西方治理范式的誕生：背景、理論與制度

[摘要]現(xiàn)代治理的提出源于國家社會領(lǐng)域遭遇的深刻變革：經(jīng)濟(jì)社會日益復(fù)雜化、國家統(tǒng)治危機(jī)和自組織網(wǎng)絡(luò)的興起。新自由主義是現(xiàn)代治理的理論基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)代治理對于新自由主義的市場取向和權(quán)利取向抱有疑慮，市場與社會之間并非是完全契合的關(guān)系，權(quán)利取向面臨著消解人際責(zé)任、信任的可能。因此，治理企圖建構(gòu)出容納“國家—社會—市場”的三元平等架構(gòu)和在價值領(lǐng)域同時容納善與權(quán)利。在政治制度層面，治理擴(kuò)大了西方代議制民主的社會基礎(chǔ)，超越了對民主的程序化理解。但是，自由主義民主與治理之間存在著悖論：自由主義民主未必帶來治理，治理的好的國家未必是自由主義民主制。自由主義民主的特殊性、治理與民主的悖反、治理的專業(yè)性與民主的大眾性都反映了二者之間關(guān)系的復(fù)雜性。

[關(guān)鍵詞]治理;自組織;國家;新自由主義;民主

[中圖分類號]D523? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1009—0274（2022）03—0097—07

[作者簡介]臧豪杰，男，鄭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，政治學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代化、政治哲學(xué)。

治理已經(jīng)成為學(xué)術(shù)研究的熱詞，并成為引領(lǐng)政治改革的新范式。治理概念具有典型的“西方”色彩，它是新自由主義和西方民主政治綜合的產(chǎn)物，是對西方現(xiàn)代社會問題的回應(yīng)。但是，治理被提出之后，又對新自由主義和西方民主政治構(gòu)成了挑戰(zhàn)。因此，我們在引進(jìn)、適用治理概念時，應(yīng)對其提出背景進(jìn)行考察，對其引發(fā)的政治效應(yīng)進(jìn)行反思。

一、治理的提出

治理是以世界銀行為代表的國際金融機(jī)構(gòu)提出的新概念，受困于受援國的腐敗、低效率，治理開辟了一條新路徑，一方面促使國際金融機(jī)構(gòu)放棄了經(jīng)濟(jì)主義意識形態(tài)，將關(guān)注點集中于受援國的政治和社會問題，希望引入社會力量參與管理與監(jiān)督政府;另一方面，治理理論的“技術(shù)性措辭”避免了直接干預(yù)受援國政治引發(fā)的擔(dān)憂。20世紀(jì)80年代，信奉新自由主義的資本主義國家領(lǐng)導(dǎo)人推行小政府改革，積極引入社會組織參與，這使得治理理論迅速被接受。

其一，經(jīng)濟(jì)社會日益復(fù)雜化。相比于傳統(tǒng)社會，現(xiàn)代社會越來越難于在某些問題方面達(dá)成共識，世界越來越呈現(xiàn)出多元價值、利益的博弈場?？辶帧ぐ驳卖敽瓦~克·戈登史密斯認(rèn)為這一切都源于“全球化”，全球化重塑了世界、國家和政治，在世界層面，全球經(jīng)濟(jì)相互依賴、生產(chǎn)中心不斷變換、資本性質(zhì)不斷變化;國家層面，人口流動性增強(qiáng)、老齡化、財政問題、性別政治、少數(shù)族群、環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題日益突出;政治層面，聯(lián)合國的重要性在提升、國際性或區(qū)域性集團(tuán)不斷成立、民族國家不再被信任。詹·庫伊曼將我們生活的現(xiàn)代世界概括為動態(tài)性、復(fù)雜性、多樣性，維護(hù)現(xiàn)狀和推動變革的兩種力量在同時發(fā)揮作用，互動已經(jīng)成為社會的常態(tài)，社會關(guān)系也越來越復(fù)雜化，而構(gòu)成社會關(guān)系的單元則越來越多元化、個性化、分化。這一切都預(yù)示著傳統(tǒng)的統(tǒng)治和管理模式已經(jīng)無法應(yīng)付此一復(fù)雜的狀況，提出一種順應(yīng)復(fù)雜化的統(tǒng)治模式迫在眉睫。

