農(nóng)村環(huán)境整治項目績效評價與應(yīng)用

納 云，郭一楷，車璐璐，馬 巍

(1.青海省生態(tài)環(huán)境規(guī)劃和環(huán)保技術(shù)中心，青海 西寧 810007；2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100000)

引言

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局中具有重要地位，農(nóng)村環(huán)境保護事關(guān)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)村的和諧穩(wěn)定和廣大農(nóng)民的切身利益。近年來，農(nóng)村環(huán)境得到明顯改善，但垃圾圍村、污水橫流、糞污遍地等“臟亂差”現(xiàn)象在部分地區(qū)仍較突出[1]。國家先后印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案》等文件[2]，加快解決農(nóng)村突出環(huán)境問題。隨著農(nóng)村環(huán)境整治項目的推進，開展項目績效評價，對推進項目實施進度和實施效果，確保項目目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四落實”愈發(fā)重要。

目前，不同領(lǐng)域?qū)W者對環(huán)境相關(guān)項目績效評價方法、體系構(gòu)建等進行了大量研究。評價方法方面，于宗緒等[3]運用多層次權(quán)重分析決策法和模糊綜合評價法，優(yōu)化了城市水環(huán)境治理PPP項目績效評價體系和評價算法；丁繼等[4]利用公共價值理論法構(gòu)建了水環(huán)境治理項目的績效評價體系。體系構(gòu)建方面，徐偉暄[5]利用平衡計分卡法構(gòu)建了“財務(wù)、顧客、內(nèi)部運營以及學(xué)習(xí)與成長”4個維度、7 個標(biāo)準(zhǔn)層、22 個指標(biāo)層農(nóng)村垃圾治理績效評價體系；俞雅乖等[6]從“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”“政府—企業(yè)—居民”角度構(gòu)建了城市污水治理定量和定性績效評價體系。權(quán)重分析方面，董昕[7]利用兩兩比較判斷矩陣確定了水環(huán)境績效審計評價體系各指標(biāo)權(quán)重；許慧等[8]利用專家打分法確定了農(nóng)村飲水安全工程評價體系各指標(biāo)權(quán)重。在農(nóng)村環(huán)境整治項目績效評價方面，相關(guān)學(xué)者研究較少，如張曉麗[9]利用德爾菲法，從業(yè)務(wù)、財務(wù)2個角度構(gòu)建了三級農(nóng)村環(huán)境整治項目評價體系。

從各地開展的農(nóng)村環(huán)境整治項目績效評價工作實踐來看，考慮項目實施不同階段側(cè)重不同的評價內(nèi)容，山東、安徽(巢湖)、廣東、湖南(張家界)等根據(jù)項目實施過程階段設(shè)置評價體系，海南(五指山)、湖南(岳陽)、江蘇等根據(jù)業(yè)務(wù)和資金內(nèi)容分類設(shè)置評價體系。而針對項目實施過程階段的評價體系，雖更能反映項目全過程之間的關(guān)系，但目前各地制定的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容的詳細程度不同，使得評價效果無法達到預(yù)期理想化，該形式未有一個通用的、系統(tǒng)的、統(tǒng)一的指標(biāo)體系。本文在分析農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目類型、特點等基礎(chǔ)上，構(gòu)建了通用性績效評價體系，并以2014～2019年青海省實施的農(nóng)村環(huán)境整治項目為例，驗證了評價體系的科學(xué)性、合理性。

1 評價體系的建立

1.1 總體思路

農(nóng)村環(huán)境整治項目績效評價是為促進項目建設(shè)、規(guī)范項目管理、提高資金使用效率而對項目整體的客觀評價?？紤]項目的類型、規(guī)模、管理及運維等因素，為把項目引起的強影響納入指標(biāo)體系的同時兼顧各類項目的差異性，又能將評價體系的統(tǒng)一性和具體指標(biāo)的靈活性有機結(jié)合[10]，因此，本評價體系確定為三個等級指標(biāo)，其中一級、二級指標(biāo)為通用性指標(biāo)，三級指標(biāo)為二級細化指標(biāo)并具有靈活性，可根據(jù)項目類型調(diào)整。

1.2 指標(biāo)選取原則

農(nóng)村環(huán)境整治項目涉及污水、垃圾、畜禽糞污處理和水源地保護等多類型，與多個行業(yè)部門相互交叉，與區(qū)域生態(tài)環(huán)境、人民生活、經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)聯(lián)，其復(fù)雜性決定了在選取和設(shè)計評價指標(biāo)時應(yīng)遵行以下原則：一是科學(xué)性，要遵循定量與定性分析相結(jié)合的科學(xué)性原則，合理確定指標(biāo)權(quán)重占比，保證評價的客觀準(zhǔn)確；二是系統(tǒng)性，各指標(biāo)之間既要保持獨立又能彼此融合，全面體現(xiàn)項目細節(jié)特點；三是可操作性，考慮理論與實踐的結(jié)合，可根據(jù)項目類型變化對其進行適當(dāng)調(diào)整。

