社區(qū)網(wǎng)格化治理面臨的困境與路徑優(yōu)化

摘要：社區(qū)網(wǎng)格化治理對打造共建共治共享的社區(qū)治理格局、有效化解社會矛盾糾紛、保障和改善民生、維護社會安全形勢等提供了重要保障。但同時，城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理實踐也面臨治理過程權(quán)責(zé)不清、社區(qū)主體參與不足、技術(shù)運用和網(wǎng)格員隊伍建設(shè)有待加強等困境。為提高社區(qū)網(wǎng)格化治理實效，應(yīng)科學(xué)定位職責(zé)邊界、完善多元協(xié)同機制、加強網(wǎng)格化平臺建設(shè)、提高網(wǎng)格員能力素質(zhì)、完善政策法規(guī)，保障社區(qū)網(wǎng)格化治理不斷優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化；困境；對策

作者簡介：張妮，中共張掖市委黨校（張掖行政學(xué)院）公共管理與法學(xué)教研部副主任，講師（甘肅張掖734000）。

中圖分類號：D669.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0065-04

“網(wǎng)格”（Grid）一詞最早在20世紀90年代歐美一些國家出現(xiàn)，主要用于幫助分散的大學(xué)研究人員分析粒子加速器和巨型望遠鏡的數(shù)據(jù)。在社會治理領(lǐng)域提出網(wǎng)格化治理，則是現(xiàn)代信息技術(shù)與公共管理實踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是指利用信息技術(shù)的手段將管理區(qū)域按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成網(wǎng)格單元，依托信息平臺進行指揮調(diào)度，實施信息化、精細化、動態(tài)化的管理和服務(wù)的全過程[1]。網(wǎng)格化治理這一創(chuàng)新探索最早來源于2004年北京市東城區(qū)首創(chuàng)的“萬米單元網(wǎng)格”城市管理模式，由此開創(chuàng)了我國網(wǎng)格化治理實踐的先河[2]。經(jīng)過多年來不斷的實踐探索，網(wǎng)格化治理的優(yōu)勢日益突顯，其改變了以往城市管理過程中政府職能導(dǎo)向型的工作方式，形成了管理與服務(wù)并行。

一、問題的提出

政府的行政管理職能與企業(yè)、社會團體的服務(wù)相互協(xié)作融合，依托信息技術(shù)的發(fā)展，形成新的綜合型管理服務(wù)趨勢，解決了以往社會治理過程中存在的部門機構(gòu)的協(xié)調(diào)和整合問題[3]。

黨的十八屆三中全會明確提出要改進社會治理方式，創(chuàng)新社會治理體制，“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。黨的十九屆四中全會明確了在構(gòu)建基層社會治理新格局中，要“健全社區(qū)管理和服務(wù)機制，推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)”。由此，城市社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)就成為國家治理體系的重要組成部分，亦是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。2021年4月28日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，要求“力爭用5年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機制，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺”。自此，網(wǎng)格化治理已經(jīng)成為社區(qū)治理的“標(biāo)配”，不僅在各特大城市的社區(qū)推廣普及，目前也在中小城市和農(nóng)村地區(qū)加速推廣。

作為一種基層治理新模式，網(wǎng)格化治理成為政府“自上而下”管理訴求和社區(qū)“自下而上”權(quán)益訴求之間的紐帶，在整合社會資源、提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、化解矛盾糾紛、維護基層社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要作用[4]。通過實地調(diào)研，與社區(qū)工作人員、行政部門工作人員和社區(qū)居民進行座談交流發(fā)現(xiàn)，社區(qū)網(wǎng)格化治理過程中仍面臨著一些困境，影響治理效果，需要引起重視、進行反思。

二、社區(qū)網(wǎng)格化治理面臨的困境

（一）網(wǎng)格化治理過程中權(quán)責(zé)不清

從各地實踐來看，政府在推進社區(qū)網(wǎng)格化治理過程中，發(fā)揮著主導(dǎo)性，甚至是決定性的作用，由此導(dǎo)致網(wǎng)格化治理運行過程中行政色彩過濃，社區(qū)與行政部門之間職責(zé)不清，政府干預(yù)現(xiàn)象普遍存在。

