中國(guó)基建投資的三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

曹遠(yuǎn)征

2022年5月17日，鄭濟(jì)高鐵濟(jì)南鐵路樞紐京膠聯(lián)絡(luò)上行線北—北特大橋施工現(xiàn)場(chǎng)。圖/新華

與全球其他國(guó)家相比較，政府主導(dǎo)的基建投資是一個(gè)非常具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。因此，圍繞它的爭(zhēng)論持久不衰，從40年前的改革開(kāi)放初期一直爭(zhēng)論到現(xiàn)代化建設(shè)新征程的當(dāng)下。爭(zhēng)論既涉及短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又涉及長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的路徑，更涉及包括政府與市場(chǎng)關(guān)系的體制機(jī)制安排，并且隨時(shí)代的變化，爭(zhēng)論的重點(diǎn)也有所不同，從當(dāng)年討論的投資饑渴癥一直到現(xiàn)在討論資本無(wú)序擴(kuò)張，常爭(zhēng)常新。

最近，在俄烏沖突和疫情沖擊的影響下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，基建投資作為宏觀調(diào)控的重要手段再次受到重視。當(dāng)然，又引發(fā)了新的爭(zhēng)論。除積極主張擴(kuò)大政府主導(dǎo)的基建投資外，還有一種日益流行的看法，認(rèn)為中國(guó)城市化已到中后期，基建投資的高峰已過(guò)。如果堅(jiān)持?jǐn)U大基建投資，不僅難以持續(xù)，而且會(huì)進(jìn)一步扭曲經(jīng)濟(jì)，并使金融高杠桿，尤其地方政府債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重化。由此，針對(duì)提高總需求的宏觀調(diào)控應(yīng)以擴(kuò)大投資轉(zhuǎn)向擴(kuò)大消費(fèi)。當(dāng)前較佳的辦法是用發(fā)消費(fèi)券、發(fā)錢等方式來(lái)直接補(bǔ)貼弱勢(shì)群體擴(kuò)大消費(fèi)。

面對(duì)新形勢(shì)下的新?tīng)?zhēng)論，“歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意”?；仡欉^(guò)去44年中國(guó)基建投資的發(fā)展歷程，可以看到，當(dāng)前的爭(zhēng)論涉及三個(gè)相互重疊的問(wèn)題，需要分別厘清：一是怎么看待作為宏觀調(diào)控手段的基建投資;二是怎么看待作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要驅(qū)動(dòng)力的基建投資持續(xù)性;三是怎么深化基建投資的體制機(jī)制改革。

基建投資：中國(guó)宏觀調(diào)控的特有優(yōu)勢(shì)

中國(guó)地處東亞，與東亞國(guó)家有著相似經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷。隨著改革開(kāi)放的深入，在20世紀(jì)90年代，如其他東亞國(guó)家和地區(qū)一樣，中國(guó)也走上了出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，相應(yīng)地也就出現(xiàn)了東亞國(guó)家和地區(qū)通常的所謂“經(jīng)濟(jì)外傾性”問(wèn)題。反映在宏觀經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)上，就是出口引領(lǐng)著投資的漲落，從而引領(lǐng)著經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。當(dāng)出口旺盛，與出口相關(guān)的廠房設(shè)備投資就會(huì)快速增長(zhǎng)，相應(yīng)地，經(jīng)濟(jì)就容易出現(xiàn)過(guò)熱現(xiàn)象。反之，外需減少，不僅出口萎縮，招致投資下降，而且前期投資所形成的產(chǎn)能也會(huì)為之過(guò)剩，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)更易偏冷。

