政策執(zhí)行偏差及其矯正
——以南京市新能源汽車政策為例

岳洪江， 范雨露

(南京審計大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 211815)

化石能源的大量燃燒對全球氣候造成嚴(yán)重破壞，伴隨著霧霾天氣的頻發(fā)給人類敲響警鐘。我國提出建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會已久，在第七十五屆聯(lián)合國大會上國家主席習(xí)近平提出：“中國二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！秉h的十九屆五中全會將碳達(dá)峰、碳中和納入“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)。近年來，發(fā)展低污染、低能耗的清潔能源作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力抓手，成為響應(yīng)“低碳城市政策”[1]的重要部分。

新能源革命的圖景日漸清晰，對于中國堅持綠色發(fā)展、推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型有著舉足輕重的意義。新能源產(chǎn)業(yè)的興起不僅有利于控制溫室氣體排放、應(yīng)對氣候變化挑戰(zhàn)[2]、發(fā)展新型綠色經(jīng)濟(jì)[3]，同時在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、縮小能源缺口方面也起到重要作用，是降低化石能源依賴[4]、建立多元供應(yīng)體系[5-6]、保障國家能源安全[7]的有效舉措。

政府關(guān)注和重視新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其推廣應(yīng)用難以脫離政府的扶持。在當(dāng)前發(fā)展模式中，政府不可避免地充當(dāng)著新能源產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)者角色[8]。于企業(yè)而言，政府參與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)是最優(yōu)均衡策略[9]；于消費(fèi)者而言，政府補(bǔ)貼對其購買新能源汽車的意愿存在積極的刺激效果[10]?？傮w來說，適度的監(jiān)管和資助可以促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)與消費(fèi)[11]，短期內(nèi)由政府介入并加大財政補(bǔ)貼激勵是必要的[12-13]。

但就實(shí)際效果而言，即使政府通過價格補(bǔ)貼、貼息貸款、稅收優(yōu)惠等方式，以降低企業(yè)的生產(chǎn)成本及消費(fèi)者的使用成本，新能源產(chǎn)業(yè)依然面臨“久推不廣”的尷尬局面。大部分消費(fèi)者沒有將購買意愿轉(zhuǎn)化為實(shí)際的購買行為[14]，對其而言價格并非最重要的影響因素，政府采取的補(bǔ)貼優(yōu)惠政策在實(shí)際操作中效果不理想[15]。此外，政府財政補(bǔ)貼對產(chǎn)能過剩有顯著促進(jìn)作用[16]，不利于新能源產(chǎn)業(yè)盈利優(yōu)勢的可持續(xù)[17]。更惡劣的是，新能源產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)大量的“騙補(bǔ)”行為，屢見不鮮的尋租現(xiàn)象乃至違法行為導(dǎo)致資金補(bǔ)貼缺口不斷擴(kuò)大，造成社會資源分配的不公平[18]。

已有文獻(xiàn)詳細(xì)論述了發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的重要性，介紹新能源產(chǎn)業(yè)前期發(fā)展需要借助政府扶持的必要性，并且探討了該推廣模式在實(shí)踐中產(chǎn)生的問題和弊端。但研究大多通過量化方法分析政府補(bǔ)貼優(yōu)惠政策對新能源產(chǎn)業(yè)推廣是否存在影響以及影響程度的高低，未綜合探究造成“推而不廣”現(xiàn)象背后的機(jī)理。本文擬以南京市新能源汽車推廣應(yīng)用政策為例，依托史密斯政策執(zhí)行過程模型，分析政策執(zhí)行中隱含的問題，并提出對策建議。

