西方國家外資安全審查的發(fā)展歷程與政策趨勢

[摘要]經(jīng)濟(jì)全球化新形勢下，跨國投資席卷全球，而重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)關(guān)系到一國國計(jì)民生，一旦被外國資本過度介入或控制，國家安全問題或會出現(xiàn)，催生了建立外資安全審查的現(xiàn)實(shí)訴求。盡管世界主要國家認(rèn)識到外資安全審查的重要性，但不同國家相關(guān)制度安排仍存在較大差異。西方國家具有審查碎片化、主觀性嚴(yán)重、自由裁量權(quán)大等鮮明特征，容易淪為部分國家行使保護(hù)主義的工具與手段。尤其是對我國國有企業(yè)的安全審查，或會給我國對外投資帶來不利影響。而中國對外投資如何應(yīng)對主要國家不斷擴(kuò)大的安全審查，則需要將鼓勵企業(yè)走出去同維護(hù)國家海外利益、將安全戰(zhàn)略互信平臺同境外投資合規(guī)性建設(shè)、將自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略部署同東道國主動報備等結(jié)合起來，重塑對外投資新優(yōu)勢。

[關(guān)鍵詞]對外投資;安全審查;現(xiàn)實(shí)邏輯;政策重點(diǎn)

[中圖分類號]F831.6? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1009—0274（2022）03—0066—07

[作者簡介]項(xiàng)松林，男，中央黨校（國家行政學(xué)院）國際戰(zhàn)略研究院副研究員，世界經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，兵團(tuán)黨委黨校（行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任，研究方向：國際貿(mào)易與投資。

外資國家安全審查本質(zhì)就是在政治上對外國資本能否威脅到本國國家安全進(jìn)行“政治判斷”。[1]盡管理論界早已證明資本跨境流動有利于改善世界資源配置效率、提升全球生產(chǎn)率水平，但很多國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷表明：資本的“真正”自由地跨境流動還沒有完全實(shí)現(xiàn)，絕大多數(shù)國家都有外資監(jiān)管的法律法規(guī)，涵蓋準(zhǔn)入、運(yùn)行、退出等各個方面。然而，以美國為首的部分西方國家認(rèn)為這些法律法規(guī)并不“徹底”，突出表現(xiàn)在：反壟斷法雖然能夠預(yù)防壟斷市場的形成，但幾乎不能對關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)跨國并購與投資進(jìn)行“干預(yù)”，于是外資國家安全審查制度應(yīng)運(yùn)而生，正在多國實(shí)踐。同反壟斷法等確定性規(guī)則相比，西方國家外資安全審查制度具有觸發(fā)條件模糊、適用條件寬泛、自由裁量權(quán)大等特點(diǎn)。其主要特征可以概括為：在各國外資專門審查機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下，以彌補(bǔ)跨境投資快速發(fā)展后的外資管理“漏洞”為目標(biāo)，以維護(hù)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)為導(dǎo)向，以“封鎖”技術(shù)落后國家技術(shù)追趕為手段，以股權(quán)限制與投資資金門檻為載體[2]，從而試圖以此作為維護(hù)其重大安全利益的屏障。

一、美國外資安全審查發(fā)展歷程及全球影響

站在新的起點(diǎn)上，理解外資國家安全審查機(jī)制，需全面梳理其發(fā)展歷程與特征。鑒于美國是世界外資國家安全審查發(fā)起時間相對較早、法律體系相對完善的國家之一，我們以其若干標(biāo)志性重大事件為依據(jù)，可以劃分為五個階段。

