高校全面實施預(yù)算績效管理的政策研究*

陳詩嵐

廣東海洋大學(xué) 廣東 湛江

一、引言

隨著高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，普遍存在教育經(jīng)費不足與資金使用不合理的現(xiàn)象。高校需要不斷完善績效評價制度，健全績效評價指標(biāo)體系，構(gòu)建績效指標(biāo)庫，充分運用績效評價結(jié)果，建設(shè)預(yù)算績效評價系統(tǒng)，切實提高資金使用效率和效益，提升高校的預(yù)算管理水平，為高校發(fā)展提供有力保障。

二、高校實施預(yù)算績效管理的必要性

只有合理設(shè)置績效目標(biāo)，優(yōu)化配置資源，才能避免資金低效或無效使用的情況。因此，全面實施預(yù)算績效管理，是提升高校預(yù)算能力和管理水平的關(guān)鍵，也是促進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

除此之外，國家提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”，要求“力爭用3~5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，實現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化”，為全面實施績效管理指明了方向、規(guī)劃了路徑、明確了辦法。

三、高校預(yù)算績效評價現(xiàn)狀分析

1.缺乏完整的制度體系

目前，高校預(yù)算績效評價管理的相關(guān)規(guī)范，分散在不同的政策、文件中，尚未出臺高校預(yù)算績效管理辦法。

2.績效評價指標(biāo)體系不完善

高校在建立績效評價指標(biāo)體系的過程中，沒有和高校發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，缺乏緊密的聯(lián)系。另外，在選取績效評價指標(biāo)的過程中，部門與項目之間存在重復(fù)設(shè)置的情況。

3.預(yù)算績效指標(biāo)庫不完善

預(yù)算績效指標(biāo)庫在建立過程中，沒有按照職能、行業(yè)、項目分別進(jìn)行設(shè)置，因此，預(yù)算績效指標(biāo)庫缺乏科學(xué)性、規(guī)范性及統(tǒng)一性，嚴(yán)重制約了高校預(yù)算績效管理工作的開展。

4.績效評價結(jié)果的應(yīng)用不足

加強對預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用，有助于提升高校預(yù)算績效管理各個環(huán)節(jié)的效率。但在實際應(yīng)用過程中，預(yù)算績效評價結(jié)果沒有很好地應(yīng)用于預(yù)算安排、反饋整改、人員激勵、問責(zé)獎懲等工作。

5.預(yù)算績效評價系統(tǒng)有待完善

目前，部分高校存在預(yù)算績效評價系統(tǒng)建設(shè)滯后的情況。在預(yù)算績效管理過程中，本應(yīng)緊密聯(lián)系的各個環(huán)節(jié)及系統(tǒng)之間，不能實現(xiàn)績效目標(biāo)和信息數(shù)據(jù)的及時共享。

四、高校預(yù)算績效管理的優(yōu)化對策

1.完善預(yù)算績效管理制度

高校需要結(jié)合實際情況，完善預(yù)算績效評價制度，選擇合適的績效評價方法，規(guī)范績效管理工作流程，制訂實施操作方案，明確人員的分工與職責(zé)，實現(xiàn)全過程的預(yù)算績效管理。

2.健全績效評價指標(biāo)體系

（1）明確績效目標(biāo)。績效目標(biāo)是指預(yù)算資金使用的預(yù)期效益和預(yù)期效果，是建設(shè)項目庫、編制預(yù)算、績效監(jiān)控、績效評價的重要基礎(chǔ)。高校在設(shè)置績效目標(biāo)的過程中，可以由資金申請部門按照“誰申請資金、誰設(shè)定目標(biāo)”的原則，自行設(shè)定績效目標(biāo)，避免預(yù)算績效目標(biāo)缺失等問題。

（2）構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系?？冃гu價指標(biāo)體系分為部門績效評價指標(biāo)體系和項目績效評價指標(biāo)體系。部門績效評價指標(biāo)體系建設(shè)，應(yīng)該考慮提升履職效能、提高管理效率、控制運行成本、提高資金效益、形成可持續(xù)發(fā)展能力、提高服務(wù)對象滿意度等內(nèi)容；項目績效評價指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)抓住主要問題和發(fā)展瓶頸，結(jié)合項目性質(zhì)、特點和建設(shè)要求，聚焦預(yù)期產(chǎn)出和結(jié)果，突出效率和效益。