一、史密斯政策執(zhí)行過程模型

政策分析是“政策科學(xué)”概念下的重要分支，有關(guān)政策執(zhí)行的理論與模型不斷涌現(xiàn)，其中經(jīng)典之一是史密斯于1973年建構(gòu)的政策執(zhí)行過程模型。史密斯認(rèn)為影響政策執(zhí)行效果的因素主要包括理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素四個變量。理想化的政策是無外界因素干擾下試圖達(dá)到的理想狀態(tài)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)指負(fù)責(zé)政策實(shí)施的執(zhí)行層官員，目標(biāo)群體即受公共政策影響而必須調(diào)整其行為的政策對象，環(huán)境因素包括影響政策執(zhí)行的外界條件。史密斯指出政策執(zhí)行不能只強(qiáng)調(diào)理想化的政策，公共政策的出臺與實(shí)施還必須綜合考慮相關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素，以及各大要素之間的互動、與利益主體之間的博弈，只有兼顧其系統(tǒng)互動的過程，才能使政策執(zhí)行獲得較好的效果。

從新能源汽車的推廣應(yīng)用來看，在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)的通知》(國發(fā)〔2012〕22號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2014〕35號)等文件引領(lǐng)下，各地政府相繼出臺相關(guān)政策，采取相應(yīng)措施。然而，新能源汽車的“久推不廣”恰恰表明這些政策可能流于“理想化的政策”，作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地方政府及有關(guān)部門、政策面向的新能源汽車企業(yè)及消費(fèi)者，乃至經(jīng)濟(jì)、文化、國際背景等環(huán)境因素，都會對新能源汽車推廣應(yīng)用政策的執(zhí)行產(chǎn)生重要影響?；诖耍P者搭建基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的新能源汽車推廣應(yīng)用政策運(yùn)行框架，見圖1。

圖1 基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的新能源汽車推廣應(yīng)用政策運(yùn)行框架

二、南京市新能源汽車推廣應(yīng)用政策

為深入貫徹落實(shí)國務(wù)院各部委及江蘇省政府有關(guān)新能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略部署，南京市政府近年來就支持新能源汽車的推廣應(yīng)用發(fā)布系列指導(dǎo)意見與實(shí)施方案，如《南京市新能源汽車推廣應(yīng)用工作實(shí)施意見(2014—2015年)》(寧政辦發(fā)〔2014〕48號)、《南京市政府關(guān)于進(jìn)一步支持新能源汽車推廣應(yīng)用的若干意見》(寧政發(fā)〔2015〕143號)、《關(guān)于印發(fā)〈2016年南京市新能源汽車推廣應(yīng)用方案〉的通知》(寧政辦發(fā)〔2016〕97號)、《市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)南京市“十三五”新能源汽車推廣應(yīng)用實(shí)施方案的通知》(寧政辦發(fā)〔2017〕156號)。南京市政府主要以推進(jìn)公共領(lǐng)域應(yīng)用示范、完善配套充電設(shè)施建設(shè)、落實(shí)購置補(bǔ)貼優(yōu)惠政策、健全安全監(jiān)管監(jiān)測平臺、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織成員分工等方式來促進(jìn)新能源汽車的推廣應(yīng)用。一方面培育適合新能源汽車產(chǎn)業(yè)成長的政策環(huán)境與市場條件，另一方面推動新能源汽車產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新，在穩(wěn)步擴(kuò)大新能源汽車應(yīng)用規(guī)模的同時，減少消費(fèi)者選購新能源汽車的后顧之憂。

