基于“口糧絕對安全”的小麥和稻谷多元化進口策略分析

郝曉燕,李 雪

(1 中國糧食研究培訓(xùn)中心， 北京 100834；2 中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所， 北京 100081)

一、引言

當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，國際政治經(jīng)濟格局發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟逆全球化、保護主義不斷抬頭，地緣政治沖突時有爆發(fā)，疊加疫情、極端氣候、自然災(zāi)害等不確定性，全球糧食生產(chǎn)和貿(mào)易形勢空前復(fù)雜嚴(yán)峻。FAO預(yù)測，全球谷物期末庫存消費比已降至9年來最低。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，強調(diào)了稻谷與小麥的絕對安全，經(jīng)過多年努力，近年來稻谷和小麥的國內(nèi)供給超過了國內(nèi)需求[1]，與此同時，為滿足國內(nèi)消費者對糧食產(chǎn)品日益增長的多樣化和品質(zhì)需求，2018—2020年平均每年進口稻谷產(chǎn)品和小麥產(chǎn)品分別為285.52萬噸和498.78萬噸，2020年從美國和加拿大進口的強筋小麥(用于制作面包)數(shù)量達(dá)395萬噸，從泰國進口的高端大米數(shù)量達(dá)36萬噸[2]。但是，2019年以來，我國玉米出現(xiàn)階段性供不足需，小麥和稻谷的價格、消費和貿(mào)易結(jié)構(gòu)因替代效應(yīng)均受到不同程度的聯(lián)動影響，2021年小麥、稻谷進口紛紛創(chuàng)歷史新高，小麥進口更是突破貿(mào)易配額，達(dá)到977萬噸，同比增長16.66%，大米進口496萬噸，同比增長68.7%，并且進口來源的集中度和重合程度均處于較高水平?？诩Z進口格局的變化必將對糧食貿(mào)易長期戰(zhàn)略布局產(chǎn)生影響，在新發(fā)展形勢下，要提高對國際市場的監(jiān)測預(yù)警，尤其對海外供應(yīng)鏈的波動風(fēng)險要始終保持警惕，積極應(yīng)對國際市場波動，同時也要著力解決糧食進口過于集中的問題，推進進口來源多樣化。因此，結(jié)合糧食貿(mào)易格局演變及口糧貿(mào)易面臨的新情況、新問題，對口糧進口多元化問題進行深入分析，并據(jù)此提出當(dāng)前及今后一段時期促進我國口糧貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的措施建議，具有非常重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。

糧食貿(mào)易對保障國內(nèi)糧食安全發(fā)揮了重要作用，從糧食貿(mào)易格局特點來看，入世以來糧食貿(mào)易呈現(xiàn)種類順差、價格順差和數(shù)量逆差的變化，且數(shù)量變化是引起貿(mào)易額變動的主要原因[3]；貿(mào)易集中度較高，高度依賴海運模式，在國際糧食貿(mào)易市場上還缺乏價格控制權(quán)，在優(yōu)化糧食資源配置效率方面具有很大的提升空間[4-5]。同時，國內(nèi)外糧價價差驅(qū)動下的競爭劣勢、中美貿(mào)易爭端、貿(mào)易保護主義抬頭以及糧食的金融化和能源化等都將為我國糧食貿(mào)易帶來較大的不確定性[6-8]。還有一些學(xué)者利用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法研究了我國在世界糧食貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)中的地位變化以及社團分布特征發(fā)現(xiàn)，我國承擔(dān)了糧食貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)中更多的“橋梁”功能，且與亞洲和南美洲一些國家基本形成了比較穩(wěn)定的糧食貿(mào)易社團[5,9]。在現(xiàn)今我國糧食進口的基本結(jié)構(gòu)狀態(tài)下，我國應(yīng)控制并減少從“反向抑制區(qū)”國家進口的糧食份額，例如美國大豆、澳大利亞小麥等；加強與“協(xié)同增長區(qū)”國家的糧食貿(mào)易合作，例如哈薩克斯坦小麥、阿根廷大豆、俄羅斯玉米等[10]。還有一些學(xué)者從國際視角出發(fā)分析了世界糧食貿(mào)易格局的變化[11-13]，并分品種進行深入分析，如全球稻米貿(mào)易格局演化[14]、世界大豆貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)演化特征[15-16]，以及以FAO數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)測算世界主要糧食出口國的潛在糧食產(chǎn)量及波動性[17]，在此基礎(chǔ)上從短期和長期兩個視角進一步分析了我國拓展大豆進口的可能來源國及其潛在風(fēng)險[18]。

