理念。

從制度治理上看，可以將紅色旅游的運(yùn)作機(jī)制概括總結(jié)為一種“目標(biāo)/激勵(lì)-責(zé)任/動(dòng)力”社會(huì)交換模式。中央政府率先提出規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，引導(dǎo)紅色旅游吸引物的選擇，明確其政治定位，同時(shí)提供資金或政策激勵(lì)行動(dòng)，加強(qiáng)中央意志的向下滲透與傳遞；地方政府為獲得激勵(lì)（動(dòng)力）而承擔(dān)相應(yīng)的工作責(zé)任，同時(shí)充分利用激勵(lì)政策推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，努力向中央提出的規(guī)劃目標(biāo)靠攏。中央政府的“目標(biāo)/激勵(lì)”正好對(duì)應(yīng)地方政府的“責(zé)任/動(dòng)力”，央地之間基于“自愿、回報(bào)以及指向他人的行動(dòng)”的社會(huì)交換原則而產(chǎn)生積極的互利與合作，相互間建立起忠誠(chéng)、互信和責(zé)任（圖1）。

圖1 中央政府與地方政府有關(guān)紅色旅游的社會(huì)交換Fig.1 Social exchange between the central government and local governments on red tourism

從情感治理來看，與以往研究者將政府運(yùn)作簡(jiǎn)化為一套固定的行政程序，從財(cái)政分權(quán)或人權(quán)事權(quán)角度討論央地關(guān)系不同，中央和地方在紅色旅游發(fā)展中不僅遵循互惠原則，還嵌入了“情感互動(dòng)”和道義準(zhǔn)則。飲水思源、不忘恩情，不僅是中華民族世代傳承的美德，也是世界政治文明倫理道德的基本要求。出于“吃水不忘挖井人”的感恩之心以及革命前輩對(duì)老區(qū)人民的深厚感情，中央政府努力在“依法治國(guó)”要求和符合現(xiàn)代行政管理規(guī)范的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)設(shè)制度空間激發(fā)地方政府主動(dòng)性，來補(bǔ)償老區(qū)在革命期間的貢獻(xiàn)和犧牲。中央基于“感恩”原則的義利交換不僅滿足了地方尋求回報(bào)以推動(dòng)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，同時(shí)也激發(fā)地方產(chǎn)生更強(qiáng)的共同責(zé)任感和積極情感。中央-地方這種結(jié)構(gòu)性依賴和情感聯(lián)結(jié)共同形成了紅色旅游發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制。與之同時(shí)，紅色旅游也成為中國(guó)政府在向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中基于傳統(tǒng)“義利統(tǒng)一”思想而形成的一種新的治理手段。

在央地社會(huì)交換過程中，地方政府充分發(fā)揮主動(dòng)性和積極性是不可或缺的條件。從紅色旅游的發(fā)生學(xué)來看，20 世紀(jì)90 年代末，江西省最早將革命地打造為旅游產(chǎn)品推向市場(chǎng)。2001年，中國(guó)共產(chǎn)黨成立80 周年時(shí)，江西省旅游局正式提出了“紅色搖籃，綠色家園”宣傳口號(hào)，并在全國(guó)率先制定了《江西省紅色旅游發(fā)展綱要》。2004 年10 月，江西省發(fā)起了“2004 中國(guó)紅色之旅萬里行”旅游宣傳推介活動(dòng)，引起了中央政府的高度重視，并被評(píng)價(jià)為“我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展史上的一個(gè)壯舉”。其紅色旅游實(shí)踐以及紅色旅游規(guī)劃編制時(shí)間早于國(guó)家一期規(guī)劃的發(fā)布時(shí)間（2004年12月）?？梢哉J(rèn)為，紅色旅游是中國(guó)的基層政府與中央政府共同創(chuàng)設(shè)（co-creation）、合力營(yíng)造的結(jié)果。其產(chǎn)生類似于1978 年小崗村民冒著巨大的風(fēng)險(xiǎn)按下紅手印，將村集體土地“分田到戶”，得到了中央的肯定，從此拉開了中國(guó)農(nóng)村改革的歷史序幕。紅色旅游是江西在旅游發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中誕生的創(chuàng)新旅游產(chǎn)品，是發(fā)揮民間智慧的成果，也是中央政府重視基層探索實(shí)踐和民間智慧，并加以規(guī)范化和積極引導(dǎo)的結(jié)果。南雄申報(bào)中央蘇區(qū)縣，《中央蘇區(qū)振興規(guī)劃》以及中央推動(dòng)老區(qū)紅色旅游發(fā)展的若干意見的出臺(tái)，也都是地方在維護(hù)權(quán)威和遵從行政規(guī)范的前提下積極爭(zhēng)取中央制度支持的結(jié)果。作為中央在常規(guī)行政治理的基礎(chǔ)上疊加的中央對(duì)老區(qū)的情感治理的一種手段，紅色旅游既符合“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的特點(diǎn)，也展現(xiàn)出“充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的方針”，是中央遵循我國(guó)《憲法》第3條第4款“充分發(fā)揮地方主動(dòng)性原則”的具體體現(xiàn)。

