中央企業(yè)存量土地盤活難點問題分析及解決建議

◎ 夏吉鵬

存量土地的盤活利用是完善要素市場化配置、加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)、堅持并完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容之一。其中，中央企業(yè)作為存量土地權(quán)屬大戶，切實可行地對存量土地進(jìn)行盤活利用，這不僅是提升土地利用率的有效途徑之一，也是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的一項重要舉措。

目前，大多數(shù)中央企業(yè)對其持有的存量土地的利用工作給予了充分的重視，但鑒于中央企業(yè)存量土地利用具有“存量基數(shù)大、分布范圍廣、管理機(jī)構(gòu)散，用途及性質(zhì)多樣、利用效率低”的特點，同時因存量土地政策性強(qiáng)、差異性大、涉及利益方眾多及盤活周期長等原因，盤活利用過程中會遇到各種各樣的問題。本文對央企在存量土地盤活難點問題進(jìn)行了深入的分析，并結(jié)合筆者的工作經(jīng)驗提出相關(guān)處置意見。

一、中央企業(yè)存量土地盤活利用的主要問題分析

目前在中央企業(yè)存量土地盤活開發(fā)實踐中普遍面臨“土地權(quán)屬、土地屬性、土地規(guī)劃和土地使用權(quán)價值”四大核心問題。

（一）土地權(quán)屬問題

土地權(quán)屬問題主要指中央企業(yè)所擁有的土地權(quán)屬不清晰、有爭議，具體表現(xiàn)為因歷史遺留問題而導(dǎo)致的土地信息數(shù)據(jù)不完備，證件不齊全，界限不清晰，被侵占而導(dǎo)致的土地權(quán)屬有爭議等。

按照國家監(jiān)管要求，不動產(chǎn)需要在企業(yè)財務(wù)賬、產(chǎn)權(quán)證及實際歸屬和利用上均進(jìn)行統(tǒng)一，才無被利用的隱患。但大多數(shù)央企的不動產(chǎn)，尤其是土地，因取得時間較久，權(quán)屬狀況復(fù)雜，且國家針對土地及房屋的會計政策也進(jìn)行過數(shù)次調(diào)整，再加上以前土地及房屋分別歸屬于不同的部門進(jìn)行管理，企業(yè)按照國家政策的要求進(jìn)行輔業(yè)改制，企業(yè)進(jìn)行改制上市過程中對部分土地及房屋進(jìn)行剝離，下屬企業(yè)在實際生產(chǎn)經(jīng)營過程中相互交叉使用等原因會導(dǎo)致企業(yè)存在房地分離、賬證不符、賬實不符等一系列的問題。

（二）土地屬性問題

土地屬性問題主要是指土地使用權(quán)性質(zhì)的屬性，央企持有的存量土地的使用權(quán)性質(zhì)較多樣，可能是出讓、作價出資，亦可能是授權(quán)經(jīng)營、國有租賃、劃撥，不同的土地使用權(quán)性質(zhì)對土地利用的要求也不一樣。

例如，劃撥地受到國家規(guī)定的相關(guān)限制，不能直接用于經(jīng)營性開發(fā)，難以辦理項目立項、報規(guī)、報建等手續(xù)；如果將劃撥地進(jìn)行變性后進(jìn)行盤活開發(fā)，企業(yè)將面臨補(bǔ)繳大額土地出讓金的壓力。又如，出讓地在進(jìn)行轉(zhuǎn)讓時，須符合《城市房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于“按照出讓合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程的，完成開發(fā)投資總額的25%以上，屬于成片開發(fā)土地的，形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地條件”的有關(guān)規(guī)定。

就中央企業(yè)來說，其存量土地大多以劃撥地為主，因此，如何對劃撥地進(jìn)行合理有效地盤活開發(fā)是其面對的主要問題，也是疑難問題之一

（三）土地規(guī)劃問題

規(guī)劃問題主要是指中央企業(yè)擬盤活的存量用地的現(xiàn)狀用途與土地利用總體規(guī)劃或建設(shè)用地的控制性規(guī)劃不相符的問題，規(guī)劃用途的調(diào)整限制了企業(yè)盤活模式的選擇，規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)整限制了企業(yè)自行改擴(kuò)建的利用，因此如何更有效地與政府規(guī)劃結(jié)合，及時了解政府的調(diào)整方向與動向，切實保證企業(yè)自身的利益成為企業(yè)土地管理工作中的重點。