第一階段是從一戰(zhàn)到二戰(zhàn)期間的“敵對”階段，標(biāo)志性事件是1917年美國通過《敵國貿(mào)易法》。這一階段的主要特點(diǎn)是美國可在緊急狀態(tài)下凍結(jié)敵國在美資產(chǎn)，并進(jìn)行資產(chǎn)國有化，目的就是為了確保美國人自己把持美國經(jīng)濟(jì)機(jī)器中的敏感部門[3]。第二階段是從二戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)80年代初的“溫和”發(fā)展階段，標(biāo)志性事件是1975年美國成立首個CFIUS機(jī)構(gòu)，實(shí)施外資安全審查[4]。這一階段美國的外資安全審查相對溫和，即便是發(fā)現(xiàn)來自其他發(fā)達(dá)國家資本和阿拉伯世界的石油資本可能會威脅美國國家安全[5]，也大都采取“說服”方式，勸阻對方收購。第三階段是從20世紀(jì)80年代中后期到90年代初的重視“傳統(tǒng)國防安全”發(fā)展階段，標(biāo)志性事件是1988年通過“?！饤l款”。這一階段的主要特點(diǎn)是美國為防止出現(xiàn)動用1977年《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》，類似宣布“敵對狀態(tài)”的外交壓力而主動完成外資國家安全法律法規(guī)的制定，授權(quán)總統(tǒng)和CFIUS對外資進(jìn)行國防安審。第四階段是從20世紀(jì)90年代中后期到2007年突出強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)安全”發(fā)展階段，標(biāo)志性事件是2007年美國正式簽署FINSA1。這一階段美國外資安全審查的重點(diǎn)放在了經(jīng)濟(jì)安全[6]，并且從克林頓政府到小布什政府均將“經(jīng)濟(jì)安全”作為美國三大優(yōu)先目標(biāo)之一2。第五階段是從2008年以來的“泛政治化”發(fā)展階段，標(biāo)志性事件是2018年正式簽署FIRRMA3。這一階段美國外資國家安全審查呈現(xiàn)“擴(kuò)大化”發(fā)展趨勢，表現(xiàn)在：一是對外國“控制”范疇的界定變得更寬泛，不僅局限于絕對“控制”，即便是少數(shù)持股，也將納入審查范圍[7];二是擴(kuò)大關(guān)鍵技術(shù)范圍，除國防工業(yè)以外，還包括新興技術(shù)、不動產(chǎn)交易、非投票表決、控制權(quán)益轉(zhuǎn)讓等多項(xiàng)內(nèi)容。

受此影響，其他國家也相繼完善相關(guān)立法，全球呈現(xiàn)出“泛化”發(fā)展態(tài)勢。除德、法、英、日、澳、加、俄、印等加強(qiáng)了外資安全審查立法進(jìn)程外，巴西、韓國、南非也在加速推進(jìn)立法。比如，英國2018年通過國家安全白皮書，外資審查資金金額從7000萬英鎊減小到100萬，股權(quán)等轉(zhuǎn)讓比例約束條件降低到25%以下，導(dǎo)致即便是小微企業(yè)的收購也可能會被叫停。2017年德國再次對《對外經(jīng)濟(jì)條例》進(jìn)行修改，要求金融、保險、能源、電信與IT等十幾個行業(yè)的并購?fù)顿Y需向經(jīng)濟(jì)部報告，而之前無此項(xiàng)要求。法國也對其國內(nèi)的外國投資法案進(jìn)行了大規(guī)模修改。而在歐盟整體上，2018年歐洲議會及其28個成員國代表就外資國家安全審查篩選框架達(dá)成臨時協(xié)議，且歐盟整體的外資審查制度也于2019年生效。

其他國家中，加拿大、澳大利亞分別在2016年、2015年修改相關(guān)法律，增加了外資安全審查內(nèi)容。俄羅斯2017年再次對其相關(guān)制度安排進(jìn)行多項(xiàng)實(shí)質(zhì)性的修訂，內(nèi)容要求從嚴(yán)加強(qiáng)外資國家安全審查。其他國家也或多或少存在外資安全審查，比如日本的直投令、印度的外資政策總匯編、韓國的資本市場外資收購規(guī)則、巴西的外資國家安全審查程序，以及南非律師公會（LSSA）2018年表態(tài)：外資并購行為對國家安全造成過多的不確定性，要求設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行安全審查。

二、利弊分析

應(yīng)該說，外資安全審查的階段性發(fā)展特征，既是順應(yīng)跨境資本快速發(fā)展且動態(tài)調(diào)整的過程，又是預(yù)防外國資本過度介入本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果[8]，還與經(jīng)濟(jì)全球化下利益分配不均等密切相關(guān)。其現(xiàn)實(shí)邏輯為：E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C

首先，彌補(bǔ)一國或經(jīng)濟(jì)體的外資管理漏洞?？陀^來看，經(jīng)濟(jì)全球化帶動跨境投資快速發(fā)展后，各國現(xiàn)有外資政策體系中，都或多或少地存在防止跨境資本在本國產(chǎn)業(yè)的絕對擴(kuò)張做法，比如反壟斷調(diào)查、市場準(zhǔn)入制度、合資企業(yè)股比限制等等，但這些政策還不“徹底”，可能存在著“漏洞”。比如反壟斷法的審查目的只是對達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，預(yù)防壟斷市場形成，保護(hù)市場競爭，但其內(nèi)容較為單一，主要功能是排除并購?fù)顿Y可能存在的反競爭效果，適用條件則只要求經(jīng)營者達(dá)到規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)即可，不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)就不可實(shí)施反壟斷調(diào)查。而且反壟斷法一般不涉及本國重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)的投資與并購，由此可能帶來外資對關(guān)系到本國國計(jì)民生重要產(chǎn)業(yè)的過度“滲透”，有必要采取安全審查維護(hù)本國利益。