這種圍繞著出口而形成的“蛛網(wǎng)波動(dòng)”，始終困擾著東亞國(guó)家和地區(qū)的宏觀經(jīng)濟(jì)。對(duì)于那些小的東亞經(jīng)濟(jì)體，因難以獨(dú)立地進(jìn)行調(diào)控而不得不將宏觀經(jīng)濟(jì)政策錨定世界主要大經(jīng)濟(jì)體，其中最為典型的是中國(guó)香港。香港本身沒(méi)有獨(dú)立的貨幣政策，而是實(shí)行聯(lián)系匯率的貨幣局制度。在這一制度下，因匯率固定，利率自然錨定美元，隨美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策的變動(dòng)而變動(dòng)。對(duì)于那些相對(duì)較大的東亞經(jīng)濟(jì)體，雖有宏觀經(jīng)濟(jì)政策，但因經(jīng)濟(jì)的“外傾性”使其在實(shí)施中變形甚大，例如人們經(jīng)常提及的20世紀(jì)80年代日本廣場(chǎng)協(xié)議后的宏觀經(jīng)濟(jì)政策。當(dāng)時(shí)為了對(duì)沖日元大幅升值所帶來(lái)的外需下降，必須擴(kuò)大內(nèi)需，寬松的財(cái)政貨幣政策由此提出。而日本狹小的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)限制了有效需求的生成，其結(jié)果，旨在擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政貨幣政策反而蛻變成為金融泡沫的刺激措施，南轅而北轍。

相形之下，中國(guó)卻在宏觀經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐中走出了自己的路子。突出表現(xiàn)為以政府的基建投資為手段，對(duì)沖因出口引領(lǐng)的投資漲落，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。中國(guó)的這一做法始于1997年的亞洲金融危機(jī)。亞洲金融危機(jī)使中國(guó)出口受阻，進(jìn)口反而擴(kuò)大，致使國(guó)有企業(yè)困難加大，經(jīng)濟(jì)低迷不振。為提振經(jīng)濟(jì)，政府采取擴(kuò)大財(cái)政開(kāi)支的方式，發(fā)行國(guó)債進(jìn)行基建投資，主要用于高速公路、電網(wǎng)等建設(shè)，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走出了困境。

隨著中國(guó)加入世貿(mào)組織，出口快速增長(zhǎng)，2004年以后不僅外匯儲(chǔ)備首次超過(guò)1萬(wàn)億美元，而且出口引領(lǐng)投資高漲，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)明顯過(guò)熱。相應(yīng)地，基建投資作為宏觀調(diào)控另一重責(zé)任就開(kāi)始顯現(xiàn)，即通過(guò)“壓基建來(lái)壓投資”。除政府的基建項(xiàng)目下馬外，民間的基建項(xiàng)目也不應(yīng)例外，當(dāng)時(shí)的“鐵本事件”就是因此而生。

2008年后，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)導(dǎo)致的世界總需求減少，又有號(hào)稱“4萬(wàn)億的投資”予以對(duì)沖，而基建投資又是骨干，中國(guó)的高鐵由此成網(wǎng)就是標(biāo)志之一。

2015年后，因世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期停滯的新常態(tài)，中國(guó)出口增速持續(xù)變緩，致使產(chǎn)能持續(xù)過(guò)剩，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革因此開(kāi)始。所謂去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿，關(guān)鍵是控制投資?；ㄍ顿Y又成為宏觀調(diào)控的手段再次發(fā)揮作用，措施是通過(guò)控制地方政府隱性債務(wù)，即地方融資平臺(tái)杠桿來(lái)控制基建投資規(guī)模，其中之一就是嚴(yán)格審批城市地鐵項(xiàng)目，控制其融資安排。

上述情況表明，以基建投資作為宏觀調(diào)控的手段，是中國(guó)在實(shí)踐中摸索出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)。它不僅有助于熨平出口導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)中固有的圍繞出口的“蛛網(wǎng)波動(dòng)”，而且可以充分發(fā)揮資源稟賦的潛力，在實(shí)物形態(tài)上累積資產(chǎn)，形成財(cái)富，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。這種有別于其他東亞經(jīng)濟(jì)體的基建投資及其機(jī)制，構(gòu)成了中國(guó)的獨(dú)特經(jīng)驗(yàn)，一直為國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)界所關(guān)注。特別是“一帶一路”倡議所提出的“共商、共建、共享”成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融治理理念后，國(guó)際社會(huì)也期待在其他發(fā)展中國(guó)家效法這一經(jīng)驗(yàn)，用中國(guó)智慧加速自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

也正是在這個(gè)背景下，2020年，當(dāng)新冠肺炎疫情突如其來(lái)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)始大幅下行時(shí)，人們就期待中國(guó)憑借這一特色發(fā)揮基建投資優(yōu)勢(shì)，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。特別是今年二季度以來(lái)，疫情再度肆虐，經(jīng)濟(jì)下行速度加快，加快基建投資進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要性更加顯現(xiàn)，備受國(guó)內(nèi)外的關(guān)注。

