空間正義視角下的舊城改造探究

魏亞萍　楊海靜

〔摘要〕 空間正義不僅關(guān)系到城市空間的規(guī)劃和生產(chǎn)，而且關(guān)系到社會(huì)秩序的穩(wěn)定。但在當(dāng)前的舊城改造過程中，還存在著資源分配不均、話語權(quán)不對等、價(jià)值定義不同等空間正義缺失問題。因此，要采取合理規(guī)劃城市空間、提高公眾參與水平、發(fā)揮多主體聯(lián)動(dòng)作用、加強(qiáng)社區(qū)空間治理等措施來維護(hù)城市空間正義，從而不斷實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往。

〔關(guān)鍵詞〕 舊城改造;空間正義;社會(huì)治理;社會(huì)空間

〔中圖分類號〕F290 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2022）03-0071-04

近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加速，因城市空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)劇變導(dǎo)致的舊城改造問題日益引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。馬克思主義社會(huì)空間理論認(rèn)為，城市空間生產(chǎn)①與城市的形態(tài)和樣貌緊密相關(guān)，建構(gòu)著以空間為載體的人的社會(huì)關(guān)系，推動(dòng)著城市化的進(jìn)程〔1〕。在此基礎(chǔ)下，空間正義成為解決舊城改造問題的新思路。實(shí)現(xiàn)空間正義不僅是合理規(guī)劃城市空間的內(nèi)在要求，也是完善城市基層社會(huì)治理體系的重要途徑。黨的十九大報(bào)告指出，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。因此，在舊城改造的過程中要將空間正義貫穿始終，這對建設(shè)和諧美好城市、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義具有重要意義。

一、空間正義：城市空間治理的價(jià)值導(dǎo)向

所謂空間正義，就是指存在于空間生產(chǎn)和空間資源配置領(lǐng)域中的公民空間權(quán)益方面的社會(huì)公平和公正，它包括對空間資源和空間產(chǎn)品的生產(chǎn)、占有、利用、交換、消費(fèi)的正義〔2〕。當(dāng)前，我國舊城改造中出現(xiàn)的諸多社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題均與城市空間密切相關(guān)，因而在城市治理中關(guān)注空間維度的公平正義，并將其作為城市化進(jìn)程中的導(dǎo)向具有重要價(jià)值。

（一）空間正義是城市建設(shè)的基本要求

“十四五”規(guī)劃提出，新時(shí)代要推進(jìn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升〔3〕，這不僅是城市治理的目標(biāo)，同樣也是空間正義的內(nèi)涵。近年來，我國城市建設(shè)正從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，許多宜居城市、綠色城市、智慧城市、人文城市等的打造不斷提升著城市環(huán)境質(zhì)量和人民生活質(zhì)量，而這也正是空間正義實(shí)踐的優(yōu)良范本。在舊城改造過程中，尊重與包容居民間存在的差異、合理規(guī)劃城市空間，以及平衡各區(qū)域經(jīng)濟(jì)政治的發(fā)展等空間正義目標(biāo)，是城市建設(shè)的基本要求。

（二）空間正義是保障居民福祉利益的重要途徑

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“城市是人民的城市，人民城市為人民。無論是城市規(guī)劃還是城市建設(shè)，無論是新城區(qū)建設(shè)還是老城區(qū)改造，都要堅(jiān)持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求。”〔4〕人是城市中最基本的組成部分，追求城市空間的正義，也就是追求城市空間中人生存和發(fā)展所需的正義。在城市建設(shè)中將空間正義作為價(jià)值導(dǎo)向，就是把人民的利益放在第一位，這樣不僅能夠使政府部門充分了解居民的意愿，而且能夠更加暢通居民參與和表達(dá)的渠道，改進(jìn)舊城改造過程中的不足之處，從而保障居民擁有公正的生活空間和發(fā)展空間，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)居民的福祉利益。