其次，維護(hù)重要行業(yè)或重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的必要方式。重點(diǎn)行業(yè)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)往往關(guān)系到一國經(jīng)濟(jì)命脈。一旦外資過度介入或控制，國家危險或會出現(xiàn)。與反壟斷法相比，外資安全審查的隱蔽性更強(qiáng)，手段也更為豐富，既可以涵蓋制造業(yè)領(lǐng)域，也可以包括金融、IT技術(shù)等服務(wù)業(yè)，還可以保障能源資源安全與糧食安全等。而在方式上，只要國家元首或主管部門認(rèn)定有違反國家安全的“嫌疑”，就可以發(fā)起調(diào)查[9]。同時，審查內(nèi)容呈多元化特征，還可以與一國反恐、核擴(kuò)散、出口限制等對外經(jīng)濟(jì)政策保持一致[10]，持續(xù)跟蹤也能發(fā)現(xiàn)外國投資者是否具有對方政府或軍隊(duì)等重要部門相關(guān)任職信息，只要發(fā)現(xiàn)涉嫌危害國家安全，即便是交易得到批準(zhǔn)，也可以采取征收或罰沒巨額罰款等措施盡可能消除隱患。

第三，技術(shù)領(lǐng)先國家“封鎖”技術(shù)追趕國家的保護(hù)手段。當(dāng)前國際分工體系中，主要發(fā)達(dá)國家技術(shù)相對領(lǐng)先，多處于全球價值鏈的“鏈主”地位，而發(fā)展中國家通常以資源、能源、勞動力等為依托，嵌入國際分工體系后，在技術(shù)上通常處于追趕狀態(tài)。然而，主要發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的全球價值鏈國際分工體系并非一成不變，會根據(jù)不同國家或地區(qū)的相對成本變化而做出動態(tài)調(diào)整。這意味著眾多發(fā)展中國家沿國際分工鏈向上技術(shù)追趕中，如果未趕在其他低成本國家或地區(qū)加入分工體系之前，可能面臨著被全球價值鏈“鏈主”開除“鏈籍”的危險，即使不會“踢出”也存在“低端鎖定”的風(fēng)險[11]。后起國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，隨著國內(nèi)各種生產(chǎn)要素成本集中上升，傳統(tǒng)低成本國際競爭優(yōu)勢存在不斷讓位給其他發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的可能趨勢，應(yīng)對產(chǎn)業(yè)競爭力衰減的一個理想選擇是反向收購發(fā)達(dá)國家的領(lǐng)先技術(shù)，逐步向全球價值鏈分工體系的高端延伸。于是，技術(shù)領(lǐng)先國家為確保全球價值鏈“鏈主”的核心地位，在技術(shù)追趕國家對其發(fā)起核心技術(shù)、核心產(chǎn)業(yè)、核心原材料等逆向收購中，會主動引用外資國家安全審查，將其作為“封鎖”技術(shù)追趕國家的保護(hù)手段之一。這在美國表現(xiàn)得尤為明顯，無論是20世紀(jì)70年代，歐洲國家資本或阿拉伯世界的石油資本向美國收購能源資源企業(yè)，還是80年代中后期日本大舉收購美國高新技術(shù)企業(yè)或者現(xiàn)當(dāng)代中資企業(yè)向美國企業(yè)發(fā)起的“求購要約”，均表現(xiàn)如此，即便收購方承諾生產(chǎn)基地依然放在美國或許諾不介入實(shí)際控制權(quán)等，盡量降低對美方有關(guān)傳統(tǒng)國防安全或新興技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等非傳統(tǒng)安全的擔(dān)憂，投資或并購活動的外資安全審查依然會發(fā)生。

第四，經(jīng)濟(jì)全球化利益分配不均帶來的“民粹主義”風(fēng)險更值得警惕。長期以來，發(fā)展中國家融入全球化的發(fā)展模式主要以外部需求為導(dǎo)向。但經(jīng)濟(jì)全球化不可能讓所有國家獲得同等收益，也不可能讓每個國家的所有階層相同獲益，總會出現(xiàn)一些國家部分階層收益相對較大而另一些階層獲益相對較小的問題。于是，二戰(zhàn)結(jié)束以來的全球化進(jìn)程中，世界經(jīng)濟(jì)格局總體呈現(xiàn)“南升北降”趨勢，也被很多人看成是發(fā)展中國家收益更多的表現(xiàn)，而發(fā)達(dá)國家獲益有限。正因?yàn)槿绱?，美國等西方發(fā)達(dá)國家認(rèn)為這是全球化失控的結(jié)果，要求改變?nèi)蚪?jīng)貿(mào)規(guī)則，試圖在搶占高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定權(quán)中分享更多全球化紅利，美歐展開的“三零”談判就是典型例證。受此影響，全球金融危機(jī)以來，世界頭號經(jīng)濟(jì)體的美國經(jīng)濟(jì)境況一直不太佳，歐洲自歐債危機(jī)后增長始終處于低區(qū)間徘徊，日本歷經(jīng)海嘯、地震、核輻射等多重打擊以及與中韓就領(lǐng)土爭端、歷史教科書等分歧，經(jīng)貿(mào)摩擦也有政治化傾向。主要發(fā)達(dá)國家一直頭疼的經(jīng)濟(jì)增長下滑、失業(yè)率高企等諸多問題，加速了“重振鐵銹工業(yè)帶”“加速制造業(yè)回流”等保守政策出臺，一定程度上也會“加重”外資安全審查的政治色彩[12]，增加審查對象所屬國家的特定因素。