此外，為加強(qiáng)大氣污染防治工作、支持新興產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展、推進(jìn)運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，南京市政府在相關(guān)政策文件中多次提及新能源汽車推廣應(yīng)用相關(guān)內(nèi)容，部分典型政策如《市政府印發(fā)關(guān)于促進(jìn)我市新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施的通知》(寧政發(fā)〔2012〕112號)、《市政府關(guān)于印發(fā)南京市黃標(biāo)車淘汰補(bǔ)貼工作方案的通知》(寧政發(fā)〔2013〕171號)、《市政府關(guān)于印發(fā)南京市大氣污染防治行動計劃實(shí)施情況考核辦法(試行)的通知》(寧政發(fā)〔2014〕264號)、《市政府關(guān)于印發(fā)南京市貫徹落實(shí)江蘇省大氣污染防治條例進(jìn)一步加強(qiáng)大氣污染防治工作實(shí)施計劃的通知》(寧政發(fā)〔2015〕80號)、《市政府關(guān)于印發(fā)〈中國制造2025南京市實(shí)施方案(2015—2017)〉的通知》(寧政發(fā)〔2015〕158號)、《市政府關(guān)于印發(fā)〈2016年公交都市創(chuàng)建工作計劃〉的通知》(寧政發(fā)〔2016〕115號)、《市政府關(guān)于印發(fā)南京市打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)實(shí)施方案的通知》(寧政發(fā)〔2019〕7號)。這些政策文件內(nèi)容體現(xiàn)出南京市政府對新能源汽車推廣應(yīng)用逐漸深入的過程。早期階段的引導(dǎo)主要運(yùn)用財政手段，在國家級與省級補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上進(jìn)一步通過價格扶持政策加大優(yōu)惠力度，以吸引消費(fèi)者選購新能源汽車。自2014年起，南京市政府在推進(jìn)新能源汽車的使用上越來越全面細(xì)致，鼓勵并倡導(dǎo)公共領(lǐng)域與公共部門車輛更新優(yōu)先選用新能源汽車，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)核心技術(shù)的推進(jìn)和配套設(shè)施的建設(shè)。由此可以看出，南京市政府在推進(jìn)新能源汽車的推廣應(yīng)用時圍繞指導(dǎo)意見與實(shí)施方案的內(nèi)容展開。

三、新能源汽車推廣應(yīng)用政策執(zhí)行產(chǎn)生偏差的原因

(一)理想化的政策：內(nèi)生動力不足難離政策驅(qū)動

南京市政府在新能源汽車的推廣應(yīng)用中遵循一個基本取向——前期政府引導(dǎo)、后期市場推動，這是理想化的政策意圖達(dá)成的走勢和結(jié)果。由補(bǔ)貼激勵到產(chǎn)品吸引的轉(zhuǎn)變過程中，政府減少直接干預(yù)，市場需求的拉力將替代政策支持的推力，成為新的主要發(fā)力點(diǎn)。近年來，財政補(bǔ)貼的逐步退坡從側(cè)面印證了這一點(diǎn)。

事實(shí)表明，補(bǔ)貼退坡是一個較預(yù)料更艱難的過程。在由南京市人民政府等主辦的2020年全球新能源汽車供應(yīng)鏈創(chuàng)新大會上，國家信息中心副主任徐長明判斷“目前100萬輛新能源汽車?yán)锎蟾庞?0萬輛是政策驅(qū)動”[19]。這暴露了新能源汽車推廣應(yīng)用政策的現(xiàn)實(shí)效果并非完全依照理想化的政策所描繪的軌跡運(yùn)行，在數(shù)年政策扶持之后，新能源汽車的銷售依然呈現(xiàn)出早期發(fā)展的趨勢——政策驅(qū)動為主、市場建設(shè)薄弱。缺乏內(nèi)生動力的市場難以為繼，一旦政府扶持力度減弱，勢必會給新能源汽車的銷售帶來難以預(yù)估的消極影響。

(二)執(zhí)行機(jī)構(gòu)：配合程度較低導(dǎo)致銜接不暢

政府作為公共政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，綜合運(yùn)用政策手段以達(dá)成政策目標(biāo)。在本文分析框架下，南京市新能源汽車推廣應(yīng)用政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)為南京市政府，還涉及相關(guān)度較高的市財政局、市交通運(yùn)輸局、市經(jīng)信委、市發(fā)改委等部門。

1.上下級政府缺乏協(xié)調(diào)