1.治理理念急需轉(zhuǎn)變。隨著網(wǎng)格體系的不斷完善，在實際運行過程中發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)網(wǎng)格化治理在理念上更趨向重管理而輕服務(wù)，主要表現(xiàn)為網(wǎng)格的運行大多通過自上而下的行政指令開展工作，仍然按照“科層制”模式進行管理。網(wǎng)格員多由社區(qū)工作人員兼任，除承擔(dān)社區(qū)黨建、行政工作外，還需要耗費大量的時間精力開展統(tǒng)計、匯總、上報等工作，而網(wǎng)格內(nèi)居民對網(wǎng)格管理具體的運行方式并不了解，遇事就找網(wǎng)格員，致使網(wǎng)格員疲于應(yīng)付，長此以往不利于社區(qū)自治的開展，也不利于通過網(wǎng)格發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，社區(qū)的服務(wù)作用難以真正發(fā)揮。

2.權(quán)責(zé)不對等。社區(qū)網(wǎng)格化治理最早由政法機關(guān)牽頭推進，主要用于社會治安巡邏、矛盾糾紛調(diào)處、城市管理等領(lǐng)域。隨著社區(qū)網(wǎng)格建設(shè)的逐漸完善，作用效果明顯，其逐漸擴展到社區(qū)管理、黨建、食藥安全、勞動保障、計劃生育等各個領(lǐng)域。政府工作中的各項任務(wù)最后層層傳導(dǎo)到社區(qū)，但權(quán)力和資源卻沒有下沉，導(dǎo)致居委會承擔(dān)的任務(wù)越來越重，網(wǎng)格員工作壓力越來越大。通過細分網(wǎng)格，建立網(wǎng)格員日常巡查制度，網(wǎng)格化管理方式雖然有助于加強問題的發(fā)現(xiàn)能力，但在問題處理上仍延續(xù)了傳統(tǒng)的條塊管理方式，沒有改變科層結(jié)構(gòu)中的層級設(shè)置與權(quán)力向度，使得網(wǎng)格化治理停留在表層。一些原本在基層網(wǎng)格解決的事務(wù)有時還要靠轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)解決，不能從根本上破除條塊之間的協(xié)同困境。“任務(wù)下沉、權(quán)力上移”的權(quán)責(zé)與職能相背離，弱化了基層社區(qū)、網(wǎng)格員的權(quán)利，社區(qū)成為社會問題的最后“倉庫”，居委會負擔(dān)沉重，居民對政府和社區(qū)的滿意度不高。

（二）社區(qū)主體參與不足

1.各類主體參與度有待提高。隨著社區(qū)網(wǎng)格化治理范圍的不斷拓展，工作任務(wù)趨于復(fù)雜化，政府難以獨自承擔(dān)許多由社區(qū)衍生出來的公共服務(wù)職能，需要更多的社會組織共同參與承擔(dān)。而社區(qū)網(wǎng)格化治理組織與行政機構(gòu)相比，權(quán)威性較低，缺乏一定的組織能力，對社區(qū)內(nèi)的社會組織、市場主體和轄區(qū)內(nèi)機關(guān)單位等主體難以形成宣傳動員效果，吸引力不夠，很難獲得支持與信任。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在社區(qū)治理工作中，除公安、城管等部門外，民政、人社、衛(wèi)生等原本應(yīng)該與群眾民生密切相關(guān)的部門直接聯(lián)系卻較少，甚至連轄區(qū)內(nèi)的單位、市場主體、社會組織和居民也未能有效參與網(wǎng)格化治理過程。同時，因為宣傳引導(dǎo)作用發(fā)揮不足，居民對網(wǎng)格化治理了解片面，主觀上認為其就是政府組織的服務(wù)機構(gòu)，在工作過程中被動等待、在問題解決上對其依賴，積極性不高，導(dǎo)致社區(qū)網(wǎng)格化管理的參與主體單一、熱情不高，社區(qū)“共建”在當(dāng)前的網(wǎng)格化管理工作還未得到充分的體現(xiàn)。

2.偏重行政化導(dǎo)致自治能力難以提升。社區(qū)網(wǎng)格化治理的理想狀態(tài)是實現(xiàn)居民自治，社區(qū)作為自治組織，本應(yīng)在社區(qū)治理過程中發(fā)揮主體作用，但由于政府長期在社區(qū)治理過程中處于主導(dǎo)地位，網(wǎng)格負責(zé)人或網(wǎng)格員通常由社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任，本該成為自治組織的社區(qū)居委會在實際運行中卻成了政府部門的一級組織。目前的網(wǎng)格化治理偏重于“自上而下”的命令傳達和“自下而上”的信息采集，且工作職責(zé)大多由居委會和網(wǎng)格員完成，容易產(chǎn)生封閉運行的問題。換言之，如果治理過程中只有個別部門和少數(shù)人參與網(wǎng)格治理，依靠網(wǎng)格進行的交流溝通、議事協(xié)調(diào)等作用就會發(fā)揮不足。此外，在網(wǎng)格化治理中，居民通過微信、電話向網(wǎng)格員反映問題能夠得到快速解決，從而產(chǎn)生依賴，導(dǎo)致很多居民只關(guān)注自身問題，對社區(qū)問題關(guān)注少。社區(qū)內(nèi)的黨組織、社區(qū)組織及轄區(qū)內(nèi)的單位組織依托網(wǎng)格化協(xié)同治理機會少，基層社會組織本該具有的“自我管理，自我服務(wù)”的能力弱化，社會的自治空間壓縮。

