美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策執(zhí)行規(guī)范的現(xiàn)代演變（上）*

威廉姆·科瓦契奇 著 / 美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)前任主席

羅丹睿 譯 / 華東政法大學(xué)博士研究生

一、引言

對(duì)歷史的了解通常會(huì)為有關(guān)美國(guó)聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法的討論提供參考。在許多令人難忘的場(chǎng)合，基于歷史的敘事改變了美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)政策體系，例如，通過對(duì)反壟斷立法的目標(biāo)1. 關(guān)于反壟斷政策目標(biāo)的一個(gè)顯著的有影響的歷史敘述是Robert Bork從美國(guó)反壟斷成文法的立法歷史中提煉出的一個(gè)以效率為導(dǎo)向的“消費(fèi)者福利”目標(biāo)。See Robert H. Bork, The Antitrust Paradox 56-66 (1978) (討論制定《謝爾曼法》《克萊頓法》和《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》的立法目的) [hereinafter Antitrust Paradox]; Robert H. Bork, Legislative Intent and the Policy of the Sherman Act, 9 J.L. & Econ. 7 (1966) (討論國(guó)會(huì)通過《謝爾曼法》的目標(biāo)). 對(duì)Bork歷史敘事的影響的考察參見William E. Kovacic, The Antitrust Paradox Revisited: Robert Bork and the Transformation of Modern Antitrust Policy,36 Wayne L. Rev. 1413, 1437-39, 1445-51 (1990).或政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量發(fā)表意見。2. 美國(guó)律師協(xié)會(huì)研究聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的委員會(huì)在其1969年的報(bào)告中回顧了以前藍(lán)帶小組的工作，并得出結(jié)論認(rèn)為，該機(jī)構(gòu)自其成立以來就頑固地?zé)o視許多早期的改革建議。American Bar Association, Commission to Study the FTC, Report of the Commission to Study the Federal Trade Commission 9 (Sept. 1969). 美國(guó)律師協(xié)會(huì)的專家小組表示，他們相信“這應(yīng)該是一長(zhǎng)串委員會(huì)和團(tuán)體中的最后一個(gè)，這些委員會(huì)和團(tuán)體真誠(chéng)地堅(jiān)持認(rèn)為，徹底的變革對(duì)于按照其預(yù)期的形象重建聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是至關(guān)重要的”，并建議“如果變革沒有發(fā)生”，就解散該機(jī)構(gòu)。Id. at 3. 美國(guó)律師協(xié)會(huì)團(tuán)隊(duì)對(duì)關(guān)于聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的過去評(píng)價(jià)的敘述在國(guó)會(huì)引起強(qiáng)烈共鳴，并為其建議增加了相當(dāng)大的力量。See William E. Kovacic, The Federal Trade Commission and Congressional Oversight of Antitrust Enforcement: A Historical Perspective, in Public Choice and Regulation:A View from Inside the Federal Trade Commission 63, 82 (Robert MacKay et al. eds., 1987) (描述美國(guó)律師協(xié)會(huì)小組對(duì)過去聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)反壟斷計(jì)劃的負(fù)面評(píng)價(jià)如何有助于刺激該機(jī)構(gòu)的改革).; William E. Kovacic, The Federal Trade Commission and Congressional Oversight of Antitrust Enforcement, 17 Tulsa L.J. 587, 630-31, 643 & n.270 (1982) (same).有關(guān)執(zhí)法政策的重要教訓(xùn)源于這段經(jīng)歷：塑造對(duì)過去的理解，您會(huì)影響對(duì)司法部（DOJ）和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）未來應(yīng)采取的行動(dòng)的看法。

美國(guó)反壟斷歷史的一個(gè)共同敘事將自1960年以來的聯(lián)邦執(zhí)法政策描述為搖擺不定的鐘擺。 在這種敘事中，聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法分三個(gè)階段進(jìn)行：在1960年代和1970年代過于活躍，在1980年代過于消極，在1990年代適度緩和。借用著名兒童故事中的分類體系來說，聯(lián)邦執(zhí)法政策從太熱到太冷到恰到好處。3. 在《三只熊》的故事中，金鳳花姑娘不請(qǐng)自來地造訪了三只熊的家。熊在森林里散步，房子空著。金鳳花姑娘走進(jìn)房子，看見桌子上有三碗粥，就品嘗食物：首先，她嘗了大熊的粥，這對(duì)她來說太熱了。接下來，她嘗了嘗中熊的粥，但是對(duì)她來說太冷了。然后她去了小熊的粥，嘗了嘗，它既不太熱也不太冷，但是恰到好處，她非常喜歡，一點(diǎn)一點(diǎn)地把它吃光了。The Story of the Three Bears, in The Illustrated Treasury of Children’s Literature 9, 70 (Margaret E. Martignoni ed., 1955).

接受鐘擺敘事及其對(duì)現(xiàn)代反壟斷歷史的解釋的評(píng)論者通常會(huì)以令人放心的方式講述這個(gè)故事。司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)官員的說法最為樂觀，他們制定了1990年代“恰到好處”的執(zhí)法政策。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)內(nèi)部人員在1999年發(fā)表的一項(xiàng)代表性評(píng)估中指出：

在過去的七年中，反壟斷法的實(shí)施特別地務(wù)實(shí)、重點(diǎn)突出和平衡…… 反壟斷機(jī)構(gòu)已經(jīng)制定了審慎的中間路線，采取了合理而有限的執(zhí)法行動(dòng)，試圖闡明法律以提高公司的競(jìng)爭(zhēng)能力，并著眼于現(xiàn)實(shí)世界的結(jié)果而不是意識(shí)形態(tài)上的斗爭(zhēng)。4. David A. Balto, Antitrust Enforcement in the Clinton Administration, 9 Cornell J.L. & Pub. Pol’y 61, 132 (1999). 1990 年代“恰到好處”政策的設(shè)計(jì)者在擔(dān)任聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)之前就預(yù)示了這一主題。See Interview: Dean Robert Pitofsky,Antitrust, Winter 1988, at 24, 24:反壟斷：即使另一位共和黨人當(dāng)選接替羅納德·里根，你相信反壟斷政策的方向會(huì)改變嗎？PITOFSKY: 是的，我預(yù)計(jì)無論誰贏得選舉，反壟斷執(zhí)法力度都會(huì)加大。我不指望我們會(huì)回到1950和60年代那種咄咄逼人、反對(duì)龐大、民粹主義的做法。但我也懷疑我們會(huì)看到里根政府非常寬松的執(zhí)法姿態(tài)的延續(xù)。不管哪個(gè)政黨贏得選舉，我都希望有某種介于這兩個(gè)極端之間的執(zhí)法計(jì)劃。

本著兒童寓言的精神，反壟斷的故事暗示著一個(gè)圓滿的結(jié)局。在遭受“意識(shí)形態(tài)”上的過度打擊之后，聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法政策變得“務(wù)實(shí)、重點(diǎn)突出和平衡”，并達(dá)到了明智的技術(shù)官僚平衡——“審慎的中間路線”。

鐘擺敘事無疑是很受歡迎的。5. 鐘擺隱喻作為分析和解釋工具的流行并不局限于競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域。See Neil Duxbury, Patterns of American Jurisprudence 1-7 (1995) (批判美國(guó)法學(xué)思想史的“鐘擺式擺蕩”視野); Steven L. Schooner, Fear of Oversight: The Fundamental Failure of Businesslike Government, 50 Am. U. L. Rev. 627, 670 & n.144, 707 (2001) (描述使用鐘擺類比來描述美國(guó)的公共采購(gòu)改革舉措).商業(yè)記者經(jīng)常背誦該敘事，并接受其易于理解的對(duì)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的總結(jié)。學(xué)者們將這種敘事作為對(duì)現(xiàn)代執(zhí)法的準(zhǔn)確解釋，并認(rèn)可其對(duì)聯(lián)邦官員如何使用其權(quán)力的解釋。在過去的四十年中，鐘擺敘事被如此頻繁且充滿自信地復(fù)述，已成為有關(guān)聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法的常規(guī)知識(shí)。