從歷史上看，每一次大型經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，“民粹主義”引發(fā)外資國外安全審查的風(fēng)險都會有所增加，比如20世紀(jì)石油危機(jī)之后，日本收購美國高科技公司，就引發(fā)了至少74%的民意反對[13]，直接催生了美國外資安全審查的埃—佛條款出臺;2008年全球金融危機(jī)之后，中資企業(yè)收購美加澳等國的企業(yè)也有類似情況，例如阿里巴巴在美國收購速匯金、中海油在加拿大收購尼克森、中鋁在澳大利亞收購力拓、華為收購澳全國寬帶網(wǎng)絡(luò)、國家電網(wǎng)收購澳洲電網(wǎng)公司等。當(dāng)下，新冠疫情世界蔓延后，盡管還沒有太多直接證據(jù)表明外資國家安全審查有增多跡象，但基于保守主義、民粹主義、種族主義的政治言論已經(jīng)有所影響，比如美日等一些政客試圖拋棄創(chuàng)新與增長相分離的傳統(tǒng)，強(qiáng)化兩者結(jié)合的重要性來糾正以往“去工業(yè)化”的政策思路，甚至擬出臺經(jīng)濟(jì)援助政策，幫助其海外公司遷回到本國或向其他風(fēng)險較小的國家轉(zhuǎn)移，必然會對未來經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展趨勢帶來負(fù)面影響。而主要跨國公司因難以控制并協(xié)調(diào)價值鏈分工可能做出的“主動脫鉤”做法，也會對國際分工體系產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

三、外資國家安全審查機(jī)制的各國特點(diǎn)與近年來發(fā)展趨勢

雖然從動因上，人們常說外資國家安全審查是維護(hù)一國經(jīng)貿(mào)安全的必要手段，但是也容易淪為經(jīng)濟(jì)全球化下某些國家行使保護(hù)主義的工具與手段，突出表現(xiàn)在以下幾個國家。

從美國來看，外資并購審查范圍廣，“政治性”強(qiáng)。相對于其他國家，美國外資并購安全審查更為嚴(yán)格，甚至數(shù)額相對很少的交易也會納入其中，比如華為集團(tuán)收購美國三葉公司的并購案僅涉及200萬美元。行業(yè)分布上，經(jīng)過多次補(bǔ)充，現(xiàn)在美國外資國家安審主要包括21個關(guān)鍵行業(yè)。概括起來，除傳統(tǒng)國防安全外，基本涵蓋了美國在國際技術(shù)領(lǐng)先地位、核心基礎(chǔ)設(shè)施、核心技術(shù)等各個方面。觸發(fā)條件上，美國“政治性”更強(qiáng)，審查也更主觀，只要總統(tǒng)和CFIUS認(rèn)為有必要進(jìn)行調(diào)查就可以展開。人員構(gòu)成也是如此，美國擁有專門的外資安全審查機(jī)構(gòu)，即外資審查委員會（CFIUS），設(shè)立在美國財政部內(nèi)。該委員會具有穩(wěn)定的人員構(gòu)成，由11位成員加5位觀察員的主要內(nèi)閣成員構(gòu)成專門隊(duì)伍。反觀其他國家，大多數(shù)主要依賴不同部門協(xié)調(diào)合作處理國家外資安全審查，比如澳大利亞雖然也有外資審查委員會，成員也有6名構(gòu)成，略少于美國，但政治色彩遠(yuǎn)低于美國。同時，美國外資審查還存在一定程度上的“歧視”，比如兩起“幾乎同時”的并購中，英國企業(yè)可以通過，而中國企業(yè)卻無權(quán)交易。顯然美國外資國家審查還是具有特別“關(guān)照”特定國家的“嫌疑”。E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C

