青海省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體制機(jī)制研究

鄭長祿，何曉燕，李桂霞，張曉娜，賈夏雨

(1.青海省經(jīng)濟(jì)研究院，青海 西寧 810008；2.青海省生態(tài)文明研究中心，青海 西寧 810008)

1 青海省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的實(shí)施情況

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是通過一系列經(jīng)濟(jì)手段和法規(guī)、行政措施，對已在人為活動(dòng)影響下喪失自我反饋與恢復(fù)能力的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量的反哺和調(diào)節(jié)機(jī)能的修復(fù)[1]。青海省積極推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，全力恢復(fù)、維持和增強(qiáng)青藏高原生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能，維系國家生態(tài)安全。尤其是在三江源地區(qū)進(jìn)行了專門探索，深度考慮三江源地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)，最大限度保障對生態(tài)環(huán)境要素相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益，統(tǒng)籌使用國家財(cái)政投入為主的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，系統(tǒng)謀劃生態(tài)空間中并存的多元生態(tài)環(huán)境要素，國家政策和地方制度協(xié)同推進(jìn)，一體化推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和民生保障工作。

1.1 中央財(cái)政資金投入為主的綜合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)資源及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，生態(tài)資源及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是一項(xiàng)典型的公共物品，依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，公共物品的供給只能由政府來承擔(dān)，這主要是因?yàn)楣参锲吩谑褂蒙系姆歉偁幮院头桥潘詴?huì)導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)的失靈。因此，政府必然是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹黧w。目前，國家主要采取相應(yīng)的財(cái)政和稅收政策及工程措施組織推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，在青海省主要實(shí)施的是區(qū)域性綜合生態(tài)保護(hù)和治理工程補(bǔ)助、不同生態(tài)環(huán)境要素的分類補(bǔ)償及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等。

1.1.1區(qū)域性綜合生態(tài)保護(hù)和治理工程

恢復(fù)生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，只要有足夠的時(shí)間，隨著時(shí)間的推移，退化生態(tài)系統(tǒng)將根據(jù)生態(tài)環(huán)境條件，合理組織自我修復(fù)并最終改變其組分，向良性化生態(tài)系統(tǒng)方向演替，但如果在一個(gè)復(fù)合多樣化的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)，就需要增加人為工程方法和植物重建，這樣才能驅(qū)使已退化生態(tài)系統(tǒng)快速修復(fù)[2，3]。為期十年的青海省“三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程”就是最為明顯的例證，這是由國家投資，在青海省境內(nèi)實(shí)施的最大規(guī)模生態(tài)保護(hù)和治理工程。三江源自然保護(hù)區(qū)的一期生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程投入資金85.39億元，對15.23萬km2的區(qū)域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合治理。二期工程則投資158.8億元，生態(tài)保護(hù)和綜合治理的范圍擴(kuò)大到39.5萬km2的整個(gè)三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)。兩期工程的實(shí)施對于鞏固提高三江源地區(qū)水源涵養(yǎng)能力、筑牢“中華水塔”、轉(zhuǎn)變農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式、促進(jìn)民生改善，全面落實(shí)國家構(gòu)筑青藏高原生態(tài)安全屏障戰(zhàn)略部署起到了重要作用。

1.1.2草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策

2010年10月，國務(wù)院批準(zhǔn)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，實(shí)施以禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、落實(shí)對牧民的生產(chǎn)性補(bǔ)貼政策、加大對牧區(qū)教育發(fā)展和牧民培訓(xùn)支持等為主要內(nèi)容的生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)政策。自2011～2016年，青海省草原禁牧面積1 633.33萬hm2，草畜平衡面積1 526.66萬hm2，每年獲得補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金19.47億元，6年累計(jì)105.69億元，惠及牧戶14.62萬戶。2016～2020年，新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，將禁牧補(bǔ)助由每畝每年6元提升到7.5元，將草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)由每畝每年1.5元提升到2.5元，全省在禁牧和草畜平衡面積不變的基礎(chǔ)上，年落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)資金達(dá)到24.13億元，5年累計(jì)120.65億元。

聚焦到化學(xué)學(xué)科，“生活化教學(xué)”就是在日常教學(xué)環(huán)節(jié)充分利用學(xué)生所熟悉的現(xiàn)象、情境等，在探索這些現(xiàn)象或情境的過程中學(xué)習(xí)化學(xué)知識(shí)點(diǎn)，引導(dǎo)學(xué)生主動(dòng)探究，在探究的過程中完善知識(shí)儲(chǔ)備，提升自主學(xué)習(xí)能力，同時(shí)也能讓學(xué)生形成觀察生活、享受生活、熱愛生活的積極態(tài)度.

