基于“放管服”改革視角的營商環(huán)境優(yōu)化研究述評(píng)

文高京燕

為了實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境不斷改善、持續(xù)優(yōu)化的目標(biāo)，通過深化“放管服”改革，大幅削減行政審批事項(xiàng)和企業(yè)投資核準(zhǔn)項(xiàng)目，商事制度改革不斷深入，各地營商環(huán)境得到大幅改善和提升。2021年，國務(wù)院頒發(fā)《全國深化“放管服”改革著力培育和激發(fā)市場主體活力電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》，要求進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革，強(qiáng)調(diào)通過改革培育壯大市場主體，激發(fā)市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力。2022年，國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見》指出：“加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化，更好滿足企業(yè)和群眾辦事需求?！庇纱丝梢?，“放管服”改革是營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的關(guān)鍵，本文以中國“放管服”改革具體實(shí)踐為根本出發(fā)點(diǎn)，研究營商環(huán)境如何評(píng)價(jià)和優(yōu)化。

一、基于“放管服”改革視角的營商環(huán)境優(yōu)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

一套科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系能夠保證評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、客觀性，并能明確問題，為下一步的營商環(huán)境優(yōu)化指明方向。因此，營商環(huán)境指標(biāo)體系構(gòu)建和評(píng)價(jià)成為國內(nèi)外政府、實(shí)踐部門和研究學(xué)者廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。

首先，綜合比較國外常用的知名的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。認(rèn)可度最高的當(dāng)屬世界銀行的營商環(huán)境報(bào)告，世界銀行從2004年至今已連續(xù)16年發(fā)布《營商環(huán)境報(bào)告》，其主要從企業(yè)生命周期的視角構(gòu)建了營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，包括開辦企業(yè)、辦理施工許可、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、納稅、跨境貿(mào)易、合同執(zhí)行、辦理破產(chǎn)、勞動(dòng)力市場監(jiān)管以及政府采購共11個(gè)具體指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上計(jì)算得出各國營商便利度的得分與排名。其他知名且具有影響力的指標(biāo)體系有英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，瑞士洛桑國際管理發(fā)展學(xué)院發(fā)布的全球競爭力年度報(bào)告以及經(jīng)合組織（OECD）的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

與國外相比，中國相關(guān)組織和機(jī)構(gòu)已圍繞營商環(huán)境評(píng)價(jià)和實(shí)踐開展了富有成效的研究，其中很多指標(biāo)體系都是對照世界銀行的評(píng)價(jià)指標(biāo)，針對區(qū)域發(fā)展特色和營商環(huán)境現(xiàn)狀，開發(fā)具有地方特色的指標(biāo)體系進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。國內(nèi)最知名評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是由國家發(fā)改委基于企業(yè)生命周期、體現(xiàn)城市投資的吸引力以及聚焦城市高質(zhì)量發(fā)展水平所構(gòu)建的指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系在世界銀行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上新增了6個(gè)指標(biāo)，包括獲得用水用氣、招標(biāo)投標(biāo)、政務(wù)服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和運(yùn)用、市場監(jiān)管和包容普惠創(chuàng)新?；浉郯拇鬄硡^(qū)研究院關(guān)注核心城市，從城市的軟環(huán)境、市場環(huán)境以及生態(tài)環(huán)境等6個(gè)方面構(gòu)建指標(biāo)體系并對國內(nèi)外一些城市的營商環(huán)境進(jìn)行了評(píng)價(jià)。

二、“放管服”改革的關(guān)鍵點(diǎn)和解決機(jī)制

以“放管服”改革為驅(qū)動(dòng)的營商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)程，還存在諸多“短板”“弱點(diǎn)”和“堵點(diǎn)”，這些都是今后“放管服”改革的核心目標(biāo)和關(guān)鍵點(diǎn)。因此需要從關(guān)鍵點(diǎn)出發(fā)聚焦于體制、機(jī)制和執(zhí)行等不同方面，概括、歸納、總結(jié)出“放管服”改革相應(yīng)的解決機(jī)制。

第一，針對“事中事后監(jiān)管”職責(zé)劃分不清中的問題，通過監(jiān)管事項(xiàng)清單數(shù)字化建設(shè)加強(qiáng)監(jiān)管方面的“放管服”改革。從體制上看，是監(jiān)管部門職責(zé)劃分不清楚、審管罰各環(huán)節(jié)不能有效銜接的問題。從機(jī)制上看，各類清單之間的業(yè)務(wù)邏輯不明確且缺乏有效梳理，監(jiān)管鏈條未能形成有效閉環(huán)。從執(zhí)行上看，部分地區(qū)和部門因梳理內(nèi)容與自身事權(quán)不匹配導(dǎo)致“照單”執(zhí)行力度偏低。