區(qū)別于以往，基建投資之所以成為當(dāng)前討論的熱點(diǎn)，不僅在于加大基建投資可以提高總需求，更重要的是，基建投資在實(shí)物意義上，對(duì)改善當(dāng)下的中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)更有幫助。

這輪固定資產(chǎn)投資下行一個(gè)重要特點(diǎn)是20多年來(lái)一直增長(zhǎng)著的房地產(chǎn)投資出現(xiàn)了增速的下滑。這一下降不僅僅體現(xiàn)在金額指標(biāo)上，而且也明顯體現(xiàn)在包括新開(kāi)工面積和銷售面積的實(shí)物量指標(biāo)上。1月-4月房地產(chǎn)新開(kāi)工面積下降26%，銷售面積下降20.9%。就住宅業(yè)而言，下降速度更快，分別下降28.4%和25.4%。房地產(chǎn)行業(yè)前后關(guān)聯(lián)四五十個(gè)行業(yè)，前項(xiàng)關(guān)聯(lián)涉及鋼材、水泥、玻璃等重工建材行業(yè)，開(kāi)工面積的大幅度下降，就意味著這些產(chǎn)品銷售會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重困難，并因此形成這些重工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)更大速度的下滑。后項(xiàng)關(guān)聯(lián)涉及家電、家具乃至床上用品等電子輕工消費(fèi)品行業(yè)，1月-4月這些產(chǎn)品的銷售都下降了10%以上。這不僅會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更重要的是，這些行業(yè)是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，對(duì)就業(yè)帶來(lái)了嚴(yán)重壓力。

從這個(gè)角度看，由于基建投資在實(shí)物量上實(shí)際地消耗水泥、鋼材等物質(zhì)產(chǎn)品，無(wú)論在發(fā)達(dá)的上海還是邊疆地區(qū)的縣城，修建1平方米建筑物用的水泥、鋼材是一樣多的。由此，及時(shí)大規(guī)模啟動(dòng)基建項(xiàng)目就具有了特別的意義。尤其是如保障房建設(shè)、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市更新改造建設(shè)等土木建筑項(xiàng)目，不僅帶動(dòng)的相關(guān)行業(yè)多，而且又可以在城鄉(xiāng)很多地方同時(shí)開(kāi)工，對(duì)擴(kuò)大總需求穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)具有顯著的作用，其效果不亞于發(fā)放消費(fèi)券。特別是保障房建設(shè)，前項(xiàng)可形成對(duì)鋼材、水泥的消化，后項(xiàng)可形成對(duì)家電、家具銷售的拉動(dòng)，并且有穩(wěn)定房市、促進(jìn)消費(fèi)、保障民生的作用，一箭多雕，應(yīng)優(yōu)先安排，盡早進(jìn)行。

綜上所述，無(wú)論從當(dāng)前穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的實(shí)際需要出發(fā)，還是從國(guó)土整治的長(zhǎng)遠(yuǎn)安排考慮，發(fā)揮中國(guó)獨(dú)有的政府主導(dǎo)的基建投資優(yōu)勢(shì)都具有十分重要的意義。對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)界而言，則需要重新認(rèn)識(shí)作為宏觀調(diào)控手段基建投資的地位與作用。

基建投資轉(zhuǎn)型：瞄準(zhǔn)低碳經(jīng)濟(jì)

過(guò)去幾年中國(guó)的固定資產(chǎn)投資增速開(kāi)始明顯放緩，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重已由50%左右的歷史高點(diǎn)回落到目前的43%。從趨勢(shì)看，還會(huì)進(jìn)一步回落。這是因?yàn)閲?guó)際比較表明，發(fā)達(dá)國(guó)家投資占GDP的比重是在20%左右。按照2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃，屆時(shí)中國(guó)要進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列，即意味著到2035年，中國(guó)的固定資產(chǎn)投資會(huì)從43%向20%方向收斂。

于是一個(gè)悖論由此產(chǎn)生：一方面，投資是增長(zhǎng)的源泉。按照2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃，從2021年開(kāi)始到2035年的15年間，年均GDP增長(zhǎng)維持在4.73%以上，才能實(shí)現(xiàn)GDP翻番，人均GDP達(dá)到2萬(wàn)美元以上。顯然，對(duì)處于高收入門檻處仍在追趕的中國(guó)來(lái)說(shuō)，可持續(xù)高強(qiáng)度的投資是必要的。