紅色旅游也因其具有的政治社會(huì)化功能和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，同時(shí)滿足了中央和地方的利益訴求，既起到了維護(hù)中共執(zhí)政合法性和正當(dāng)性的作用，同時(shí)也滿足了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的要求。作為一種重要的政治整合機(jī)制，紅色旅游將權(quán)力、資源和目標(biāo)并非完全一致的中央政府和地方政府的利益整合在一起，將社會(huì)中的政治行動(dòng)控制在基本秩序框架之內(nèi)，避免形成政治分歧或政治沖突，成為構(gòu)建和諧央地關(guān)系、維護(hù)中國(guó)縱向政治制度穩(wěn)定的一股重要力量。紅色旅游也提供了新的沃土來審視中國(guó)的行政現(xiàn)象，并揭示出頂層設(shè)計(jì)與地方自主相結(jié)合的特征事實(shí)，為理解新時(shí)期中國(guó)政府間關(guān)系以及國(guó)家治理提供了一個(gè)新的視角和框架。

4.2 Zhao和Timothy的粗疏

Zhao 和Timothy 在對(duì)古田鎮(zhèn)紅色旅游的考察中，將中央政府投資建設(shè)當(dāng)?shù)氐缆坊A(chǔ)設(shè)施和修復(fù)景點(diǎn)視為中央政府對(duì)地方政府的行政自主權(quán)的剝奪，認(rèn)為紅色旅游是中央政府自上而下強(qiáng)權(quán)干預(yù)的結(jié)果，并由此將中央政府和地方政府視為控制者-傀儡關(guān)系，并未秉持研究者應(yīng)有的實(shí)事求是的態(tài)度。其粗疏之處在于：其一，未能進(jìn)行深入的實(shí)地調(diào)查，對(duì)紅色旅游整體發(fā)展格局了解不足。Zhao和Timothy 對(duì)古田縣的調(diào)研歷時(shí)較短，主要聚焦于2010 年春節(jié)期間原國(guó)家主席胡錦濤同志考察古田鎮(zhèn)這一局部事件背景之下的古田道路和旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既未對(duì)當(dāng)?shù)丶t色旅游發(fā)展歷程進(jìn)行追溯回顧，也未完整地還原上述事件發(fā)生和發(fā)展的整個(gè)過程。其二，研究設(shè)計(jì)不當(dāng)，材料使用偏頗。該文主要采用訪談法收集材料，所涉訪談人物僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層人員和當(dāng)?shù)鼐用?，未能覆蓋不同政府層級(jí)且缺少檔案材料相互印證，無法揭示真實(shí)的上下級(jí)政府的行政互動(dòng)過程。其三，未能把握紅色旅游的特殊性，不了解紅色旅游與一般性旅游在運(yùn)作過程中的核心差異及其作為非常規(guī)政府事務(wù)的獨(dú)特性。其四，在研究中持先驗(yàn)政治立場(chǎng)。從自身所持政治自由主義立場(chǎng)以及所處社會(huì)政體來理解中國(guó)，無視中華人民共和國(guó)成立以來在民主政治建設(shè)、國(guó)家行政管理等各方面的進(jìn)步，仍然將中國(guó)視為封建國(guó)家，并將這種歷史偏見攜帶并植入研究之中，導(dǎo)致其研究設(shè)計(jì)不當(dāng)、研究取材有偏，不能真正理解中國(guó)紅色旅游發(fā)生發(fā)展的整個(gè)進(jìn)程。