從西歐來看，外資國家安全審查更為重視傳統(tǒng)國防安全，目的是防范國內(nèi)經(jīng)濟(jì)波動。西歐國家經(jīng)濟(jì)開放程度較高，外資國家安全審查近些年才被重視，且聚焦于傳統(tǒng)國防安全。英國在“重要制造業(yè)企業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)讓”上強(qiáng)調(diào)“英國利益”，只有“相抵觸”才會禁止轉(zhuǎn)讓或由政府代管。德法等國也是主要聚焦在軍工行業(yè)，特別是與軍事裝備密切相關(guān)的彈藥、武器等。觸發(fā)條件上，英國只有兩個：一是公共利益;二是數(shù)量限制。德國也類似，觸發(fā)條件也是兩個：一是非歐盟成員國自然人、法人或合伙人持有的企業(yè);二是股權(quán)在25%以上（含“合并計(jì)算”）。法國觸發(fā)國家安全審查條件和德國類似，同樣區(qū)分歐盟成員國企業(yè)和非歐企業(yè)，只是股權(quán)控制比德國高。這些規(guī)定相對于美國較為寬泛的“被外國人所控制”而言，顯然更為謹(jǐn)慎。

從加拿大和澳大利亞來看，國家安全審查更多是關(guān)注國家利益，凈國家利益成為首選。歷史上，加拿大和澳大利益都是利用外資相對積極的國家，前者吸引了很多美國企業(yè)投資礦產(chǎn)資源業(yè)，后者也吸引了大量來自英國的投資。只是后來因擔(dān)憂一些國內(nèi)重要部門被美英投資商控制，才建立起外資審查制度。但是澳大利益關(guān)注點(diǎn)主要在于“是否與國家利益相?！薄Ｍ拇罄麃喴粯?，加拿大也是重點(diǎn)考慮外資與國家安全之間“凈利益”的平衡。凈國家利益優(yōu)先考慮還體現(xiàn)在加澳兩國對國有企業(yè)的監(jiān)管上，即競爭中立原則，要求對本國國有企業(yè)在國內(nèi)市場上不實(shí)施任何直接或間接補(bǔ)貼，在外國市場也不實(shí)施任何補(bǔ)貼。相反，如果發(fā)現(xiàn)外國投資者不能獨(dú)立于相關(guān)政府，加澳兩國可能就會觸發(fā)外資安全審查。

從印度、日本、俄羅斯來看，國家安全與外資準(zhǔn)入機(jī)制密切結(jié)合，透明度不高。印日俄三國中，只有俄羅斯有專門的外資國家安全審查法案及其修正案，印度和日本實(shí)施的是捎帶法。比如，印度主要包括外商直接投資行業(yè)政策、公司法、工會法等;日本主要包括外國投資法、反壟斷法等。這三個經(jīng)濟(jì)體的共同特點(diǎn)是直接投資由外資管理委員會審批，并購?fù)顿Y則由中央政府審批。從審查過程來看，三國的另一個共同特點(diǎn)都是以結(jié)果為導(dǎo)向。在俄羅斯，不論交易是股權(quán)交換還是控制公司，只要掌控注冊資本的50%以上或地下礦產(chǎn)資源的控制股份25%以上或存在政府控制的交易，就會觸發(fā)國家安全審查。印度也是如此，投資超過最終實(shí)際控制的50%，也立刻觸發(fā)安全審查。日本相對復(fù)雜，包括股權(quán)投資、設(shè)立分公司等各種情況?？傮w上，印日俄的國家安全審查注重實(shí)質(zhì)導(dǎo)向，只看最終控股比例，而不在乎持股方式。只是在透明度上，三國主觀性操控空間更大，比如俄羅斯需要監(jiān)管委員會和主管部門雙層審查;印度雖然是單層監(jiān)管，但國家安全委員會作為審查機(jī)關(guān)，有集調(diào)查權(quán)、裁判權(quán)、處罰權(quán)集于一身的“嫌疑”，缺乏相應(yīng)救濟(jì)措施更讓外資無處申訴;而日本的審查時間最長，甚至可以達(dá)到五個月之久，自然帶來透明度不高的問題。

盡管這些國家外資國家安全審查制度存在上述分歧，但比較起來，不難發(fā)現(xiàn)近些年仍有一些共性趨勢：

首先是加大法制建設(shè)。無論是美國還是英德法等其他國家，提高法制化建設(shè)都是重點(diǎn)。美國是目前擁有較為完整外資國家安全審查法律體系，先后制定了?！饤l款、伯德修正案、FINSA和FIRRMA，相關(guān)實(shí)施細(xì)則也不斷修改和完善。英德法也不斷加大法制化進(jìn)程，表現(xiàn)在：德國最為重要的《對外經(jīng)濟(jì)法》與相關(guān)《對外經(jīng)濟(jì)條例》自頒布之后已經(jīng)多次修改，2017年再修改條例強(qiáng)化了外資申報義務(wù);英國外資安全審查最早可以溯源到1973年《公平貿(mào)易法》與1975年《工業(yè)化法》，之后在2002年和2017年進(jìn)行修訂，2018年又通過《國家安全與投資》白皮書;法國分別于2004年、2006年、2008年修改了外資國家安全審查程序，并于2011年公布了完善和改革外國投資仲裁的相關(guān)法令，鼓勵運(yùn)用爭端解決替代形式處理外資國家安全審查，以改善其效率。日澳印加俄以及巴西等國也都在加強(qiáng)或提議外資國家安全審查的相關(guān)法制化、制度化建設(shè)水平。