1.1.3森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策

自2000年10月開始，中央財(cái)政開始對天然林管護(hù)提供資金補(bǔ)助，其中，現(xiàn)行國有林和公益林分別按每畝每年5元和3元進(jìn)行補(bǔ)助，政策性人員補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按每人每年1.5萬元核定，森林撫育標(biāo)準(zhǔn)為每畝每年120元[4]。2011年以來，全省年均落實(shí)中央管護(hù)補(bǔ)助資金3.01億元。2004年，中央財(cái)政正式建立森林效益補(bǔ)償制度，支持國家級公益林的保護(hù)和管理，將青海省66.67萬hm2國家重點(diǎn)公益林納入第一批森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，2006年又將42.7萬hm2國家重點(diǎn)公益林納入第二批森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，截至目前，中央已累計(jì)將全省496.09萬hm2(國有林172.826萬hm2，集體和個(gè)人林323.27萬hm2)納入中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金范圍，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按照國家所屬公益林每畝每年5元，集體和個(gè)人所屬公益林每畝每年10元給予補(bǔ)償，2013年，國家提高了對集體和個(gè)人所屬公益林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到每畝每年15元，年落實(shí)中央財(cái)政補(bǔ)償資金8.57億元。

1.1.4濕地生態(tài)效益補(bǔ)償政策

按目前的統(tǒng)計(jì)口徑，青海省濕地面積814.36萬hm2，濕地面積位居全國第一，是我國乃至世界上影響力最大的生態(tài)調(diào)節(jié)區(qū)，在構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障方面地位十分重要。全省11處國家級和省級自然保護(hù)區(qū)，3處國際重要濕地、19處國家濕地公園和17處國家重要濕地全部納入禁止開發(fā)區(qū)。2014年國家將青海湖國家級自然保護(hù)區(qū)及周邊列為首批開展?jié)竦厣鷳B(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)的地區(qū)，用于對候鳥遷飛路線上的重要濕地因鳥類等野生動(dòng)物保護(hù)造成損失給予補(bǔ)償支出，補(bǔ)償對象為納入基本農(nóng)田和第二輪土地承包范圍內(nèi)的耕地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為禁牧濕地每畝每年25元，休牧濕地每畝每年10元，輪牧濕地每畝每年6元。截至目前，共落實(shí)中央財(cái)政濕地包補(bǔ)補(bǔ)助資金1.28億元。

1.1.5長江流域生態(tài)補(bǔ)償

為構(gòu)建長江流域聯(lián)防聯(lián)治保護(hù)治理新格局，促進(jìn)長江流域水質(zhì)改善，2017年，由財(cái)政部啟動(dòng)實(shí)施了長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)政策，青海省作為源頭省份被納入實(shí)行定額補(bǔ)助支持范圍，對屬長江源區(qū)干流流域內(nèi)的海西州唐古拉山鄉(xiāng)，玉樹州玉樹市、曲麻萊縣、治多縣、稱多縣，及瑪柯河、多柯河支流流域內(nèi)的果洛州班瑪縣、達(dá)日縣、久治縣予以定額補(bǔ)助支持，2017～2020年累計(jì)補(bǔ)助專項(xiàng)資金10億元。