Zhao 和Timothy 的研究，如同手中僅有幾小塊拼圖碎片卻非要靠著想象完成一幅宏大圖景，難免失真和偏頗。它從方法論上提醒中外研究者，對(duì)于中國(guó)的研究要更多地去關(guān)注“實(shí)踐”和“實(shí)然”，而不是書本上的“應(yīng)然”或基于自身價(jià)值觀的“想象”。特別是對(duì)于凸顯結(jié)構(gòu)特征的制度分析，更加需要重視具體實(shí)踐或事件性過程對(duì)于揭示結(jié)構(gòu)特征的重要價(jià)值。研究者不能只是通過訪談，輯錄受訪者的口述材料，將處于實(shí)踐狀態(tài)的社會(huì)現(xiàn)象靜態(tài)化、碎片化，而是需要將過程本身視為一個(gè)獨(dú)立的解釋源泉。對(duì)于具體案例的研究也需要放在社會(huì)宏觀整體格局下和歷史視野下來進(jìn)行考察，揭示隱藏在案例或事件背后的結(jié)構(gòu)、功能與制度特征。

4.3 紅色旅游：需要從運(yùn)動(dòng)式治理走向常態(tài)化的文化治理

《禮記·大學(xué)》曰：“國(guó)不以利為利，以義為利也”。從社會(huì)交換雙方來看，互惠或?qū)λ藘斶€義務(wù)是維持長(zhǎng)久穩(wěn)定的交換關(guān)系的重要原則，只有雙方都相信對(duì)方會(huì)履行自己的長(zhǎng)期義務(wù)，現(xiàn)存的交換關(guān)系或權(quán)力的合法性才能得以持續(xù)性存在。“目標(biāo)/激勵(lì)-責(zé)任/動(dòng)力”導(dǎo)向的紅色旅游發(fā)展模式雖然突破了常規(guī)事權(quán)或委托-代理關(guān)系中各級(jí)政府的層層政策轉(zhuǎn)譯過程，在一定程度上避免了政策轉(zhuǎn)譯偏差和地方政府選擇性執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，使得紅色旅游發(fā)展中央地關(guān)系的協(xié)調(diào)性增強(qiáng)，同時(shí)也調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。但這種引導(dǎo)性、規(guī)劃性的治理方式存在著約束性不強(qiáng)的問題，可能導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施和落地效果偏離規(guī)劃目標(biāo)。從地方政府來看，紅色旅游是一種疊加在常規(guī)事務(wù)之外的非常規(guī)事務(wù)。地方政府雖然有充分的政策空間和行動(dòng)激勵(lì)，也面臨著事務(wù)的暫時(shí)性、政策的不確定性和可獲得資源的穩(wěn)定性問題，這將可能導(dǎo)致地方政府在紅色旅游發(fā)展中持短期行為或形式化傾向。

紅色旅游作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的傳播機(jī)制和實(shí)現(xiàn)政黨認(rèn)同的“強(qiáng)基固本”工程，具有全局性、基礎(chǔ)性和深遠(yuǎn)性的意義。以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的政黨-國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是中國(guó)特色社會(huì)主義最根本的治理特征。無論何時(shí)何地，國(guó)家對(duì)于公民的國(guó)家認(rèn)同、政黨認(rèn)同的建設(shè)不可或缺。紅色旅游的發(fā)展必須跳出運(yùn)動(dòng)式或非常規(guī)治理模式，探尋有助于紅色旅游穩(wěn)定性和系統(tǒng)性發(fā)展的新路徑。建議：第一，中央政府應(yīng)將紅色旅游作為推進(jìn)國(guó)家文化治理的重要手段和途徑，將紅色旅游納入政府常規(guī)事務(wù)之中，建立起一種常態(tài)化治理機(jī)制，使之日?；钳B加在常規(guī)事務(wù)上的專項(xiàng)事務(wù)。第二，紅色旅游的發(fā)展也需要跳出部門思維和單一產(chǎn)業(yè)政策框架，增強(qiáng)全局意識(shí)，將紅色旅游納入當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大系統(tǒng)中，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生活質(zhì)量提升相互關(guān)聯(lián)，統(tǒng)一于國(guó)家和地方的整體性的規(guī)劃和發(fā)展之中，以避免出現(xiàn)政策執(zhí)行與政策協(xié)同方面的困境。第三，強(qiáng)化規(guī)劃目標(biāo)約束，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行發(fā)展動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，消解紅色旅游發(fā)展中的形式主義傾向或短期行為，確保規(guī)劃目標(biāo)得以落實(shí)。