（三）空間正義是完善社會(huì)治理體系的必由之路

推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，就必須完善社會(huì)治理體系，而完善社會(huì)治理體系，則需要將空間正義貫穿始終?？臻g正義的實(shí)現(xiàn)，不僅包括物理空間的合理規(guī)劃，更包含社會(huì)空間的有效治理。社會(huì)空間包含著人與人、群體與群體、人與群體、人與社會(huì)等復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，調(diào)節(jié)這些社會(huì)關(guān)系以及化解他們之間的矛盾是構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。在舊城改造過程中，“炒房者”“釘子戶”等群體的過激行為影響著社會(huì)秩序，有時(shí)甚至導(dǎo)致社會(huì)矛盾頻發(fā)。如何有效化解這些復(fù)雜社會(huì)關(guān)系帶來的諸多矛盾，是對政府社會(huì)治理能力的考驗(yàn)。在空間正義的視角下，從空間的動(dòng)態(tài)變化過程中關(guān)注社會(huì)關(guān)系的生產(chǎn)，處理好居民、政府、資本、社會(huì)組織等之間的關(guān)系，解決好舊城改造過程中發(fā)生的矛盾和沖突，不僅有利于完善社會(huì)治理體系、創(chuàng)新社會(huì)治理方式，而且對探索中國特色社會(huì)主義社會(huì)治理之路具有重要意義。

二、舊城改造實(shí)踐中空間正義缺失的表現(xiàn)

舊城改造是在原有舊城基礎(chǔ)上的修復(fù)、改建、拆除、完善，其實(shí)質(zhì)是對城市空間內(nèi)部的重構(gòu)，因此不僅改變了舊城原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，而且還重塑了空間化的社會(huì)關(guān)系。在空間正義視角下，各方利益主體的相互博弈、相互作用是城市空間生產(chǎn)的內(nèi)在動(dòng)力，而各方利益主體間權(quán)力的差異則直接影響著空間生產(chǎn)過程的公平正義，進(jìn)而導(dǎo)致了城市問題和社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。當(dāng)前，在我國舊城改造的過程中，部分地方仍存在著一些空間正義缺失的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）空間資源分配的不均衡

舊城改造是城市空間結(jié)構(gòu)的重塑，參與其中的資本因?qū)麧櫟臒o限追求，必然會(huì)將城市公共資源和人口的流動(dòng)引入其投資的空間，這樣就產(chǎn)生了空間資源分配的不均衡，導(dǎo)致舊城居民因經(jīng)濟(jì)資源和公共資源的遷移、新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的不及時(shí)，無法享受城市更新發(fā)展帶來的紅利。同時(shí)，房地產(chǎn)商等資本的投入又使一些改造后的舊城房價(jià)升高，從而造成部分舊城居民因負(fù)擔(dān)不起而被迫向城市遠(yuǎn)郊遷移，城市中心則由那些經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)、社會(huì)地位較高的群體居住，這種情況則被學(xué)者稱為“過濾淘汰”〔5〕。此外，對舊城居民的拆遷安置工程也在一定程度上存在著空間資源分配不均衡的現(xiàn)象。如部分搬遷居民被安置到發(fā)展較落后的偏遠(yuǎn)地帶，從而造成其工作、上學(xué)、購物等時(shí)間的加長，進(jìn)而給他們的生活帶來極大的不便。而且舊城居民看似對拆遷安置房的選擇有主動(dòng)權(quán)，但實(shí)際上由于城市空間的規(guī)劃受政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)與市場資本追求利潤最大化的影響，其實(shí)際上對空間資源的分配和使用在一定程度上是被動(dòng)的。