對于眾多治理研究者來說，日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會已經(jīng)成為思考問題的基礎(chǔ)，瑪麗-克勞德·斯莫茨甚至認(rèn)為復(fù)雜、分裂的社會子系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了治理研究的唯一出發(fā)點。復(fù)雜的現(xiàn)代社會圖景一方面改變了人們的傳統(tǒng)心態(tài)，動態(tài)性、復(fù)雜性和多樣性在傳統(tǒng)社會都會被視為一種負(fù)面效應(yīng)，人們希望將社會保持在一種穩(wěn)定、靜止的狀態(tài);現(xiàn)在人們則擯棄了控制與遏制的憲法，將這種復(fù)雜、動態(tài)的狀況視為一種積極的表征。另一方面打破了傳統(tǒng)國家、政治、社會、經(jīng)濟(jì)的邊界，問題不再是有著清晰的歸屬，而是涉及社會生活的眾多領(lǐng)域，社會生活的公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域出現(xiàn)了交叉。

其二，國家統(tǒng)治危機(jī)。國家在現(xiàn)代性變遷中越來越進(jìn)退失據(jù)。首先，傳統(tǒng)國家的政治合法性受到了侵蝕?？辶帧ぐ驳卖敽瓦~克·戈登史密斯指出，全球化引發(fā)的政治變遷中，“國家制度以及政黨將政治要求轉(zhuǎn)變成有效的政治行動的能力的合法性和共識已經(jīng)下降，而人們對經(jīng)常向公眾封閉而對腐敗公開的政治過程的認(rèn)識在逐漸覺醒。”這種覺醒反映了“以階級或以福利為基礎(chǔ)的政治和政黨體系處理新的政治問題以及不斷上升的公眾期望的無能”。[1]隨著民眾政治權(quán)利意識的提升和政黨的選票功利化，西方社會出現(xiàn)了嚴(yán)重的公共性危機(jī)，這一危機(jī)不斷消解著政治的合法性根據(jù)和政府的權(quán)威，它要求西方政治必須尋找到新的價值共識。其次，福利國家危機(jī)。弗朗索瓦-格扎維爾·梅里安認(rèn)為西方福利國家正遭受著可管理性危機(jī)，主要表現(xiàn)為國家中央權(quán)威喪失、國家行為效率和效益降低，“國家已經(jīng)喪失它的行為能力;它發(fā)現(xiàn)難以預(yù)測自己的行為后果，難以避免產(chǎn)生有害的影響”。[2]可管理性危機(jī)的實質(zhì)是國家危機(jī)，其原因是“國家行為的機(jī)能障礙日益增加”，它要求我們改變國家干預(yù)形式，國家應(yīng)該從統(tǒng)治權(quán)威的寶座上走下來，以調(diào)停者的身份應(yīng)對復(fù)雜社會現(xiàn)實，國家不再那么強(qiáng)而有力而是變得低姿態(tài)。國家權(quán)威喪失的一個表現(xiàn)是“國家的空心化”，羅伯特·羅茨分析了英國的國家空心化，國家空心化使得政府公共部門的權(quán)限變小、變得更分散;政府執(zhí)行控制能力的減弱;侵蝕中央政府的協(xié)調(diào)和計劃的能力，使得政府在調(diào)控復(fù)雜組織時變得更加困難;侵蝕了責(zé)任心。國家的空心化使得國家應(yīng)對現(xiàn)實問題的能力下降，我們亟需建構(gòu)出新的權(quán)威模式。

國家在現(xiàn)代復(fù)雜社會圖景下遭遇的危機(jī)實質(zhì)上是傳統(tǒng)治理模式無能。傳統(tǒng)治理模式是一種統(tǒng)治觀，統(tǒng)治主體與統(tǒng)治客體是對立關(guān)系，統(tǒng)治主體占據(jù)了絕對的權(quán)威位置，統(tǒng)治客體則是被動的存在。傳統(tǒng)統(tǒng)治的無能為力昭示著單方面控制已經(jīng)失效，現(xiàn)代政治必須走向一種“互動主義”。相對于統(tǒng)治，現(xiàn)代治理的權(quán)威主體是多元的，既可能是政府也可能是非政府組織;運行模式上是一個上下交互的過程。

