PPP影響地方政府債務(wù)的機(jī)理分析

摘? 要：在我國債務(wù)壓力逐漸增大的背景下，我國引入了PPP模式，以此提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的效率和質(zhì)量，但是PPP在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了一些偏差。本文根據(jù)董再平（2016）對PPP模式下地方政府債務(wù)的分類，將地方政府債務(wù)劃分為地方政府顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，分別闡述PPP對二者的影響機(jī)理，以此全面分析PPP對地方政府債務(wù)的影響。

關(guān)鍵詞：PPP;地方政府顯性債務(wù);地方政府隱性債務(wù)

一、PPP影響地方政府顯性債務(wù)的機(jī)理

（一）資本引入機(jī)理

PPP通過資本引入機(jī)理，在短期內(nèi)可以豐富地方政府資金來源，抑制地方政府顯性債務(wù)規(guī)模的增長。我國地方政府在經(jīng)歷了財(cái)政分權(quán)以后，財(cái)權(quán)上移，而事權(quán)卻保留了近百分之八十，地方政府為了能完成相應(yīng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)只能以借債的方式進(jìn)行。隨著城市化進(jìn)程的加快，加上疫情的影響，也暴露出了我國公共基礎(chǔ)設(shè)施的許多短板。PPP可以依托地方政府良好的信用，從社會上募集大量的資本，將部分準(zhǔn)公共物品的建設(shè)，交給社會資本負(fù)責(zé)，從而減輕地方政府顯性債務(wù)的壓力。

（二）期限調(diào)配機(jī)理

PPP通過對地方政府顯性債務(wù)資金進(jìn)行期限調(diào)配，在中長期，解決地方政府顯性債務(wù)的期限錯配問題。在新《預(yù)算法》頒布后，我國以“堵偏門”的方式對地方政府在其他融資平臺獲取資金的行為進(jìn)行明確限制，地方政府如果無法從其他渠道進(jìn)行融資，政府債中存在的期限錯配問題，就會造成資金短缺，進(jìn)而產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目周期為10-30年，甚至30年以上，這意味著地方政府無需一次性投入大量的資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，彌補(bǔ)了政府債期限錯配的問題，從而化解地方政府顯性債務(wù)。

（三）成本收益機(jī)理

PPP若操作不當(dāng)，容易產(chǎn)生成本與收益不符的情況，造成政府的直接支出責(zé)任。PPP特許經(jīng)營的項(xiàng)目具有周期長、收益率低的特征，即15-30年的運(yùn)營周期以及6%-8%的收益率，

許多地方政府為吸引社會資本，選擇在合同中簽訂運(yùn)營補(bǔ)貼、股權(quán)投資和配套投入等條款，從而引發(fā)地方政府顯性債務(wù)。此外，PPP政府購買相當(dāng)于特別的融資租賃模式，社會資本由于信用低、風(fēng)險(xiǎn)防范能力差，其融資成本顯然高于地方政府發(fā)行債券的成本，如果未能提高公共產(chǎn)品的供給效率，則會造成政府直接支出的增加。

（四）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)理

理論上，PPP項(xiàng)目可以通過風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移將整個項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)合理分散到政府部門和社會資本身上，現(xiàn)實(shí)中，這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移異化為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，最終由政府部門承擔(dān)?；谡嵌?，當(dāng)政府部門出現(xiàn)法律變更、公眾反對、政府違約、稅收調(diào)整和土地獲取等情況時(shí)，PPP項(xiàng)目可能因此發(fā)生項(xiàng)目成本增加、延遲、停工，甚至失敗的情況，此時(shí)政府部門不僅要承擔(dān)項(xiàng)目失敗帶來的損失，還需要根據(jù)合同約定向社會資本提供相應(yīng)的賠償。

二、PPP影響地方政府隱性債務(wù)的機(jī)理

（一）市場選擇機(jī)理

PPP通過市場選擇機(jī)理，在短期內(nèi)將私人部門引入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，提高地方政府隱性債務(wù)的資金使用效率。傳統(tǒng)的準(zhǔn)公共物品大多由政府部門來提供，導(dǎo)致政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。引入PPP模式，政府部門可以通過公開招標(biāo)的方式選擇效率較高的私人部門，將項(xiàng)目的運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)交給私人部門，私人部門通過對準(zhǔn)公共物品進(jìn)行收費(fèi)，彌補(bǔ)自己的建設(shè)成本，提高資金的利用效率，從而減少地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生。