其次是審查領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。拿美國來說，外資國家安全審查范圍原本僅對傳統(tǒng)國防領(lǐng)域，隨后不斷擴(kuò)展，涉及科技、電信等多部門。歐洲國家的基本趨勢也在擴(kuò)大外資國家安全審查的范圍，審查力度也在加強(qiáng)。英國規(guī)定：如果外資項(xiàng)目涉及關(guān)鍵技術(shù)，則需要強(qiáng)制申報。歐盟外資審查范圍也很廣，除關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施外，軍民兩用的敏感設(shè)施與敏感技術(shù)也在其中。澳大利亞要求成立重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施中心，對涉及供電、電信、港口、水利等涉及國家安全的重點(diǎn)部門進(jìn)行管理。德國也加大相應(yīng)審查范圍，將重要基礎(chǔ)設(shè)施納入其中，規(guī)定相關(guān)投資實(shí)行強(qiáng)制申報。

第三是嚴(yán)查寬出?！皣?yán)查”就是給予更大審查權(quán)力，加大審查力度;“寬出”即真正被否決或罰沒的外商投資，總體上依然較少，原因或許是外資國家安全審查本身的“震懾”作用，讓涉及其中的可能投資“主動”撤回了相關(guān)交易;原因在于外資審查強(qiáng)大壓力下，巨額“反向分手費(fèi)”會迫使很多外資企業(yè)主動放棄，終止交易。但是從結(jié)果上看，真正被否決的案件相對還是較少，比如美國2010年以來進(jìn)入總統(tǒng)決定的案例僅為2起，被處置的情況也僅為45起，分別占全部案件的0.5%和11.6%;澳大利亞被否決的案例更少，2010年以來總共只有62起，占全部案件總數(shù)的萬分之六左右。

第四，尤為關(guān)注國有企業(yè)。應(yīng)該指出的是，以國家安全為由被美國總統(tǒng)否決的2起交易案例都與中國有關(guān)，一是2012年三一重工收購美國TERNA風(fēng)電項(xiàng)目，二是2016年福建宏芯并購美國愛思強(qiáng)。而這之前美國只否決過一次，是老布什于1990年否決中航技并購美國曼科的交易。這背后或許有美西方國家對外國政府擁有或控制企業(yè)（即國有企業(yè)）的擔(dān)憂。實(shí)際上，西方國家主要擔(dān)心的還是融資優(yōu)惠待遇等問題，表現(xiàn)在既存在所謂“反競爭”的可能疑慮，又擔(dān)心企業(yè)與政府聯(lián)系過于緊密，模糊商業(yè)目的，從事一些在外國政府授權(quán)下的某些“野心”活動。[14]于是，實(shí)踐中往往對國有企業(yè)審查更為嚴(yán)格，比如歐盟外資國家安全審查主要針對非歐盟企業(yè)，本意是保障資本在歐盟內(nèi)部的流動性，但歐盟也擔(dān)心某些國家的國企會使用迂回方式打入歐洲內(nèi)部。加拿大更是如此，要求審查國有企業(yè)的條件更“寬松”。俄羅斯的修訂案中，雖然將地下資源戰(zhàn)略投資股比有所放松，從10%提高到25%，但對于外國政府控制的企業(yè)依舊沒有變，要求地下資源戰(zhàn)略公司注冊資本占比僅為5%，本質(zhì)也是變相防范國有企業(yè)。E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C

這就帶來對中國國有企業(yè)跨境并購審查趨嚴(yán)的事實(shí)，也“殃及”非國有企業(yè)。比如美國自1990年以來，以國家安全為名至少否決了15起中國企業(yè)并購美國企業(yè)的案例，其中2010年之后就包括11起，占比73.3%。這些被美國否決的案例中既有像中國航空技術(shù)公司、中國海洋石油集團(tuán)、鞍山鋼鐵公司、華潤集團(tuán)這樣的國有企業(yè)，也有三一重工、華為、清華紫光、螞蟻金服這樣的民營或股份制企業(yè)，還有像Canyon Bridge這樣的私募股權(quán)基金。同時，被否決的原因既有與鋼鐵、海軍基地、能源等傳統(tǒng)國防安全相關(guān)，也有與芯片、半導(dǎo)體、移動存儲設(shè)備等高新技術(shù)或美方所謂關(guān)鍵技術(shù)有關(guān)，甚至還懷疑中資企業(yè)與中國政府關(guān)系過于緊密，進(jìn)而猜測中資企業(yè)具有軍工背景拒絕所謂收購?fù)顿Y，比如華為的幾次并購案就是典型例證。實(shí)際上，即便是像阿里巴巴這樣全球知名的美股上市企業(yè)，美國也以并購?fù)顿Y可能威脅到其國家網(wǎng)絡(luò)安全，不允許阿里巴巴收購美方的速匯金公司。