從中央層面看，2007年是新能源汽車推廣應(yīng)用政策出臺元年，國務(wù)院及其部委共計發(fā)布79條與新能源汽車高度相關(guān)的政策，根據(jù)作用對象與政策目的差異，可分為三類：扶持推廣政策共41條、行業(yè)規(guī)范政策共30條、基礎(chǔ)設(shè)施政策共8條。江蘇省新能源汽車的推廣應(yīng)用政策始于2009年，目前合計已發(fā)布超60條政策，在推進(jìn)節(jié)能減排、調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)、培育經(jīng)濟(jì)新動能方面多有提及新能源汽車推廣應(yīng)用示范，還創(chuàng)新性地提出新能源汽車電池在信息基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的循環(huán)利用。不難看出，就數(shù)量而言，南京市新能源汽車推廣應(yīng)用政策明顯少于中央政策與省級政策，在支持力度上或有欠缺。另外，南京市政策發(fā)布的起始時間較晚，說明地方補(bǔ)貼政策在時間上銜接不到位。從內(nèi)容上看，南京市著力于財政扶持與公共領(lǐng)域的推廣，雖有提及行業(yè)規(guī)范和充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但沒有針對性地制定與發(fā)布政策文件予以規(guī)定和支持，政策內(nèi)容依然過于局限。

2.政府各部門缺少協(xié)作

在南京市新能源汽車推廣應(yīng)用政策執(zhí)行的牽頭部門中，南京市財政局負(fù)責(zé)財政價格政策版塊，南京市交通運(yùn)輸局推進(jìn)新能源汽車在各個領(lǐng)域的應(yīng)用，南京市工業(yè)和信息化局承擔(dān)技術(shù)層面的建設(shè)，南京市發(fā)展和改革委員會從宏觀角度制定頂層規(guī)劃。即使推廣應(yīng)用實(shí)施方案中明確了各部門的職責(zé)分工，但從政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)情況來看，不同部門間各自為政的分割局面依然嚴(yán)峻。南京市交通運(yùn)輸局、南京市工業(yè)和信息化局僅在新能源汽車推廣應(yīng)用財政補(bǔ)助資金上與南京市財政局有聯(lián)系，其余職能交叉領(lǐng)域則未發(fā)揮協(xié)同工作的更高效用；南京市發(fā)展和改革委員會涉及新能源汽車的信息數(shù)量很少，與各部門間協(xié)作不密切。新能源汽車推廣應(yīng)用政策涉及的責(zé)任單位在各自的工作職責(zé)上都有明顯推進(jìn)，但不同部門之間缺乏配合，一定程度上削弱了政策執(zhí)行的效果。

(三)目標(biāo)群體：嚴(yán)重依賴補(bǔ)貼存在重重隱患

南京市新能源汽車推廣應(yīng)用政策面向的目標(biāo)群體主要包括新能源汽車企業(yè)、消費(fèi)者、公共領(lǐng)域和公共部門、社會機(jī)構(gòu)、社會企業(yè)等，其中新能源汽車企業(yè)是政策驅(qū)動下能動性最高的主體，消費(fèi)者也受到扶持政策尤其是財政價格政策的顯著影響，本文將“目標(biāo)群體”界定為新能源汽車企業(yè)和消費(fèi)者。

1.企業(yè)：補(bǔ)貼激勵催生負(fù)面效應(yīng)