其三，自組織網(wǎng)絡(luò)的興起。羅伯特·羅茨認(rèn)為自組織“意味著一種自主而且自我管理的網(wǎng)絡(luò)……它們不受任何由上級委任的行動者的控制，即使是政府。它們在很大程度上自己控制自己。自主不僅意味著自由，還意味著自我負(fù)責(zé)。自主的體系有更大程度的自我管理的自由”[3]。羅茨認(rèn)為現(xiàn)代社會具有典型的組織網(wǎng)絡(luò)特征，私人組織與公共組織之間的聯(lián)系被打通，公共、私人和自愿部門的邊界被拓展，越來越強(qiáng)調(diào)相互之間的互惠與依賴。鮑勃·杰索普認(rèn)為自組織的興起源于世界宏觀社會結(jié)構(gòu)的變化，全球化和區(qū)域化深刻改變了世界經(jīng)濟(jì)狀況，經(jīng)濟(jì)國際化使得經(jīng)濟(jì)活動與國家領(lǐng)土不再保持簡單的一致，民族國家管理經(jīng)濟(jì)的能力下降，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“無結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性”增加。此外，資本積累過程中的非經(jīng)濟(jì)因素變得越來越重要，這些變化都使得自組織比傳統(tǒng)的等級制國家和市場更能進(jìn)行協(xié)調(diào)。相對于政府與市場在應(yīng)對復(fù)雜社會圖景下的失靈，自組織能夠提供一種“漸變的優(yōu)越性”。22E8C992-AAA8-46DF-9A93-5A90DC9C0B16

新科技革命和經(jīng)濟(jì)全球化讓現(xiàn)代社會日益扁平化，傳統(tǒng)社會中垂直型的組織區(qū)分逐漸被水平型的組織區(qū)分所取代，組織日趨多元化，邊界逐漸模糊，相互之間的依賴性和互惠性逐漸增強(qiáng)，組織與組織之間建構(gòu)出一個網(wǎng)絡(luò)狀社會形態(tài)。此外，組織逐漸從政治、經(jīng)濟(jì)中獨立出來獲得了自主權(quán)，通過利益、文化、興趣愛好、宗教的整合實現(xiàn)了自我管理。杰索普和羅茨認(rèn)為自組織網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為發(fā)達(dá)資本主義國家的基本社會形態(tài)，一方面為現(xiàn)代社會管理提供了一種機(jī)制或平臺;另一方面建構(gòu)了新的社會管理主體，它不再是傳統(tǒng)的國家和現(xiàn)代的市場，而是轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂凶晕覂r值取向、具有利益取向、具有主體性和話語權(quán)的組織，這為超越國家-市場的二分管理提供了一個全新的路徑。

二、治理的理論基礎(chǔ)：新自由主義

學(xué)術(shù)界對于現(xiàn)代治理的理論基礎(chǔ)有著不同的觀點，比如：新自由主義、極端自由主義、調(diào)適的自由主義、理性選擇理論、公共選擇理論、社會系統(tǒng)理論等。綜合來看，現(xiàn)代治理的誕生主要受到新自由主義的影響，新自由主義的個人原教旨主義、消極國家觀、市場論、權(quán)利觀等主導(dǎo)了20世紀(jì)80年代以來的西方資本主義社會改革，并為治理誕生提供了經(jīng)濟(jì)、政治、社會等全方位的理論支撐。從這一角度來看，新自由主義扮演了治理的理論基石作用。福柯指出，自由主義是從“社會自然性理由”推導(dǎo)如何治理“公民社會”，自由主義認(rèn)為“我們不該被過度治理”，要“根據(jù)治理對象的真實情況和自然性進(jìn)行自我限制、通過市場自由交換取得最佳限制效果的理論和實踐”。[4]從人的自然性原則出發(fā)，治理在誕生之初具有典型的“社會中心主義”取向，這與新自由主義的市場導(dǎo)向具有重合性。但是，治理并非市場的代名詞，這使得新自由主義與治理之間存在著巨大的理論張力。