（二）債務(wù)隱匿機(jī)理

PPP的債務(wù)隱匿主要體現(xiàn)在三個方面。首先，PPP通過債務(wù)隱匿，短期內(nèi)，政府部門將承擔(dān)的顯性債務(wù)通過PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給了私人部門，但從長期來看，當(dāng)未來某一特定事件發(fā)生時(shí)，這些債務(wù)很可能需要政府承擔(dān)。其次，PPP的債務(wù)隱匿于政府對失敗項(xiàng)目的必要救助，從而產(chǎn)生地方政府隱性債務(wù)。最后，根據(jù)我國目前的PPP資本結(jié)構(gòu)來看，地方政府債務(wù)只是暫時(shí)實(shí)現(xiàn)了由政府資產(chǎn)表向國有企業(yè)資產(chǎn)表的轉(zhuǎn)移，國有企業(yè)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)仍然需要地方政府承擔(dān)。

（三）委托代理機(jī)理

PPP的委托代理主要有兩種情況，第一種是地方政府部門與社會公眾之間的委托代理，地方政府作為代理人，當(dāng)PPP項(xiàng)目在運(yùn)營過程中由于各種原因使公眾利益受到損害時(shí)，政府通常會以長期補(bǔ)貼的方式維持這類項(xiàng)目的運(yùn)營，從而產(chǎn)生地方政府隱形債務(wù)。第二種是地方政府部門與社會資本之間的委托代理，地方政府作為委托方，其目的在于提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，而社會資本作為代理方，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資本利益最大化，二者的最終目標(biāo)不一致。

（四）明股實(shí)債機(jī)理

地方政府向私人部門提供違規(guī)擔(dān)保、回購安排以及兜底條款等承諾，以保證順利開展PPP項(xiàng)目。其中，政府為私人部門提供違規(guī)擔(dān)保，當(dāng)社會資本無力償還貸款時(shí)，地方政府為保證項(xiàng)目的繼續(xù)運(yùn)行，很可能承擔(dān)資金的償還;回購安排模式下，PPP從融資工具轉(zhuǎn)變?yōu)榱伺e債工具，社會資本方享受了利益，而地方政府卻承擔(dān)了隱性債務(wù);保底條款模式中，地方政府通過設(shè)定保底條款，將社會資本與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)相隔離，在這種情況下，地方政府成為風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。

三、促進(jìn)我國PPP規(guī)范化發(fā)展的對策建議

（一）完善PPP相關(guān)法律法規(guī)

在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，建立更高層次的法律體系，明確政府部門和社會資本在整個PPP項(xiàng)目中所承擔(dān)的職責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)，針對PPP項(xiàng)目的融資過程，建立一系列適用的法律體系，涵蓋PPP項(xiàng)目的各個階段。

（二）建立PPP的預(yù)算管理制度和會計(jì)準(zhǔn)則

預(yù)算管理方面，對于所有PPP項(xiàng)目需要承擔(dān)的支出全部納入政府預(yù)算中，根據(jù)債務(wù)的不同類型分類進(jìn)行賬戶管理。會計(jì)準(zhǔn)則方面，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制或收付實(shí)現(xiàn)制對PPP項(xiàng)目的會計(jì)處理進(jìn)行修改，保證信息的公開透明。

（三）加大對PPP人才的培養(yǎng)力度

PPP項(xiàng)目在我國的應(yīng)用前景非常廣泛，為了更好的對其進(jìn)行專業(yè)化的監(jiān)督管理，提高PPP項(xiàng)目的效率，保證PPP項(xiàng)目的質(zhì)量，在人才培養(yǎng)方面應(yīng)該加大力度。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃旻雁. PPP模式：探索適度化解地方政府債務(wù)的新路徑[J]. 經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014（35）：201-203.

[2]董再平. 我國PPP模式政府性債務(wù)類型及特征分析[J]. 地方財(cái)政研究，2016（09）：61-66+87.

[3]田文瑤. PPP影響地方政府債務(wù)的機(jī)理研究[D].西北大學(xué)，2021.DOI：10.27405/d.cnki.gxbdu.2021.001026.

作者簡介：田文瑤，1997.03，碩士研究生