政策激勵對于新能源汽車企業(yè)的發(fā)展有重要的導(dǎo)向作用。據(jù)南京市統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，由于新一輪補(bǔ)貼政策尚未明朗，在《南京市“十三五”新能源汽車推廣應(yīng)用實(shí)施方案》公布之前，2017年第一季度新能源汽車產(chǎn)量同比下降60.7%[20]，可見新能源汽車企業(yè)在政策影響下有較高的自主性。這是一把雙刃劍，促使企業(yè)合理制定產(chǎn)銷計劃的同時，容易催生一些負(fù)面效應(yīng)。首先，依賴補(bǔ)貼激勵不利于新能源汽車企業(yè)在技術(shù)層面的創(chuàng)新。于企業(yè)而言，與其將補(bǔ)貼運(yùn)用于難以攻克的技術(shù)環(huán)節(jié)，不如投資更易獲取利潤的產(chǎn)銷環(huán)節(jié)，長此以往，將扼殺我國新能源汽車自主創(chuàng)新的活力。其次，補(bǔ)貼政策的實(shí)施可能誘使新能源汽車企業(yè)走上違規(guī)騙補(bǔ)的旁門左道，部分企業(yè)利用與政府之間的信息不對稱，通過標(biāo)志不符、虛報續(xù)航、內(nèi)部倒手等不正當(dāng)手段鉆政策漏洞，達(dá)到騙補(bǔ)的目的，不僅造成財政資金的低效使用，也危害新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。此外，財政補(bǔ)貼政策的變動會影響新能源汽車的產(chǎn)銷。當(dāng)面臨補(bǔ)貼退坡時，企業(yè)會傾向于選擇提前完成產(chǎn)品生產(chǎn)，在缺乏與之相匹配的市場需求情況下極易發(fā)生產(chǎn)能過剩的局面，對于新能源汽車的長期平穩(wěn)發(fā)展弊大于利。

2.消費(fèi)者：補(bǔ)貼退坡影響汽車銷量

財政補(bǔ)貼退坡首當(dāng)其沖影響消費(fèi)者的選擇。南京網(wǎng)曾在2016年以問卷調(diào)查的形式了解南京市消費(fèi)者對新能源汽車的購買意向，其中，53.51%的人認(rèn)為“有政策補(bǔ)貼”是購置新能源汽車時考慮的主要原因，受“免購置稅”吸引的消費(fèi)者更是達(dá)到63.16%，甚至還有39.47%的人希望政府進(jìn)一步提高補(bǔ)貼，以鼓勵消費(fèi)者購買新能源汽車。透過這一調(diào)查可以窺見消費(fèi)者對財政價格政策依賴程度之高，補(bǔ)貼退坡無疑會給新能源汽車的銷售帶來難以消弭的影響。事實(shí)也如此，2019年財政部、科技部、工業(yè)和信息化部、發(fā)改委四部門發(fā)文，通知將6月25日之前劃定為財政補(bǔ)貼政策的過渡期，過渡期后不再對新能源汽車給予購置補(bǔ)貼。這一政策調(diào)整導(dǎo)致新能源汽車的銷量斷崖式下跌。從中國汽車工業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和信息發(fā)布會內(nèi)容來看，2019年7—9月新能源汽車經(jīng)歷了銷量三月連降的寒冬，其中7月份新能源汽車銷量環(huán)比降幅高達(dá)47.5%，全年新能源汽車銷量出現(xiàn)4.0%的負(fù)增長[21]。補(bǔ)貼退坡背景下新能源汽車銷售不可避免地遭遇來自消費(fèi)者的壓力。

(四)環(huán)境因素：外部不利條件造成客觀擠壓

近年來，在政府大力推進(jìn)和新能源企業(yè)不斷發(fā)展下，新能源汽車的推廣應(yīng)用逐步步入正常軌道，但不可避免的是，仍然有種種外部不利因素制約當(dāng)前新能源汽車的普及。

1.傳統(tǒng)燃油汽車產(chǎn)品相對成熟

新能源產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)存在合作或競爭的博弈關(guān)系，這種關(guān)系在汽車行業(yè)同樣有所體現(xiàn)，傳統(tǒng)燃油汽車產(chǎn)業(yè)已形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，產(chǎn)品相較于新能源汽車而言更成熟。安全性是首要體現(xiàn)，在更迭換代中趨于完善的傳統(tǒng)燃油汽車很少有技術(shù)隱患，而新能源汽車的電芯卻仍然存在著固有且不可控的自燃風(fēng)險。另外，便利性也是新能源汽車不及傳統(tǒng)燃油汽車之處，相較于充電樁而言，加油站的普及程度顯然要高得多，新能源汽車對于充電停車位的需求會給消費(fèi)者帶來額外的壓力。更加成熟的產(chǎn)品帶來更寬廣的選擇面，消費(fèi)者在選購傳統(tǒng)燃油汽車時能夠全面兼顧各種個性化需求，但產(chǎn)品種類尚不豐富的新能源汽車目前還不能滿足這一點(diǎn)。憑借風(fēng)險系數(shù)更低、便利程度更高、選擇范圍更廣的優(yōu)勢，傳統(tǒng)燃油汽車對新能源汽車而言依然是強(qiáng)勁的對手。