經(jīng)過仔細(xì)檢查，鐘擺敘事應(yīng)該引起競(jìng)爭(zhēng)政策界的不適。按照其說法，鐘擺敘事使人們對(duì)美國(guó)反壟斷執(zhí)法的穩(wěn)定性和合法性產(chǎn)生懷疑。例如，在1960年代至1980年代，敘事中并購(gòu)政策的主導(dǎo)形象是一個(gè)失控的系統(tǒng)。敘事說，聯(lián)邦執(zhí)法“從一個(gè)極端變成了另一個(gè)極端?！?. Robert Pitofsky, Proposals for Revised United States Merger Enforcement in a Global Economy, 81 Geo. L.J. 195, 196 (1992)(從1960年代到80年代，美國(guó)的合并執(zhí)法政策“從一個(gè)極端傾斜到另一個(gè)極端”); see also Milton Handler, Introduction,35 Antitrust Bull. 13, 21 (1990) (“隨著里根政府的到來，合并執(zhí)法政策發(fā)生了180度的變化……鐘擺從一個(gè)極端擺向另一個(gè)極端……”).盡管可以肯定美國(guó)的反壟斷制度在1990年代就已實(shí)現(xiàn)，7. See Robert Pitofsky, Antitrust at the Turn of the Twenty-First Century: A View from the Middle, 76 St. John’s L. Rev. 583,586 (2002) (到1990年代末，美國(guó)反壟斷執(zhí)法“停止了從部分基于民粹主義意識(shí)形態(tài)的激進(jìn)執(zhí)法轉(zhuǎn)向基于對(duì)反壟斷核心假設(shè)的敵意的最低限度執(zhí)法”).但該敘事并不能解釋為什么1990年代的“審慎中間路線”會(huì)持久。比任何其他因素都更重要，敘事表明聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)中擔(dān)任高級(jí)職務(wù)的人決定了政策是由幾乎沒有頭腦的“意識(shí)形態(tài)”（1960年代，1970年代和1980年代）還是由“審慎”（1990年代）指導(dǎo)。在這種框架下，政策上不穩(wěn)定的變化似乎只是總統(tǒng)選舉而已。8. 根據(jù)這一邏輯，一些評(píng)論者在2001年警告說，司法部和喬治·沃克·布什領(lǐng)導(dǎo)下的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)將否定克林頓任期內(nèi)的反壟斷政策，并可能干脆停止執(zhí)行。See John B. Judis, Trust Walk, The New Republic Online, June 11, 2001 (“你可能從未聽說過Charles James或Tim Muris。甚至可能不是Michael Powell……它們共同預(yù)示著美國(guó)反壟斷法實(shí)施的一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變:在布什政府的領(lǐng)導(dǎo)下，可能不會(huì)有任何轉(zhuǎn)變?！? (emphasis added), available at http://www.thenewrepublic.com/061101/judis061101.htm; see also Albert A. Foer, Antitrust in Peril, Rutland Herald Daily, June 20, 2001 (“如果聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部反壟斷局放棄這一領(lǐng)域，州總檢察長(zhǎng)準(zhǔn)備擴(kuò)張消費(fèi)者監(jiān)察組織。”) (emphasis added), available at http://www.anti trustinstitute.org/recent/128.反壟斷執(zhí)法的學(xué)生，尤其是外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)者，他們就競(jìng)爭(zhēng)政策的正確設(shè)計(jì)尋求指導(dǎo)，可以理解的是，他們可能會(huì)拒絕尊重一個(gè)內(nèi)容和應(yīng)用在民意測(cè)驗(yàn)中會(huì)發(fā)生巨大變化的法律體系。9. See Thomas B. Leary, The Essential Stability of Merger Policy in the United States, 70 Antitrust L.J. 105, 106 (2002) (批評(píng)對(duì)現(xiàn)代美國(guó)反壟斷經(jīng)驗(yàn)的鐘擺式解釋，并指出：“如果合并政策真的如此容易改變，取決于總統(tǒng)選舉的結(jié)果，那么它能有多大的可信度？”).

鐘擺敘事的更基本的困難是它對(duì)理解如何制定和應(yīng)該如何制定反壟斷政策造成了障礙。敘事提供了關(guān)于現(xiàn)代美國(guó)反壟斷經(jīng)驗(yàn)的不可接受的不正確表達(dá)。10. See Andrew I. Gavil, Teaching Antitrust Law in Its Second Century: In Search of the Ultimate Antitrust Casebook, 66 N.Y.U.L. Rev. 189, 217 n.177 (1991) (作為解釋現(xiàn)代反壟斷政策發(fā)展的一種工具，鐘擺的比喻還有許多不足之處).鐘擺敘事通過人為地強(qiáng)調(diào)跨時(shí)期的執(zhí)法活動(dòng)的波動(dòng)來發(fā)揮作用。11. 這是使用鐘擺比喻的評(píng)論的一個(gè)共同特點(diǎn)。Compare Duxbury, supra note 5, at 2 (在使用鐘擺意象來描述美國(guó)歷史上法律形式主義和法律現(xiàn)實(shí)主義之間的關(guān)系時(shí)，美國(guó)法學(xué)作家傾向于發(fā)展特定主題……以一種過于強(qiáng)調(diào)，有時(shí)過于戲劇化的方式”).隨著反復(fù)的朗誦，敘事推倒了不一致的事實(shí)，這些事實(shí)可能暗示著重要的連續(xù)性或漸進(jìn)的、累積的改進(jìn)性要素。對(duì)多方面現(xiàn)象的可預(yù)測(cè)的成套分析消除了麻煩的復(fù)雜性。為了突出1990年代政策中期的審慎性，鐘擺敘事使1960年代/ 1970年代和1980年代的決策者充滿了非理性和經(jīng)濟(jì)原始主義。在這幅漫畫中迷失的是一種可靠的實(shí)證分析，這種分析對(duì)于設(shè)計(jì)關(guān)于公共執(zhí)法政策的健全規(guī)范性建議是必要的。

本文力求改進(jìn)鐘擺敘事。本文認(rèn)為，鐘擺敘事歪曲和誤解了美國(guó)現(xiàn)代反壟斷歷史，并為理解公共機(jī)構(gòu)如何行使其自由裁量權(quán)執(zhí)行反壟斷法提供了不合適的基礎(chǔ)。本文對(duì)現(xiàn)代反壟斷經(jīng)驗(yàn)的解釋審查了執(zhí)法模式，并強(qiáng)調(diào)了反壟斷“規(guī)范（norm）”（關(guān)于公共競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么的共識(shí)）的演變?nèi)绾嗡茉靾?zhí)法計(jì)劃。本文借鑒1960年以來的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，分析了執(zhí)法規(guī)范如何演變并成為競(jìng)爭(zhēng)政策體系中公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。在處理規(guī)范問題時(shí)，本文處理了新舊競(jìng)爭(zhēng)政策體系中的一個(gè)重要問題：公共競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)如何行事？

與鐘擺敘事相比，本文對(duì)現(xiàn)代反壟斷經(jīng)驗(yàn)的解讀更加強(qiáng)調(diào)公共反壟斷執(zhí)法的連續(xù)性和累積性。這篇文章承認(rèn)不同時(shí)代之間的差異，但對(duì)差異及其來源提供了更豐富的分析。特別是，文章試圖避免夸大（這種夸大加強(qiáng)了鐘擺敘事對(duì)明確界定的、自成一體的執(zhí)法時(shí)期的描述），并支持?jǐn)⑹聦?duì)政策制定的“前后”描述所必需的明顯的并列。除其他要點(diǎn)外，本文還指出，聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)在1990年代的輸出在關(guān)鍵方面符合1980年代確立的規(guī)范。12. Lawrence White最近對(duì)克林頓政府反壟斷政策的評(píng)估抓住了這一視角。White教授寫道，在比爾·克林頓的總統(tǒng)任期內(nèi)，出現(xiàn)了一種新的激進(jìn)主義。以前不會(huì)被起訴的案件現(xiàn)在被起訴了。但是連續(xù)性的要素也很強(qiáng)。毫無疑問對(duì)前政權(quán)的主要方向沒有革命性的顛覆，對(duì)保護(hù)小企業(yè)的民粹主義和熱情也沒有回歸，而在1980年代之前，這種民粹主義和熱情有時(shí)會(huì)影響反壟斷政策。Lawrence J. White, Antitrust Activities During the Clinton Administration, in High Stakes Antitrust—The Last Hurrah? 11, 12(Robert W. Hahn ed., 2003).最近的研究發(fā)現(xiàn)，1980年代和1990年代的聯(lián)邦合并政策具有“基本穩(wěn)定性”，13. See Leary, supra note 9, at 111-36 (documenting similarities in federal merger enforcement in 1980s and 1990s).這也是非合并執(zhí)法的核心要素。特別是，如果司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在1980年代接受的規(guī)范普遍缺乏持久的知識(shí)和體制基礎(chǔ)，僅僅反映現(xiàn)任官員異常的、教條的偏好，這種穩(wěn)定是不可能實(shí)現(xiàn)的。

本文分五個(gè)部分考察了現(xiàn)代反壟斷執(zhí)法規(guī)范的演變。第二部分介紹鐘擺敘事的基本要素。第三部分描述了公共反壟斷執(zhí)法背景下的規(guī)范的概念，并引入了作為鐘擺敘事之替代的約束連續(xù)性概念。第四部分利用1961年至2000年的聯(lián)邦執(zhí)法數(shù)據(jù)，考察司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在反壟斷政策特定領(lǐng)域執(zhí)法規(guī)范的演變。本節(jié)集中關(guān)注鐘擺敘事變得模糊的重要執(zhí)法現(xiàn)象。第五部分解釋了為什么許多流行的和學(xué)術(shù)的評(píng)論接受了鐘擺敘事，盡管它對(duì)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的描述令人懷疑。第六部分討論了美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)各個(gè)反壟斷體系內(nèi)的和跨司法管轄區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)政策項(xiàng)目發(fā)展的制度影響。更好地了解美國(guó)執(zhí)法規(guī)范的演變情況，可以為國(guó)內(nèi)和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)政策界提供方法，以隨著時(shí)間的推移提高反壟斷執(zhí)法系統(tǒng)的質(zhì)量。