1.1.6生態(tài)公益管護(hù)制度

為有效提升重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)群眾收入水平，激發(fā)當(dāng)?shù)鼐用癖Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性，鼓勵(lì)其主動(dòng)參與各類生態(tài)工程，國家有關(guān)部委結(jié)合各自生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償政策，逐步建立了生態(tài)公益管護(hù)制度，初步統(tǒng)計(jì)全省已設(shè)置各類生態(tài)公益管護(hù)崗位84 695個(gè)，由公共財(cái)政提供各公益管護(hù)崗位的年度定額工資，適時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。一是森林公益管護(hù)崗位。利用天然林保護(hù)工程、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)戎醒雽ｍ?xiàng)資金，省林業(yè)主管部門在全省設(shè)置了國有和集體林管護(hù)崗位25 335個(gè)；二是草原生態(tài)公益管護(hù)崗位。利用草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)資金和中央財(cái)政重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，省內(nèi)共設(shè)置草原生態(tài)公益管護(hù)崗位11 340個(gè)；三是扶貧生態(tài)公益管護(hù)崗位。按照《青海省生態(tài)扶貧實(shí)施方案》，自2017年起，中央通過重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，在集中連片特殊困難地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣選擇符合條件的建檔立卡貧困人口，從事生態(tài)管護(hù)工作，累計(jì)新增建檔立卡貧困戶生態(tài)管護(hù)崗位21 463個(gè)；四是三江源國家公園生態(tài)公益管護(hù)崗位，自三江源國家公園試點(diǎn)建設(shè)開展以來，全省按照“一戶一崗”的標(biāo)準(zhǔn)，在國家公園范圍內(nèi)共設(shè)置管護(hù)崗位17 211個(gè)；五是濕地生態(tài)公益管護(hù)崗位，利用中央財(cái)政濕地保護(hù)專項(xiàng)基金，在全省國際重要濕地設(shè)置生態(tài)公益管護(hù)崗位963個(gè)。

1.1.7重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付

2008年，中央財(cái)政設(shè)立了國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，將青海省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)納入補(bǔ)償范圍，通過提高轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)等方式，引導(dǎo)支持當(dāng)?shù)丶訌?qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提高基本公共服務(wù)保障能力。經(jīng)過十余年的發(fā)展，全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移范圍從2008年的30個(gè)縣(市、區(qū)、行委)拓展到41個(gè)縣(市、區(qū)、行委)，補(bǔ)助資金從2008的6.27億元增加到現(xiàn)在的39.15億元，累計(jì)補(bǔ)助263.69億元。

1.2 青海省復(fù)合生態(tài)生產(chǎn)生活的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

2010年，青海省圍繞生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)、改善農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件和提升基層政府基本公共服務(wù)能力三個(gè)方面，按照“突出重點(diǎn)、低標(biāo)準(zhǔn)起步”的原則，印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的若干意見》。在加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、取暖等民生領(lǐng)域入手，改善三江源地區(qū)群眾生產(chǎn)生活水平，是我省建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的重要探索。

“1+9+3”教育經(jīng)費(fèi)保障政策。為提升三江源地區(qū)適齡學(xué)生教育保障水平，自2010年起，省級財(cái)政將義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)生均提高200元，對幼兒園大班及學(xué)前一年學(xué)生年均補(bǔ)助3 700元，對中職學(xué)生年均補(bǔ)助4 200元，省財(cái)政年補(bǔ)助資金1.5億元。異地辦學(xué)獎(jiǎng)補(bǔ)政策。自2010年起，省級財(cái)政對三江源地區(qū)異地就讀的初中、高中、中職學(xué)生年均補(bǔ)助4 500元、5 500元、6 500元，對當(dāng)年考入普通高校本科的農(nóng)牧民學(xué)生年均補(bǔ)助10 000元，專科學(xué)生年均補(bǔ)助6 000元。省財(cái)政年補(bǔ)助資金1.2億元。農(nóng)牧民技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)補(bǔ)償政策。為切實(shí)提升三江源地區(qū)原著居民就業(yè)能力，自2010年起，省級財(cái)政對三江源地區(qū)農(nóng)牧民參加省內(nèi)、省外、州內(nèi)技能培訓(xùn)的，分別補(bǔ)助300元、800元和20元，對介紹農(nóng)牧民赴省內(nèi)外轉(zhuǎn)移就業(yè)的，補(bǔ)助職業(yè)介紹所(人)200～400元，對初次創(chuàng)業(yè)的農(nóng)牧民，給予一次性開業(yè)補(bǔ)助5 000元及相關(guān)交通補(bǔ)助。截至目前，省財(cái)政年補(bǔ)助資金0.3億元。生態(tài)移民燃料費(fèi)補(bǔ)助政策。針對三江源地區(qū)居民冬季取暖困難的問題，自2009年起，省級財(cái)政對玉樹、果洛以及唐古拉山鄉(xiāng)生態(tài)移民每戶年補(bǔ)助燃料費(fèi)2 000元，黃南、海南地區(qū)移民每戶年補(bǔ)助800元，2014年，三江源生態(tài)保護(hù)二期工程實(shí)施后，分別提標(biāo)至每戶年補(bǔ)助3 000元和2 000元。截至目前，省財(cái)政年補(bǔ)助資金0.23億元。生態(tài)移民生活困難補(bǔ)助政策。為有效改善三江源地區(qū)生態(tài)移民生活水平，自2009年起，省級財(cái)政對三江源地區(qū)居民55周歲以上、16周歲以下的移民家庭成員，飼補(bǔ)糧補(bǔ)助達(dá)不到上年全省農(nóng)牧民人均純收入的，以上年度全省農(nóng)牧民人均純收入與人均飼料糧補(bǔ)助的差額為標(biāo)準(zhǔn)，按年發(fā)放生活困難補(bǔ)助。截至目前，省財(cái)政年補(bǔ)助資金1.6億元。生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)扶持政策。為鼓勵(lì)支持三江源地區(qū)生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)，省級財(cái)政每年安排3 000萬元后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持專項(xiàng)資金，通過無息借款方式，滾動(dòng)用于鼓勵(lì)和扶持移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2 青海省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實(shí)施的成效