2.電池技術(shù)研發(fā)落后國外水平

新能源汽車主要使用蓄電池與燃料電池兩種動力電池。蓄電池較多使用磷酸鐵鋰電池和三元鋰離子電池，日本松下和韓國LG等品牌在正負(fù)極材料、電解液、隔膜等關(guān)鍵材料上的研發(fā)已趨于成熟，但國內(nèi)動力電池生產(chǎn)廠商在部分材料和設(shè)備上仍依賴進(jìn)口。鋰電池存在能量密度與穩(wěn)定性的天然悖論——能量密度越高，電池穩(wěn)定性越低，如何平衡動力性與安全性仍是國產(chǎn)電池研發(fā)中的技術(shù)難題。受新冠肺炎疫情影響，近年來碳酸鋰已經(jīng)從5萬元/噸漲至50萬元/噸，水漲船高的原材料價格對我國新能源汽車產(chǎn)生威脅。燃料電池目前以使用氫燃料為主，全球市場以美國巴拉德與日本松下、豐田、本田等龍頭企業(yè)為主導(dǎo)。我國氫能基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、核心技術(shù)落后，氫燃料電池同樣面臨著國產(chǎn)化率較低的困境，造成氫燃料電池車難以大規(guī)模推廣的現(xiàn)狀。作為新能源汽車核心的“三電”系統(tǒng)組成之一，國產(chǎn)動力電池對國外材料與技術(shù)的依賴必然會對新能源汽車成本的降低和性能的提升構(gòu)成阻礙。

3.續(xù)航里程焦慮動搖顧客選擇

工信部于2021年12月發(fā)布新一版鋰離子電池行業(yè)規(guī)范條件，規(guī)定“使用三元材料能量型單體電池能量密度≥210瓦時/千克，電池組能量密≥150瓦時/千克；其他能量型單體電池能量密度≥160瓦時/千克，電池能量密度≥115瓦時/千克”[22]，而汽油的能量密度可達(dá)12 000瓦時/千克，二者之間存在著難以逾越的差距。從擴(kuò)大鋰電池容量著手意味著新能源汽車需要背負(fù)更大的載重，反而會導(dǎo)致耗能增加，與節(jié)能減排的理念背道而馳，兼考慮能量密度的客觀限制，新能源汽車的續(xù)航瓶頸仍待解決，顧客難免會產(chǎn)生里程焦慮。這一弊端還體現(xiàn)在新能源汽車通過正常的充電方式充滿電普遍需要5小時以上，即使通過快充模式充滿電也至少需要1小時，一旦面臨緊急用車或長途開車的需求，充電緩慢的新能源汽車顯然不如5分鐘即可加滿油的傳統(tǒng)燃油汽車值得信任。消費(fèi)者習(xí)慣綜合考慮種種情況，新能源汽車在續(xù)航里程上的缺陷難免會動搖其選擇。

4.公眾環(huán)保行為難以有效落實(shí)

中國環(huán)境新聞工作者協(xié)會秘書長劉國正曾指出，中國公眾的現(xiàn)狀是“對環(huán)境問題的關(guān)注度高，但參與程度低、質(zhì)量效益低”[23]。新能源汽車的選購就是典型的環(huán)保行為與環(huán)保意識不匹配的案例。盡管環(huán)保需求是推動新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)之一，但對于大部分消費(fèi)者而言，購入價格并不低廉的家用車時需要考慮綜合成本、便利程度和配套服務(wù)質(zhì)量。即使公眾充分了解新能源汽車的環(huán)保價值，對于在公共領(lǐng)域中推廣新能源汽車也有較高的認(rèn)同，但一旦涉及購買家庭私人用車時，部分消費(fèi)者依然會對傳統(tǒng)燃油汽車有著路徑依賴。作為理性經(jīng)濟(jì)人，消費(fèi)者在做出購買選擇時必然考慮自身利益最大化，導(dǎo)致新能源汽車推廣市場縮水。