二、鐘擺敘事

在美國(guó)反壟斷政策中，隱喻和講故事是強(qiáng)有力的論述和分析工具。14. 對(duì)反壟斷法中隱喻作用的最重要的論述出現(xiàn)在 Michael Boudin, Antitrust Doctrine and the Sway of Metaphor, 75 Geo.L.J. 395 (1986). Joshua Newberg在對(duì)聯(lián)邦和州政府對(duì)微軟的訴訟的研究中分析了敘事作為反壟斷訴訟工具的作用。Joshua A. Newberg, The Narrative Construction of Antitrust, 12 S. Cal. Interdis. L.J. 181 (2003).在現(xiàn)代聯(lián)邦執(zhí)法的討論中，基于隱喻的故事沒有比鐘擺敘事更有力或更常見了。執(zhí)法官員和學(xué)者經(jīng)常使用鐘擺意象或相近的替代物來描述聯(lián)邦政策的調(diào)整。15. See Balto, supra note 4, at 62-64 (用鐘擺隱喻描述1970年代至90年代的聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法；觀察到“反壟斷執(zhí)法經(jīng)常被描述為意識(shí)形態(tài)的波動(dòng)”); George Bittlingmayer, The Antitrust Emperor’s Clothes, 25 Regulation, Fall 2002, at 46,52 (“自1980年代末以來，反壟斷的鐘擺已經(jīng)回落，在克林頓政府和布什政府的領(lǐng)導(dǎo)下，兩黨達(dá)成了新的共識(shí)?！?;Eddie Correia, Antitrust Policy After the Reagan Administration, 76 Geo. L.J. 329, 329 (1987) (“1980年選舉的結(jié)果……導(dǎo)致了對(duì)反壟斷執(zhí)法幾乎每個(gè)方面的大規(guī)模攻擊。下一屆政府應(yīng)該把鐘擺拉回到中心?！?; John J. Flynn & James F.Ponsoldt, Legal Reasoning and the Jurisprudence of Vertical Restraints: The Limitations of Neoclassical Economic Analysis in the Resolution of Antitrust Disputes, 62 N.Y.U. L. Rev. 1125, 1129 (1987) (確定“行政和司法機(jī)構(gòu)的鐘擺”……擺向不顧反壟斷法所體現(xiàn)的價(jià)值觀或特定爭(zhēng)端的事實(shí)而認(rèn)定行為本身合法的極端”); Klein Spurs Consumer Action to Address Challenges of Information Age, Globalization, 76 Antitrust & Trade Reg. Rep. (BNA) 559 (May 20, 1999) [hereinafter Klein Consumer League Speech] (引用主管反壟斷的助理司法部長(zhǎng)Joel Klein的話，用鐘擺隱喻來描述自1960年以來反壟斷政策的趨勢(shì)); W. John Moore, Antitrust Comeback, Nat’l J., Nov. 6, 1993, at 2666 (“華盛頓律師Joe Sims表示，‘可以說，我們現(xiàn)在已經(jīng)完成了一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，’克林頓政府正在積極尋找案件……”); Lawrence A. Sullivan & Wolfgang Fikentscher,On the Growth of the Antitrust Idea, 17 Berkeley J. Int’l L. 197, 208 (1998) (“于是鐘擺擺動(dòng)起來。隨著Baxter、Ginsburg、Rill、Scalia、Bork、Easterbrook and Posner的出現(xiàn)，芝加哥的意識(shí)形態(tài)開始在整個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)以及某種程度上在法院中占據(jù)優(yōu)勢(shì)?！?; Pat Wechsler, The Pendulum Is Swinging Back on Antitrust Law, Newsday, Oct. 23, 1988, at 67 (引用Robert Pitofsky對(duì)里根任期內(nèi)反壟斷執(zhí)法的描述：“鐘擺向右擺得太遠(yuǎn)了?！?.商業(yè)記者經(jīng)常使用鐘擺敘事的版本來討論司法部或聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的反壟斷執(zhí)法。16. See Tamara Lytle, It Takes Much Paperwork to Make the Mergers Work, Orlando Sentinel, Dec. 13, 1998, at G1 (“多年來，對(duì)反壟斷監(jiān)管的熱情像鐘擺一樣搖擺不定?！?; Jeffrey Silva, Bush Picks for DOJ, FTC Bode Well for Telecom,RCRWireless News, Mar. 12, 2001, at 9 (“在過去的二十年里，反壟斷政策出現(xiàn)了搖擺?！?; Richard Wolfe, The New Rules of Competition, Fin. Times (USA Edition), Oct. 10, 1998, at 6 (“如果Joel Klein輸?shù)羲奈⒁饬Φ陌讣?，一些學(xué)者預(yù)測(cè)鐘擺可能會(huì)回到1980年代的自由放任政策。”); Laurence Zuckerman, How the Antitrust Wars Wax and Wane, N.Y.Times, Apr. 11, 1998, at B7 (“布什和里根政府……很少援引反壟斷法。最近，克林頓政府加強(qiáng)了反壟斷執(zhí)法?！?.如上所述，鐘擺敘事將司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的反壟斷活動(dòng)描述為從1960年到2000年基本上經(jīng)歷了三個(gè)階段。下面的討論使用鐘擺敘事評(píng)論來描述每個(gè)時(shí)代。

（一）太熱：過度激進(jìn)主義的時(shí)代

在鐘擺敘事中，聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法在1960年代達(dá)到了過度干預(yù)的極端。司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)廣泛的商業(yè)行為持懷疑態(tài)度，并不加區(qū)別地行使其起訴的權(quán)力。17. See Klein Consumer League Speech, supra note 15, at 560 (引用反壟斷助理司法部長(zhǎng)Joel Klein的話說，在1960年代早期，政府反壟斷機(jī)構(gòu)“挑戰(zhàn)了一切”).一位代表對(duì)從1960年代起經(jīng)1970年代初至1970年代中期的聯(lián)邦反托拉斯執(zhí)法和司法分析的發(fā)展進(jìn)行了描述，他說：“反壟斷的鐘擺已經(jīng)擺得太遠(yuǎn)了。太多的商業(yè)慣例被禁止。批評(píng)者可能會(huì)指出，一些反壟斷執(zhí)法阻止了企業(yè)為消費(fèi)者利益而行動(dòng)?！?8. See Eleanor M. Fox & Lawrence A. Sullivan, Antitrust—Retrospective and Prospective: Where Are We Coming From?Where Are We Going?, 62 N.Y.U. L. Rev. 936, 944 (1987).對(duì)大多數(shù)鐘擺敘事者來說，1960年代過熱的政策沖動(dòng)一直持續(xù)到1970年代，19. See Janet L. McDavid & Robert F. Leibenluft, What Impact Will Bush Have?, Nat’l L.J., Feb. 5, 2001, at B8 (卡特政府時(shí)期的聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法以“非凡行動(dòng)主義”為特色).盡管人們普遍認(rèn)識(shí)到，到1970年代末，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在某些領(lǐng)域調(diào)整了執(zhí)法計(jì)劃，這僅僅是因?yàn)槁?lián)邦法院已經(jīng)開始縮小二戰(zhàn)后判例所確立的責(zé)任范圍。20. 例如，到1970年代末很明顯聯(lián)邦法院正在放棄在1960年代推動(dòng)聯(lián)邦最高法院合并判例的一些結(jié)構(gòu)性假設(shè)的應(yīng)用。See ABA Section of Antitrust Law, Monograph No. 12, Horizontal Mergers: Law and Policy 41-45 (1986).

鐘擺敘事的許多版本將1960年代和1970年代的聯(lián)邦執(zhí)法設(shè)計(jì)師描述成不加思考的狂熱分子或經(jīng)濟(jì)原始人。21. See Arthur Austin, Antitrust Reaction to the Merger Wave: The Revolution vs. the Counterrevolution, 66 N.C. L. Rev. 931,939 (1988) (稱1960年代設(shè)計(jì)聯(lián)邦合并執(zhí)法政策的官員為“政府反壟斷巫醫(yī)”).用“狂熱”代替分析，執(zhí)法官員通常忽略(或無法理解)效率考量，不信任所有合并，并積極尋找機(jī)會(huì)解散大公司。22. See Lytle, supra note 16, at G1 (“在1980年當(dāng)選總統(tǒng)的羅納德·里根之前，人們認(rèn)為大是不好的。反壟斷法得到了積極執(zhí)行?！?; The New Enforcers, The Economist, Oct. 7, 2000, at 79, 80 [hereinafter New Enforcers] (稱聯(lián)邦執(zhí)法官員為“1960年代破壞信任的狂熱分子，他們?cè)诿恳患掖蠊净蚝喜⒅锌吹叫皭骸?; Charles Rule, Deputy Assistant Attorney General for Antitrust, Deregulating Antitrust: The Quiet Revolution, Speech Before the 19th New England Antitrust Conference 10 (Nov. 8, 1985) (反壟斷分析“當(dāng)然不需要非常復(fù)雜，就能確定‘無過錯(cuò)壟斷’這樣的反壟斷概念沒有什么經(jīng)濟(jì)價(jià)值，只能被解釋為對(duì)經(jīng)濟(jì)成功的本能反應(yīng)和對(duì)資本主義的懷疑”).不受主流的正確經(jīng)濟(jì)分析概念約束的“民粹主義”通常會(huì)促使作出起訴的決定。23. See Robert A. Skitol, The Shifting Sands of Antitrust Policy: Where It Has Been, Where It Is Now, Where It Will Be in Its Third Century, 9 Cornell J.L. & Pub. Pol’y 239, 253 (1999) (1960年代的聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法者是“過度干涉的民粹主義者”).執(zhí)法官員對(duì)待所有商業(yè)現(xiàn)象時(shí)都簡(jiǎn)化假設(shè)“大（企業(yè)）是壞的”。24. Compare Robert Pitofsky, Antitrust in the Next 100 Years, 75 Cal. L. Rev. 817, 822 (1987) (注意到“一些1960年代風(fēng)格的反壟斷所依賴的神話——大是壞，小是美麗的觀念”).