在國家綜合生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的指導(dǎo)和支持下，青海省結(jié)合實(shí)際不斷創(chuàng)新，建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度工作取得了積極進(jìn)展，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益同步增長。

2.1 生態(tài)環(huán)境狀況明顯改善

隨著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的深入實(shí)施，全省主要生態(tài)系統(tǒng)惡化趨勢得到初步遏制，主要生態(tài)指標(biāo)明顯提高，截至2020年末，全省森林覆蓋率、草地綜合植被蓋度分別達(dá)到7.5%和57.4%，分別較2015年提升1.2和0.6個(gè)百分點(diǎn)，長江、黃河、瀾滄江三大流域出省徑流量分別為179.4億m3、264.3億m3、126億m3，出境水質(zhì)穩(wěn)定保持在Ⅰ-Ⅱ類，三江源頭重現(xiàn)千湖美景。青海湖水域面積持續(xù)擴(kuò)大，藏羚、普氏原羚、黑頸鶴、青海湖裸鯉等珍稀野生動(dòng)物種群數(shù)量逐年增加，生物多樣性得到明顯恢復(fù)。

2.2 生態(tài)文明理念深入人心

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的惠民效應(yīng)，使廣大農(nóng)牧民群眾對生態(tài)文明建設(shè)的意識(shí)顯著增強(qiáng)，特別是“1+9+3”教育經(jīng)費(fèi)保障、異地辦學(xué)獎(jiǎng)補(bǔ)、農(nóng)牧民技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移就業(yè)補(bǔ)償?shù)让裆Ｕ险叩膶?shí)施，對緩解農(nóng)牧民生產(chǎn)生活困難、引導(dǎo)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、提高基層政府基本公共服務(wù)能力等起到了極大作用。同時(shí)，補(bǔ)償政策極大地增強(qiáng)了廣大農(nóng)牧民保護(hù)生態(tài)資源、合理利用林地、草場的主人翁意識(shí)，不僅使生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，而且還使得現(xiàn)有生產(chǎn)資料承包經(jīng)營關(guān)系得以長期穩(wěn)定，從源頭上強(qiáng)化了群眾開展生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力。

2.3 基層群眾收入穩(wěn)步增長

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的初步建立，進(jìn)一步夯實(shí)了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)社會(huì)保障基礎(chǔ)，全省農(nóng)牧民群眾直接或間接從中受益，從一定程度上緩解了農(nóng)牧民生活困難。以草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策為例，全省76.53萬戶牧民享受政策補(bǔ)貼，人均年增收1 588元，其中三江源地區(qū)農(nóng)牧民人均純收入年均增長14.9%。如青南地區(qū)的果洛州人均牧業(yè)收入為2 593元，年人均補(bǔ)獎(jiǎng)收入2 578元，兩項(xiàng)收入合計(jì)年人均達(dá)到5 171元，比政策實(shí)施前的牧業(yè)人均收入1 841元增加了1.8倍。