（三）信息技術(shù)運用需要加強

網(wǎng)格化治理是現(xiàn)代信息技術(shù)與現(xiàn)代治理理念相結(jié)合的產(chǎn)物，對平臺建設(shè)要求較高，需要與智慧城市建設(shè)相結(jié)合，充分使用“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、時空信息動態(tài)集成等信息化技術(shù)，對網(wǎng)格內(nèi)的“人、事、物”等信息要準(zhǔn)確采集、隨時更新、動態(tài)跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)和處置問題，實現(xiàn)動態(tài)管理。目前相關(guān)部門通過信息技術(shù)手段及時了解社區(qū)內(nèi)人口、房屋設(shè)施等信息雖已基本實現(xiàn)，但在信息精準(zhǔn)度、全面性和數(shù)據(jù)共享方面還存在問題。一是數(shù)據(jù)采集不全面。社區(qū)網(wǎng)格化系統(tǒng)構(gòu)建過程中，需要采集大量數(shù)據(jù)支撐后續(xù)管理工作。涉及網(wǎng)格化治理服務(wù)的主要事項可以分為城鎮(zhèn)管理、社會治理、公共服務(wù)和應(yīng)急管理四大類。相關(guān)類別又可以細分為多個小類，在數(shù)據(jù)收集過程中要求做到全面準(zhǔn)確。但囿于不同類別數(shù)據(jù)分屬不同部門管理，數(shù)據(jù)采集主體不同，致使數(shù)據(jù)采集過程中存在各自為政，互不溝通的問題。網(wǎng)格內(nèi)居民對于收集的信息缺乏關(guān)注，只在涉及自身事務(wù)時才會向網(wǎng)格員反應(yīng)，存在信息與實際不符等情況。二是數(shù)據(jù)共享存在障礙。不同政府部門對于區(qū)域內(nèi)的各類數(shù)據(jù)已形成數(shù)據(jù)庫，但從社會治理角度來，在治理過程中存在數(shù)據(jù)碎片化、信息孤島現(xiàn)象，數(shù)據(jù)信息條塊壁壘明顯，相互之間難以共享。網(wǎng)格化治理的關(guān)鍵就在于通過不同政府部門、企事業(yè)單位之間的數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)動態(tài)跟蹤、問題解決等目標(biāo)。但目前由于人手不足、精力有限、渠道缺乏、信息的更新不及時等，信息開放程度還有待加強，有效融合還難以實現(xiàn)，網(wǎng)格化治理的服務(wù)發(fā)展較為緩慢，屬性還不能突顯，服務(wù)的成果共享治理格局尚未形成。三是管理平臺功能有待完善。網(wǎng)格化管理服務(wù)事項的種類較多，但涵蓋的民生服務(wù)范圍有限，在數(shù)據(jù)收集時，一些重要信息無法納入工作板塊，導(dǎo)致平臺在網(wǎng)格化治理中利用率有限，作用不能及時發(fā)揮。

（四）網(wǎng)格員隊伍建設(shè)有待提高

網(wǎng)格是基層社會治理的基石，網(wǎng)格員則是網(wǎng)格化治理中的重要力量。隨著市域社會治理現(xiàn)代化理念的不斷宣傳，居民素質(zhì)和維權(quán)意識明顯增強，社區(qū)治理要求不斷提高，對社區(qū)網(wǎng)格員的能力素質(zhì)帶來了極大的挑戰(zhàn)。一是網(wǎng)格員隊伍數(shù)量有限。網(wǎng)格員需要下沉到社區(qū)與居民進行交流溝通，及時了解社區(qū)內(nèi)的各類情況，積極回應(yīng)居民需求，維護社區(qū)穩(wěn)定和諧。當(dāng)前實踐中，網(wǎng)格員多為社區(qū)兼職工作人員，還承擔(dān)著很多行政事務(wù)，面對居民多樣化的訴求，網(wǎng)格員人手不足、工作壓力大、精力不足，對于居民的訴求難以及時掌握甚至回應(yīng)，嚴重影響居民感受。二是網(wǎng)格員專業(yè)化水平不高。當(dāng)前網(wǎng)格員的報考條件通常為大專以上，35歲以下，從招錄條件上并未對網(wǎng)格員提出專業(yè)化要求。日常工作中，網(wǎng)格員面對居民不同的訴求，需要具備法律、衛(wèi)生、應(yīng)急、心理、社會工作等相關(guān)專業(yè)的知識技能。以此次疫情防控為例，網(wǎng)格員具備醫(yī)護專業(yè)相關(guān)知識甚少，面對突發(fā)情況，應(yīng)急能力較低，很難滿足防疫要求。