（二）空間生產(chǎn)中的話語權(quán)不對等

空間生產(chǎn)中的話語權(quán)不對等是導(dǎo)致舊城改造中社會(huì)矛盾激化的主要原因。在我國城市化進(jìn)程中，由于政府掌握城市空間生產(chǎn)的主導(dǎo)權(quán)，資本亦是推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)的重要力量，居民則屬于相對被動(dòng)的弱勢群體，因此導(dǎo)致了居民的話語權(quán)比較有限，進(jìn)而使其利益容易被忽視。對于城市空間的改造，政府一般是通過制定政策文件、規(guī)劃城市空間布局以及切實(shí)參與和把關(guān)改造工程等獲得話語權(quán)。資本則是通過對土地和房屋進(jìn)行直接投資，依靠推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力獲得話語權(quán)。而居民雖然是舊城改造的重要參與者，但其話語權(quán)不充分或?qū)崿F(xiàn)了表達(dá)權(quán)卻仍無法達(dá)到預(yù)期效果。例如，在舊城改造中的改造意愿征詢、拆遷安置補(bǔ)償方案制定等重要環(huán)節(jié)，一般都是由政府部門制定征求意見稿，然后再收集居民的意見建議，由此可見，在這些重要環(huán)節(jié)中的居民主動(dòng)性是較少體現(xiàn)的，這就使得其在舊城改造工作中的話語權(quán)也比較有限。再如，還有一部分舊城居民，他們主動(dòng)維護(hù)自己的權(quán)益，但由于公眾參與機(jī)制和信訪制度等的不完善，導(dǎo)致他們對舊城改造的方式、拆遷補(bǔ)貼的金額等相關(guān)意見得不到重視，對居住空間的合理訴求有時(shí)無法得到公正、及時(shí)的處理，從而造成城市空間正義的缺失。在話語權(quán)不對等的情況下，一些居民為了擴(kuò)大輿論影響，甚至不顧自身安危以極端的方式博得社會(huì)的關(guān)注，這種做法不但沒有有效解決問題，反而增加了不穩(wěn)定因素、激化了社會(huì)矛盾。

（三）空間價(jià)值評估的差異

空間價(jià)值是指空間作為一種資源來滿足人的各類需求的程度，而對其評估則影響著城市空間生產(chǎn)中相關(guān)主體的行動(dòng)。就作為舊城改造發(fā)動(dòng)者和相關(guān)政策制定者的政府來說，其對舊城的空間評估是建立在城市區(qū)位空間上的，不同區(qū)位空間的價(jià)值不盡相同。而作為舊城改造重要投資方的資本把空間當(dāng)作可以增值的商品，其在追求利潤最大化的過程中對空間價(jià)值的評估往往盡量壓縮。在此基礎(chǔ)上，“空間”價(jià)值更多地表現(xiàn)為其物理空間的價(jià)值，即房屋、土地等的價(jià)值，因此對舊城居民相應(yīng)的補(bǔ)貼政策也一般據(jù)此來制定和調(diào)整。但是，在舊城居民的空間價(jià)值評估中，由于此空間承載著他們的日常生活、寄托著他們的精神和情感，他們依靠這個(gè)空間進(jìn)行著社會(huì)關(guān)系的生產(chǎn)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。所以，舊城空間對舊城居民來講，不僅是他們遮風(fēng)避雨的房屋，更是他們生存、生活的“命根子”，其價(jià)值已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過拆遷補(bǔ)償?shù)慕痤~?？傊?，對空間價(jià)值評估的差異是導(dǎo)致一些舊城居民強(qiáng)烈反對搬遷的原因之一，也往往是房屋拆遷改造過程中產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益糾紛的根本矛盾所在。

三、舊城改造中實(shí)現(xiàn)空間正義的路徑

空間正義是城市可持續(xù)發(fā)展的必由之路，是城市空間生產(chǎn)必須遵循的基本原則。在我國舊城改造的快速推進(jìn)過程中，空間隔離、空間剝奪、空間碎片化以及城市新貧困等一系列“城市病”問題的逐漸顯現(xiàn)，使空間正義成為現(xiàn)代城市建設(shè)和發(fā)展的重要抓手。舊城改造中空間正義的實(shí)現(xiàn)可從以下四個(gè)方面著力。