（一）社會與市場

斐迪南·滕尼斯將“社會”視為隨著傳統(tǒng)共同體的消亡而產(chǎn)生的人類組合形態(tài)。共同體是一個有機(jī)體，而社會則是人為建構(gòu)出來的一個機(jī)械的、想象的構(gòu)造，共同體體現(xiàn)了符合人性的“協(xié)同性”，而“社會”則是奠基于斷絕一切自然性紐帶、絕對獨立的個體之上，他承續(xù)了霍布斯的自然狀態(tài)理念，將個體之間視為一種相互否定的關(guān)系，但為了獲得超過手頭的利益，個體之間進(jìn)行交換，并最終想象出一個抽象的共同的觀念人格。因此，在社會里，人與人之間雖然保持了形式上的統(tǒng)一，實則是一個相互隔絕的狀態(tài)。斐迪南·滕尼斯所闡述的“社會”本質(zhì)上就是其時正在蓬勃發(fā)展的市民社會。金觀濤、劉青峰指出，古代societas只具有公民的義務(wù)，缺乏權(quán)利觀念，直到Civil Society形成之后，“社會”才具有了兩重內(nèi)涵：“它明顯指涉越出個人和家庭范圍、形成市場、沙龍等組織和新人際關(guān)系的過程?！薄耙馕吨鐣嬖趯ⅰ胶铣伞臋C(jī)制”。[5]社會是一個現(xiàn)代性產(chǎn)物，它是以個體權(quán)利為精神內(nèi)核的組織形態(tài)，居于國家與私人之間，同時，又是一種組合公與私的機(jī)制。

在社會的產(chǎn)生過程中，將個人需求與供給融合成為公共的需求和供給方面，市場發(fā)揮了重要的作用，但是市場與社會并非完全契合。朱天飚通過考察國家治理與新自由主義關(guān)系后指出，在古典自由主義向現(xiàn)代自由主義的轉(zhuǎn)型中形成了“嵌入性自由主義”，嵌入性自由主義將自由主義與各個國家的具體情況結(jié)合起來，是市場與社會相互妥協(xié)的原則?，F(xiàn)代自由主義理念支撐下的國家社會制度限制了資本主義市場競爭機(jī)制效能的發(fā)揮，但隨著新自由主義的出現(xiàn)，擁抱市場，反對國家干預(yù)，實則反映了市場對社會的再次入侵。如果說第一次入侵是在國家統(tǒng)治力量的支持下進(jìn)行的，現(xiàn)代社會中，國家統(tǒng)治者已經(jīng)無法忽視民眾的力量，這使得國家不再能夠肆無忌憚地進(jìn)行統(tǒng)治，而是必須走與社會互動的道路。因此，新自由主義與治理之間存在著巨大的張力，新自由主義的市場取向能夠促進(jìn)社會力量發(fā)育，同時也面臨著入侵社會的可能性。[6]新自由主義者將市場與社會勾連起來，以反對共同的敵人：國家。但新自由主義希望通過市場培育社會力量以抵制國家的行為有可能失敗，而且很多時候忽視了市場對社會的入侵。治理的支撐力量來自“社會”，它既反對國家的專制，又反對市場的霸權(quán)，力圖構(gòu)造出“國家—市場—社會”三元平等互動的組織架構(gòu)。

（二）善與權(quán)利

現(xiàn)代性的權(quán)利概念形成于中世紀(jì)后期，隨著身份制和等級制被打破，客觀秩序變成了一種主觀秩序，秩序所賦予人的平等通常把權(quán)利賦予個人。由此，權(quán)利從標(biāo)識客觀規(guī)則的秩序演變?yōu)橐环N主觀的感受，“我對之具有權(quán)利”取代了“我擁有這個是正當(dāng)?shù)摹保琜7]這也是自由主義者從自然法推導(dǎo)出自然權(quán)利的方式。新自由主義的道德式消極權(quán)利觀遭到了社群主義者的批評，社群主義者認(rèn)為新自由主義過度強(qiáng)調(diào)個體的權(quán)利，忽視了善的社會價值，最終將導(dǎo)致一個只顧個人私利、無價值是非、工具性的社會。為了改變這一面貌，必須引入“善”，并將“善”置于“權(quán)利”之上，最終目的是“重建被遺忘了的共同目標(biāo)和遭到削弱的聯(lián)系紐帶”。[8]社群主義與新自由主義的權(quán)利之爭，區(qū)別不在于是否需要權(quán)利，而是如何看待權(quán)利？是消極權(quán)利與積極權(quán)利、道德權(quán)利與法律權(quán)利之爭。新自由主義與社群主義的權(quán)利與善之爭也鮮明地呈現(xiàn)在治理身上：