（二）太冷：不可原諒的緊縮時(shí)代

正如鐘擺敘事所說，聯(lián)邦執(zhí)法計(jì)劃在1980年代戲劇性地轉(zhuǎn)向不干預(yù)。羅納德·里根任命的司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的成員據(jù)說已經(jīng)將反壟斷執(zhí)法“徹底推向了右翼”。25. Peter Behr, Wave of Mergers, Takeovers Is a Part of Reagan Legacy; Next Presidency Will Be Test of Regulatory Policy Success, Wash. Post, Oct. 30, 1988, at H1 (討論1988年總統(tǒng)選舉對(duì)反壟斷政策的可能影響；引用Robert Pitofsky的話：“里根政府已經(jīng)從根本上轉(zhuǎn)向了右翼。不管喬治·布什還是Michael Dukakis當(dāng)選，局勢(shì)都會(huì)有所逆轉(zhuǎn)。”); Martha Middleton, “New Antitrust” Era Takes Shape, Nat’l L.J., Jan. 13, 1986, at 1 (引用Robert Pitofsky的話：“鐘擺已經(jīng)急劇地向右邊擺動(dòng)。”).里根任命的反壟斷官員在這樣做時(shí)，采取了“最低限度”的執(zhí)法計(jì)劃，26. See, e.g., Edward D. Cavanaugh, Attorneys’ Fees in Antitrust Litigation: Making the System Fairer, 57 Fordham L. Rev.51, 74 (1988) (論里根時(shí)代“政府最低限度執(zhí)法政策”對(duì)私人反壟斷訴訟的影響); Eleanor M. Fox, Antitrust, Trade and the Twenty-First Century—Rounding the Circle, 48 Rec. Ass’n of Bar of N.Y. 535, 542 (1993) (詳述里根的反壟斷政策；評(píng)論道，在1980年代，“美國(guó)已經(jīng)到了反壟斷的極簡(jiǎn)主義時(shí)代。”); Milton Handler, Is Antitrust’s Centennial a Time for Obsequies or for Renewed Faith in Its National Policy?, 10 Cardozo L. Rev. 1933, 1934-35 (1989) (1987年對(duì)適用于反壟斷犯罪的刑事罰金的法定增加“頗具諷刺意味，因?yàn)樵摲ㄊ窃谧畹拖薅葓?zhí)法的時(shí)候頒布的”); Robert Pitofsky, Antitrust at the Turn of the Twenty-First Century: The Matter of Remedies, 91 Geo. L.J. 169, 170 n.3 (2002) [hereinafter Remedies] (里根政府的反壟斷計(jì)劃“非常溫和”，并提供了“最低限度的執(zhí)法”); Robert Pitofsky, First Annual Miles W. Kirkpatrick Antitrust Lecture, Georgetown Law (Fall 2002) at 7 (“到了1980年代，也就是里根時(shí)代，你已經(jīng)有了極簡(jiǎn)反壟斷……”); Robert Pitofsky, Antitrust Policy in a Clinton Administration, 62 Antitrust L.J. 217, 217 (1993) [hereinafter Antitrust Policy] (“在里根政府的八年里，這個(gè)國(guó)家見證了可以想象的最低限度的反壟斷計(jì)劃。”).并“輕視”了該國(guó)的反壟斷法。27. Eleanor M. Fox & Robert Pitofsky, The Antitrust Alternative, 62 N.Y.U. L. Rev. 931, 931 (1987).

在鐘擺敘事對(duì)1980年代的處理中，聯(lián)邦政府無所作為的形象比比皆是。里根任期內(nèi)的司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)“幾乎完全放棄了反壟斷政策”，28. Joanna Ramey, Clinton Seen Putting Muscle in Antitrust, Women’s Wear Daily, Feb. 26, 1993, at S42.; see also Silva, supra note 16, at 9 (聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法采取了“里根政府時(shí)期的放手方式”).并制定了“五十年來最寬松的反壟斷執(zhí)法計(jì)劃”。29. Robert Pitofsky, Does Antitrust Have a Future?, 76 Geo. L.J. 321, 321 (1987); see also Moore, supra note 15, at 2666 (引用Robert Pitofsky的話說，反壟斷“在1980年代中期即使沒有消亡，也是緩慢的”).在里根任期內(nèi)，“一項(xiàng)不執(zhí)行（反壟斷法）的政策已經(jīng)形成，這讓那些認(rèn)為沒有反壟斷的話自由市場(chǎng)就不能保持自由的人非?？鄲馈！?0. Milton Handler, Foreword, 75 Cal. L. Rev. 787, 788 (1987); see also Handler, supra note 26, at 1935 (稱里根政府的反壟斷記錄是“有力且有效的不執(zhí)法”) (emphasis in original); Pitofsky, supra note 29, at 326 (criticizing Reagan administration’s antitrust “nonenforcement”).在里根任期間，聯(lián)邦政府的民事非合并執(zhí)法計(jì)劃“幾乎被消滅了”，31. Balto, supra note 4, at 63; see also Pitofsky, Antitrust Policy, supra note 26, at 217 (里根政府時(shí)期，“聯(lián)邦一級(jí)的執(zhí)法完全是針對(duì)卡特爾行為和一些規(guī)模巨大的橫向兼并”).“美國(guó)聯(lián)邦合并執(zhí)法停止了”，32. Eleanor M. Fox, Can We Control Merger Control?—An Experiment, in Policy Directions for Global Merger Review 79,84 (Global Competition Review: Special Report by the Global Forum for Competition and Trade Policy 1999). Compare Cananaugh, supra note 26, at 72 (里根政府時(shí)期，“反壟斷局已經(jīng)表明……在合并執(zhí)法中只有象征性的利益”).更廣泛地說，“執(zhí)法停止了”。33. Sullivan & Fikentscher, supra note 15, at 206.即使絕對(duì)脫離無法實(shí)現(xiàn)，政府的目標(biāo)也是顯而易見的：“里根顯然打算讓政府官員退出反壟斷執(zhí)法的業(yè)務(wù)?！?4. Keith Conrad, Media Mergers: First Step in a New Shift of Antitrust Analysis?, 49 Fed.Comm. L.J. 675, 690 (1997) (討論合并執(zhí)法).

在鐘擺敘事中，里根任期內(nèi)反壟斷機(jī)構(gòu)的不作為將美國(guó)帶到了反壟斷末日的邊緣。到1980年代末，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的“不執(zhí)法”已經(jīng)“達(dá)到了一個(gè)危機(jī)點(diǎn)，威脅到了美國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)體系。”35. Fox & Pitofsky, supra note 27, at 931; see also Pitofsky, supra note 29, at 327 (“美國(guó)經(jīng)濟(jì)如此充滿活力，以至于過去7年的最低限度執(zhí)法[1981-1987]是否會(huì)造成永久性傷害值得懷疑……這種不執(zhí)法程度的延續(xù)可能會(huì)深刻改變這個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)。”); Louis B. Schwartz, Some Additional Safeguards for the Newly Liberated Marketplace, 75 Cal. L. Rev. 1049,1051 (1987) (“我們站在反壟斷的最低點(diǎn)；這是一封死信，除了“什么都行”之外，我不知道該教我的學(xué)生什么");William G. Shepherd, Bust the Reagan Trustbusters, Fortune, Aug. 4, 1986, at 225 (說“今天反壟斷陷入困境”；補(bǔ)充說“里根政府已經(jīng)回到了Harding和Coolidge領(lǐng)導(dǎo)下的反壟斷黑暗時(shí)代”；結(jié)論是：“通過重新提起反壟斷訴訟，從這條通往奴役的道路上回頭可能還不算太晚，但勝算不大?！?.隨著聯(lián)邦起訴達(dá)到“低潮”，只有州政府活動(dòng)的增加“維持”了公共反壟斷法。36. Harry First, Antitrust’s Goals: Theories of Antitrust in the United States and Japan, in Competition Policy in the Global Trading System 175, 180-81 (C.A. Jones & M. Matsushita eds., 2002); see also Harry First, Theories of Harmonization: A Cautionary Tale, in Comparative Competition Law: Approaching an International System of Antitrust Law 17, 24 (Hanns Ullrich ed., 1998) (“有一個(gè)很好的理由可以證明，在1980年代，通過州政府執(zhí)法者(他們不同意聯(lián)邦政府的自由放任政策)闡明反壟斷政策以及通過私人訴訟，反壟斷在美國(guó)仍然存在……”).鐘擺敘事者偶爾承認(rèn)里根任期內(nèi)反壟斷機(jī)構(gòu)在1980年代提起了一些訴訟，但司法部或聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)執(zhí)法的有些案例據(jù)說沒有表現(xiàn)出想象力，依賴于現(xiàn)有理論的普遍應(yīng)用，或者缺乏商業(yè)意義。37. See Cavanaugh, supra note 26, at 72-73 (在里根時(shí)代，“無論是反壟斷局還是聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，都在發(fā)展和實(shí)施新的反壟斷責(zé)任理論方面做出了很大努力”); Pitofsky, supra note 24, at 819 (討論卡特爾政策并評(píng)論道：“在很大程度上，里根政府只是一次又一次地提起了同一個(gè)案件——對(duì)建筑業(yè)中相互關(guān)聯(lián)的地區(qū)和地方共謀的一系列挑戰(zhàn)。它沒有表現(xiàn)出利用其相當(dāng)高的經(jīng)濟(jì)成熟度來開發(fā)創(chuàng)新方法來發(fā)現(xiàn)非建筑業(yè)卡特爾的傾向?！?; Schwartz, supra note 35, at 1051 ("只有瑣碎而明顯的橫向價(jià)格協(xié)議才會(huì)引發(fā)政府行動(dòng).").

1980年代鐘擺敘事歷史中的主要角色是聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。鐘擺敘事最仁慈的版本只是將里根任命的反壟斷官員斥為“極端分子”或“理論家”。38. See Fox & Sullivan, supra note 18, at 945 (在描述里根第一任反壟斷助理司法部長(zhǎng)William Baxter在1980年代改變聯(lián)邦執(zhí)法政策中的角色時(shí)：“人們常說，極端分子有必要將傳統(tǒng)向前推進(jìn)一小步。這也許就是Baxter和芝加哥學(xué)派所做的?！?; New Enforcers, supra note 22, at 79, 80 (討論聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法趨勢(shì)，并提及“里根時(shí)代的自由放任理論家”).與1960年代和1970年代的“狂熱者”一樣，里根任期內(nèi)反壟斷政策制定者的指導(dǎo)思想是對(duì)信仰體系的不假思索的承諾，而不是理性或深思熟慮的分析。39. See Willard F. Mueller, Market Power and Its Control in the Food System, in Issues after a Century of Federal Competition Policy 23, 35(Robert L. Wills et al. eds., 1987) (里根反壟斷機(jī)構(gòu)“由充滿資本主義自由放任哲學(xué)的個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，這種哲學(xué)會(huì)讓亞當(dāng)·斯密對(duì)他的所作所為不寒而栗”；在采取“自由放任的激進(jìn)主義”時(shí)，里根反壟斷官員被“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的效率的盲目信任”所引導(dǎo));Correia, supra note 15, at 329 (“里根政府經(jīng)常用保守的政治哲學(xué)代替現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)分析，拒絕干預(yù)許多存在嚴(yán)重競(jìng)爭(zhēng)問題的案件?！?; Flynn & Ponsoldt, supra note 15, at 1130 (“目前執(zhí)法機(jī)構(gòu)和許多司法判決都實(shí)施反壟斷法，這是普通法分析過程失敗的例證。司法和行政機(jī)構(gòu)不愿意根據(jù)統(tǒng)治的立法現(xiàn)實(shí)地評(píng)估縱向分銷限制，這表明法律屈從于意識(shí)形態(tài)?！?.原始的政治力量，而不是任何思想力量，使他們能夠?qū)崿F(xiàn)變革。因此，他們?cè)诟淖兎磯艛嗾叻矫娴某晒Α霸诤艽蟪潭壬鲜钦紊系膭倮?，而不是知識(shí)或法律上的勝利”。40. Fox & Sullivan, supra note 18, at 947.