但是，另一方面，隨著中國(guó)跨入高收入社會(huì)，包括基建在內(nèi)的各類投資的自然趨勢(shì)又是持續(xù)減速的。雖然政府主導(dǎo)的基建投資仍可以逆勢(shì)而上，然而一味如此會(huì)造成資源浪費(fèi)，也使經(jīng)濟(jì)更加扭曲。事實(shí)上，目前不僅有商業(yè)前景的基建項(xiàng)目已日趨減少，而且國(guó)土整治的傳統(tǒng)基建項(xiàng)目也為數(shù)不多。

由此，前所述及作為宏觀調(diào)控手段安排的傳統(tǒng)基建投資的擴(kuò)大，充其量可以帶來(lái)一時(shí)的短期需求的上升，但難以成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力。簡(jiǎn)言之，基建投資只有轉(zhuǎn)型發(fā)展，才能使其像過(guò)往一樣，既作為宏觀調(diào)控的手段，同時(shí)又能驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

從全球的情況看，基建投資的轉(zhuǎn)型方向是綠色發(fā)展。這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的世界潮流，綠色正在成為新的生產(chǎn)方式和生活方式。對(duì)中國(guó)而言，綠色發(fā)展既具有現(xiàn)代化的指向意義，又是技術(shù)進(jìn)步的方向。也正因如此，碳達(dá)峰和碳中和成為中國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展的重要支撐框架，不僅是社會(huì)各界的共識(shí)，而且具有實(shí)施的真實(shí)基礎(chǔ)。

當(dāng)前，隨著中國(guó)重化工業(yè)化進(jìn)程到了中后期，能源，尤其電力消耗彈性系數(shù)顯著下降，由2008年金融危機(jī)前的1.6左右下降到此后的1左右，奠定了2015年中國(guó)可以加入巴黎氣候協(xié)定，并承諾2030年碳達(dá)峰的前提條件。從目前的態(tài)勢(shì)看，預(yù)計(jì)中國(guó)將在2028年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，屆時(shí)碳排放將由現(xiàn)在的93億-95億噸上升到110億-115億噸左右，進(jìn)而進(jìn)入碳中和過(guò)程。

基建行業(yè)關(guān)聯(lián)著鋼材、水泥等許多行業(yè)。圖/新華

正是在這一前景的鼓舞下，碳達(dá)峰、碳中和的路線圖和時(shí)間表正在推動(dòng)形成具有商業(yè)意義的持續(xù)有效的投資。相對(duì)于其他不確定性大的高新科學(xué)技術(shù)，低碳尤其清潔能源技術(shù)是較為成熟的主流工業(yè)技術(shù)，投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，投資規(guī)模卻十分巨大，成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要且可靠的組成部分。

據(jù)初步測(cè)算，如果2050年全球溫度升高控制在2攝氏度以內(nèi)，中國(guó)將需要投資100萬(wàn)億元以上，如果控制在1.5攝氏度以內(nèi)，中國(guó)的投資將超過(guò)138萬(wàn)億元，平均每年2.50萬(wàn)億元到3萬(wàn)億元。相對(duì)于傳統(tǒng)的固定資產(chǎn)投資，這既是高質(zhì)量的技術(shù)投資，又是可持續(xù)的增量投資，有利于在質(zhì)的大幅度提升中實(shí)現(xiàn)量的持續(xù)增長(zhǎng)。

特別需要指出的是，相對(duì)于例如芯片等其他高新技術(shù)，中國(guó)的低碳尤其清潔能源技術(shù)總體上與世界沒(méi)有代差，加之中國(guó)是世界上工業(yè)部類最全的國(guó)家，所有的行業(yè)都有減碳的必要，預(yù)示著任何有利于減碳的技術(shù)，從傳統(tǒng)的到高科技的都有用武之地。應(yīng)用范圍廣、應(yīng)用成本低、應(yīng)用效果好的低碳技術(shù)前景，構(gòu)成了政府主導(dǎo)的基建投資應(yīng)該加以杠桿撬動(dòng)的理由：通過(guò)對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，引導(dǎo)商業(yè)投資持續(xù)跟進(jìn)和擴(kuò)大，在有利于形成自強(qiáng)自主的技術(shù)體系的同時(shí)，擁抱甚至引領(lǐng)世界低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，克服人為“脫鉤”的企圖。