（四）土地使用權(quán)價值問題

隨著國家土地使用制度改革的完善，以及城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地作為一項稀缺的資源，其價值日益凸顯，尤其是對中央企業(yè)來說，存量土地的價值只有通過有效地盤活利用才能進(jìn)行激發(fā)和凸顯。土地使用權(quán)的價值受其所在的城市等級、宗地所在的不同區(qū)位、宗地權(quán)屬完善程度、權(quán)利性質(zhì)的完整度以及宗地的個別利用條件、規(guī)劃條件等等一些列的要素影響不同而不同，另外，即使不同的盤活模式，不同的開發(fā)方式下測算的土地使用權(quán)價值也可能發(fā)生較大的變化，因此，如何準(zhǔn)確客觀地確定不同條件下的土地使用權(quán)價值也是影響央企存量土地盤活開發(fā)的重要問題之一。

二、解決難點問題的建議

（一）盤活開發(fā)前做好充分預(yù)判

中央企業(yè)存量土地盤活的前提是要判斷存量土地是否滿足“四大可行”，即規(guī)劃可行、市場可行、操作可行、經(jīng)濟(jì)可行，后續(xù)是否行得通，前期要從上述四方面做好充分的預(yù)判。

“規(guī)劃可行”是指存量土地已明確規(guī)劃條件，現(xiàn)狀用途和未來規(guī)劃用途存在關(guān)聯(lián)性，依據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系，確定盤活處置土地方式。

“市場可行”是指土地項目盤活處置存在明確需求，例如，自行開發(fā)土地出售型物業(yè)又滿足預(yù)期的消費者，升級改造項目市場有對應(yīng)的租賃需求，土地收儲政府有能力實際給到補(bǔ)償金額，轉(zhuǎn)讓項目能有受讓的企業(yè)，即土地項目最終能夠獲得預(yù)期收入。

“操作可行”主要包括兩方面內(nèi)容：一是項目土地及地上附著物本身或周邊設(shè)施沒有制約開發(fā)工作的障礙（如附近有軍事設(shè)施、土地地質(zhì)條件不滿足、存在歷史遺留問題等）；二是開發(fā)工作符合國家法律法規(guī)規(guī)定，并能夠與當(dāng)?shù)卣屯恋匦再|(zhì)、控制性詳細(xì)規(guī)劃指標(biāo)和土地供應(yīng)達(dá)成共識。

“經(jīng)濟(jì)可行”指土地項目財務(wù)分析的結(jié)果（一般包括成本利潤率、銷售利潤率、財務(wù)凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、投資回收周期等指標(biāo)）能夠達(dá)到預(yù)期。

（二）具體問題具體分析

針對本文提出的具體問題，可從項目實際情況著手，在詳細(xì)地梳理國家及地方的相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，有針對性地進(jìn)行解決。

1.賬、證、實物不相符

針對賬、證、實物不相符的問題，企業(yè)需要對涉及不動產(chǎn)進(jìn)行財務(wù)及實物兩條線的梳理，找齊歷史資料，賬外的不動產(chǎn)經(jīng)過盤盈入賬，房地不匹配的不動產(chǎn)根據(jù)企業(yè)利益最大化原則做合一處理，經(jīng)處理完善后，在企業(yè)后續(xù)利用中要建立必要的監(jiān)管措施和制度，避免再出現(xiàn)類似的問題。