現(xiàn)有文獻較多分析貿(mào)易格局的演變、原因、面臨挑戰(zhàn)等，但多數(shù)研究僅從國內(nèi)或國際的單一視角進行分析，或從大豆、稻米等單一品種進行剖析，考慮到我國各糧食品種貿(mào)易進口來源的集中和重合程度較高，且在新冠肺炎疫情全球大流行、貿(mào)易保護主義、逆全球化等多種因素交織的世界百年變局背景下，將糧食各品種的貿(mào)易格局優(yōu)化作為一個整體進行全面分析更有利于從宏觀角度和戰(zhàn)略全局進行綜合把握。依據(jù)主要糧食品種的用途，本文選擇稻谷和小麥兩種口糧作物為研究對象，在總結(jié)和分析我國糧食貿(mào)易格局演變特征及未來可能面臨的新情況、新問題的基礎(chǔ)上，對拓展稻谷和小麥進口的潛在路徑及面臨的風(fēng)險進行剖析，并從糧食貿(mào)易全局出發(fā)提出貿(mào)易格局優(yōu)化的可能選擇，為建立高效穩(wěn)定的國際糧源供應(yīng)，構(gòu)建積極穩(wěn)妥利用國際農(nóng)產(chǎn)品市場和國外農(nóng)業(yè)資源的長期戰(zhàn)略布局提供參考和借鑒。

二、我國口糧貿(mào)易演變特征

為突出以小麥、稻谷為主的口糧貿(mào)易變化，本部分也將玉米和大豆的貿(mào)易發(fā)展納入分析框架，以完整展現(xiàn)我國糧食貿(mào)易的變化特點以及口糧作物在糧食貿(mào)易中的地位。長期來看，我國糧食貿(mào)易大致經(jīng)歷了以“大米—玉米—大米”為主的出口結(jié)構(gòu)變化和以“小麥—大豆”為主的進口結(jié)構(gòu)變化。

從出口格局來看，以大米和玉米產(chǎn)品出口為主，大豆出口次之，但年際間波動較大，小麥出口占比最低。1961—1985年，我國大米出口占主導(dǎo)地位，累計出口量為3181.73萬噸，年均出口127.3萬噸，占糧食總出口量的50%～90%；小麥出口量極少，累計出口量為43.1萬噸，年均出口1.7萬噸，整體占比不到1%。1986—2007年，我國玉米出口占主導(dǎo)地位，占糧食總出口量的40%～85%，因1995、1996年的禁止出口政策，導(dǎo)致玉米出口銳減，大豆出口一度躍升至主導(dǎo)地位。這段時期，大米出口波動加大，累計出口量達(dá)到2912.3萬噸，年均出口132.4萬噸。小麥出口較少，累計出口量為812.3萬噸，年均出口36.9萬噸。2002—2008年因國際小麥供給緊張，小麥出口出現(xiàn)短暫增長。2008—2020年，大米出口再次占主導(dǎo)，占糧食總出口量的40%～80%，累計出口量為1317.3萬噸，年均出口101.3萬噸；小麥出口較少，累計出口量為40.0萬噸，年均出口3.1萬噸(見圖1、圖3、圖4)。

圖1 1961—2020年我國糧食出口格局變化數(shù)據(jù)來源：FAO；2020年數(shù)據(jù)來自中國海關(guān)數(shù)據(jù)庫。單位為萬噸，下同。

圖2 1961—2020年我國糧食進口格局變化

從進口格局來看，以小麥和大豆產(chǎn)品進口為主，玉米進口次之，大米進口較少且比較穩(wěn)定。1961—1996年，我國小麥進口長期占主導(dǎo)地位，占糧食總進口量的60%以上，累計進口量為2.8億噸，年均進口733.1萬噸。大米進口較少，但有增長趨勢，累計進口762.9萬噸，年均進口21.2萬噸。1997—2020年，大豆進口規(guī)模不斷擴大，超越小麥占主導(dǎo)地位。2000年以后，小麥進口明顯下降，但由于人民生活質(zhì)量不斷提高，對優(yōu)質(zhì)麥、專用麥的需求增加，2008年以后小麥進口數(shù)量增多，占比總體上仍較低，累計進口5846.3萬噸，年均進口243.6萬噸。大米進口占比不到5%，累計進口3228.4萬噸，年均進口134.5萬噸，主要是國內(nèi)外價差驅(qū)動進口(見圖2、圖3、圖4)。