對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，芯片超車固然重要，但低碳發(fā)展更為現(xiàn)實(shí)。以低碳為中心，加大對(duì)減碳，尤其清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施的投資，不僅可以發(fā)揮對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，更為重要的是可以借此實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的基建投資的轉(zhuǎn)型，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)塑造新的增長(zhǎng)路徑。它構(gòu)成經(jīng)濟(jì)學(xué)界需要加強(qiáng)研究的新課題。

基建投資創(chuàng)新：地方融資平臺(tái)新作為

中國(guó)的基建投資雖是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，但卻基本是由政府主導(dǎo)的，其中地方政府扮演了極其關(guān)鍵的角色。這集中體現(xiàn)為以土地作為融資中介的投融資模式，并由此生成了所謂的“土地財(cái)政”機(jī)制。

相較于其他東亞經(jīng)濟(jì)體，“土地財(cái)政”是土生土長(zhǎng)的中國(guó)國(guó)情。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)比較中，中國(guó)被定義為發(fā)展中的社會(huì)主義大國(guó)。對(duì)投資而言，這一定義具有三重含義：

一是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)曾經(jīng)采取走高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府曾是唯一的投資者。向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌促使其投資體制由高度集中轉(zhuǎn)向分散決策。除民間投資范圍擴(kuò)大外，政府的投資決策權(quán)也下放到基層政府，從而極大地調(diào)動(dòng)包括地方政府在內(nèi)的社會(huì)各界的投資積極性。

二是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)正處于工業(yè)化城市化進(jìn)程之中。這既意味著資本的短缺，也預(yù)示著豐厚的回報(bào)，有利可圖的產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目引來(lái)國(guó)內(nèi)外各類資本的涌入，使基礎(chǔ)設(shè)施需求持續(xù)旺盛。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，尤其是就業(yè)的壓力，地方政府有責(zé)任也有動(dòng)力通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)招商引資，創(chuàng)造就業(yè)。由此，以土地作為融資中介安排油然而生，工業(yè)化帶動(dòng)城市化，并使城市化首先表現(xiàn)為“地的城市化”，土地因此資本化了。

三是大經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)有龐大的人口和廣闊幅員，對(duì)規(guī)模大小各異的各類基礎(chǔ)設(shè)施都有需求，特別是無(wú)論其市場(chǎng)規(guī)模還是地理空間都會(huì)自然生成有別于小經(jīng)濟(jì)體的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，并突出體現(xiàn)在“鐵公基”上。其中不少具有世界意義，例如高鐵、電網(wǎng)、水利設(shè)施等。凡此種種，使中國(guó)極易形成各級(jí)政府均與社會(huì)資本合作（PPP）的格局。在各級(jí)政府的積極參與下，中國(guó)已是世界上PPP項(xiàng)目最多、形式最廣泛、運(yùn)用最嫻熟的國(guó)家。政府主導(dǎo)基建投資由此與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，形成以土地作為融資中介的“土地財(cái)政”機(jī)制。

中國(guó)的“土地財(cái)政”機(jī)制可以這樣描述：由于土地公有，中國(guó)的地方政府掌握著土地的使用權(quán)，因此在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，形成了類似新加坡、中國(guó)香港等東亞經(jīng)濟(jì)體常見(jiàn)的土地批租制度。專業(yè)開(kāi)發(fā)商通過(guò)將生地變成熟地，使土地增值進(jìn)而變現(xiàn)籌措現(xiàn)金，再用以購(gòu)買土地及相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。依此，以地養(yǎng)地，滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。

然而，與這些東亞經(jīng)濟(jì)體不同的是，中國(guó)的地方政府通過(guò)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，不僅自己充當(dāng)專業(yè)開(kāi)發(fā)商，進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且發(fā)展出了一整套基于土地批租制度的融資安排，既表現(xiàn)為地方融資平臺(tái)的成長(zhǎng)與壯大，也體現(xiàn)為地方政府隱性債務(wù)的生成與發(fā)展。

1998年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與蕪湖市政府首創(chuàng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施貸款領(lǐng)域的“蕪湖模式”，即把若干個(gè)城建項(xiàng)目集中打包，由市政府指定的融資平臺(tái)作為統(tǒng)籌統(tǒng)還借款法人，由市政府建立“償債準(zhǔn)備金”作為還款保證。