2.4 產(chǎn)業(yè)經(jīng)營方式有所轉(zhuǎn)變

隨著以“拉格日”模式為典型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式逐步興起，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)基層群眾依托牧民合作經(jīng)濟(jì)合作組織為載體，按市場化要求，優(yōu)化生產(chǎn)布局，調(diào)整畜群和畜種結(jié)構(gòu)，合理配置生產(chǎn)要素，根本上解決人草畜三者之間的矛盾，有力促進(jìn)了草地傳統(tǒng)畜牧業(yè)向規(guī)?；B(yǎng)殖、集約化經(jīng)營的現(xiàn)代生產(chǎn)畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，通過技能培訓(xùn)，有效提升了農(nóng)牧民生產(chǎn)技能，促進(jìn)牧民增收，實(shí)現(xiàn)牧區(qū)群眾穩(wěn)步就業(yè)、多方創(chuàng)業(yè)。

3 青海生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實(shí)施過程中需要解決的問題

青海省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度在充分改善生態(tài)環(huán)境、提升民生生活水平和提高生產(chǎn)水平的同時(shí)，也存在著以下主要問題。

3.1 縱向補(bǔ)償力度亟待加強(qiáng)

在維護(hù)國家生態(tài)安全方面具有舉足輕重的地位，全面筑牢“中華水塔”，確保一江清水向東流，是黨中央和全國人民賦予青海省的重大使命責(zé)任。全省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)面積大，生態(tài)補(bǔ)償涉及范圍廣，補(bǔ)償資金需求量大，特別是考慮到三江源地區(qū)的生態(tài)功能輻射面和重要程度，財(cái)政承受壓力很大，僅靠地方政府力量難以為繼，按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，亟需中央財(cái)政加大對我省轉(zhuǎn)移支付力度，建立與我省生態(tài)責(zé)任相適應(yīng)的縱向補(bǔ)償機(jī)制。

3.2 補(bǔ)償資金使用效率仍然偏低

受管理體制影響，現(xiàn)行的生態(tài)補(bǔ)償政策政出多門，涉及林草、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、國土等多個(gè)行政部門，形成分割管理的格局，特別是部門以自身職能出發(fā)，對生態(tài)補(bǔ)償缺乏整體考慮，造成生態(tài)補(bǔ)償資金利用效率明顯偏低。主要表現(xiàn)為各部門在確定生態(tài)補(bǔ)償空間時(shí)，大多是從政策易實(shí)施的角度出發(fā)，對于空間選擇效率問題重視不夠[5]。此外，由于現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制的不健全，部門利益化和利益部門化傾向突出，導(dǎo)致相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)存在重復(fù)補(bǔ)償?shù)膯栴}。

3.3 資金來源渠道相對狹窄

目前，青海省已實(shí)施的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度資金來源仍以中央財(cái)政資金為主，其他渠道資金來源相對較少。一是由于全省財(cái)力有限，省級補(bǔ)償資金投入不足，省級向下的縱向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付較少，除三江源綜合試驗(yàn)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制外，省內(nèi)還未建立其他生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；二是地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺乏，長江、黃河流域上下游間，特別是生態(tài)貢獻(xiàn)地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)的橫向補(bǔ)償關(guān)系沒有形成；三是全省市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚處于發(fā)育階段，排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易項(xiàng)目資金來源較少，企業(yè)團(tuán)體和群眾個(gè)人參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制和途徑缺乏，國際性貸款補(bǔ)償資金投入仍屬空白。

3.4 補(bǔ)償長效機(jī)制尚未建立

青海省集西部地區(qū)、民族地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)于一身，受自然、經(jīng)濟(jì)、政策等諸多因素的制約，省內(nèi)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，加之省級財(cái)政能力不足，難以為發(fā)展生態(tài)型產(chǎn)業(yè)提供必要的引導(dǎo)資金，為群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)增收，鞏固脫貧成果造成了困難，難以形成地區(qū)良性發(fā)展機(jī)制[6]。另一方面我省現(xiàn)行的補(bǔ)償方式都是以資金補(bǔ)助和生態(tài)建設(shè)工程為主，對于產(chǎn)業(yè)扶持、智力人才援助、就業(yè)培訓(xùn)、公共服務(wù)等方面的補(bǔ)償未得到充分重視，使得相關(guān)政策和工程在期滿后，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)重新遭到破壞的風(fēng)險(xiǎn)變大，無法從根本上緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境壓力。