四、新能源汽車推廣應(yīng)用政策執(zhí)行矯正的對策

(一)政府：堅持市場導(dǎo)向，完善配套設(shè)施

為應(yīng)對優(yōu)惠政策弱化下新能源汽車市場面臨的寒流，政府可以適當(dāng)延緩財政補(bǔ)貼退坡的進(jìn)程，尤其是在新冠肺炎疫情給全國經(jīng)濟(jì)增長帶來負(fù)面影響的時候，怎樣以合適的步伐促使財政價格政策逐漸抽離是政府需要思考的問題?？梢悦鞔_的是，在新能源汽車憑借自身優(yōu)勢越來越獲得消費(fèi)者認(rèn)可的同時，政府進(jìn)行財政補(bǔ)貼所起到的激勵作用會越來越弱化，新能源汽車的進(jìn)一步成長需要充分浸潤在市場機(jī)制下，未來幾年財政補(bǔ)貼的逐步退坡乃至取消仍是必要的。此外，短時間內(nèi)重新布局傳統(tǒng)燃油汽車與新能源汽車相關(guān)的上下游行業(yè)并不現(xiàn)實(shí)，新能源汽車與傳統(tǒng)燃油汽車的博弈應(yīng)當(dāng)回歸市場的大環(huán)境，通過“無形的手”逐漸實(shí)現(xiàn)市場份額的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的平穩(wěn)過渡。

下一階段，政府在新能源汽車方面的政策重心應(yīng)當(dāng)落在加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和質(zhì)量監(jiān)管上，加強(qiáng)協(xié)同合作、落實(shí)主體責(zé)任，以更緊密的縱向銜接與更周致的橫向配合來推動政策過渡。充電樁和加氫站的建設(shè)需要借助政府的力量來規(guī)劃與統(tǒng)籌，針對新能源汽車的行業(yè)規(guī)范也需要政府來制定，未來政府要做好新能源汽車便捷與安全上的“兜底”工作，減少消費(fèi)者對新能源汽車的擔(dān)憂。

(二)企業(yè)：加強(qiáng)科技研發(fā)，帶動產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢

面對由于補(bǔ)貼退坡而導(dǎo)致的新能源汽車市場負(fù)增長局面，新能源汽車企業(yè)在后續(xù)發(fā)展中應(yīng)強(qiáng)化技術(shù)、優(yōu)化服務(wù)，同時需要在力所能及的范圍內(nèi)降低成本，通過應(yīng)對消費(fèi)者的多樣化需求來激發(fā)創(chuàng)新提升的內(nèi)生動力。新能源汽車的核心競爭力即科技與成本，加強(qiáng)科技研發(fā)在一定程度上能夠降低綜合成本，促使新能源汽車的性價比對消費(fèi)者有更大的吸引力，從而提升新能源汽車的市場競爭優(yōu)勢。

當(dāng)前新能源汽車動力電池領(lǐng)域的重心是固態(tài)鋰電池的研發(fā)，能否搶占固態(tài)鋰電池組的先機(jī)關(guān)乎后續(xù)國產(chǎn)新能源汽車是否具備國際競爭力，對于我國新能源汽車行業(yè)和電池行業(yè)來說是巨大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。另外，石墨烯鋰電池、鐵鋰電池等復(fù)合材料電池的研發(fā)也是優(yōu)化鋰離子蓄電池的未來趨勢，以甲醇燃料電池作為氫燃料電池的替代至今尚未取得突破性進(jìn)展，這些都是我國新能源汽車企業(yè)可以創(chuàng)新的方向。在科研方面加大投入力度，努力突破技術(shù)瓶頸，是新能源汽車企業(yè)在未來繼續(xù)提升市場活力的必然要求。