自2021年開始，各級(jí)政府將“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”作為監(jiān)管方面的重點(diǎn)工作，而梳理出準(zhǔn)確規(guī)范的監(jiān)管事項(xiàng)清單是重要前提。目前監(jiān)管事項(xiàng)清單梳理的核心問題是梳理質(zhì)量不高，梳理效率較低，以及協(xié)同監(jiān)管的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行流程不統(tǒng)一。加強(qiáng)“事中事后監(jiān)管”可將“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系建設(shè)作為重要抓手，通過政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和監(jiān)管事項(xiàng)的深度融合，提升協(xié)同監(jiān)管效率，同時(shí)充分應(yīng)用數(shù)字化信息技術(shù)，提高清單復(fù)用率，并實(shí)施監(jiān)管事項(xiàng)清單動(dòng)態(tài)調(diào)整。以浙江省為例，其最早開始進(jìn)行“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，構(gòu)建“一套目錄兩個(gè)庫”架構(gòu)，將同一事項(xiàng)目錄作為管理基石，在目錄指導(dǎo)下將政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和監(jiān)管事項(xiàng)融合與協(xié)同管理，基于監(jiān)管事項(xiàng)清單瞄準(zhǔn)監(jiān)管重點(diǎn)，不斷提升監(jiān)管效率。并依法梳理監(jiān)管部門權(quán)力職責(zé)，貫通事前事中事后監(jiān)管全流程，依據(jù)法定職權(quán)設(shè)置統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)流程。浙江省梳理的監(jiān)管事項(xiàng)清單已被國務(wù)院辦公廳豎為典型在全國進(jìn)行推廣。

第二，抓住審批協(xié)同性的“弱點(diǎn)”，通過電子政務(wù)建設(shè)加速行政審批的“放管服”改革。從體制上看，行政審批協(xié)同性差，管理機(jī)構(gòu)多、職能散；從機(jī)制上看，行政審批管理機(jī)制不靈活、不通暢、不統(tǒng)一；從執(zhí)行上看，“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”落實(shí)不到位，“線上線下、虛實(shí)一體”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)不夠完善。因此，必須建立規(guī)范的行政審批管理機(jī)制，簡化審批流程、優(yōu)化審批環(huán)節(jié)；同時(shí)，需要加速電子政務(wù)實(shí)施進(jìn)程，比如：河南省設(shè)立行政審批和政務(wù)信息管理局，持續(xù)建設(shè)政務(wù)云平臺(tái)、政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、金融服務(wù)共享平臺(tái)和電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)全省“數(shù)字政府”建設(shè)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”模式破除各級(jí)政府部門數(shù)據(jù)壁壘，加速行政審批改革進(jìn)程，提升行政審批效率。

第三，瞄準(zhǔn)創(chuàng)新與合法權(quán)益保護(hù)“堵點(diǎn)”，加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域“放管服”改革。針對政府創(chuàng)新保護(hù)、合法權(quán)益保護(hù)的“堵點(diǎn)”，從體制上看，是國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)職能履行不充分，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度不健全的問題；從機(jī)制上看，現(xiàn)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制不完善，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)運(yùn)用、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)查處等方面機(jī)制改革不夠、政策創(chuàng)新不足；從執(zhí)行上看，是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)政策不能完全執(zhí)行到位的問題。因此，需要進(jìn)一步完善執(zhí)法力量，加大執(zhí)法力度，提高違法成本。國家多次開展“劍網(wǎng)”專項(xiàng)行動(dòng)有力地打擊了各種侵權(quán)盜版行為，有效地保護(hù)了知識(shí)產(chǎn)權(quán)，類似行動(dòng)需要周期性、全國性開展，以保持其效力。同時(shí)，對假冒商標(biāo)、專利侵權(quán)以及假冒專利等，各級(jí)政府積極發(fā)揮主動(dòng)監(jiān)管，依法查處各類知識(shí)產(chǎn)權(quán)違法行為，切實(shí)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。此外，還應(yīng)提高各類知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件審結(jié)率，通過適用懲罰性賠償?shù)?，不斷提高賠償數(shù)額，提高違法成本，凸顯刑罰在懲治侵權(quán)假冒犯罪行為中的震懾和預(yù)防作用。

三、“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境的成效和挑戰(zhàn)