在其他情況下，鐘擺敘事對(duì)里根任期內(nèi)反壟斷官員行為的解釋就不那么慷慨了。鐘擺敘事的更為嚴(yán)厲的變體用知識(shí)和道德衰退的形象描繪里根任命的人。41. See Louis B. Schwartz, Owen J. Roberts Memorial Lecture: Justice, Expediency, and Beauty, 136 U. Pa. L. Rev. 141, 161(1987) (“里根政府在反壟斷案件中把權(quán)宜之計(jì)與正義等同起來，這種做法荒謬至極。在這個(gè)領(lǐng)域，權(quán)宜之計(jì)被稱為效率……”); Stephen D. Susman, Business Judgment vs. Antitrust Justice, 76 Geo. L.J. 337, 337 (1987) (“毫無疑問，我們已經(jīng)把競(jìng)爭(zhēng)的靈魂賣給了魔鬼。至于魔鬼，有幾個(gè)可供選擇：芝加哥學(xué)派、聯(lián)邦最高法院的某些觀點(diǎn)和里根政府的反壟斷政策是其中的主角?！?.在1987年美國(guó)律師協(xié)會(huì)反壟斷法分會(huì)上的一次演講中，反壟斷、壟斷和商業(yè)權(quán)利司法小組委員會(huì)的主席Howard Metzenbaum參議員稱里根任期內(nèi)的反壟斷領(lǐng)導(dǎo)人是“理論家的垃圾駁船”。42. ABA Annual Meeting Emphasizes Competitiveness, International Trade, 53 Antitrust & Trade Reg. Rep. (BNA) 311, 315(Aug. 20, 1987) (remarks of Sen. Metzenbaum).在1995年聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的聽證會(huì)上，Lloyd Constantine（在1980年代曾領(lǐng)導(dǎo)紐約總檢察長(zhǎng)辦公室的反壟斷科，并領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家總檢察長(zhǎng)協(xié)會(huì)的多州反壟斷工作隊(duì)）說里根任期內(nèi)的反壟斷機(jī)構(gòu)是“無法無天”的典型。43. Lloyd Constantine, Remarks Concerning How Antitrust Should Assess the Role of Imports in Market Definition 1, 1 (Oct.19, 1995) (statement at FTC Hearings on Global and Innovation-Based Competition), available at http://www.ftc.gov/opp/global/speech.htm; see also Handler, supra note 26, at 1946 (里根司法部的反壟斷執(zhí)法計(jì)劃構(gòu)成了“對(duì)法治的顛覆”); Mueller,supra note 39, at 35 (“里根的反壟斷官員前所未有地未能忠實(shí)執(zhí)行國(guó)會(huì)的法律和法院的判決，如果這些法律涉及私人犯罪行為而不是強(qiáng)大的企業(yè)利益，將引發(fā)彈劾的呼聲?！?.。Robert Pitofsky教授在1990年的一次演講中將里根任命的人比作一個(gè)對(duì)道德妥協(xié)和權(quán)宜之計(jì)感到舒適的黑色電影（充滿恐懼、邪惡色彩）角色。Pitofsky在描述1980年代司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的反壟斷計(jì)劃時(shí)說：“執(zhí)法機(jī)構(gòu)的座右銘可能是前警察Jake Gittes的厭世言論，他是唐人街Jack Nicholson式的角色。當(dāng)被問及被分配到唐人街后，他做了什么來執(zhí)法時(shí)，他說：“越少越好”。44. Robert Pitofsky, The Renaissance of Antitrust 1, 4, Tenth Annual Milton Handler Lecture, Delivered Before the Association of the Bar of the City of New York (Oct. 4, 1990). Professor Pitofsky recently seems to have upgraded one Reagan antitrust official to a status more energetic than “doing as little as possible.” See Eric Lichtblau, Justice Department’s Antitrust Chief Is Leaving for Chevron Texaco, N.Y. Times, Oct. 4, 2002, at C6 (報(bào)道Charles James辭去反壟斷助理司法部長(zhǎng)職務(wù)；引用Robert Pitofsky對(duì)1981年至1983年間領(lǐng)導(dǎo)反壟斷部門的James和William Baxter的比較：“Baxter的言論對(duì)反壟斷執(zhí)法充滿敵意，但事實(shí)上他啟動(dòng)了許多重要案件?！?.

鐘擺敘事對(duì)1980年代末和1990年代初的處理有兩種版本。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為羅納德·里根和喬治·布什的反壟斷政策是不可區(qū)分的放任政策。45. See J. Neil Lombardo, Note, Resuscitating Monopoly Leveraging: Strategic Business Behavior and Its Implications for the Proper Treatment of Unilateral Anticompetitive Conduct Under Federal Antitrust Laws, 41 St. Louis U. L.J. 387, 387 (1997)(最近的經(jīng)濟(jì)研究使人們對(duì)“芝加哥學(xué)派提倡的、里根和布什政府公開支持的‘放手’反壟斷執(zhí)法方式”產(chǎn)生了懷疑); Ramey, supra note 28, at S42 (“據(jù)反壟斷評(píng)論者稱，克林頓政府可能會(huì)在一個(gè)領(lǐng)域留下印記，那就是執(zhí)行美國(guó)的合并、價(jià)格操縱和其他反壟斷法，這與共和黨在過去12年中采取的不干涉政策背道而馳?！?; James Vicini, Antitrust Enforcement Tougher Under Clinton, Chi. Sun-Times, Nov. 6, 1994, at 2 (反壟斷局“在里根和布什政府時(shí)期重要性下降”);see also infra note 52 and accompanying text (評(píng)論將里根和布什的執(zhí)法政策視為相似，并將重振“垂死”的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)歸功于克林頓的反壟斷領(lǐng)導(dǎo)).根據(jù)這一觀點(diǎn)，布什任期內(nèi)執(zhí)法官員也受到了同樣的影響，限制了他們的意識(shí)形態(tài)觀點(diǎn)與里根任期內(nèi)的前任一樣，甚至更糟。46. 1990年代初，司法部起訴多所大學(xué)共謀為普通錄取的學(xué)生設(shè)置助學(xué)金。 See United States v. Brown Univ., 5 F.3d 658 (3d Cir. 1993) (描述司法部挑戰(zhàn)大學(xué)財(cái)務(wù)資助協(xié)議的內(nèi)容和解決方案). 一位評(píng)論者贊同這樣的觀點(diǎn)，即反壟斷局對(duì)有關(guān)安排的起訴是有意識(shí)的，是為了推進(jìn)布什政府司法部鎮(zhèn)壓少數(shù)種族的更大運(yùn)動(dòng)。See Elbert L. Robertson, Antitrust as Anti-Civil Rights? Reflections on Judge Higginbotham’s Perspective on the “Strange” Case of United States v. Brown University, 20 Yale J. L. &Pol’y Rev. 399, 402-03 (2002) (評(píng)論認(rèn)為A. Leon Higginbotham法官稱布朗大學(xué)案是“保守的共和黨政府‘反民權(quán)’議程的一部分”；陳述提交人同意Higginbotham法官“關(guān)于布什司法部提起訴訟的動(dòng)機(jī)”的觀點(diǎn)).其他評(píng)論者區(qū)分了里根和布什的反壟斷執(zhí)法計(jì)劃，并發(fā)現(xiàn)在布什任期內(nèi)更加積極。47. See Balto, supra note 4, at 64 (“在布什政府時(shí)期……鐘擺擺向了另一個(gè)方向，有人試圖讓反壟斷執(zhí)法更加平穩(wěn)?！?;Peter C. Carstensen, While Antitrust Was Out to Lunch: Lessons from the 1980s for the Next Century of Enforcement, 48 S.M.U. L. Rev. 1881, 1911 (1995) (“在1980年代末，鐘擺確實(shí)開始轉(zhuǎn)向?qū)φ巧荒敲磸?qiáng)烈被動(dòng)的態(tài)度。從布什政府開始，人們又回到了輕微激進(jìn)的反壟斷立場(chǎng)……”); Harry First, Delivering Remedies: The Role of the States in Antitrust Enforcement, 69 Geo. Wash. L. Rev. 1004, 1036 (2001) ("在Jim Rill領(lǐng)導(dǎo)下的老布什政府中，執(zhí)法活動(dòng)重新活躍起來.");McDavid & Leibenluft, supra note 19, at B8 (“在卡特政府的非凡行動(dòng)主義后，里根政府控制了反壟斷執(zhí)法……在布什總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下，鐘擺回到了中心……政府機(jī)構(gòu)的新領(lǐng)導(dǎo)……重振反壟斷執(zhí)法……克林頓政府的執(zhí)法記錄是建立在布什政府的基礎(chǔ)上的。”); Jeffrey N. Neuman, Comment, Through a Glass Darkly: The Case against Pilkington plc Under the New U.S. Department of Justice International Enforcement Policy, 16 Nw. J. Int’l L. & Bus. 284, 296 (1995) (“在布什政府時(shí)期……在里根時(shí)代被拋棄的一系列實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域，鐘擺開始轉(zhuǎn)向有意義的反壟斷執(zhí)法?！?; Evan P. Schultz, Too Many Patents?, Legal Times: IP, Mar. 4, 2002, at 11, 12 ("在里根政府時(shí)期相對(duì)停滯多年后，反壟斷執(zhí)法在喬治·布什的領(lǐng)導(dǎo)下得到了振興。"); Skitol, supra note 23, at 253 (“布什總統(tǒng)任命了相信主流反壟斷政策的執(zhí)法者——既沒有像1960年代那樣過分干涉的民粹主義者，也沒有像1980年代那樣過分放縱的芝加哥學(xué)派者。James Rill和Janet Steiger開始了聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法政策的復(fù)興，贏得了廣泛的兩黨支持).至少有一名克林頓任期內(nèi)的反壟斷官員說，克林頓任期內(nèi)反壟斷計(jì)劃實(shí)質(zhì)上跟隨了布什任期內(nèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)所創(chuàng)造的道路。48. See Legends in the Law: Robert F. Pitofsky, Wash. Law., June 2002, at 30, 35 (interview with Robert Pitofsky):當(dāng)布什在1988年當(dāng)選時(shí)，政府決定采取更多的中間立場(chǎng)。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)沒有回到過于激進(jìn)的時(shí)期，但他們不會(huì)做一個(gè)最低限度的數(shù)字。他們?cè)O(shè)計(jì)了一個(gè)介于這兩者之間的反壟斷計(jì)劃。許多在里根時(shí)代沒有執(zhí)法的反壟斷領(lǐng)域又回到了議事日程上?？肆诸D反壟斷只是布什政策的延續(xù)。里根和布什時(shí)代的反壟斷法之間的差異遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于布什和克林頓之間的差異。See also Pitofsky, Remedies, supra note 26, at 169 (描述布什和克林頓反壟斷計(jì)劃之間的連續(xù)性要素).