圖3 1961—2020年我國小麥進出口情況變化

圖4 1961—2020年我國大米進出口情況變化

從進口來源來看，我國口糧進口來源高度集中，小麥集中來自北美，大米集中來自東南亞。長期以來，由于全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源配置或貿(mào)易條件限制，我國糧食進口來源高度集中且不易替代。當(dāng)前，我國小麥進口主要集中于加拿大、美國、澳大利亞、法國，四國合計進口占比90%左右，近年來烏克蘭、哈薩克斯坦、俄羅斯的進口也有明顯增長；大米進口主要集中在東南亞地區(qū)，以越南、緬甸、泰國為主；玉米進口主要集中在美國、烏克蘭，兩國合計進口占比94%；大豆進口主要集中在美國、巴西和阿根廷，三國合計進口占比超過97%。

三、當(dāng)前口糧貿(mào)易面臨的新情況和新問題

當(dāng)前，正逢百年變局加速演進疊加世紀(jì)疫情蔓延，內(nèi)外部環(huán)境不確定性增多，經(jīng)貿(mào)摩擦、地緣沖突、國際物流不暢、資本炒作糧價等影響糧食國際貿(mào)易健康發(fā)展的問題頻現(xiàn)，特別是俄烏爆發(fā)沖突以來，整個國際政治經(jīng)濟格局面臨重大調(diào)整，我國口糧貿(mào)易也因此面臨著諸多新情況、新問題，這其中有糧食貿(mào)易面臨的共性問題，也有小麥稻谷貿(mào)易面臨的個性問題，為增強對新情況、新問題的系統(tǒng)性和完整性認(rèn)識，在此一并論述。

1.隨著消費轉(zhuǎn)型升級、國內(nèi)生產(chǎn)成本“地板價”和國際價格“天花板”擠壓、資源環(huán)境硬約束愈發(fā)顯著等多重因素作用，糧食供求緊平衡形勢將越來越緊。

當(dāng)前我國糧食安全形勢總體較好，但也要清醒看到，我國糧食供求緊平衡的格局沒有改變，今后一個時期因人口剛性增長、消費轉(zhuǎn)型升級等影響，糧食需求還會持續(xù)增加，供求緊平衡態(tài)勢將會越來越緊。一方面，我國耕地資源非常有限，根據(jù)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)，全國耕地面積19.18億畝，與十年前的“二調(diào)”相比，全國耕地減少了1.13億畝，再加上耕地的“非農(nóng)化”和“非糧化”問題頻現(xiàn)，糧食生產(chǎn)資源面臨日益減少的局面。另一方面，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人工、土地、機械、農(nóng)資等成本費用快速上漲，糧食種植比較收益持續(xù)走低甚至出現(xiàn)虧損，同時國際市場進口的低價糧食不斷沖擊國內(nèi)市場，糧食生產(chǎn)利潤空間被擠壓，影響農(nóng)民種糧和地方抓糧的積極性。此外，糧食生產(chǎn)進一步向主產(chǎn)區(qū)集中，主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食自給率不斷下降，糧食主產(chǎn)區(qū)能夠調(diào)出糧的省份越來越少，增加糧食市場平穩(wěn)運行的風(fēng)險。

2.經(jīng)貿(mào)摩擦、保護主義抬頭、地緣政治沖突疊加新冠疫情等因素影響，國際糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定性受到挑戰(zhàn)，深刻聯(lián)動影響國內(nèi)糧食市場。