2018年開年伊始的兩場國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，將“放管服”改革作為重中之重，強(qiáng)調(diào)“必須針對市場和企業(yè)反映的突出問題，以深化‘放管服’改革為抓手，多推‘啃硬骨頭’的舉措”，持續(xù)聚焦如何深化“放管服”改革，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境?！胺殴芊备母锿苿?dòng)政府在政府職能價(jià)值取向、政府職能轉(zhuǎn)變動(dòng)因、政府職能轉(zhuǎn)變對象以及政府職能轉(zhuǎn)變方式等各方面均發(fā)生了深刻變化，并展現(xiàn)了內(nèi)在性、主動(dòng)性、倫理性和創(chuàng)新性等特征。2020年，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》頒布施行，作為法規(guī)依據(jù)指導(dǎo)全國營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。按照中央的部署，中國“放管服”改革不斷向縱深推進(jìn)，推出了一系列創(chuàng)新舉措，取得了重大進(jìn)展，政務(wù)服務(wù)效率大幅度提升。在“放管服”改革助推作用下，中國營商環(huán)境明顯優(yōu)化，根據(jù)世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告》，我國營商環(huán)境排名從2013年的第96位進(jìn)步至2020年的第31位。

中國優(yōu)化營商環(huán)境的具體舉措主要圍繞“放管服”改革展開，在簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的各個(gè)方面都取得了卓有成效的結(jié)果。

具體來說，在簡政放權(quán)方面，行政審批事項(xiàng)的消減比例不斷增加，政府超額完成了精簡三分之一以上行政審批事項(xiàng)的目標(biāo)承諾。投資項(xiàng)目的“負(fù)面清單制度”持續(xù)優(yōu)化，使增加投資活力與破除機(jī)制障礙并行。通過“多證合一”制度為企業(yè)的創(chuàng)立發(fā)展降低門檻，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)化體制、創(chuàng)新研發(fā)。在放管結(jié)合方面，不斷完善監(jiān)管體系，努力為市場的各個(gè)參與主體創(chuàng)造公平公正的環(huán)境，竭力保障維護(hù)市場秩序。在工商、海關(guān)、稅務(wù)等領(lǐng)域努力實(shí)現(xiàn)了全覆蓋隨機(jī)抽查，推行“雙隨機(jī)、一公開”機(jī)制；探索信用監(jiān)管制度，為各領(lǐng)域搭建信息共享平臺(tái)，借助科技手段助推激勵(lì)機(jī)制建立，重復(fù)執(zhí)法問題交由市場監(jiān)管局解決，在多部門聯(lián)合執(zhí)法中探索新路徑。在優(yōu)化服務(wù)方面，政府堅(jiān)持從人民最關(guān)心的問題入手，以增強(qiáng)人民獲得感為目標(biāo)，不斷優(yōu)化服務(wù)功能，在解決突出矛盾和改善薄弱環(huán)節(jié)方面取得實(shí)效，讓改革的成果更多地惠及人民群眾。比如：成立行政審批局、實(shí)行“一窗受理、一站服務(wù)”、設(shè)立網(wǎng)上辦事大廳、取消國內(nèi)長途和漫游費(fèi)等都標(biāo)志著公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量和效率提升，給人民生活帶來了實(shí)質(zhì)性改變，為政府改革發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

四、結(jié)論

進(jìn)一步加深“放管服”改革成效，持續(xù)、健康、有序改善營商環(huán)境。主要把握以下三個(gè)方面：

（一）基于“放管服”改革的營商環(huán)境優(yōu)化需要突出頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐路徑。深化“放管服”改革，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，體制改革是根本，應(yīng)全面改變政府職能，由管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，為企業(yè)提供更便利的、更公平公正的外部發(fā)展環(huán)境，因此要突出改革的頂層設(shè)計(jì)。為了確保實(shí)現(xiàn)全面優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)，使得頂層設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容能夠全面、高質(zhì)量地完成，必須對實(shí)踐路徑進(jìn)行科學(xué)、客觀地規(guī)劃，加速改革進(jìn)程，不斷推動(dòng)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）“放管服”改革促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化需要融入現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用。“放管服”改革促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好的關(guān)鍵步驟，而互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段的應(yīng)用是破除政府“放管服”改革“堵點(diǎn)”的有效方法。結(jié)合數(shù)字科技推進(jìn)政府“放管服”改革，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)，強(qiáng)化線上業(yè)務(wù)辦理流程，實(shí)現(xiàn)政府部門間以及政府與企業(yè)間的數(shù)據(jù)共享。

（三）營商環(huán)境優(yōu)化需要明確堵點(diǎn)，破除各類障礙的限制作用。針對數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)不健全導(dǎo)致的各級(jí)審批部門資源不能共享、審批效率滯后等問題，需要政府部門、企業(yè)、高校以及科研院所深度融合和高效協(xié)同，不斷實(shí)現(xiàn)從基礎(chǔ)研究向應(yīng)用研究轉(zhuǎn)化，提升信息技術(shù)在加速營商環(huán)境優(yōu)化中的巨大推進(jìn)作用，構(gòu)建各類數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各部門的高效協(xié)同和資源共享，針對需求的核心訴求，應(yīng)以“放管服”為突破口，進(jìn)一步激發(fā)市場活力，全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)外雙循環(huán)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。