4 進(jìn)一步完善青海省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的建議

我國生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，已進(jìn)入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅(jiān)期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期，亟需跨越一些常規(guī)性和非常規(guī)性關(guān)口。中央提出要加快健全有效市場和有為政府更好結(jié)合、分類補(bǔ)償與綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧、縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償協(xié)調(diào)推進(jìn)、強(qiáng)化激勵(lì)與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。青海省作為維護(hù)國家生態(tài)安全的重點(diǎn)地區(qū)以及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的源頭省份，必須充分把握好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，依托生態(tài)文明高地和國家公園示范省建設(shè)，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府服務(wù)管理重要作用，健全體制機(jī)制，完善政策體系，有針對性地提出完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的新思路，努力走出一條生態(tài)高地與經(jīng)濟(jì)洼地重疊地區(qū)實(shí)現(xiàn)共同富裕的新路徑。

4.1 高水平推動(dòng)建立健全生態(tài)綜合補(bǔ)償制度

堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃，理順生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作主體部門職能，明確牽頭部門，全面推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償制度。建議在深入推進(jìn)瑪沁縣、玉樹市、澤庫縣、祁連縣、天峻縣生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面總結(jié)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提標(biāo)擴(kuò)面《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的若干意見》，加快生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革步伐，整合各類目前已有補(bǔ)償政策制度，完善重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償制度，統(tǒng)籌各渠道補(bǔ)償資金，明確體現(xiàn)山水林田湖草沙冰一體化補(bǔ)償理念，形成相對完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。

4.2 加快健全縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

一是建議國家明確財(cái)力性資金在生態(tài)補(bǔ)償工作中的主體支出責(zé)任，并參照生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算結(jié)果、生態(tài)保護(hù)紅線面積等因素，修改完善轉(zhuǎn)移支付辦法，提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，加計(jì)生態(tài)環(huán)保支出，逐步增加青海省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。二是進(jìn)一步健全重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移辦法，根據(jù)生態(tài)效益外溢性、生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性和脆弱性等特點(diǎn)，實(shí)施差異化補(bǔ)償，有效提升對生態(tài)保護(hù)效益顯著地區(qū)的支持力度。三是全面統(tǒng)籌中央預(yù)算內(nèi)投資和省級預(yù)算內(nèi)投資，對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以傾斜，優(yōu)先支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)作用明顯的區(qū)域性、流域性項(xiàng)目，形成重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)資金穩(wěn)定投入機(jī)制，確保地區(qū)基本公共服務(wù)保障能力居于同等財(cái)力水平地區(qū)前列。四是結(jié)合青海國家公園示范省建設(shè)實(shí)際，加快建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，以自然資源資產(chǎn)清查和確權(quán)登記結(jié)果為基礎(chǔ)，探索按自然保護(hù)地規(guī)模和管護(hù)成效為依據(jù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，堅(jiān)持以生態(tài)價(jià)值評估結(jié)果確定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)模。

4.3 持續(xù)健全各類生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償政策

草原生態(tài)效益補(bǔ)償方面，持續(xù)推進(jìn)草原禁牧和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)制度，全面謀劃草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化調(diào)整。根據(jù)地域差異和草場情況合理動(dòng)態(tài)確定草原禁牧和草畜平衡補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)牧民合理配置載畜量，科學(xué)利用天然草原，促進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，穩(wěn)步提升農(nóng)牧民收入水平和改善生活條件。森林生態(tài)效益補(bǔ)償方面，爭取統(tǒng)一國家級公益林、集體及個(gè)人所有國家級公益林補(bǔ)償政策，逐步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)增加地方補(bǔ)償項(xiàng)目，建立地方公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，探索和完善以政府購買為主的公益林管護(hù)機(jī)制。濕地生態(tài)效益補(bǔ)償方面，爭取將全省國際重要濕地、國家重要濕地、國家濕地公園等納入濕地生態(tài)效益補(bǔ)償范圍，探索開展退耕還濕試點(diǎn)，并適時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。水生態(tài)效益補(bǔ)償方面，重點(diǎn)在江河源頭區(qū)、重要飲用水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、重要河流敏感河段和水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。土地生態(tài)效益補(bǔ)償方面，試點(diǎn)推進(jìn)沙化土地封禁保護(hù)工作，加強(qiáng)沙區(qū)資源和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，探索制定我省荒漠生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)辦法。完善耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，對土壤嚴(yán)重污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)實(shí)施耕地輪作休耕的農(nóng)民給予資金補(bǔ)助。適時(shí)開展冰川保護(hù)補(bǔ)償研究工作。特殊生態(tài)事件補(bǔ)償方面，探索建立“人獸沖突保險(xiǎn)基金”、將重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物造成人身財(cái)產(chǎn)損害補(bǔ)償納入保險(xiǎn)，對因在保護(hù)各類生態(tài)系統(tǒng)中利益受損的主體進(jìn)行補(bǔ)償。