四、應(yīng)對舉措

總之，外資安全審查既有積極意義，也有負(fù)面影響，特別是容易被西方國家當(dāng)作保護(hù)主義工具。隨著中國深度融入世界，在以構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局中，中國對外投資會大幅增加。這決定了必須采取有效措施，應(yīng)對世界主要國家的外資安全審查，促進(jìn)我國企業(yè)對外投資穩(wěn)步發(fā)展。

首先，在《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱《外商投資法》）與《中華人民共和國外商投資法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）前提下，努力擴(kuò)大外資規(guī)模。促進(jìn)中國發(fā)展，外資仍有相當(dāng)大的作用。在全球新冠疫情持續(xù)發(fā)酵背景下，部分西方國家的產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)中，跨國公司也存在主動脫鉤的部分可能。這決定了在未來一段時間內(nèi)，中國依然要增加對外資的吸引力。在資本跨境流動日益增強(qiáng)背景下，相對成本優(yōu)勢總是可變的，唯有形成“制度高于技術(shù)”的新優(yōu)勢才能整合更多全球優(yōu)質(zhì)要素。正因?yàn)槿绱耍覈旁趶U除“外資三法”基礎(chǔ)上，制定《外商投資法》與《實(shí)施條例》。各級政府部門需要在落實(shí)好這一根本大法前提下，采取有效措施保障外商投資合法權(quán)益，增強(qiáng)我國吸引外資的制度性新優(yōu)勢。

其次，政府層面建立戰(zhàn)略互信，發(fā)揮自貿(mào)協(xié)定的積極作用。許多國家的外資安全審查實(shí)踐中，都有給予自貿(mào)伙伴特殊照顧的做法，比如加拿大和歐盟等。目前我國已簽署21個對外自貿(mào)協(xié)定，也有10個自貿(mào)安排正在談判中，還有8個自貿(mào)協(xié)定正在研究中1，倡議和研究的還有中國—中東歐合作機(jī)制、中歐自貿(mào)區(qū)倡議、中國—?dú)W亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟自貿(mào)區(qū)遠(yuǎn)景、CPTPP談判、金磚國家自貿(mào)區(qū)等。加速上述自貿(mào)談判進(jìn)程，可以更好與投資東道國建立國際層面的戰(zhàn)略互信，大幅減少中國走出去企業(yè)可能遭受的外資安全審查風(fēng)險。

第三，熟悉國外安全審查的法律規(guī)定，重視非正式磋商機(jī)制作用。中資企業(yè)對外并購與投資，一旦觸發(fā)安全審查機(jī)制，就有失敗的風(fēng)險。這決定了在對外投資過程中，需要主動加強(qiáng)與東道國外資安全審查專門機(jī)構(gòu)聯(lián)系，及時了解對方意見。目前，主要發(fā)達(dá)國家的外資安全審查制度越來越傾向于加大法制化建設(shè)力度，既有官方指導(dǎo)文件，也有必要的非正式磋商機(jī)制。與官方指導(dǎo)文件所提供的明確投資指引相比，非正式磋商機(jī)制作為咨詢與交流的重要平臺，可以幫助中資企業(yè)在相對復(fù)雜的部分投資交易，爭取到更多的審查時間，避免因投資額較大或投資項(xiàng)目較為敏感而直接被否決的情況發(fā)生。

第四，調(diào)整投資策略，盡量規(guī)避觸發(fā)外資安全審查風(fēng)險。數(shù)額巨大的跨國投資，特別是并購?fù)顿Y，無論對哪個國家來說，都會擔(dān)憂其對本國國民經(jīng)濟(jì)的介入過深問題。與此同時，大多數(shù)國也都承認(rèn)外資對經(jīng)濟(jì)增長有促進(jìn)作用，“嚴(yán)查寬出”更多是為了平衡安全與發(fā)展之間的利弊關(guān)系。面對主要國家外資安全審查的新發(fā)展趨勢，中資企業(yè)可采用逐步控股方式，減少不必要的投資障礙。具體操作上，我國企業(yè)可以采取與東道國境內(nèi)公司合作的方式，先以少量資金參股收購公司，然后通過公司間借款等融資方式逐漸增加收購公司的股權(quán)，最終通過技術(shù)授權(quán)或安排管理人員獲取其先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗(yàn)，完成戰(zhàn)略性投資目標(biāo)。