（三）恰到好處：明智的適中

許多評(píng)論者的故事與鐘擺敘事相吻合，他們?cè)?980年代聯(lián)邦反壟斷政策的陰云中看到了一線希望。也許里根政府是一場(chǎng)噩夢(mèng)，這個(gè)國(guó)家將從這場(chǎng)噩夢(mèng)中醒來，做出正確執(zhí)行反壟斷法的新承諾。49. See Handler, supra note 26, at 1946 (“最后讓我表示，我相信美好的一天即將到來，因?yàn)槊绹?guó)人民珍惜自由企業(yè)制度，不愿意讓一個(gè)高度集中的強(qiáng)盜大亨式的經(jīng)濟(jì)取而代之，這種經(jīng)濟(jì)充滿了密謀。”).1983年，一位從業(yè)者提出里根反壟斷計(jì)劃可能是一個(gè)不和諧但可預(yù)見的偏差：

我建議你，就像哈雷彗星一樣，每100年一次，當(dāng)滿月的時(shí)候，我們都會(huì)對(duì)自由市場(chǎng)理論大吃一驚。

但是，歷史也傾向于表明，我們很快會(huì)恢復(fù)到某種意義上的主流傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)根植于這樣一種堅(jiān)定的信念，即我們的反壟斷法和類似的立法并不僅僅基于關(guān)于無摩擦或靜態(tài)的市場(chǎng)理論的簡(jiǎn)單觀念……50. Stephen M. Axinn, A Lawyer’s Response, 52 Antitrust L.J. 643, 643 (1983).

20世紀(jì)后期，里根任期結(jié)束時(shí)，兩位學(xué)者安慰道，里根反壟斷計(jì)劃可能無意中激勵(lì)了明智競(jìng)爭(zhēng)政策的恢復(fù)：

樂觀是有理由的。八年對(duì)金牛犢的嘲諷，八年對(duì)華爾街股票的狂熱追隨，八年令人沮喪的政府預(yù)先授權(quán)或許仍是有益的。有時(shí)，以一種反常的方式，證明一項(xiàng)政策愚蠢的最好方式是讓它占據(jù)主導(dǎo)地位——至少暫時(shí)如此。51. Walter Adams & James W. Brock, Reaganomics and the Transmogrification of the Merger Policy, 33 Antitrust Bull. 309, 359(Summer 1988). Not all critics of Reagan antitrust policies saw a silver lining. See Louis B. Schwartz, Cycles of Antitrust Zeal:Predictability?, 35 Antitrust Bull. 771, 796 (1990) (“鐘擺在眼前的幾年里不太可能逆轉(zhuǎn)。減少反壟斷是里根政府的高度優(yōu)先事項(xiàng)。。。。里根對(duì)反壟斷法的破壞要過許多年才能被消除?！?.

在鐘擺敘事中，預(yù)期的文藝復(fù)興開始了。正如鐘擺敘事所言，克林頓政府恢復(fù)了司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)“休眠”“垂死”或“幾乎垂死”的反壟斷計(jì)劃。52. See Thorold Barker & Hillary Durgin, FTC Stymies BP Amoco for Bigger Slice of the Pie: US Authorities Say “Enough Is Enough,” Fin. Times, Feb. 3, 2000, at 26 (喬治城大學(xué)的法學(xué)教授Barry Carter說:“在共和黨人，尤其是羅納德·里根的領(lǐng)導(dǎo)下，反壟斷法幾乎奄奄一息?，F(xiàn)在是反壟斷執(zhí)法的復(fù)興。"); John M. Broder, F.T.C. Rejects Deal to Join Two Giants of Office Supplies, N.Y. Times, Apr. 5, 1997, at § 1, p. 1 (聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)Staples/Office Depot合并案的攻擊“反映了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在反壟斷執(zhí)法方面越來越積極，這在布什和里根政府時(shí)期是相對(duì)被動(dòng)的”); Al Kamen, In the Loop, Wash.Post, Aug. 4, 1993, at A15 (Robert Litan被任命為負(fù)責(zé)反壟斷的副助理司法部長(zhǎng)，這是“在支持壟斷的幾年后，重振長(zhǎng)期停滯的反壟斷行動(dòng)”的一部分努力); Sharon Walsh, Antitrust Head Bingaman to Leave Post by Nov. 15, Wash. Post, Aug. 2,1996, at A19 (Anne Bingaman“被認(rèn)為是振興了一度奄奄一息的司法部反壟斷局”); Administration’s “Hot Jobs,” Part II,Wash. Post, Nov. 11, 1996, at A27 (“在Anne K. Bingaman的領(lǐng)導(dǎo)下，一度奄奄一息的反壟斷局成了針對(duì)企業(yè)巨頭提起重大訴訟的活動(dòng)場(chǎng)所?！?.司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)放棄了對(duì)無關(guān)緊要事情的關(guān)注，開始起訴具有重大經(jīng)濟(jì)和理論利害關(guān)系的案件。53. See Balto, supra note 4, at 71 (“1980年代受到挑戰(zhàn)的許多交易都涉及相對(duì)較小的市場(chǎng)或小交易。在過去七年中受到挑戰(zhàn)的案件包括一些有史以來最大的合并，包括Staples/Office Depot、Lockheed/ Martin Marietta和SBC/Ameritech。”).正如《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》所報(bào)道的，到10年期結(jié)束時(shí)鐘擺達(dá)到了明智的平衡：

助理司法部長(zhǎng)Joel Klein和他在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的同事Robert Pitofsky在談?wù)撍麄兊幕顒?dòng)時(shí)故意保持低調(diào)，聲稱他們很謙虛，屬于法律思想和經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流，這是有幫助的。他們承認(rèn)，他們比里根任期內(nèi)的自由放任主義理論家更傾向于干涉主義，但他們說，他們一點(diǎn)也不像1960年代破壞信任的狂熱者，這些狂熱者在每個(gè)大公司或合并中看到邪惡。54. New Enforcers, supra note 22, at 80.

聯(lián)邦機(jī)構(gòu)不受前任思想盲點(diǎn)的束縛，并借鑒了更新鮮、更復(fù)雜的產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，走了一條深思熟慮的中間道路，避免了1960年代、70年代和80年代的過度行為。55. See Balto, supra note 4, at 71; Robert Pitofsky, Chairman, Federal Trade Commission, An Antitrust Progress Report for the FTC: Past, Present, and Future, Remarks Before the Antitrust 1996 Conference of Business Development Associates Inc. 2 (Mar.4, 1996) (“1990年代的歐盟委員會(huì)試圖在許多人認(rèn)為的1960年代過于積極的執(zhí)法和1980年代的最低限度執(zhí)法之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。”), available at http://www.ftc.gov/speeches/pitofsky/speech4.htm; Andy Ho, Competition Laws Enhance the Magic of the Market, Straits Times (Singapore), May 31, 2001, at 16 (“從1890年成立到1970年代，美國(guó)政府挑戰(zhàn)一切……；1980年代，政府允許過多的合并發(fā)生；從1990年代開始，鐘擺又回到了中間……”); Skitol, supra note 23, at 1 (現(xiàn)代反壟斷政策已經(jīng)“從1960年代和70年代的極端激進(jìn)的‘民粹主義學(xué)派’轉(zhuǎn)移到1980年代的極簡(jiǎn)主義‘芝加哥學(xué)派’再到1990年代的新活力和新思維‘后芝加哥學(xué)派’”); Klein Consumer League Speech, supra note 15, at 560 (報(bào)道稱，Joel Klein“表示相信，在他的監(jiān)管下，反壟斷‘鐘擺’已經(jīng)回到‘中間’位置，在那里‘大并不一定是壞事’，但政府會(huì)謹(jǐn)慎地打擊反消費(fèi)者交易和做法”); James Toedtman, Ball Is in His Court, Newsday, June 7, 1998, at F8 (引用反壟斷助理司法部長(zhǎng)Joel Klein的話:“鐘擺在中間?！?. But compare John Bigness, Market Applauds WorldCom; Stock Rises Amid Optimism on Deal, Chi. Trib., Oct. 3, 1997, Business Section, at 1 (引用Walter Adams的話:“從1980年代開始……監(jiān)管機(jī)構(gòu)表現(xiàn)得像虎斑貓一樣。我們有反壟斷法，但到底是誰在執(zhí)行這些法律？”); Daniel Gross, Merge & Purge, CFO,Oct. 2000, at 98, 104 (引用消費(fèi)者科技項(xiàng)目主任James, Love的話:“我想說的是，在反壟斷方面，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)一直很弱。”); Bittlingmayer, supra note 15, at 46 (“沒什么變化。反壟斷專家們可能很開心，但他們披在皇帝身上的衣服充其量也就是破舊的?！?; Jeffrey H. Birnbaum, Washington’s Most Dangerous Bureaucrats, Fortune, Sept. 29, 1997, at 118, 124(“Charles Rule曾是里根政府時(shí)期司法部反壟斷局的負(fù)責(zé)人，他認(rèn)為Pitofsky強(qiáng)有力的反壟斷行動(dòng)‘是對(duì)1960年代和70年代的倒退’”).