（一）空間改造前合理規(guī)劃城市空間

城市空間的生產(chǎn)包含著各種權(quán)力。在一般的城市建設(shè)當(dāng)中，政府擁有對城市空間的主導(dǎo)權(quán)，因此，在舊城改造的過程中，政府要將“以人民為中心”的理念貫徹到底，從而合理地進(jìn)行城市空間的規(guī)劃，打造適宜人民居住和發(fā)展的美好城市。為此，首先，要充分聽取各方專家學(xué)者的意見，并根據(jù)城市的歷史背景與區(qū)位條件，因地制宜地進(jìn)行城市空間規(guī)劃。其次，要平衡歷史舊城與現(xiàn)代新城的發(fā)展。在舊城改造過程中應(yīng)呈現(xiàn)“多中心”的規(guī)劃方案〔6〕，以保障舊城和新城居民都能享受城市資源，避免出現(xiàn)因?yàn)闅v史舊城原有醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施遷出，舊城居民沒有完成安置而導(dǎo)致的就醫(yī)、上學(xué)困難等問題，進(jìn)而協(xié)調(diào)各區(qū)域間發(fā)展，使城市資源合理分布。最后，要充分考慮舊城居民的通勤時(shí)間、消費(fèi)環(huán)境、文化生活等要素，合理規(guī)劃安置房源，以充分保障舊城居民的生活質(zhì)量。同時(shí)還需要特別關(guān)注改造過程中因施工建設(shè)導(dǎo)致的道路不暢通等問題，合理規(guī)劃公共交通路線并及時(shí)公布，以保障市民的有序出行，避免城市交通道路擁堵。

（二）空間改造時(shí)提高居民參與度

空間正義的實(shí)現(xiàn)需要各個(gè)空間主體的參與。在舊城改造中尤其要關(guān)注居民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從制度上、方法上切實(shí)提高居民的參與度，調(diào)動(dòng)居民參與城市空間管理的積極性，從而充分發(fā)揮居民的主體地位和監(jiān)督功能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)空間生產(chǎn)過程中的公平和正義。為此，首先，要加強(qiáng)黨建引領(lǐng)。黨建引領(lǐng)是加強(qiáng)社區(qū)治理、緩解基層社會(huì)矛盾的關(guān)鍵〔7〕，要發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用，使其承擔(dān)起社區(qū)治理的“中軸”角色。在搬遷前舊城社區(qū)黨組織要對居民的意見進(jìn)行充分摸排調(diào)查，主動(dòng)到居民中宣傳、答疑、解惑，圍繞舊城改造流程、改造內(nèi)容等相關(guān)重大議題與居民進(jìn)行反復(fù)協(xié)商，充分尊重民意，調(diào)動(dòng)其參與城市建設(shè)的熱情。其次，要拓寬居民的參與途徑。要健全居民意見的收集、登記、反饋機(jī)制，正確對待居民的上訪，健全居民參與舊城改造的監(jiān)督機(jī)制，使居民參與空間管理的渠道暢通、便捷。再次，要提供多樣化的參與方式。不僅要在舊城各個(gè)社區(qū)設(shè)置意見收集站點(diǎn)，還要善于利用微博、微信等網(wǎng)絡(luò)媒介，為居民提供方便快捷的網(wǎng)上渠道，從而更廣泛、更全面地了解公眾的意愿，提高其參與舊城改造的積極性。最后，居民要有城市主人公的自覺和主動(dòng)。追求居民城市權(quán)力意味著公共權(quán)力由政府（國家）向公民和社會(huì)的轉(zhuǎn)移〔8〕。城市建設(shè)雖然應(yīng)該由政府引領(lǐng)和規(guī)劃，但建設(shè)和諧美好的現(xiàn)代城市需要多方主體的共同努力。作為舊城改造的直接受益主體，居民為城市建設(shè)建言獻(xiàn)策責(zé)無旁貸。因此，居民應(yīng)該將個(gè)體利益與集體利益、局部利益與全局利益、眼前利益和長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，并利用恰當(dāng)?shù)姆绞教岢龊锨楹侠淼男枨蠼ㄗh，這不僅是居民參與城市建設(shè)的重要方式，而且是居民向增強(qiáng)主體意識、伸張城市權(quán)利邁進(jìn)的關(guān)鍵一步。