三、社區(qū)網(wǎng)格化治理的優(yōu)化對策

（一）科學(xué)定位職責(zé)邊界

1.注重提升服務(wù)理念。社區(qū)網(wǎng)格化管理應(yīng)該將“服務(wù)”作為社區(qū)治理的定位和首要職責(zé)。對網(wǎng)格員要定期進行服務(wù)知識和專業(yè)技能的培訓(xùn)，不斷提高網(wǎng)格員在網(wǎng)格化管理中的服務(wù)意識和技能。構(gòu)建社區(qū)網(wǎng)格化治理的服務(wù)聯(lián)動機制。充分利用網(wǎng)格化管理的信息溝通機制，在網(wǎng)格空間內(nèi)做最大幅度的共享互惠服務(wù)。特別在應(yīng)對突發(fā)事件如疫情防控中，能夠迅速調(diào)動社區(qū)內(nèi)各方力量，明確職責(zé)。對弱勢群體提高關(guān)注，重視對網(wǎng)格內(nèi)老人、病人等弱勢群體的關(guān)懷，提升服務(wù)力度、精準(zhǔn)度和便利度。發(fā)揮社會和市場的作用，推動社區(qū)服務(wù)的全覆蓋，實現(xiàn)由“有”到“好”的轉(zhuǎn)變。

2.厘清職能邊界。網(wǎng)格化治理雖然能夠提高網(wǎng)格內(nèi)解決問題的效率，但不能包攬網(wǎng)格內(nèi)所有事務(wù)，一些復(fù)雜問題的解決仍依靠相關(guān)職能部門或多個職能部門共同處理[5]。對此，在網(wǎng)格化治理中要劃清職能邊界，細分網(wǎng)格內(nèi)不同等級網(wǎng)格員處理事務(wù)的類型、程序。對屬于本級網(wǎng)格范圍內(nèi)事務(wù)，發(fā)現(xiàn)問題后按照相關(guān)程序及時處置，將問題在基層盡早解決；對不屬于本級網(wǎng)格范圍內(nèi)事務(wù)，要及時上報由指揮中心協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門解決，避免網(wǎng)格職能過載，影響治理效果。

（二）完善多元協(xié)同機制

1.充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。在頂層設(shè)計上，充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，形成多元主體參與的治理體系，加強黨的建設(shè)和提升社會治理水平相統(tǒng)一，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。在社區(qū)網(wǎng)格建立完善過程中，由主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，統(tǒng)籌安排推進各項工作。要充實基層力量，在基層網(wǎng)格隊伍中發(fā)展新黨員培養(yǎng)骨干中堅。必須密切聯(lián)系群眾，將日常黨建活動與服務(wù)群眾實踐相結(jié)合，擴大網(wǎng)格化治理對居民的影響力和吸引力。

2.提升多元主體治理能力。面對著紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)、社會組織尚不成熟、居民參與意識和能力不足的問題，要充分發(fā)揮出網(wǎng)格聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，對于居民等主體參與社區(qū)治理的事項進行明確。廣泛動員社區(qū)內(nèi)居民參與社區(qū)治理，可以積極吸納社區(qū)內(nèi)自發(fā)組織的各類興趣愛好者團隊。如廣場舞團隊等參與社區(qū)事務(wù)，并通過這些自發(fā)組織的團隊輻射作用，可以帶動更多人參與社區(qū)治理。同時，可以采取政府購買服務(wù)等形式，吸引社會組織參與治理，不斷提高政府公共服務(wù)水平和精細化治理能力。

（三）加強網(wǎng)格化平臺建設(shè)

網(wǎng)格化治理過程中，平臺的建設(shè)至關(guān)重要，要建立起“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)格治理平臺，形成“數(shù)字治理一盤棋、社會服務(wù)一張網(wǎng)”的格局。