D.質(zhì)疑傳統(tǒng)智慧：對(duì)反壟斷歷史更好的解讀

精明的反壟斷史學(xué)生認(rèn)識(shí)到，鐘擺敘事的關(guān)鍵事實(shí)假設(shè)顯然是錯(cuò)誤的。例如，1960年代和70年代的公共執(zhí)法不僅僅源于野蠻的民粹主義。56. See Oliver E. Williamson, Economics and Antitrust Enforcement: Transition Years, Antitrust, Spring 2003, at 61 (描 述Donald Turner在1965-1968年擔(dān)任反壟斷助理司法部長(zhǎng)期間為改善司法部反壟斷執(zhí)法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所做的努力).在1960年代和70年代采取的許多措施，后來被批評(píng)為對(duì)公司規(guī)模的簡(jiǎn)單攻擊，采用了他們的支持者善意地認(rèn)為是主流經(jīng)濟(jì)思想的做法。57. See William E. Kovacic, Failed Expectations: The Troubled Past and Uncertain Future of the Sherman Act as a Tool for Deconcentration, 74 Iowa L. Rev. 1105, 1136-41 (1989) (討論1960年代末和70年代推行的反壟斷分散（去集中）舉措的知識(shí)基礎(chǔ)).在1980年代，聯(lián)邦合并執(zhí)法從未發(fā)生過“停滯不前”，58. Fox, supra note 32, at 84. For a contemporary account documenting federal merger enforcement activities from 1981 to 1986, see Ronald W. Davis, Antitrust Analysis of Mergers, Acquisitions, and Joint Ventures in the 1980s: A Pragmatic Guide to Evaluation of Legal Risks, 11 Del. J. Corp. L. 25 (1986). Well-known, doctrinally significant merger cases prosecuted by the Reagan administration include such matters as FTC v. PPG Industries, 798 F.2d 1500 (D.C. Cir. 1986), and Hospital Corp. of America v. FTC, 807 F.2d 1381 (7th Cir. 1986).里根任期內(nèi)聯(lián)邦政府的民事非合并執(zhí)法計(jì)劃也沒有“幾乎消失”。59. Balto, supra note 4, at 63. Well-known, doctrinally significant civil nonmerger cases prosecuted by the Reagan administration include United States v. American Airlines, Inc., 743 F.2d 1114 (5th Cir. 1984); FTC v. Ticor Title Ins. Co., 504 U.S. 621 (1992).See also Interview with Timothy J. Muris, Antitrust, Spring 1989, at 6 (describing FTC’s civil nonmerger enforcement program in the 1980s).說1980年代聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法“停止”是捏造的。60. Sullivan & Fickentscher, supra note 15, at 206.鐘擺敘事本身的經(jīng)驗(yàn)缺陷和不可接受的選擇性的執(zhí)法活動(dòng)年表否定了它的解釋有效性。61. 任何歷史敘事都不可能完全全面。敘事者不可避免地“必須簡(jiǎn)化‘現(xiàn)實(shí)’，把一些要素指定為顯著的，而把更多的指定為不顯著的。” Tim Bu¨the, Taking Temporality Seriously: Modeling History and the Use of Narratives as Evidence, 96 Am. Pol. Sci. Rev. 481, 487 (2002). 盡管如此，嚴(yán)重扭曲過去事件過程的系統(tǒng)選擇性是敘事不充分的標(biāo)志：更有意義的是認(rèn)可好的敘事作品為“可信的”“有說服力的”或“引人入勝的”——這似乎是歷史學(xué)家的習(xí)慣——而不是“真實(shí)的”或“正確的”，盡管我們肯定會(huì)發(fā)現(xiàn)一些敘事作品很差，甚至是明顯“錯(cuò)誤的”，例如當(dāng)其解釋被邏輯不一致破壞或?qū)κ录臅r(shí)間順序做出不正確的斷言時(shí)。

對(duì)于有經(jīng)驗(yàn)的人來說，這些明顯的錯(cuò)誤是顯而易見的，以至于人們可能會(huì)傾向于忽略它們，并認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)政策專家和其他支持者適當(dāng)?shù)貙⑺鼈円暈榭浯笃湓~。至少有兩個(gè)因素表明情況并非如此。首先，不清楚必要的不予考慮是否定期發(fā)生。鐘擺敘事及其事實(shí)斷言被重復(fù)得如此頻繁，如此當(dāng)下，如此有把握，而且常常是由競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物來重復(fù)，以至于人們必須得出結(jié)論，這一敘事得到了廣泛的關(guān)注。鐘擺敘事似乎不僅在美國(guó)被廣泛接受，而且越來越多地強(qiáng)化了外國(guó)評(píng)論者的觀點(diǎn)，由于他們對(duì)美國(guó)反壟斷史的了解有限，他們不太可能發(fā)現(xiàn)敘事中支離破碎的事實(shí)或質(zhì)疑其解釋。有充分的理由認(rèn)為鐘擺敘事已經(jīng)成為世界競(jìng)爭(zhēng)界理解美國(guó)現(xiàn)代反壟斷經(jīng)驗(yàn)的透鏡。

因?yàn)檫@種敘事被認(rèn)為是對(duì)現(xiàn)代反壟斷經(jīng)驗(yàn)的準(zhǔn)確的正面陳述，它有真正的力量來塑造對(duì)未來決策的看法。62. 對(duì)盡管經(jīng)驗(yàn)上可疑但經(jīng)常被講述的敘事影響公共政策的能力的考察參見 David A. Hyman, Lies, Damned Lies, and Narrative, 73 Ind. L. Rev. 797 (1998).這種力量是不應(yīng)該有的。這種敘事扭曲了實(shí)際的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，突出了鐘擺運(yùn)動(dòng)，這已經(jīng)夠糟糕的了。更糟糕的是，由于模糊了政策的實(shí)際路徑，鐘擺敘事阻礙了我們對(duì)聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法是如何發(fā)展的以及反壟斷機(jī)構(gòu)今后必須做些什么來提高競(jìng)爭(zhēng)政策質(zhì)量的理解。

三、規(guī)范和反壟斷執(zhí)法

聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法政策的內(nèi)容是什么？鐘擺敘事主要從司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)關(guān)鍵職位的任命來解釋政策結(jié)果。事實(shí)上，一切都取決于領(lǐng)導(dǎo)層的選擇。選擇一個(gè)“狂熱者”或“理論家”，反壟斷體系就會(huì)產(chǎn)生狂熱的或意識(shí)形態(tài)驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。選擇“謹(jǐn)慎”的領(lǐng)導(dǎo)人，各機(jī)構(gòu)則會(huì)理智地行事。符合這一模式的決策過程本質(zhì)上是不穩(wěn)定的，在這種情況下，爭(zhēng)奪政府控制權(quán)的各方對(duì)反壟斷執(zhí)法的正確形式和其他類型的對(duì)經(jīng)濟(jì)的公共干預(yù)有著截然不同的看法。每當(dāng)白宮更換政黨時(shí)，巨大的政策調(diào)整都是可能的。

拋開競(jìng)爭(zhēng)政治哲學(xué)對(duì)公共反壟斷執(zhí)法的影響，鐘擺模型對(duì)任何總統(tǒng)（無論是民主黨還是共和黨）選擇明智的反壟斷官員的能力提出了質(zhì)疑。粗略地說，鐘擺敘事表明在過去40年中的30年——1960、70和80年代——聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)要么肆意干預(yù)，要么不可原諒地靠邊站。如果聯(lián)邦執(zhí)法在1990年代變得謹(jǐn)慎僅僅是因?yàn)槌晒Φ刈龀隽撕玫娜蚊?，那么啟蒙運(yùn)動(dòng)可能會(huì)持續(xù)多久？鐘擺敘事說，比爾·克林頓是如何對(duì)好的反壟斷任命有洞察力，而約翰·肯尼迪、林登·約翰遜、理查德·尼克松、杰拉爾德·福特、吉米·卡特、羅納德·里根和喬治·布什卻沒有做到？促使比爾·克林頓做出選擇的洞察力能傳遞給其他總統(tǒng)嗎？還是說1960、70和80年代更能代表美國(guó)體制可能產(chǎn)生的任命類型和反壟斷結(jié)果的類型？

正如美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策文獻(xiàn)中記載的那樣，總統(tǒng)任命無疑在形成聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法議程方面發(fā)揮了重要作用。63. See Richard A. Harris & Sidney M. Miklis, The Politics of Regulatory Change 140-224 (2d ed. 1996) (描述1980年代聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)任命的影響).然而，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的被任命者并不是孤立地制定政策。除了被任命者自己的偏好之外，各種各樣的力量塑造了執(zhí)法事項(xiàng)的選擇。除其他因素外，被任命者關(guān)注前任制定的標(biāo)準(zhǔn)以及法院和國(guó)會(huì)等外部機(jī)構(gòu)施加的限制。單個(gè)的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人可以改變機(jī)構(gòu)的方向，但是任何一個(gè)官員帶來的變化的程度和持久性都不僅僅取決于該官員繼任者的偏好。

鐘擺敘事在方法上最大的弱點(diǎn)是它拒絕處理通常塑造執(zhí)法機(jī)構(gòu)行為的復(fù)雜現(xiàn)象。要理解政策如何隨時(shí)間變化，需要的不僅僅是鐘擺敘事對(duì)機(jī)構(gòu)決策的機(jī)械的、以任命為中心的分析。這需要更全面地了解影響反壟斷執(zhí)法規(guī)范演變的更廣泛的力量。

（一）規(guī)范的概念

“規(guī)范”是關(guān)于群體成員應(yīng)該如何行為的共識(shí)。64. 對(duì)規(guī)范定義的解釋參見Robert D. Cooter, Structural Adjudication and the New Law Merchant: A Model of Decentralized Law, 14 Int’l Rev. L. & Econ. 215, 218 (1994). 現(xiàn)代法律和經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)中關(guān)于規(guī)范的精彩綜述出現(xiàn)在 Lawrence E. Mitchell,Understanding Norms, 49 U. Toronto L.J. 177 (1999).與正式法律規(guī)則中體現(xiàn)的命令相反，規(guī)范由群體成員自愿發(fā)展的并適用于自己的習(xí)俗或標(biāo)準(zhǔn)組成。現(xiàn)代學(xué)術(shù)已經(jīng)確定了許多例子，在這些例子中，對(duì)規(guī)范的理解可以對(duì)法律制度的運(yùn)作產(chǎn)生有價(jià)值的洞察。65. See David A. Hyman, Health Care Fraud and Abuse: Market Change, Social Norms, and the Trust “Reposed in the Workmen”, 30 J. Legal. Stud. 531 (2001) (用規(guī)范的概念來檢驗(yàn)美國(guó)醫(yī)療系統(tǒng)中糾正欺詐的努力); Dan M. Kahan, Gentle Nudges vs. Hard Shoves: Solving the Sticky Norms Problem, 67 U. Chi. L. Rev. 607 (2000) (討論規(guī)范在決定公共決策者如何執(zhí)行法律命令中的作用).