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展、人民生活水平不斷提高，肉蛋奶消費將持續(xù)剛性增長，這必然增加玉米、大豆為主的飼料糧需求，由于大豆自給率不高、玉米近幾年出現(xiàn)產(chǎn)不足需，復(fù)雜多變的國際形勢必然增加我國利用國際市場調(diào)劑國內(nèi)余缺的風(fēng)險隱患。俄烏沖突升級造成烏克蘭糧食生產(chǎn)中斷，黑海地區(qū)物流中斷，推動國際糧食價格全面上漲，抬升糧食貿(mào)易成本，世界小麥、玉米貿(mào)易格局發(fā)生變化。在國內(nèi)外糧食市場深刻聯(lián)動背景下，為保障國內(nèi)穩(wěn)定供給，防范輸入性風(fēng)險，需及早研判形勢，提前布局其它地區(qū)的小麥、玉米進口。與此同時，過去兩年，國內(nèi)玉米價格上漲明顯，與小麥、稻谷價格形成倒掛，小麥、稻谷飼用消費明顯增加，致使小麥再次出現(xiàn)產(chǎn)需缺口，稻谷產(chǎn)需也由過剩轉(zhuǎn)為基本平衡、略有結(jié)余。如果玉米進口受到影響，小麥、稻谷仍將繼續(xù)發(fā)揮替代效應(yīng)，從而影響口糧供求形勢。

3.我國糧食進口的控制能力與定價權(quán)弱，糧食進口供應(yīng)鏈運力分布集中且途徑多個戰(zhàn)略要道，進口渠道風(fēng)險較大。

西方跨國企業(yè)從上世紀(jì)六七十年代就開始大舉布局全球糧食供應(yīng)鏈，四大糧商控制著全球超過80%的糧食交易量。盡管近年來我國農(nóng)業(yè)企業(yè)大力開展海外投資，但在海外糧食供應(yīng)鏈中的市場勢力相比四大糧商仍然較弱，不能掌握國際糧食貿(mào)易的定價權(quán)，從而糧食進口成本較高，下游加工產(chǎn)業(yè)效益難以提升。我國現(xiàn)有糧食進口主要通過“美洲—北太平洋通道”“好望角/蘇伊士—印度洋—南海通道”“東南亞河陸運輸通道”“西伯利亞—新疆/東北亞通道”“西太平洋—南海通道”五條供應(yīng)鏈，通過前兩條鏈進口的糧食占比合計近70%，運力分布高度集中。從陸運看，我國糧食進口需要通過東歐和中亞地區(qū)。從海運看，需要通過地中海、蘇伊士運河、紅海、馬六甲海峽、巴拿馬運河與日本海等戰(zhàn)略要道，這些都是地緣政治風(fēng)險高發(fā)地區(qū)，此外，由于航道繁忙，大型船只也易擱淺，發(fā)生航運意外事件。

4.我國糧食支持保護總量水平較低，支持保護政策工具結(jié)構(gòu)設(shè)計不合理，“綠箱”“藍(lán)箱”利用不足。

首先，我國農(nóng)業(yè)支持保護總量并不高，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和少數(shù)新興經(jīng)濟體國家對農(nóng)業(yè)的支持水平均高于我國，經(jīng)合組織國家、巴西、印度、南非、俄羅斯和烏克蘭等重要農(nóng)業(yè)國家的支持保護水平均呈現(xiàn)上升趨勢。其次，農(nóng)業(yè)支持保護政策工具結(jié)構(gòu)不合理。我國加入WTO時承諾的綜合支持總量(AMS)為0，只保留了8.5%的微量允許空間，即對特定農(nóng)產(chǎn)品的“黃箱”補貼空間不得超過該農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值的8.5%，同時對所有非特定農(nóng)產(chǎn)品的“黃箱”補貼空間不得超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的8.5%。目前，我國“黃箱”補貼空間已十分有限，2016年美國向WTO提起訴訟，稱我國對稻谷、小麥和玉米生產(chǎn)所提供的補貼超過了對WTO的承諾，2019年WTO做出裁決，認(rèn)為我國對稻谷和小麥的補貼違規(guī)，須做出調(diào)整，對玉米的投訴則被駁回。雖然“黃箱”政策面臨突破上限，但收入保險及收入安全網(wǎng)計劃、用于生產(chǎn)者退休計劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整援助、用于投資援助計劃的結(jié)構(gòu)調(diào)整等“綠箱”“藍(lán)箱”政策使用明顯不足。