1.完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集。網(wǎng)格化治理過程中高度依賴數(shù)據(jù)的收集。在建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)時，以社區(qū)、街道、小區(qū)為基本單位，對政府部門所需的各類數(shù)據(jù)進行全面準(zhǔn)確收集，保證信息真實有效。后續(xù)治理過程中，要對數(shù)據(jù)進行及時更新、動態(tài)調(diào)整，可以通過建立微信群、QQ群等方式，與居民及時溝通，更新信息。

2.加強數(shù)據(jù)共享。在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)真實準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，將網(wǎng)格化治理與智慧城市建設(shè)相結(jié)合，對收集的各類數(shù)據(jù)進行有效整合，有助于破除信息碎片化，信息孤島問題[5]。通過整合數(shù)據(jù)，在同一平臺處理問題，避免了因為職能重疊導(dǎo)致的部門工作人員與網(wǎng)格員重復(fù)工作的問題。在運用數(shù)據(jù)進行網(wǎng)格化治理過程中，要堅持政府信息資源以共享為原則、不共享為例外的要求。調(diào)研過程中，對于部分工作人員因工作要求、標(biāo)準(zhǔn)、能力素質(zhì)差異等問題，可能出現(xiàn)的泄露數(shù)據(jù)的問題，可以對數(shù)據(jù)進行分級管理，使不同權(quán)限的工作人員只能接觸自己權(quán)限范圍內(nèi)的信息，既避免了數(shù)據(jù)的泄露，也能達成治理要求。

（四）提高網(wǎng)格員能力素質(zhì)

1.擴充網(wǎng)格員隊伍。針對網(wǎng)格員人手不足問題，可以采用核心網(wǎng)絡(luò)和輔助網(wǎng)絡(luò)分級構(gòu)建的方式。核心網(wǎng)絡(luò)以基層政府主導(dǎo)，由社區(qū)工作人員承擔(dān)。輔助網(wǎng)絡(luò)可以積極動員社區(qū)內(nèi)黨員、退休人員、志愿者、物業(yè)公司工作人員等擔(dān)任網(wǎng)格員，參與網(wǎng)格化治理中的基礎(chǔ)性工作，充實人員隊伍，提高工作效率[6]。

2.加強網(wǎng)格員相關(guān)技能培訓(xùn)。定期對網(wǎng)格員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高法律、應(yīng)急、衛(wèi)生、社會工作等專業(yè)知識儲備，不斷提高網(wǎng)格員的能力素質(zhì)。建立完善監(jiān)督考核機制，由社區(qū)、居民和主管部門對網(wǎng)格員進行監(jiān)督評價，將評估結(jié)果與職務(wù)晉升、工資績效掛鉤，不斷激勵網(wǎng)格員履行職責(zé)，逐步形成專業(yè)化、職業(yè)化的網(wǎng)格員隊伍。

（五）完善相關(guān)法規(guī)政策

社區(qū)網(wǎng)格化治理在城市廣泛應(yīng)用，但相關(guān)法律法規(guī)尚不健全，同一地區(qū)不同區(qū)域的政策規(guī)定還未達成一致，為保障網(wǎng)格化治理在社會治理中的長效實施，需要制度相關(guān)法律法規(guī)、統(tǒng)一政策規(guī)定保障其長效實行。一是健全法律規(guī)定。針對網(wǎng)格化治理過程中權(quán)責(zé)不清的問題，在厘清職責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，要通過法律的形式進一步明確，規(guī)范不同治理主體之間的關(guān)系，保障社區(qū)“自治”的空間，防止政府在網(wǎng)格化治理中出現(xiàn)“錯位、越位、缺位”現(xiàn)象。二是制定實施方案。網(wǎng)格化治理需要因地制宜，但在具體工作開展過程中，對于實施原則、工作程序、人員編制、協(xié)調(diào)程序等核心問題要進行明確，確保網(wǎng)格化治理的長效實施[7]。三是完善社區(qū)制度。社區(qū)網(wǎng)格化治理的目標(biāo)是實現(xiàn)政府、社區(qū)、居民等主體的共建共治共享，目前在政府主導(dǎo)背景下，要明確社區(qū)議事、社區(qū)聽證、居務(wù)服務(wù)公開、民主監(jiān)督、評議等社區(qū)民主管理制度，提高社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性，保障居民參與社區(qū)自我管理的權(quán)利。四是完善考核機制。打破之前網(wǎng)格化治理考核中“自上而下”的考核方式，將以往考核中的查臺賬、聽報告、看現(xiàn)場與社區(qū)居民評價相結(jié)合，充分體現(xiàn)網(wǎng)格化治理中“以人為本”的治理核心理念。

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責(zé)任編輯：聶慧麗