1.3 體系構(gòu)建過程

依據(jù)《項目支出績效評價管理辦法》[11]、項目全生命周期績效評價理論等，從項目前期策劃、實施建設(shè)、竣工驗收、運行維護等全過程，將農(nóng)村環(huán)境整治項目評價體系一級指標(biāo)分為項目投入、項目過程、項目產(chǎn)出和項目效果4個方面，根據(jù)專家打分確定各項指標(biāo)權(quán)重。

項目投入旨在明確項目的基本情況、立項程序規(guī)范性、資金到位情況等內(nèi)容，分為項目立項、資金到位投入情況2項二級指標(biāo)，權(quán)重占比20%；項目過程偏重于項目實施中管理制度建設(shè)、執(zhí)行等情況評價，分為管理制度、資金管理2項二級指標(biāo)，權(quán)重占比20%；項目產(chǎn)出是對目標(biāo)可達情況、項目實施情況的綜合性評價，分為目標(biāo)完成情況、項目建設(shè)運行情況2項二級指標(biāo)，權(quán)重占比40%；項目效果是對項目實施后產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益及滿意度的綜合評價，分為實施效益、滿意度2項二級指標(biāo)，權(quán)重占比20%。

三級指標(biāo)是在二級指標(biāo)涉及的多個環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上細化確定。如二級指標(biāo)項目建設(shè)運行情況，根據(jù)項目類別分為垃圾處理項目、污水處理項目、水源地保護項目等三級指標(biāo)，并可根據(jù)項目種類對分值進行調(diào)整和變動。評分標(biāo)準(zhǔn)是衡量評價指標(biāo)及評價結(jié)果的標(biāo)尺，其制定應(yīng)根據(jù)指標(biāo)特點，考慮數(shù)據(jù)的可得性、完備性，公平客觀設(shè)置。具體見表1。

績效評價結(jié)果通過分值形式的評級標(biāo)準(zhǔn)量化體現(xiàn)，將評級標(biāo)準(zhǔn)劃分為5檔，即“優(yōu)秀”“優(yōu)良”“中等”“合格”“差”，分數(shù)范圍分別為90～100分、80～90分、70～80分、60～70分、0～60分。

2 評價體系的運用

2.1 案例區(qū)概況

青海地處青藏高原東北部，境內(nèi)地勢高峻，氣候寒冷，地域遼闊，是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，被譽為“三江之源”“中華水塔”，其生態(tài)環(huán)境對全國生態(tài)安全具有極其重要的影響[12]。

青海省從2008年開始推進農(nóng)村環(huán)境綜合整治，2011年被列入全國農(nóng)村環(huán)境連片整治示范省，2014年開展農(nóng)村環(huán)境拉網(wǎng)式全覆蓋連片整治試點項目，在項目實施、管理、運行等方面取得顯著成效，以2014～2019年青海省農(nóng)村環(huán)境整治項目為例開展績效評價研究。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本研究所用涉及項目產(chǎn)出、項目效果等相關(guān)數(shù)據(jù)，主要通過現(xiàn)場調(diào)研、典型抽樣、群眾隨訪、問卷調(diào)查等方式獲得，涉及項目投入、項目過程等相關(guān)數(shù)據(jù)，主要通過部門座談、資料收集和核查等方式獲得。

評價方法是利用相關(guān)數(shù)據(jù)獲得績效評價結(jié)果的手段，采用比較法、因素分析法、公眾評判法對項目進行評價。比較法是通過比較績效目標(biāo)與實施效果綜合分析目標(biāo)實現(xiàn)程度，包括項目實際情況與目標(biāo)情況的比較、實際資金使用管理情況與資金管理規(guī)定的比較等。因素分析法是利用統(tǒng)計指數(shù)體系分析現(xiàn)象總變動中各個因素影響程度的一種統(tǒng)計分析，包括分析影響目標(biāo)實現(xiàn)和實施效果的內(nèi)外因素來評價目標(biāo)實現(xiàn)程度。公眾評判法是通過會談、訪談、問卷調(diào)查等方式，得到相關(guān)人員和群眾對項目實施的真實評價，包括滿意度的問卷調(diào)查等。

表1 農(nóng)村環(huán)境整治項目績效評價指標(biāo)體系

續(xù)表

2.3 項目績效評價

2.3.1項目投入

項目申報、批復(fù)、報建、招投標(biāo)等材料齊全、手續(xù)規(guī)范，2014～2019年計劃投資14.10億元，其中，中央專項資金5.80億元，省級配套資金8.30億元，資金到位率100%。分值20.00分，得滿分。