首先，新自由主義政治學(xué)將個體視為邏輯起點，是一種向內(nèi)觀照的邏輯進(jìn)路，其結(jié)果必然導(dǎo)致個人從公共生活中抽離出來，使個人生活趨向于自我封閉。在公共領(lǐng)域，由于人們對國家與社會的工具化取向，使得公共價值面臨著萎縮的挑戰(zhàn)。而治理則力圖將政治學(xué)的視野聚焦于“人類的公共利益”，并蘊含著“訴求公共利益價值或抵抗對人類發(fā)展目標(biāo)缺乏公共關(guān)懷”。因此，兩者在“是否關(guān)注人類發(fā)展的公共性”方面存在著根本性的差異，如果說自由主義政治學(xué)聚焦并力求保障個體權(quán)利不受侵犯，治理則力圖恢復(fù)公共善的重要地位。[9]

其次，治理一方面肯定組織、個人的獨立性和價值觀的多元性，另一方面又認(rèn)知到善治的實現(xiàn)有賴于政府與社會組織及個人的平等協(xié)作。在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域邊界意識變得模糊的背景下，合作的實現(xiàn)除了單純的物質(zhì)利益交換之外，更有賴于組織、個人之間的價值共識，鮑勃·杰索普甚至將能否建構(gòu)出“共同的世界觀”[10]作為有效治理的一個重要要件。22E8C992-AAA8-46DF-9A93-5A90DC9C0B16

最后，在治理世界化的過程中，每個國家的歷史、文化傳統(tǒng)和具體國情各不相同，治理模式也相應(yīng)不同。與西方發(fā)達(dá)資本主義國家相比，發(fā)展中國家治理有效性不足的根源不是公共權(quán)力過于強(qiáng)大，而是公共權(quán)力的能力不足或制度的不完備。因此，后發(fā)國家如果貿(mào)然引入西方的治理觀，可能導(dǎo)致舊的制度結(jié)構(gòu)解體，卻沒有建立起與現(xiàn)代民主、效率、穩(wěn)定相匹配的制度，最終導(dǎo)致國家衰敗。

綜上所述，現(xiàn)代治理架構(gòu)中對社會、個人、自組織的強(qiáng)調(diào)都依托于新自由主義的個人觀和權(quán)利觀，但新自由主義的市場取向使其容易走向市場霸權(quán)，最終消解社會的主體性。治理理論在反對國家霸權(quán)和市場霸權(quán)的背景下，力圖建構(gòu)出一個國家、市場與社會和諧共處的制度模式。此外，現(xiàn)代治理汲取了新自由主義的權(quán)利觀念，但又反對過度強(qiáng)調(diào)個體權(quán)利，而主張個人、組織、社團(tuán)之間的共同目標(biāo)和相互協(xié)作，實則是要把善引入政治。對于治理來說，偏重權(quán)利或善的任何一端都是不可取的，它希望以善補(bǔ)救權(quán)利，這使得治理在價值取向上兼具新自由主義與社群主義精神。

三、治理的制度載體：自由主義民主政治

民主是治理的核心價值追求，治理在“第三波”民主化浪潮的大背景下形成，它是民主政治的理論產(chǎn)物，反過來，治理也被視為建構(gòu)自由主義民主的有效要件。但是，實踐發(fā)現(xiàn)民主與治理之間存在著悖論：自由主義民主未必帶來治理，治理好的國家未必是自由主義民主制國家。

（一）治理與自由主義民主政治的正相關(guān)性

自由主義民主本質(zhì)上是程序性民主。楊光斌認(rèn)為自由主義民主對民主進(jìn)行了置換：價值層面的人民主權(quán)被置換成實踐層面的競爭性選舉、資本主義民主被置換成自由主義民主，結(jié)果是將構(gòu)成民主的“國家—社會”互動角色中的“國家”抽離出來，將重心放在“社會”層面，此社會實則是以“資本”為核心的市場，這使得自由主義民主徒具有民主的形式，則遮蔽了民主的本意，將民主由一種政體論蛻變?yōu)榫S護(hù)資本主義制度和資產(chǎn)階級利益的工具。[11]對于治理與自由主義民主的關(guān)系，新自由主義者認(rèn)為兩者之間是一種正相關(guān)關(guān)系，只有自由主義民主政體才能實現(xiàn)良好治理，因此，推動治理的過程就是建構(gòu)自由主義民主的過程。圍繞自由主義民主與治理的復(fù)雜關(guān)系，新自由主義者主要關(guān)注兩個領(lǐng)域：政府機(jī)構(gòu)改革和培育社會。