4.4 全面推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品市場化交易

一是推進(jìn)水、土地、森林、草原、能源、礦產(chǎn)等自然資源及產(chǎn)品價(jià)格的市場化改革，建立全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本及修復(fù)效益的價(jià)格形成機(jī)制[7]。二是鼓勵(lì)通過政府管控或設(shè)定限額，建立綠化增量責(zé)任指標(biāo)交易、清水增量責(zé)任指標(biāo)交易等方式，合法合規(guī)開展森林覆蓋率、草地覆蓋度等資源權(quán)益指標(biāo)交易。三是探索建立以排污許可證為基礎(chǔ)的排污權(quán)市場化交易體系制度，拓寬排污權(quán)交易方式，對企業(yè)通過清潔生產(chǎn)、清潔化改造、污染治理、技術(shù)改造升級等方式產(chǎn)生的污染物排放削減量，鼓勵(lì)其在市場進(jìn)行交易。四是鼓勵(lì)引導(dǎo)開展水權(quán)交易，重點(diǎn)在長江、黃河流域上下游間，探索建立多種形式的水權(quán)交易方式。五是積極開展碳排放權(quán)交易，加快推動(dòng)新增國土綠化、草原生態(tài)修復(fù)等溫室氣體自愿減排項(xiàng)目優(yōu)先納入全國碳排放權(quán)交易市場[8]，支持我省建立與區(qū)域碳市場之間的跨省交易體制機(jī)制，鼓勵(lì)碳交易履約企業(yè)和對口幫扶單位優(yōu)先購買我省碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)東西部支援合作新途徑。

4.5 做強(qiáng)做優(yōu)生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)

全面拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式，重點(diǎn)在省內(nèi)生態(tài)資源優(yōu)勢地區(qū)先行探索，努力在生態(tài)好起來與農(nóng)牧民富起來的相互轉(zhuǎn)化、生態(tài)生產(chǎn)生活良性循環(huán)上尋求突破。在生態(tài)農(nóng)牧業(yè)方面，加快推進(jìn)鼓勵(lì)發(fā)展舍飼與自然放養(yǎng)結(jié)合、自繁自養(yǎng)等生態(tài)種養(yǎng)殖模式，推動(dòng)生態(tài)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級，搭建特色農(nóng)畜產(chǎn)品輸出交易平臺(tái)，建設(shè)國家級高原草類種質(zhì)資源保護(hù)和利用聯(lián)合攻關(guān)試驗(yàn)推廣基地，建成綠色有機(jī)農(nóng)畜產(chǎn)品輸出地。在清潔能源方面，持續(xù)推進(jìn)能源革命，建設(shè)國家儲(chǔ)能發(fā)展先行示范區(qū)，積極謀劃跨省電力外送通道建設(shè)，全面推動(dòng)青海省第二條特高壓直流外送通道前期工作。在生態(tài)旅游業(yè)方面，創(chuàng)建國家級旅游景區(qū)和國家級旅游度假區(qū)，打造旅游、文化、康養(yǎng)、體育、商貿(mào)相融合的生態(tài)旅游開發(fā)模式。在其他特色產(chǎn)業(yè)方面，加快推動(dòng)飲用水、藏毯絨紡、青稞酒、乳制品、中藏藥等特色輕工業(yè)高端化品牌化發(fā)展，并適時(shí)壯大生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)和大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)。