四、基于口糧安全的進口多元化分析

(一)大米

根據(jù)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織(簡稱糧農(nóng)組織，F(xiàn)AO)的統(tǒng)計，世界主要稻米生產(chǎn)國按2018—2020年平均產(chǎn)量從高到低依次為中國、印度、印度尼西亞、孟加拉、越南、泰國、緬甸、菲律賓、巴西、巴基斯坦、柬埔寨、日本、美國等；主要出口國按2018—2020年平均出口量依次為印度、泰國、越南、巴基斯坦、美國、中國、緬甸、巴西等。進口核心國主要分布于東南亞、東亞、西亞和西非地區(qū)，非洲和中東國家對稻米消費需求呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢，在進口核心國中的地位越來越重要；出口核心節(jié)點分布格局相較進口核心國明顯更加集中，出口核心國更為穩(wěn)定且在貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)中有更大的話語權(quán)[14]1060。因此，除中國外，既是稻米生產(chǎn)國又是出口國的國家包括印度、泰國、越南、巴基斯坦、美國、緬甸、巴西、柬埔寨等，可作為中國稻米進口的備選來源地。

從對中國的出口情況來看(表1)，2017—2019年越南、泰國和巴基斯坦是中國大米進口的前三大來源地，從三國進口大米合計占進口總量的83.6%，分年度來看從三國進口大米的集中度呈逐年下降趨勢，從2017年的91.6%降至2019年的64.9%，而從緬甸和柬埔寨的進口量快速增加，由此可以看出中國大米進口來源多樣化程度在不斷提升。從進口單價來看，從柬埔寨進口大米的平均價格最高，其次為泰國、越南和緬甸，從巴基斯坦進口的平均單價最低。從剩余空間來看，泰國、越南、巴基斯坦由于出口量較大仍位居前列，緬甸仍有216.4萬噸的剩余空間，柬埔寨剩余空間較為有限，印度、美國和巴西由于目前暫未對中國出口剩余空間較大。

表1 2018—2020年世界大米主產(chǎn)國和主要出口國的剩余空間

從未來大米貿(mào)易發(fā)展情況來看(表2)，本文根據(jù)不同機構(gòu)對中國大米進口量的預(yù)測結(jié)果將其分為低、中、高三個水平(分別對應(yīng)表2的中國1、中國2和中國3)。從預(yù)測結(jié)果可以看出，中國未來進口大米數(shù)量有限，最高水平也未超過500萬噸，占當(dāng)年產(chǎn)量(根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)展望報告2021—2030》，2030年中國大米生產(chǎn)量為15574萬噸)的比重不足3%，對國際市場的依賴程度依然不高。僅從數(shù)量角度來看，未來中國大米進口需求能夠得到滿足，優(yōu)化大米進口更多地應(yīng)從價格、品質(zhì)、運輸以及貿(mào)易政策、政治風(fēng)險、生產(chǎn)波動、季節(jié)差異等因素綜合考慮。

從大米主要出口國貿(mào)易相關(guān)因素來看(表3)，價格方面，緬甸、巴西、越南、巴基斯坦、泰國等國家大米出口價格比較有競爭優(yōu)勢，而印度、美國和柬埔寨則價格相對偏高。品質(zhì)方面，各國大米品種差異較大，適合的用途也有差別，如印度大米硬度較高，更適合加工淀粉等。運輸條件方面，由于大米主要出口國大部分集中在東南亞地區(qū)，運輸路徑以“東南亞河陸運輸”通道為主，主要通過湄公河—瀾滄江河運及鐵路陸運抵達(dá)云南和廣西，發(fā)生運輸中斷的風(fēng)險明顯低于從美國和巴西進口的運輸路徑。貿(mào)易政策方面，印度、越南、緬甸、柬埔寨在2020年均實施過大米出口限制政策，鑒于2018年的中美貿(mào)易爭端對大豆等農(nóng)產(chǎn)品進口的影響，從美國進口大米面臨的政策風(fēng)險也較高，泰國、巴基斯坦、巴西的貿(mào)易政策則相對穩(wěn)定。政治風(fēng)險方面，根據(jù)現(xiàn)有研究的測算結(jié)果[17,19-20]，從美國進口的風(fēng)險最低，泰國、越南、緬甸、柬埔寨等國的風(fēng)險程度尚可，印度和巴基斯坦的風(fēng)險較高。生產(chǎn)波動方面，波動程度由高到底依次為巴西、柬埔寨、越南、美國、巴基斯坦、印度、緬甸和泰國，結(jié)合各國出口占國內(nèi)產(chǎn)量的比重(表1)，巴基斯坦、美國、泰國、緬甸、越南、印度等國大米生產(chǎn)波動風(fēng)險較低，巴西和柬埔寨由于大米主要仍以國內(nèi)消費為主，出口量受生產(chǎn)波動的影響較大。收獲時間方面，美國水稻的收獲時間與中國(7-10月)基本相同，印度、柬埔寨的收獲時間晚于中國，泰國、越南、緬甸的收獲時間更早、周期更長，巴西收獲時間與中國差別較大，因此與泰國、越南、緬甸、巴西等國開展農(nóng)業(yè)貿(mào)易與合作有利于熨平中國糧食供應(yīng)波動[17]100。