（三）空間改造中發(fā)揮多主體聯(lián)動(dòng)作用

多主體聯(lián)動(dòng)作用的發(fā)揮有助于舊城改造的順利完成。為此，一方面，要廣開渠道，建立多元融資機(jī)制。舊城改造工程需要龐大的資金投入，在財(cái)政支出有限的情況下，政府可采取各類支持政策和稅費(fèi)減免等措施來吸引社會(huì)資本投資〔9〕，同時(shí)商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)可按照風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的原則放寬信貸政策，以支持舊城居民區(qū)改造項(xiàng)目。另一方面，要建立多主體參與機(jī)制。在處理舊城居民區(qū)改造問題中應(yīng)充分發(fā)揮城管、街道辦事處、社區(qū)社會(huì)組織、居民等多主體力量〔10〕。如城管和街道辦事處不僅要親自調(diào)查轄區(qū)的情況，摸清居民的實(shí)際困難，根據(jù)各自小區(qū)的特點(diǎn)，對拆遷和改造工作進(jìn)行有序安排，而且要在不違背原有政策的基礎(chǔ)上靈活地調(diào)整應(yīng)對方案。社區(qū)社會(huì)組織要全面了解居民的心理需求，鼓勵(lì)居民積極搬遷，并在社區(qū)中起帶頭作用。對在搬遷過程中有實(shí)際困難的家庭或個(gè)人，各方主體可共同進(jìn)行適當(dāng)?shù)膸头龊脱a(bǔ)貼，以減少居民的抵觸情緒。

（四）空間改造后加強(qiáng)社區(qū)空間治理

在舊城改造后，居住環(huán)境的治理和社會(huì)關(guān)系的治理要兩手抓。為此，首先，針對搬遷改造后的社區(qū)，政府應(yīng)健全其周圍的配套基礎(chǔ)設(shè)施，規(guī)劃好居民區(qū)的排水、照明系統(tǒng)，盡快完成道路優(yōu)化、生活垃圾分類等工作，同時(shí)建設(shè)綠化帶和公共活動(dòng)空間，從而打造居民良好的居住環(huán)境。其次，要兼顧不同社會(huì)群體的利益，注重搬遷后居民產(chǎn)生的相對剝奪感和失落感，尤其要關(guān)注因舊城改造而產(chǎn)生的“邊緣化”群體，并積極對其進(jìn)行疏導(dǎo)和幫扶，如通過社會(huì)救助等方式，為拆遷后生活困難的居民提供物質(zhì)上、心理上的社會(huì)關(guān)懷〔11〕。最后，要加強(qiáng)居民自治，從社區(qū)內(nèi)部挖掘那些“講政治、懂城市、會(huì)經(jīng)濟(jì)、有技能、善溝通”的人員進(jìn)入居民自治組織。要通過居民自治組織的優(yōu)勢，消除居民間的隔閡、提高居民自治參與度。可在社區(qū)內(nèi)開展豐富多彩的居民溝通與交流活動(dòng)，如組建社區(qū)居民微信群、舉辦志愿者結(jié)對鄰里互助活動(dòng)等。這樣不僅能夠增加居民間的交往和互動(dòng)，緩解拆遷居民面對新環(huán)境產(chǎn)生的社會(huì)適應(yīng)性問題，還能滿足居民日常的文化娛樂需求，提升社區(qū)內(nèi)部的向心力和凝聚力。

〔注 釋〕

①城市空間生產(chǎn)是近年來新馬克思主義者關(guān)于城市空間研究最重要的理論進(jìn)展。城市空間生產(chǎn)是指資本、權(quán)力和利益等政治經(jīng)濟(jì)要素和力量對空間重新塑造，并以其作為底板、介質(zhì)或產(chǎn)物，形成空間的社會(huì)化結(jié)構(gòu)和社會(huì)的空間性關(guān)系過程。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 徐 芳

〔收稿日期〕 2022-05-02

〔作者簡介〕 魏亞萍（1976-），女，新疆烏魯木齊人，北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部副教授，社會(huì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策與社區(qū)發(fā)展。

楊海靜（1997-），女，山西大同人，北京工業(yè)大學(xué)文法學(xué)部碩士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策與社區(qū)發(fā)展。