“義利統(tǒng)一”原則不僅是中央政府的文化規(guī)范，也是地方政府的行為規(guī)范。地方政府是紅色旅游的管理者和服務(wù)提供者，同時(shí)具有“經(jīng)濟(jì)人”與“政治人”的雙重特征。紅色旅游包含著中央政府對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和施行教化的激勵(lì)，其教育導(dǎo)向性決定了地方政府不能夠完全“以市場(chǎng)為導(dǎo)向”，而是必須承擔(dān)起教育責(zé)任，忠實(shí)于紅色教育的根本性目的。如果地方為了確保紅色教育的嚴(yán)肅性和原真性，完全依賴于“等靠要”，那么中央政府最終將無法承受資源負(fù)擔(dān)。因此，地方政府需要更加靈活地結(jié)合本地狀況用活、用好政策，在確保方向正確的情況下，積極探索建立更加可持續(xù)、盈利能力更強(qiáng)的紅色旅游發(fā)展模式。在當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，紅色資源不僅是一種歷史遺產(chǎn)，更是一種具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不可再生資產(chǎn)。建議用“紅色資產(chǎn)”的概念統(tǒng)領(lǐng)包括紅色文物、遺產(chǎn)遺跡和紅色文藝作品在內(nèi)的多種資源的保護(hù)和利用，將其視為具有文化性質(zhì)的國(guó)有無形資產(chǎn)，將紅色旅游作為推動(dòng)地方文化繁榮和經(jīng)濟(jì)復(fù)興的契機(jī)，開發(fā)更具創(chuàng)意性和參與性的紅色旅游產(chǎn)品、紅色文化產(chǎn)品、紅色創(chuàng)意產(chǎn)品。各地在紅色游旅發(fā)展過程中也應(yīng)超越部門主義的桎梏，將紅色旅游納入地方全局整體發(fā)展之中，將特定區(qū)域內(nèi)的紅色資源與其與周邊的其他自然資源、歷史文化資源、生態(tài)資源、產(chǎn)業(yè)資源等整合，充分利用數(shù)字技術(shù)為紅色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化治理提供支持，從而獲得社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、精神層面的可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

隨著紅色旅游的蓬勃發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境必將成為紅色旅游地未來的一項(xiàng)艱巨而緊迫的任務(wù)。在2021年2月國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于新時(shí)代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》（國(guó)發(fā)〔2021〕3號(hào)）中，明確提出了“促進(jìn)（老區(qū)）綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展”的要求。許多地方政府在發(fā)展紅色旅游的過程中，普遍結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源稟賦條件，將紅色文化與自然山水、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、民族風(fēng)情、田園風(fēng)光等旅游要素相融合，以推動(dòng)地方由單一的紅色景點(diǎn)觀光向旅游產(chǎn)品多元化方向發(fā)展，但多元融合的過程中應(yīng)高度重視并控制旅游的環(huán)境影響與社會(huì)文化影響，真正做到“紅色精神”與“綠水青山”協(xié)同互補(bǔ)，平衡紅色旅游發(fā)展的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益。這既是扎實(shí)推動(dòng)落實(shí)中央生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，也是為紅色旅游可持續(xù)發(fā)展承擔(dān)責(zé)任的重要標(biāo)志。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，中央政府和地方政府在其中如何協(xié)調(diào)互動(dòng)，如何共同推動(dòng)旅游發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理，亦可以成為未來研究央地關(guān)系的新視角。