表2 2021—2030年中國及主要出口國大米貿(mào)易量預(yù)測 單位：萬噸

表3 大米主要出口國貿(mào)易相關(guān)因素比較

(二)小麥

根據(jù)糧農(nóng)組織的統(tǒng)計，世界主要小麥生產(chǎn)國家按2018—2020年平均產(chǎn)量從高到低依次為中國、印度、俄羅斯、美國、法國、加拿大、烏克蘭、巴基斯坦、德國、土耳其、阿根廷、澳大利亞等；主要出口國按2018—2020年平均出口量依次為俄羅斯、美國、加拿大、法國、烏克蘭、阿根廷、澳大利亞、德國、哈薩克斯坦、羅馬尼亞、保加利亞等。因此，除中國外，既是小麥生產(chǎn)國又是出口國的國家包括俄羅斯、美國、加拿大、法國、烏克蘭、阿根廷、澳大利亞、德國、哈薩克斯坦、羅馬尼亞、保加利亞等，可作為中國小麥進口的備選來源地。

從對中國的出口情況來看(表4)，2017—2019年加拿大、澳大利亞、美國是中國小麥進口的前三大來源地，從三國進口小麥合計占進口總量的75.5%，分年度來看從三國進口小麥的集中度呈逐年下降趨勢，從2017年的90.1%降至2019年的59.8%，而從哈薩克斯坦、俄羅斯、法國等國家的進口量增長較快，由此可以看出中國小麥進口來源多樣化程度在不斷提升。從用途來看，進口小麥主要用于品種調(diào)劑，由于國內(nèi)小麥蛋白質(zhì)含量等加工特性能滿足面包制作要求的品種較少，需要進口一定數(shù)量的硬質(zhì)小麥，特別是從加拿大、美國等國家進口的硬紅春麥等品種，更多地被用于與國內(nèi)小麥進行配麥以滿足加工需求。從進口單價來看，從烏克蘭進口小麥的平均價格最高，其次為加拿大、法國、美國、俄羅斯和澳大利亞，從哈薩克斯坦進口的平均單價最低。從剩余空間來看，俄羅斯、美國和加拿大由于出口量較大位居前列，法國、烏克蘭的出口剩余空間也都在1000萬噸以上，阿根廷、德國、羅馬尼亞和保加利亞由于目前暫未對中國出口剩余空間較大。

表4 2018—2020年世界小麥主產(chǎn)國和主要出口國的剩余空間

從未來小麥貿(mào)易發(fā)展情況來看(表5)，本文根據(jù)不同機構(gòu)對中國小麥進口量的預(yù)測結(jié)果將其分為低、中、高三個水平(分別對應(yīng)表5的中國1、中國3和中國2)。從預(yù)測結(jié)果可以看出，中國未來進口小麥數(shù)量相對有限，最高水平為964萬噸，最低水平為528萬噸，分別占當(dāng)年產(chǎn)量(根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)展望報告2021—2030》，2030年中國小麥生產(chǎn)量為13579萬噸)的7.1%和3.9%，對國際市場的依賴程度依然不高，僅相當(dāng)于全球小麥貿(mào)易量(根據(jù)《OECD-FAO Agricultural Outlook 2021—2030》，2030年全球小麥出口量為21982萬噸)的4.4%和2.4%。僅從數(shù)量角度來看，未來中國小

表5 2021—2030年中國及主要出口國小麥貿(mào)易量預(yù)測 單位：萬噸

麥進口需求能夠得到滿足，優(yōu)化小麥進口也應(yīng)從價格、品質(zhì)、運輸以及貿(mào)易政策、政治風(fēng)險、生產(chǎn)波動、季節(jié)差異等因素進行綜合考量。