2000年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行與蘇州工業(yè)園的合作進(jìn)一步發(fā)展了這一模式，形成一種新的融資安排，即政府出資設(shè)立商業(yè)性法人機(jī)構(gòu)作為基礎(chǔ)設(shè)施的借款機(jī)構(gòu)，使借款方獲得土地出讓項(xiàng)目的收益權(quán)，培育借款人的“內(nèi)部現(xiàn)金流”，同時(shí)通過(guò)財(cái)政的補(bǔ)償機(jī)制，將土地出讓收入等財(cái)政型基金轉(zhuǎn)化為借款人的外部現(xiàn)金流，兩者共同發(fā)揮作用，使政府信用有效地轉(zhuǎn)化為還款現(xiàn)金流。由此形成了當(dāng)今流行的“地方融資平臺(tái)”模式，并且日益標(biāo)準(zhǔn)化，從而標(biāo)志著中國(guó)地方政府“土地財(cái)政”機(jī)制的系統(tǒng)化和完備化。

以地方融資平臺(tái)為代表的政府主導(dǎo)的基建投資，是立足于中國(guó)實(shí)際的制度創(chuàng)新，不易以傳統(tǒng)教科書(shū)眼光全然否定之。理由是它改善了資源配置功能，提升了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量。

改革開(kāi)放伊始，中國(guó)要素稟賦極度失衡，主要生產(chǎn)要素占全球的比重畸高畸低。其中勞動(dòng)力極為富裕，1980年占世界勞動(dòng)力總量的22.4%，資產(chǎn)和技術(shù)極為短缺，資產(chǎn)形成總額占全球的比重僅為2%，研發(fā)投入僅為0.5%;工業(yè)化所需淡水和石油資源分別占全球的6%和1.5%。土地要素的稟賦則更為極端，一方面耕地極為匱乏，僅為全球的7%，但另一方面，以山地荒漠為代表的非耕地卻相對(duì)寬裕。隨著改革開(kāi)放，中國(guó)在世界范圍內(nèi)改善了資源配置。當(dāng)中國(guó)將充沛的勞動(dòng)力納入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程后，資本、技術(shù)、資源等生產(chǎn)要素開(kāi)始向中國(guó)集聚，表現(xiàn)為通過(guò)招商引資，發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)產(chǎn)業(yè)向中國(guó)轉(zhuǎn)移。

從一定意義上講，這一國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是由地方政府所推動(dòng)的。地方政府通過(guò)創(chuàng)辦開(kāi)發(fā)區(qū)，將土地，尤其是非耕地進(jìn)行資本化運(yùn)作，籌措資金，主動(dòng)為產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。這一前瞻性的融資舉動(dòng)，有效地減少在基建領(lǐng)域極易發(fā)生的投資時(shí)間錯(cuò)配，從而憑借著超前建設(shè)且質(zhì)量不俗的基礎(chǔ)設(shè)施，中國(guó)在國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的競(jìng)爭(zhēng)中勝出。

尤其值得指出的是，地方政府以土地為中介的融資活動(dòng)，在加速工業(yè)化、城市化進(jìn)程的同時(shí)，也為社會(huì)創(chuàng)造了較為安全的金融資產(chǎn)，成為中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展的重要基石。換言之，土地融資的邊際引領(lǐng)作用既促進(jìn)了不發(fā)達(dá)金融市場(chǎng)的發(fā)展，又在整體上提升了金融市場(chǎng)的資源配置能力。

因此，從總體上看，土地財(cái)政的正面意義是通過(guò)土地資本化，使原本低效，甚至無(wú)效土地資產(chǎn)變成有效投資的來(lái)源，進(jìn)而通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)更多產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)投入，實(shí)現(xiàn)了資本滾雪球式的發(fā)展。一方面在實(shí)物形態(tài)上表現(xiàn)為物質(zhì)資本的累積，另一方面在價(jià)值形態(tài)上表現(xiàn)為金融財(cái)富的積累。從這個(gè)角度講，無(wú)論地方政府出于什么動(dòng)機(jī)，是增加地方財(cái)政收入，還是提高本地GDP增速，都從宏觀層面上改善了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的資源配置能力。