首先，政府機(jī)構(gòu)的民主化改革。在西方發(fā)達(dá)資本主義國家，主要涉及中央—地方關(guān)系的調(diào)整。歐美國家雖然有著悠久的地方分權(quán)傳統(tǒng)，但阿倫·羅森鮑姆指出：“過去二十年中全球政府現(xiàn)代化和民主化的一個最重要趨勢是建立和加強(qiáng)地方治理運動。”其中民主化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展扮演了地方治理運動的兩大動力機(jī)制。[12]格里·斯托克也指出，治理向英國傳統(tǒng)的“威斯敏斯特模型”制度提出了挑戰(zhàn)，它提請民眾認(rèn)識到政府體制的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，這種復(fù)雜結(jié)構(gòu)一方面源于英國政府的分工制度，主管機(jī)關(guān)—職能部門關(guān)系，另一方面則是權(quán)力不斷轉(zhuǎn)讓給政府內(nèi)部及地方/地區(qū)的各個層次，中央政府處于被掏空的狀態(tài)。斯托克認(rèn)為治理挑戰(zhàn)了英國的法律/憲法將解決一切問題歸結(jié)于中央政府的傳統(tǒng)，公眾要求把各項服務(wù)的提供權(quán)交給經(jīng)由他們選舉產(chǎn)生的市政會議，而非交給受委派的單位或私營部門。研究證明，民眾支持“以地方當(dāng)局為最高權(quán)威，把為社區(qū)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的責(zé)任全部承擔(dān)起來”。[13]在廣大發(fā)展中國家，政府機(jī)構(gòu)改革主要涉及制度向自由主義民主轉(zhuǎn)軌。以自由主義民主為理念與制度模板，國際金融和捐贈機(jī)構(gòu)在拉美和撒哈拉以南非洲推動了公共部門的一系列改革。在拉美，幾乎所有的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)無不被不斷要求進(jìn)行重組和改革，而且機(jī)構(gòu)改革之深遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了與善治相關(guān)的一般層次的改革。在撒哈拉以南非洲，世界銀行力圖創(chuàng)造多元制度結(jié)構(gòu)的政治革新，其核心是建構(gòu)有效的議會民主。

其次，培育社會力量。自由主義者認(rèn)為社會是公民權(quán)利的集散地，是維護(hù)民主的重要力量。因此，推動民主化的一項重要工作是積極培育社會力量。對于發(fā)達(dá)資本主義國家來說，自由主義民主制早已建立起來，但新自由主義者認(rèn)為既有的民主制未能確保公民的自由權(quán)利，并導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)的低效率，這一切問題的根源都在于積極國家。格里·斯托克指出，治理提醒我們注意“責(zé)任的轉(zhuǎn)移”，實質(zhì)是“國家與市民社會之間長期存在的制衡關(guān)系所發(fā)生的變化”。責(zé)任的轉(zhuǎn)移一方面表現(xiàn)為公私部門之間的界限發(fā)生了模糊，另一方面體現(xiàn)為一系列志愿性或第三部門機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)。對于廣大發(fā)展中國家，國際金融機(jī)構(gòu)的一項重要工作是培育所在國的民間社會力量。阿爾坎塔拉在評述世界銀行的一份工作計劃時指出：“這些計劃的目的不僅僅是要減少政府的作用而使之更有效率，而且是要將部分社會權(quán)力從政府和公共部門轉(zhuǎn)移到個體和私營部門”。世界銀行推行此計劃的目的在于通過推動自由市場的宏觀經(jīng)濟(jì)政策改革、權(quán)力下放和私有化最終“將為市民社會的自立、進(jìn)取和參與開辟新天地”[14]。大衛(wèi)·威廉姆斯和湯姆·杰克遜也指出，世界銀行將建構(gòu)議會民主與民間社會關(guān)聯(lián)起來，民間社會與“責(zé)任性、合法性、透明度以及參與”緊密相關(guān)，世界銀行認(rèn)為這些因素加強(qiáng)了民間社會的力量減少了國家干預(yù)的權(quán)力，實質(zhì)是擺脫了對民主的直接頌揚而把注意力放在了對自由主義民主的價值和自由公眾圈的建設(shè)之上。