從小麥主要出口國貿(mào)易相關(guān)因素來看(表6)，價格方面，哈薩克斯坦、俄羅斯、保加利亞、烏克蘭、阿根廷等國家小麥出口價格比較有競爭優(yōu)勢，均不超過210美元/噸，德國、法國和羅馬尼亞的價格處于中等水平，而澳大利亞、加拿大和美國出口價格則相對偏高，均高于230美元/噸。品質(zhì)方面，各國小麥品種和用途有一定差別，如澳大利亞小麥品種較為豐富，針對各國進口需求分別生產(chǎn)硬粒小麥、糯小麥和優(yōu)質(zhì)面包麥等。運輸條件方面，由于小麥主要出口國的分布較大米分散，運輸路徑的選擇也更為多樣。其中，加拿大、美國和阿根廷以“美洲—北太平洋”通道為主，自北美和南

表6 小麥主要出口國貿(mào)易相關(guān)因素比較 單位：萬噸

美地區(qū)進口的糧食多選擇該路徑，從該路徑進口合計占中國糧食進口總量的42.2%；德國和法國以“好望角/蘇伊士—印度洋—南?！蓖ǖ罏橹?，自歐洲、南美和非洲進口的糧食多選擇該路徑，占中國糧食進口總量的27.1%；俄羅斯、哈薩克斯坦、烏克蘭、羅馬尼亞和保加利亞以“西伯利亞—新疆/東北亞”通道為主，通過中歐班列、中亞班列經(jīng)阿拉山口抵達(dá)新疆，以及通過橫跨西伯利亞的鐵路運輸從東北亞進入中國，占中國糧食進口總量的14.8%；澳大利亞則以“西太平洋—南?！蓖ǖ罏橹?，自大洋洲地區(qū)進口高粱、小麥和玉米等糧食多選擇該路徑，占中國糧食進口總量的8.38%。從各路徑間風(fēng)險的比較來看，自加拿大、美國、阿根廷、德國和法國進口的運輸路徑運力分布的集中程度較高，且中國對相關(guān)地區(qū)的航路控制能力均較弱，極端情況下如沒有替代方案，運輸風(fēng)險較大。貿(mào)易政策方面，俄羅斯、烏克蘭、阿根廷、哈薩克斯坦和羅馬尼亞在新冠肺炎疫情期間均實施過小麥出口限制政策，鑒于2018年的中美貿(mào)易爭端對大豆等農(nóng)產(chǎn)品進口的影響，從美國進口小麥也可能面臨一定的貿(mào)易政策風(fēng)險，加拿大、法國、澳大利亞、德國以及保加利亞的貿(mào)易政策則相對穩(wěn)定。政治風(fēng)險方面，從美國、加拿大、法國、澳大利亞、德國進口的政治風(fēng)險均處于較低水平，從俄羅斯、阿根廷、哈薩克斯坦、羅馬尼亞和保加利亞進口為中等風(fēng)險，而從烏克蘭進口則可能面臨較高的政治風(fēng)險[17，19]。生產(chǎn)波動方面，2000—2020年小麥單產(chǎn)波動程度由高到低依次為羅馬尼亞、保加利亞、法國、烏克蘭、德國、加拿大、澳大利亞、阿根廷、俄羅斯、美國、哈薩克斯坦，結(jié)合各國出口量占國內(nèi)產(chǎn)量的比重(表4)，美國、哈薩克斯坦、俄羅斯、阿根廷、澳大利亞、加拿大、烏克蘭、法國等國的小麥生產(chǎn)波動風(fēng)險較低；德國由于小麥出口占比約30%，仍以滿足國內(nèi)消費為主，出口量受生產(chǎn)波動的影響較大；而保加利亞和羅馬尼亞盡管出口量占比均在一半以上，但年度間單產(chǎn)波動幅度較大，存在較高的生產(chǎn)波動風(fēng)險。收獲時間方面，俄羅斯、美國、法國、烏克蘭、羅馬尼亞、保加利亞的小麥?zhǔn)斋@時間與中國(5-8月)有不同程度的重合，加拿大、德國、哈薩克斯坦的收獲時間晚于中國，阿根廷和澳大利亞的收獲時間與中國差別較大，與其開展農(nóng)業(yè)貿(mào)易與合作有利于熨平中國糧食供應(yīng)波動。

(三)小結(jié)

從未來貿(mào)易國際布局來看，應(yīng)當(dāng)將口糧作物的進口多元化問題嵌入到整個農(nóng)產(chǎn)品進口格局優(yōu)化的視野中，從宏觀角度和戰(zhàn)略全局綜合把握。從中國主要進口農(nóng)產(chǎn)品的來源地來看(表7)，除了