2.存在權(quán)屬糾紛

對于權(quán)屬不清，被侵占等權(quán)屬糾紛的問題，建議企業(yè)以資產(chǎn)盤點的形式，利用手頭歷史資料積極與政府協(xié)商，對所屬土地進(jìn)行確權(quán)，納入開發(fā)計劃，目標(biāo)是明確企業(yè)自身對各地塊權(quán)屬和紅線規(guī)模（拿到土地證或開發(fā)權(quán)協(xié)議等相關(guān)證明，明確土地開發(fā)主體和邊界）。若土地因侵占等原因無法確權(quán)，可按歷史資料與政府協(xié)商進(jìn)行土地置換。

3.劃撥地的盤活利用

該問題的核心解決思路是通過納入地方土地收儲，根據(jù)政府重新制定的總體規(guī)劃，實現(xiàn)既有劃撥用地土地變性。具體的解決方式也會因不動產(chǎn)所處市縣不同而不同，這主要是受中國土地地域化管理的影響，且地方可以制定一些特殊的政策，另即使國家進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，各地在進(jìn)行具體執(zhí)行時也會有不同的理解，導(dǎo)致不同的處理方式。

4.規(guī)劃不符的問題

核心解決思路是通過開發(fā)方案調(diào)規(guī)解決，從市場可行、經(jīng)濟(jì)可行、操作可行三個維度對項目進(jìn)行判斷。通過對地塊價值分析，所處城市經(jīng)濟(jì)市場、土地市場、房地產(chǎn)市場進(jìn)行分析，通過經(jīng)濟(jì)測算判斷地塊是否具備開發(fā)條件，供集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行決策確定；通過向政府闡述存量土地開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益及同政府的合作模式，推動土地進(jìn)行變性、協(xié)調(diào)政府進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整。

5.土地價值最高最佳體現(xiàn)

核心解決思路是通過可行性研究，分析研判項目開發(fā)適宜性，采取不同應(yīng)對策略。對于開發(fā)性價比低或不適宜開發(fā)的存量土地（地塊零散、不規(guī)整、歷史遺留問題多等），建議政府收儲、置換、復(fù)墾、維持現(xiàn)狀出租等手段。對于適宜開發(fā)的存量土地（開發(fā)價值高，難度小），可分為土地變性開發(fā)和不變性開發(fā)，土地變性后可采取土地出讓、自行開發(fā)、合作開發(fā)等手段；土地不變性可采取升級改造，更新?lián)Q代的手段。

（三）密切關(guān)注國家相關(guān)政策制定方向，積極探尋新思路新方向

存量土地的盤活利用屬于國家及各地方政府的重點關(guān)注工作事項，國家正在陸續(xù)出臺有關(guān)政策，引導(dǎo)存量土地有效盤活，如為完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場，推進(jìn)土地資源優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用，國家頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2019〕34號)，同時各地政府積極響應(yīng)，2021年6月，北京市市政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、 出租、抵押二級市場的實施意見》。

2022年4月北京產(chǎn)權(quán)交易所掛牌了平谷區(qū)體育綜合服務(wù)中心商業(yè)，該項目為北京市土地二級市場首宗國有建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓試點項目。該項目屬于劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，將由受讓方直接與規(guī)劃自然資源管理部門簽訂《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》。根據(jù)規(guī)劃自然資源管理部門組織相關(guān)部門按新規(guī)劃用途進(jìn)行的“多規(guī)合一”審查，規(guī)劃用地性質(zhì)為商業(yè)（B1）。土地使用權(quán)由受讓方競得后，將與轉(zhuǎn)讓方簽訂轉(zhuǎn)讓合同，與規(guī)劃自然資源管理部門簽訂出讓合同，補(bǔ)繳土地出讓價款，按新規(guī)劃用途（商業(yè)用途）進(jìn)行登記。該項目的出現(xiàn)為中央企業(yè)存量土地在解決土地屬性、土地規(guī)劃問題提供了新的解決思路。

三、結(jié)語

綜上，隨著要素市場化配置的不斷完善，全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的加快，中央企業(yè)存量土地盤活也在不斷出臺新的支持政策。企業(yè)要進(jìn)一步研究國家和地方政府的有關(guān)政策，進(jìn)一步提高土地資源的利用效率，從而真正實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。