第五，借助第三方“中介”力量，發(fā)揮專業(yè)化部門作用。部分西方發(fā)達(dá)國家外資安全審查的領(lǐng)域與范圍不斷擴(kuò)大的問題客觀存在，不僅涉及傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，也涉及包括數(shù)字經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，這就導(dǎo)致中資企業(yè)在對外并購與投資中始終存在較大的不確定性。解決這些困難需要發(fā)揮專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)作用，為中資企業(yè)擬進(jìn)入海外市場提供專業(yè)咨詢服務(wù)，衡量投資風(fēng)險。國家商務(wù)部相關(guān)部門也可以提高專業(yè)化的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，特別是商務(wù)部下屬的投資促進(jìn)局與國際貿(mào)易合作研究院等部門較為熟悉各國外資安全審查的相關(guān)法律規(guī)定，可為有關(guān)企業(yè)“出海投資”提供專業(yè)化建議。

第六，降低國有企業(yè)關(guān)注度，鼓勵有實(shí)力的中小民營企業(yè)對外投資。目前，大多數(shù)西方國家的外資安全審查尤為關(guān)注國有企業(yè)跨國并購與投資，以中小民營企業(yè)為主的對外投資，通常會給東道國政府與民眾一種相對友好的“感覺”，即并購金額相對較低，股權(quán)控制可能性也不高，由此觸發(fā)外資安全審查的概率大幅降低。實(shí)際上，中國已經(jīng)悄然變?yōu)橘Y本較為豐裕的經(jīng)濟(jì)體，境外投資更多的是尋求技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。倘若中小企業(yè)對外投資中，可以通過“干中學(xué)”等方式獲取技術(shù)與知識等長期回報，真實(shí)投資效益或許會比短期內(nèi)掌控絕對控制權(quán)的效果更好。

第七，我國企業(yè)更要主動作為，必要時應(yīng)充分利用法律手段維護(hù)自身合法權(quán)益。企業(yè)是我國對外投資的主體，減輕西方主要國家外資安全審查風(fēng)險，既要做好主動溝通與報備工作，盡量避免觸碰部分國家的審查“紅線”，也要選擇并購最佳時期，盡量避免類似東道國大選等敏感時期，還要建立良好的企業(yè)形象，減輕東道國政府與民眾的注意力。然而，如果充分準(zhǔn)備仍然避免不了因外資安全審查而最終被對方終止交易的情況發(fā)生，中資企業(yè)必要時應(yīng)該采取法律訴訟的方式，維護(hù)自身合法權(quán)益最大化。這是因?yàn)榘绹趦?nèi)的大多數(shù)國家，其外資安全審查都有專門的“法律救濟(jì)”條款，訴訟作為必要的行政手段，雖然表面上僅為東道國走完法律程序的必要步驟，但作為被禁止方，可以盡最大可能減少我國企業(yè)海外投資的損失，甚至可能“反敗為勝”，比如三一重工2014年起訴奧巴馬政府后，最終以勝訴方式成功并購美國拉爾斯公司。E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C

總之，鑒于開放條件下，外資國家安全審查既有積極意義，也有負(fù)面影響，特別經(jīng)濟(jì)全球化利益分配不均背景下，外資國家安全審查容易“淪為”技術(shù)領(lǐng)先國家“封鎖”技術(shù)追趕國家的保護(hù)工具，也極易被部分西方政客利用，增加對特定國家企業(yè)審查的“政治色彩”。這決定了隨著我國對外開放的持續(xù)深入發(fā)展，促進(jìn)企業(yè)“大規(guī)模走出去”，應(yīng)該采取自貿(mào)安排搭建政府間戰(zhàn)略互信平臺、轉(zhuǎn)變思路中鼓勵中小民營企業(yè)“走出去”、與第三方經(jīng)濟(jì)體企業(yè)組建“對外投資聯(lián)合體”等措施，緩解西方國家的外資安全審查負(fù)面影響，進(jìn)而更好促進(jìn)我國利用全球資金、技術(shù)、市場、戰(zhàn)略資源，增強(qiáng)構(gòu)建全面開放新格局的動力和后勁。同時，“大規(guī)模走出去”中微觀企業(yè)主體更要主動作為。倘若能將主動申報和溝通結(jié)合聯(lián)系起來，將避免觸碰審查紅線和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)聯(lián)系起來，將嚴(yán)格遵守東道國法律法規(guī)和發(fā)揮公關(guān)作用聯(lián)系起來，將海外項(xiàng)目的“合規(guī)性”建設(shè)與“合意性”建設(shè)（即合乎當(dāng)?shù)貜V大民意的需求）聯(lián)系起來，等等，應(yīng)該對推動中國企業(yè)海外投資穩(wěn)步前進(jìn)有益。

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責(zé)任編輯：彭銀春E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C