與此同時(shí)，需要指出的是，以地方融資平臺(tái)為基本骨干的“土地財(cái)政”機(jī)制有一個(gè)暗含的前提，城市的土地價(jià)值在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都處于上漲的態(tài)勢(shì)之中。因此，以儲(chǔ)備土地為抵押品，以土地升值為還款來(lái)源的地方融資平臺(tái)是可以持續(xù)維持的。也是在這樣的假設(shè)前提下，各級(jí)地方政府紛紛效法，努力興辦地方融資平臺(tái)。特別是在應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)所實(shí)施的4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中，地方政府負(fù)有投資之責(zé)，作為其投資主體的地方融資平臺(tái)興辦之風(fēng)就一直下沉到縣級(jí)政府。根據(jù)審計(jì)署2013年審計(jì)結(jié)果，全國(guó)2779個(gè)縣中，只有54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有舉借政府性債務(wù)，并且在省、市、縣三級(jí)政府之中，縣級(jí)政府性債務(wù)增長(zhǎng)最快，在2010年-2013年的三年內(nèi)上升26.59%。

以地方融資平臺(tái)為代表的地方隱性債務(wù)的快速發(fā)展，引發(fā)了社會(huì)各界的擔(dān)心，不僅構(gòu)成了2015年后供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“去杠桿”的重要內(nèi)容，而且日益成為近年來(lái)金融“防風(fēng)險(xiǎn)”的主要對(duì)象。尤其是隨著人口的老齡化及少子化的發(fā)展，這種擔(dān)心呈加重之勢(shì)。面對(duì)不斷到期的地方融資平臺(tái)應(yīng)付債務(wù)，盡管地方政府屢屢承諾償還義務(wù)，但國(guó)內(nèi)外金融市場(chǎng)依然保持警惕。

2007年-2016年，基建投資一直保持著雙位數(shù)增長(zhǎng)，2018年開(kāi)始大幅放緩，2021年全國(guó)基建投資增速僅為0.4%。由此，涉及包括地方融資平臺(tái)在內(nèi)的“土地財(cái)政”的改革與發(fā)展問(wèn)題，從來(lái)沒(méi)有像今天這樣成為一個(gè)繞不過(guò)去的坎，需要重新認(rèn)識(shí)。

地方融資平臺(tái)是中國(guó)國(guó)情的產(chǎn)物。雖然有利有弊，但總的看來(lái)，利大于弊。在中國(guó)工業(yè)化的關(guān)鍵時(shí)刻，通過(guò)土地融資所建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，以開(kāi)發(fā)區(qū)模式吸引了國(guó)際產(chǎn)業(yè)集群式轉(zhuǎn)移，成就了今日中國(guó)全球制造業(yè)中心之一的地位，表明其機(jī)制是有效的，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向的。

地方融資平臺(tái)目前的問(wèn)題是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化的適應(yīng)性上。在工業(yè)化城市化發(fā)展的早期階段，土地具有日益上漲的增值潛力，成為地方融資平臺(tái)的主要資產(chǎn)，但隨著工業(yè)化城市化的進(jìn)行，土地增值潛力下降。除因房地產(chǎn)價(jià)格上漲而妨礙民生外，更為重要的是其收入日漸明顯的不可持續(xù)性。這種不可持續(xù)性構(gòu)成了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源，成為去杠桿的原因。換言之，只要有收入可持續(xù)的資產(chǎn)置換目前收入日顯不可持續(xù)的土地資產(chǎn)，地方融資平臺(tái)是可以維持的。

顯然，這一置換安排就是前文所述的逐漸用綠色資產(chǎn)取代土地資產(chǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)由以土地融資為主的舊基建轉(zhuǎn)型為以低碳融資為主的新基建。依此，不僅可以用新收入來(lái)彌補(bǔ)土地資產(chǎn)收入可能出現(xiàn)的萎縮，而且還能繼續(xù)發(fā)揮地方融資平臺(tái)在資源配置上的邊際引領(lǐng)作用，像當(dāng)年用“土地財(cái)政”來(lái)支持工業(yè)化、城市化那樣，以“綠色財(cái)政”為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件，在新的歷史時(shí)期帶動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。