(三)消費(fèi)者：提高環(huán)保意識，落實(shí)環(huán)保行為

在現(xiàn)有政策規(guī)定下，公共領(lǐng)域與公共部門用車的更新?lián)Q代正逐步向?qū)崿F(xiàn)新能源汽車的全覆蓋靠攏，未來的市場主要是以家用客戶、私人消費(fèi)者為主，進(jìn)一步提高公眾的環(huán)保意識，喚醒公眾的環(huán)保行為，在促進(jìn)新能源汽車的普及中起到基礎(chǔ)性作用。將環(huán)保意識切實(shí)有效地轉(zhuǎn)化為環(huán)保行為，需要公眾在日常生活中自發(fā)承擔(dān)環(huán)保道德義務(wù)，主動參與到節(jié)能減排的行列中，推動低碳出行成為主流生活方式。公眾購買新能源汽車的意愿還建立在對新能源汽車充分認(rèn)知的基礎(chǔ)上，了解新能源汽車的環(huán)保價值有利于提升消費(fèi)者購買新能源汽車的意愿，明晰新能源汽車的優(yōu)勢與前景有利于穩(wěn)定消費(fèi)者對新能源汽車的信心，這要求消費(fèi)者對于新能源汽車要持有更加積極主動的態(tài)度。環(huán)保意識的樹立是潛移默化的過程，環(huán)保行為的落實(shí)依靠公眾的自覺，提升公眾的綠色責(zé)任感和環(huán)保使命感，是未來較長一段時間內(nèi)需要努力的方向。

史密斯在政策執(zhí)行過程模型中強(qiáng)調(diào)，四大要素之間的互動過程共同勾勒出政策執(zhí)行效果系統(tǒng)運(yùn)動的方向。新能源汽車的推廣應(yīng)用也是一個需要多元主體密切協(xié)調(diào)配合、形成政策合力、以共同促進(jìn)發(fā)展的過程。為緩解新能源汽車“推而不廣”的難題，政府、企業(yè)和消費(fèi)者之間并非各自為政，應(yīng)當(dāng)通力協(xié)作，依據(jù)政策落實(shí)中遇到的現(xiàn)實(shí)問題，及時調(diào)整措施來適應(yīng)其他主體的需求。

在新能源汽車的技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)中，由政府出面做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，新能源汽車企業(yè)牽頭負(fù)責(zé)，聯(lián)系研究院、高等院校等擁有技術(shù)人才和專業(yè)設(shè)備的機(jī)構(gòu)配合參與，共同構(gòu)建一個開放式協(xié)同創(chuàng)新的平臺，合作給予新能源汽車企業(yè)在科研方面的支持，力爭技術(shù)高地，提升產(chǎn)品性能。在新能源汽車的市場銷售體系中，政府扮演好“守門人”角色，嚴(yán)格市場準(zhǔn)入機(jī)制，為新能源汽車的銷售創(chuàng)造公平競爭的市場氛圍，企業(yè)在優(yōu)化產(chǎn)品的同時要加強(qiáng)宣傳，借助媒體的力量促使更多消費(fèi)者對新能源汽車的亮點(diǎn)有更清晰的認(rèn)知。此外，購買新能源汽車的車主可以發(fā)揮示范作用，介紹自身的選購理由和切實(shí)感受，吸引更多的消費(fèi)者購車時考慮新能源汽車的環(huán)保意義，從而提高新能源汽車的市場接受程度。新能源汽車的大規(guī)模市場化是由政府的引導(dǎo)、企業(yè)的提升、消費(fèi)者的意愿等要素共同作用的結(jié)果，多元主體不斷磨合、加強(qiáng)協(xié)作，才能使政策在執(zhí)行中發(fā)揮出最大效力。