2.3.2項目過程

在項目招投標(biāo)管理、竣工驗收、財政支出績效評價管理、設(shè)施建設(shè)及運行機制等方面制定了相關(guān)文件，制度執(zhí)行有效性良好，但部分項目發(fā)生調(diào)整、變更時，相關(guān)手續(xù)辦理不及時，部分項目檔案缺少工程決算、資金決算、審計報告等內(nèi)容；資金管理合規(guī)、安全、有效，各項目實施單位基本建立相關(guān)內(nèi)控制度，未發(fā)現(xiàn)項目資金截留、擠占、挪用、虛列支出等情況。分值20.00分，得18.00分。

2.3.3項目產(chǎn)出

農(nóng)村環(huán)境整治項目涉及垃圾處理、污水處理、畜禽糞污處理、水源地保護4種類型子項目，截至2020年底，項目完成率為99.50%，不同類型子項目建設(shè)運行情況差異性較大。垃圾處理項目驗收率為99.81%，因部分垃圾處理(填埋場)項目運維資金不足、相關(guān)管理及技術(shù)人員缺乏、垃圾覆土困難、運輸成本較高等原因，設(shè)施運行率為80.95%；2019年的污水處理項目未如期建成運行，驗收率為85.44%，已建成的設(shè)施因運維不足、技術(shù)人員缺失等原因運行率僅為50.00%；畜禽糞污處理項目驗收率為100%，但受糞污收集量少等因素影響，設(shè)施運行率僅為43.75%；水源地保護項目建設(shè)運行情況較好，驗收率和運行率都為100%。分值40.00分，得34.70分。

2.3.4項目效果

部分村莊“臟亂差”環(huán)境問題得到有效解決，緩解了流域土壤和水體的污染，但開展污水處理、畜禽糞污處理等的村莊較少，生態(tài)環(huán)境壓力仍較大。項目實施改善了農(nóng)牧民居住環(huán)境，提升了生態(tài)環(huán)保意識和鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，但農(nóng)牧民參與環(huán)境保護的積極性有待提高。畜禽糞污處理項目以資源化利用為導(dǎo)向，推動了生態(tài)畜牧業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型，同時結(jié)合農(nóng)牧區(qū)自然環(huán)境等資源，協(xié)同推動了鄉(xiāng)村旅游，取得了良好的經(jīng)濟效益，但與廣大農(nóng)牧民對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求還存在差距。對8個市州1 500多戶群眾進行問卷調(diào)查，滿意率達95%以上。分值20.00分，得13.70分。

2.4 結(jié)果與討論

2.4.1結(jié)果

按照評分標(biāo)準(zhǔn)計算，項目投入、項目過程、項目產(chǎn)出、項目效益指標(biāo)分數(shù)分別為20.00分、18.00分、34.70分、13.70分，項目績效評價得分為86.40分，屬于“優(yōu)良”等級，總體上較好地完成了項目績效目標(biāo)，具體見表2。

2.4.2討論

2014～2019年，青海省通過實施農(nóng)村環(huán)境整治項目，村莊生活垃圾得到妥善收運處置，開展生活污水治理的村莊不斷增加，規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖污染得到治理，飲用水水源地安全得到保障，對農(nóng)牧區(qū)環(huán)境改善作用顯著。但部分項目存在建設(shè)進度滯后、設(shè)施運行率低等問題，導(dǎo)致子項目實施效果參差不齊，使項目產(chǎn)出、項目效果指標(biāo)分數(shù)偏低。評價結(jié)果是對項目中主要做法、存在問題的客觀反映，建議對評價結(jié)果得分較高的制度體系、管理方式、治理模式等繼續(xù)推行；對得分較低的指標(biāo)反映出的問題，采取加強項目實施全過程監(jiān)督監(jiān)控、研究治理新模式和新技術(shù)、健全處理設(shè)施長效運維機制等措施。總體上，項目的評價結(jié)果和實際調(diào)研情況相契合，表明本研究所構(gòu)建的評價體系科學(xué)、合理。

3 結(jié)語

開展農(nóng)村環(huán)境整治項目績效評價，對規(guī)范全過程項目與資金管理、提高財政資源配置效率和項目實施效益、促進已建項目的可持續(xù)運行等具有重要意義。面向“十四五”時期農(nóng)村環(huán)境整治項目績效評價的需要，要堅持系統(tǒng)性思維，統(tǒng)籌兼顧項目全過程，加強創(chuàng)新研究，力爭在優(yōu)化評價體系、改善評價方法、提高評價效率和準(zhǔn)確度等關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破，為接續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動、加快建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提供有力支持。