首先，明確項目目標(biāo)。雖財政部門和教育部門明確了績效評價指標(biāo)體系的框架，但是細(xì)化的指標(biāo)，如數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、成本指標(biāo)、時效指標(biāo)等，具體包含什么內(nèi)容，需要由高校自行設(shè)置。項目目標(biāo)需要遵循相關(guān)的法律法規(guī)、項目申報指南的總體要求、高校的發(fā)展規(guī)劃、管理層的要求、利益相關(guān)方的合理訴求等。

其次，確定基本指標(biāo)?？冃гu價指標(biāo)是績效評價的重要依據(jù)，在項目的各個環(huán)節(jié)，都需要利用績效評價指標(biāo)來監(jiān)控項目運營情況。

再次，明確數(shù)據(jù)來源。具體內(nèi)容包括：收集什么數(shù)據(jù)；收集這個數(shù)據(jù)的原因；數(shù)據(jù)從哪里來；數(shù)據(jù)由誰收集；數(shù)據(jù)何時收集。

最后，加強溝通。為了提升績效評價指標(biāo)的可操作性，項目主管部門、歸口管理部門、專家學(xué)者等要加強溝通。與此同時，績效評價指標(biāo)也不是一成不變的，需要根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整，確保指標(biāo)的有效性。

3.搭建預(yù)算績效指標(biāo)庫

（1）搭建項目預(yù)算績效指標(biāo)庫。高校肩負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國際交流合作的重要使命。因此，為全面涵蓋績效評價指標(biāo)，在搭建項目預(yù)算指標(biāo)庫時，主要從以下幾個方面入手：拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)、師資隊伍建設(shè)、國際合作與交流、自主創(chuàng)新和社會服務(wù)能力、條件支撐、文化傳承。具體指標(biāo)體系如表1所示。

表1 項目預(yù)算績效指標(biāo)體系

（2）搭建部門預(yù)算指標(biāo)庫。部門年度預(yù)算申報由維持性經(jīng)費、業(yè)務(wù)專項經(jīng)費、重點發(fā)展項目經(jīng)費組成。維持性經(jīng)費是指高校按照各部門崗位數(shù)、人均標(biāo)準(zhǔn)及系數(shù)，撥給各部門的維持基本運行的經(jīng)費，包括行政綜合費、業(yè)務(wù)交流費。業(yè)務(wù)專項經(jīng)費是指部門申請的、開展工作所需的專項經(jīng)費，以及部門負(fù)責(zé)的專項經(jīng)費。重點發(fā)展項目經(jīng)費是指部門作為業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)的重點發(fā)展項目的預(yù)算經(jīng)費。

因此，在進(jìn)行部門預(yù)算指標(biāo)庫的建設(shè)過程中，要根據(jù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、部門職責(zé)、部門年度工作目標(biāo)及重點方向、重點發(fā)展項目，確定部門年度預(yù)算的預(yù)期目標(biāo)。明晰了年度任務(wù)和目標(biāo)之后，再根據(jù)部門預(yù)算指標(biāo)庫所設(shè)定的一級指標(biāo)和二級指標(biāo)，合理地進(jìn)行任務(wù)分拆。

4.加強預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用

將績效評價結(jié)果作為分配預(yù)算資金的重要依據(jù)，將預(yù)算績效評價結(jié)果分為優(yōu)、良、中、差，根據(jù)評價等級來確定后續(xù)資金安排。評價等級為優(yōu)或良的，根據(jù)情況予以支持。評價等級為中或差的，需要采取完善措施，不斷改進(jìn)；如果不進(jìn)行整改或整改不到位，將削減預(yù)算。另外，高校要將績效評價結(jié)果和人員薪酬掛鉤，獎優(yōu)罰劣，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的約束激勵作用。

5.建立預(yù)算績效評價系統(tǒng)