（二）治理與自由主義民主關(guān)系的負(fù)相關(guān)性

其一，自由主義民主深植于西方歷史文化傳統(tǒng)之中?；羧A德·威亞爾達(dá)指出：“作為一整套生活方式，民主深深地銘刻在西方的文化、社會和經(jīng)濟(jì)之中。正因為這樣，在歷史、文化、社會和經(jīng)濟(jì)關(guān)系都與我們非常不同的社會中，民主很難被模仿或者復(fù)制。”[15]民主的歷史文化特殊性使其在擴(kuò)展為世界性價值與制度模式時面臨著普遍性與特殊性的沖突，對于廣大非西方國家來說，“民主”是移植的觀念與制度，它面臨著與本國歷史文化對接的難題：一方面，價值層面的民主是人類社會發(fā)展的方向，它以人民統(tǒng)治為價值追求，是人類社會的美好理想;另一方面，廣大發(fā)展中國家往往具有獨特的歷史文化傳統(tǒng)，它們構(gòu)成了這些國家走向現(xiàn)代化的政治文化背景，接納民主為代表的現(xiàn)代性文化，就必須改造本國傳統(tǒng)文化，并從傳統(tǒng)文化中尋找到與民主對接的因子，此過程是漫長與痛苦的，并有可能引發(fā)巨大的社會沖突。由于自由主義民主強(qiáng)調(diào)程序性，那么，能否實現(xiàn)自由主義民主與本國文化的對接呢？楊光斌指出：“自由主義民主與其說是講政治制度，不如說是講作為文化傳統(tǒng)的自由主義，因為自由主義民主其實是以自由主義的文化傳統(tǒng)去框定作為政治制度的民主的。若是將自由主義民主強(qiáng)行移植到其他國家，作為文化傳統(tǒng)的自由主義與這些國家的文化傳統(tǒng)便產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性沖突，外生性制度與內(nèi)生性文化產(chǎn)生碰撞，災(zāi)難由此發(fā)生?！盵16]對于自由主義民主需要的社會配套條件，在廣大發(fā)展中國家要么根本不存在或只是部分存在。因此，即使簡單地移植自由主義民主制度，不但不可能建構(gòu)起現(xiàn)代性的民主制度，反而有可能引發(fā)民主的失敗，最終導(dǎo)致整個國家的治理失敗。其中，困擾東南亞和拉美等國家的“后民主化危機(jī)”或“國家建構(gòu)悖論”無不是由于簡單移植自由主義民主制，但國內(nèi)又缺乏相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性配套條件導(dǎo)致的悲劇。22E8C992-AAA8-46DF-9A93-5A90DC9C0B16

其二，治理與民主的悖反。治理與民主之間并非單向的正向關(guān)系，一方面，治理與民主之間并非線性正比關(guān)系。杜繼鋒認(rèn)為東南亞國家議會民主制度的倒退和危機(jī)與民主制沒有任何關(guān)系，而是由于與民主制度相配套的治理方式?jīng)]有能夠建立起來，導(dǎo)致治理方式與民主制度不相匹配，也即民主制度的程序外殼與非民主的治理方式并存。[17]按照杜繼鋒的思路，只要相應(yīng)的現(xiàn)代治理方式建立起來，則議會民主制度也就順理成章的能夠建構(gòu)起來，在這里治理與民主制度之間是一種線性的因果關(guān)系，事實是否如此呢？西方發(fā)達(dá)資本主義國家建構(gòu)了完備的治理理論體系和豐富的治理實踐，但是當(dāng)前西方世界卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的“民主危機(jī)”，治理與民主之間并非一種簡單的因果關(guān)系。阿里·卡贊西吉爾指出，治理是一種市場模式的協(xié)調(diào)，但這種治理模式無法解決社會治理問題，而且會進(jìn)一步減弱社會凝聚力和代議民主制度的合法性，治理盡管具有民主的屬性，但是市場操縱的政府與私人化的公共服務(wù)與民主體制并不匹配。另一方面，民主的反噬。在自由主義意識形態(tài)中，只要建構(gòu)起完備的民主制度，則必然帶來良好的治理，但事實證明這不過是自由主義者的一廂情愿罷了。構(gòu)造自由主義民主要件的過程存在著削弱治理的可能，阿爾坎塔拉指出，國際金融機(jī)構(gòu)希望通過不斷培育市民社會來提升民主的設(shè)想脫離社會實際，將市民社會與強(qiáng)大政府對立起來的構(gòu)想會破壞立足于公共領(lǐng)域和共同利益基礎(chǔ)上的公民責(zé)任，最終不是提升而是削弱民主。另外，民主未必帶來治理。馬克·普萊特納指出，民主選舉并不能確保作出明智的或連續(xù)的政策，或者選出最好的掌權(quán)者。[18]郎友興、喻冬琪通過對浙江溫嶺市的研究發(fā)現(xiàn)，公民參與未必帶來治理績效的提高，參與對于治理的作用是有限的，參與未必能帶來治理。[19]