如果上述的分析判斷成立，就應(yīng)以促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展為方向，開(kāi)始規(guī)劃地方融資平臺(tái)包括置換在內(nèi)的資產(chǎn)配置的路線圖和時(shí)間表。為此，有以下幾點(diǎn)建議：

首先，金融政策應(yīng)考慮用穩(wěn)杠桿的辦法為地方融資平臺(tái)資產(chǎn)騰挪轉(zhuǎn)換爭(zhēng)取時(shí)間。

國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，在債務(wù)累積的情況下，不能輕易地啟動(dòng)去杠桿，而應(yīng)更關(guān)注流動(dòng)性的安排，否則會(huì)引發(fā)踩踏式的快速去杠桿，導(dǎo)致更大的金融風(fēng)險(xiǎn)。穩(wěn)妥的做法是保持宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及金融市場(chǎng)穩(wěn)定的前提下，更注重創(chuàng)造內(nèi)部現(xiàn)金流，形成穩(wěn)定的付息來(lái)源。在穩(wěn)住杠桿的基礎(chǔ)上，及時(shí)展開(kāi)債務(wù)重組工作，即打開(kāi)融資平臺(tái)在項(xiàng)目層次上逐個(gè)安排，力爭(zhēng)做到該項(xiàng)目收入，至少現(xiàn)金流能覆蓋本項(xiàng)目的債務(wù)。依此，為整個(gè)融資平臺(tái)資產(chǎn)重新配置創(chuàng)造條件。

其次，經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)考慮為低碳經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造市場(chǎng)需求，促進(jìn)形成有穩(wěn)定收入的綠色資產(chǎn)。

目前在低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，盡管投資旺盛，但因市場(chǎng)需求不足，形成持續(xù)穩(wěn)定收入的資產(chǎn)不多，從而市場(chǎng)需求的創(chuàng)造成為首要問(wèn)題。在這方面，要學(xué)習(xí)當(dāng)年土地市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)80年代，深圳引進(jìn)土地批租制度，進(jìn)而推廣到全國(guó)，構(gòu)成現(xiàn)在土地市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，土地因交易而有價(jià)格、而有收入，從而成為資產(chǎn)。因此，大量的制度性基礎(chǔ)工作需要進(jìn)行。例如，在需求側(cè)可采用階梯價(jià)格形式促進(jìn)低碳產(chǎn)品的消費(fèi)，其中首推清潔能源、綠電綠價(jià)、優(yōu)先上網(wǎng)、鼓勵(lì)消費(fèi)。再如，在供給側(cè)，采用多種措施鼓勵(lì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的PPP發(fā)展，其中首推城市管廊，通過(guò)PPP，既為民間投資創(chuàng)造參與機(jī)會(huì)，也為盤(pán)活政府的資產(chǎn)創(chuàng)造條件?？傊?，通過(guò)供需兩側(cè)的政策安排，同時(shí)促使低碳資產(chǎn)盡快產(chǎn)生收入并穩(wěn)定化，使地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)接替可持續(xù)進(jìn)行。

最后，切實(shí)推進(jìn)財(cái)政體制的改革。

地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題表面上是金融問(wèn)題，但本質(zhì)上是財(cái)政問(wèn)題，既涉及央地財(cái)政關(guān)系，更涉及地方省市縣財(cái)政關(guān)系。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，一半是財(cái)、一半是政，只有理順事權(quán)關(guān)系，才能理順財(cái)權(quán)關(guān)系，形成可問(wèn)責(zé)的支出責(zé)任。目前看來(lái)，經(jīng)過(guò)幾年的梳理，目前央地的支出責(zé)任已相對(duì)清晰，現(xiàn)在當(dāng)務(wù)之急是重新厘定地方各級(jí)財(cái)政的支出責(zé)任關(guān)系。通過(guò)建立新的問(wèn)責(zé)制，約束債務(wù)的無(wú)限擴(kuò)張。與此同時(shí)，盡快推廣生態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表的編制與完善，并納入考核。低碳經(jīng)濟(jì)既是生產(chǎn)方式，也是生活方式，需要社會(huì)各界共同推動(dòng)轉(zhuǎn)型，尤其是對(duì)地方政府而言，編制生態(tài)資產(chǎn)負(fù)債表既能鞭策自身，更能督促社會(huì)各界積極減碳，從而真正建立起“綠水青山就是金山銀山”的機(jī)制。

（編輯：袁滿）