預(yù)算績效評價系統(tǒng)主要是由部門績效管理、項目績效管理、預(yù)算指標(biāo)庫、資料庫、統(tǒng)計與可視化、管理員功能區(qū)等部分組成。為了構(gòu)建高效的預(yù)算績效評價系統(tǒng)，需要完善項目收入績效評價、項目支出績效評價、部門整體支出績效評價和財政政策績效評價，以全面推進(jìn)預(yù)算績效管理。

針對項目進(jìn)行績效考核，需要建立案例庫、專家?guī)?、政策法?guī)庫、通用項目績效指標(biāo)庫等，合理地進(jìn)行項目任務(wù)分解，將任務(wù)進(jìn)行分配，分別對項目收入、項目成本和項目利潤等進(jìn)行分析。結(jié)合項目目標(biāo)、執(zhí)行進(jìn)度、工作量、項目收支情況等，分析項目投入的客觀效益，讓項目績效評價結(jié)果更具說服力。項目績效管理的具體操作流程如圖1所示。

圖1 項目績效管理的具體操作流程

（1）項目績效目標(biāo)的申報。項目組需要填報項目績效目標(biāo)等基礎(chǔ)信息，具體信息包括以下內(nèi)容：項目名稱、歸口管理部門、項目類型、資金性質(zhì)、績效目標(biāo)申報日期、預(yù)算總金額、項目開始日期、項目結(jié)束日期和自評周期。

績效目標(biāo)申報有一定的要求。比如，績效指標(biāo)不能少于10個；項目指標(biāo)中必須包含產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等一級指標(biāo)；指標(biāo)分值合計必須為100分。在填報基礎(chǔ)信息之后，由系統(tǒng)進(jìn)行智能初審，并對已經(jīng)填報的基礎(chǔ)信息提出修改意見。

（2）項目績效目標(biāo)的審核。項目績效目標(biāo)審核的主要內(nèi)容包括：指標(biāo)選取是否合理，是否能夠?qū)椖繄?zhí)行情況進(jìn)行全面評價；自定義指標(biāo)的描述是否清晰，評分標(biāo)準(zhǔn)是否客觀合理；指標(biāo)分值及權(quán)重的設(shè)置是否合理等。相關(guān)人員需要及時對績效目標(biāo)進(jìn)行審核，并且提出相應(yīng)的建議。

（3）項目績效的自評填報和審核。在進(jìn)行項目績效目標(biāo)審核之后，如果項目達(dá)到自評的時間節(jié)點要求，項目組應(yīng)當(dāng)發(fā)布項目績效的自評通知，組織項目組成員對項目績效進(jìn)行評價，并且進(jìn)行自評填報。項目績效自評審核的主要內(nèi)容包括：績效評價是否客觀真實；指標(biāo)自評值是否合理，是否和提供的附件內(nèi)容一致；自評得分是否嚴(yán)格依照評分標(biāo)準(zhǔn)。

（4）項目績效的復(fù)評審核。項目績效復(fù)評審核的主要內(nèi)容與自評審核一樣。

五、結(jié)語

高校預(yù)算績效管理包括部門績效管理和項目庫績效管理，同時與預(yù)算、財務(wù)、績效、內(nèi)控等系統(tǒng)有效銜接，實現(xiàn)財務(wù)和業(yè)務(wù)的有機(jī)結(jié)合，為高校決策提供了全面、科學(xué)和有力的支持。既滿足了全面實施預(yù)算績效管理的需求，又通過預(yù)算績效評價系統(tǒng)，不斷提升高校管理水平?，F(xiàn)階段，高校需要制訂預(yù)算績效評價工作計劃，對所有項目開展績效評價。

在具體的實施過程中，高校應(yīng)根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，通過合作研究等方式，構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)庫，建立科學(xué)合理的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系?；诳梢暬夹g(shù)，建立全過程的預(yù)算績效評價系統(tǒng)；利用云計算、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)“以數(shù)據(jù)為中心”的預(yù)算績效管理信息化建設(shè)。

在推進(jìn)預(yù)算績效管理的過程中，高校需要加強精細(xì)化管理，制定預(yù)算績效管理制度，規(guī)范預(yù)算績效管理操作流程，從而形成上下貫通、層次明晰、可操作性強的預(yù)算績效管理體系，建立“一個部門、一本預(yù)算、一份績效”的預(yù)算績效管理模式。