表7 2020年中國主要農(nóng)產(chǎn)品進口來源及占比 單位：萬噸、%

大米和小麥外，美國、巴西、澳大利亞、烏克蘭、阿根廷和加拿大已經(jīng)成為我國玉米、大豆、植物油、食用油籽、食糖、棉花、畜產(chǎn)品的主要進口來源地，從進口多元化的角度來看，應(yīng)盡量減少再從上述國家繼續(xù)增加農(nóng)產(chǎn)品的進口。綜合考慮，除了當(dāng)前中國大米進口的前三大來源地越南、泰國和巴基斯坦外，未來拓展大米進口來源可供選擇的國家依次為緬甸、印度、柬埔寨、巴西和美國；除了當(dāng)前小麥進口的前三大來源地加拿大、澳大利亞、美國外，未來拓展小麥進口來源可供選擇的國家依次為哈薩克斯坦、俄羅斯、法國、烏克蘭、阿根廷、德國、保加利亞和羅馬尼亞；同時也應(yīng)考慮從這些國家進口可能面臨的各種風(fēng)險，如不穩(wěn)定的國際政治軍事形勢等，為主動規(guī)避和應(yīng)對各類風(fēng)險超前謀劃布局。

五、政策建議

十九屆五中全會提出，我國經(jīng)濟已從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，這要求在“十四五”期間以及今后相當(dāng)長的時期內(nèi)，糧食貿(mào)易發(fā)展要以高質(zhì)量為目標(biāo)，貫徹新發(fā)展理念，著眼構(gòu)建“雙循環(huán)”格局，統(tǒng)籌國際市場和資源，主動布局海外供應(yīng)鏈建設(shè)，牢牢把住國家糧食安全的主動權(quán)。

1.堅持以我為主，增強市場調(diào)控能力。

落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，打好種業(yè)“翻身仗”，夯實國內(nèi)小麥、稻谷的生產(chǎn)根基，結(jié)合生產(chǎn)資源條件，加快推動生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和品質(zhì)提升，提高供給質(zhì)量，滿足人民群眾多樣化需求。加快建立糧食市場調(diào)節(jié)儲備，統(tǒng)籌利用好兩個市場、兩種資源，把握好口糧進口時機、節(jié)奏、力度，以多批次、小批量、多元化為進口原則，兼顧原糧與成品糧進口，增強糧食貿(mào)易的彈性與韌性。

2.積極開拓新的進口渠道，防范進口來源過度集中的風(fēng)險。

提升現(xiàn)有進口通道的控制能力和運輸保障能力，積極在國際市場上尋求具有較大出口潛力的新興來源國，擴大進口來源，重點關(guān)注和培育與現(xiàn)有進口來源國具有較大季節(jié)互補性且尚未充分開發(fā)的具有生產(chǎn)潛力的國家，例如緬甸、印度、柬埔寨、巴西、哈薩克斯坦、俄羅斯、法國、烏克蘭、阿根廷、德國等，以實現(xiàn)進口來源的季節(jié)多樣化，降低市場和政治風(fēng)險。此外，采取財政、金融、稅收等多種措施，加強與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)聯(lián)系，積極鼓勵企業(yè)“走出去”。

3.培育具有糧食貿(mào)易掌控力的大糧商，提升貿(mào)易話語權(quán)。

通過暢通流通渠道、加強國外產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或向國外農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供貸款、生產(chǎn)資料、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等形式，與國外農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建立緊密利益鏈接機制，在糧食生產(chǎn)、加工、倉儲、港口和物流等環(huán)節(jié)開展跨國戰(zhàn)略布局，培育具有國際競爭力和品牌知名度的生產(chǎn)商、貿(mào)易商和跨國糧食企業(yè)集團，提升我國糧食貿(mào)易話語權(quán)，保障在開放條件下我國糧食和食品供應(yīng)鏈安全。

4.積極參與國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則制定，提升國際市場話語權(quán)。

積極參與全球糧食安全治理，促進建立更加公平合理的國際貿(mào)易規(guī)則，爭取對我國有利的貿(mào)易制度環(huán)境。在現(xiàn)有WTO框架下抓緊完善重要糧食品種支持保護政策，用好“黃箱”和“藍(lán)箱”政策，保障國內(nèi)糧食增產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，調(diào)整“綠箱”支持結(jié)構(gòu)，推進糧食產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。