其三，治理的專業(yè)性與民主的大眾性存在著沖突。治理需要專業(yè)知識，阿里·卡贊西吉爾認(rèn)為這源于“負(fù)責(zé)任的原則”“協(xié)調(diào)了政策制定中的協(xié)商”和“管理無力對就業(yè)、教育一類的社會問題作出長期的決斷”。[20]此外，從治理目標(biāo)的選擇、協(xié)商的策略、談判的過程、工具的利用、結(jié)果的達(dá)成、后果的評估等各個方面來看都離不開專業(yè)性知識，換言之，治理提供了一個平臺或機(jī)制使社會中每一個利益相關(guān)者能夠發(fā)出自己的聲音，而且所有的聲音之間是平等的，但是如果簡單地將治理等同于每個人都可以對政治做出同樣的決定將墮入“民主原教旨主義”的誤區(qū)。隨著治理參與規(guī)模的擴(kuò)大，治理的聲音更容易被淹沒或消失掉，換言之，試圖設(shè)計出一種所有人能夠平等直接參與公共決策的制度安排是不切實際的。此外，公民在極短的時間之內(nèi)能夠迸發(fā)出巨大的政治熱情，但隨著時間的持續(xù)，政治熱情會逐漸消退，尤其是隨著市場—交易取代政治—論辯成為現(xiàn)代生活的主旋律，公民不可能保持較高的政治參與熱情。最后，民主制良好運轉(zhuǎn)需要一個勻質(zhì)的政治共同體，但現(xiàn)代社會已經(jīng)由內(nèi)聚性的共同體轉(zhuǎn)變成契約性的社會，個人及群體利益高度分化，不存在公共利益與個人利益高低之分的情況之下，如何達(dá)成治理共識，則是一個難題。由此可見，治理以民主為價值追求，并且依賴于民眾的參與水平，但治理需要專業(yè)知識，普通公民不經(jīng)過長期的鍛煉，想短期之內(nèi)掌握治理知識是困難的。

四、面向未來的治理理論

作為政治發(fā)展新形態(tài)的治理正在引發(fā)一場現(xiàn)代政治變革，它力圖消解單一權(quán)威，順應(yīng)人的自然建構(gòu)政治，它以社會為導(dǎo)向的價值追求反映了人類擺脫外在束縛與壓迫的美好理想。但是，作為理論的治理必然要落實到現(xiàn)實社會中間去，如何將理論與現(xiàn)實對接起來是當(dāng)前治理研究的一個難點。在這里，一方面，我們應(yīng)該超越治理研究的工具化思維，重視治理的巨大理論價值;另一方面，又不能脫離現(xiàn)實沉迷于治理的理想化設(shè)計，使治理變成毫無生命力的“烏托邦”。我們既要認(rèn)識到從傳統(tǒng)統(tǒng)治型政治轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇驼蔚母锩砸饬x，又要從不同國家實際出發(fā)建構(gòu)出適合本國國情的治理模式。超越治理研究的現(xiàn)實視角，從政治哲學(xué)層面或許能夠幫助我們看到治理變革的巨大價值。治理研究應(yīng)突破市場失敗、國家失敗、治理失敗的因果循環(huán)論解釋思路，而是要在與統(tǒng)治的對話中構(gòu)建新的政治發(fā)展模式，有學(xué)者將其歸納為：生活政治對話解放政治、低級政治對話高級政治、規(guī)勸政治對話暴力政治、復(fù)合政治對話等級政治，這是一種后現(xiàn)代政治與現(xiàn)代政治的相互勾連狀態(tài)。從長時空角度來看，治理反映了人類自身追求自由的本性，但治理制度能否承擔(dān)起這么一個歷史重任則有待實踐的檢驗，但我們不應(yīng)放棄對政治終極目的的思索，而這正是治理的價值意義所在。

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責(zé)任編輯：楊偉民22E8C992-AAA8-46DF-9A93-5A90DC9C0B16