規(guī)范的概念對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策有著有益的應(yīng)用。反壟斷制度在法定命令的框架內(nèi)運(yùn)作，但是立法機(jī)關(guān)的正式授權(quán)通常給予其他機(jī)構(gòu)相當(dāng)大的自由裁量權(quán)來執(zhí)行正式規(guī)則。例如，在通過美國(guó)主要的反壟斷法時(shí)，國(guó)會(huì)創(chuàng)建了一般的法定命令，并賦予聯(lián)邦法院解釋其有效條款和隨時(shí)間推移調(diào)整理論內(nèi)容的責(zé)任。66. See William E. Kovacic, The Influence of Economics on Antitrust Law, 30 Econ. Inquiry 294, 295 (1992) (描述美國(guó)反壟斷法中國(guó)會(huì)對(duì)法院的解釋授權(quán)).在美國(guó)和許多其他司法管轄區(qū)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)在決定命令如何適用于具體行為方面發(fā)揮著核心作用。制定法和司法裁判(正式法律規(guī)則)界定了機(jī)構(gòu)運(yùn)作的外部邊界，但機(jī)構(gòu)通常制定缺乏法律(規(guī)范)的力量來決定如何行使其起訴裁量權(quán)的政策或原則。下面的討論考慮了美國(guó)反壟斷體系中執(zhí)法規(guī)范的發(fā)展和變化。

（二）塑造反壟斷執(zhí)法規(guī)范的力量

反壟斷執(zhí)法的規(guī)范有兩種形式。第一種是對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)追求的執(zhí)法輸出類型的看法。第二種是對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)決定如何花費(fèi)資源和確定起訴對(duì)象的程序的看法。

規(guī)范隨著時(shí)間而改變。規(guī)范的制定和調(diào)整受到各種內(nèi)部和外部力量的影響。相關(guān)群體的成員可以改變，新成員可能帶來關(guān)于規(guī)范應(yīng)該是什么的新觀點(diǎn)。相關(guān)群體的現(xiàn)有成員可以選擇背離現(xiàn)有規(guī)范，并試圖建立新的規(guī)范作為活動(dòng)的焦點(diǎn)。群體之外的力量，例如社會(huì)偏好的改變，可以誘導(dǎo)群體改變其規(guī)范。

1.執(zhí)法機(jī)構(gòu)外部的力量

各種外部力量影響反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)法規(guī)范的發(fā)展。67. See Thomas E. Kauper, The Justice Department and the Antitrust Laws: Law Enforcer or Regulator?, 35 Antitrust Bull. 83,90-92 (1990) (描述影響執(zhí)法機(jī)構(gòu)行為的制度力量); see also Jerry L. Mashaw, Greed, Chaos, and Governance: Using Public Choice to Improve Public Law (1997) (討論影響行政機(jī)構(gòu)裁決的外部作用).在美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策體系中，外部影響有四個(gè)來源最為突出。

a.國(guó)會(huì)

國(guó)會(huì)最直接地塑造了機(jī)構(gòu)對(duì)如何通過修改反壟斷立法或通過授權(quán)和撥款法實(shí)施要求來執(zhí)行法律的看法。這些立法措施的具體條款和更大的意圖都有助于明確執(zhí)法官員對(duì)案件類型和他們應(yīng)采取的其他舉措的看法。國(guó)會(huì)還通過不符合法定授權(quán)的措施表達(dá)其觀點(diǎn)。國(guó)會(huì)確認(rèn)被任命為聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)委員和司法部反壟斷助理總檢察長(zhǎng)的人選，并利用任命程序表明其競(jìng)爭(zhēng)政策偏好。監(jiān)督聽證會(huì)以及委員會(huì)與執(zhí)法機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層之間的日?；?dòng)為國(guó)會(huì)提供了其他工具，以建議反壟斷主管機(jī)構(gòu)應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么。68. See William E. Kovacic, Congress and the Federal Trade Commission, 57 Antitrust L.J. 869 (1989) (討論國(guó)會(huì)對(duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)官員如何行使反壟斷執(zhí)法權(quán)的看法的影響).

b. 總統(tǒng)

總統(tǒng)通過任命執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)來影響其執(zhí)法規(guī)范的制定。新任命的人可以帶來促使執(zhí)法機(jī)構(gòu)現(xiàn)有內(nèi)部執(zhí)法規(guī)范變化的觀點(diǎn)。領(lǐng)導(dǎo)層還通過編制預(yù)算來影響執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法規(guī)范。支出的增加或減少會(huì)影響執(zhí)法優(yōu)先事項(xiàng)的選擇，更一般地說，會(huì)導(dǎo)致對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)進(jìn)行重新評(píng)估。69. 例如，1980年代司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的反壟斷執(zhí)法預(yù)算下降了大約一半。 See William E. Kovacic, Public Choice and the Public Interest: Federal Trade Commission Antitrust Enforcement During the Reagan Administration, 33 Antitrust Bull.467, 485 (1988). 特別是在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，這與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在1970年代發(fā)起的濫用支配地位案件的大規(guī)模運(yùn)動(dòng)的結(jié)論是一致的。評(píng)論者指出這些削減是里根政府無視競(jìng)爭(zhēng)政策的證據(jù)。評(píng)估1980年代削減預(yù)算是否明智，需要評(píng)估1970年代擴(kuò)張的資源適用于哪些類型的案件是否可取。如果將預(yù)算削減視為對(duì)機(jī)構(gòu)在處理支配性企業(yè)案件中的作用的總體重新評(píng)估的一部分，那么它可能看起來不那么有害。總統(tǒng)對(duì)聯(lián)邦法官的提名有助于確定法院將如何設(shè)定執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須在其中運(yùn)作的理論界限。請(qǐng)注意，所有這三種政策工具——執(zhí)法機(jī)構(gòu)任命、預(yù)算和法官任命——都涉及行使與國(guó)會(huì)共享的職能。

c. 司法機(jī)關(guān)

法院在告知執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)于如何履行執(zhí)法責(zé)任的看法方面發(fā)揮著核心作用。在某些情況下，法院通過闡明理論來影響執(zhí)法機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)。例如，1980年代聯(lián)邦執(zhí)法政策的調(diào)整是在司法判決的背景下發(fā)生的，這些判決從本身違法原則的廣泛應(yīng)用中退出，并縮小了涉及支配性企業(yè)行為、合并和縱向限制的責(zé)任范圍。在關(guān)鍵方面，司法部的William Baxter和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的James Miller提出的機(jī)構(gòu)執(zhí)法規(guī)范，回應(yīng)了早在他們被任命之前的1970年代就開始展現(xiàn)的反壟斷判例的趨勢(shì)。70. See Richard M. Steuer, The Turning Points in Distribution Law, 35 Antitrust Bull. 467, 467-68 (1990):反壟斷的擁護(hù)者知道，通常被稱為反壟斷中的里根革命實(shí)際上是在里根總統(tǒng)就職前幾年開始的。哲學(xué)上的轉(zhuǎn)變最早出現(xiàn)在1970年代中期聯(lián)邦最高法院和下級(jí)聯(lián)邦法院的一些關(guān)鍵判決中。這些判決，尤其是合并領(lǐng)域的General Dynamics案，以及分銷領(lǐng)域的Sylvania案，標(biāo)志著始于1960年代的反壟斷“活躍”時(shí)代的結(jié)束。See also Terry Calvani & Michael L. Sibarium, Antitrust Today: Maturity or Decline, 35 Antitrust Bull. 123, 174 (1990) (“里根時(shí)代的支持者和批評(píng)者都將反壟斷的巨大變化歸因于1980年政府更迭帶來的政策……重要的變化是判例法……其中大部分在里根時(shí)代之前?！?; Skitol, supra note 23, at 248 (“盡管反壟斷思想的‘民粹主義學(xué)派’在整個(gè)1960年代一直在聯(lián)邦最高法院和執(zhí)法機(jī)構(gòu)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，并在整個(gè)1970年代一直活躍在這些機(jī)構(gòu)中，但隨著1970年代的展開，一些完全不同的東西在聯(lián)邦最高法院占據(jù)了上風(fēng)?！?.在1981年Baxter和Miller就職之前，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始重新考慮現(xiàn)行的執(zhí)法規(guī)范，而司法機(jī)關(guān)放松責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)引起了質(zhì)疑。71. See Ernest Gellhorn et al., Has Antitrust Outgrown Dual Enforcement? A Proposal for Rationalization, 35 Antitrust Bull. 695,707-07 (1990) (1970年代司法部執(zhí)法政策的調(diào)整“很自然地導(dǎo)致了William Baxter和他的繼任者們更廣泛的努力”).

法院影響執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范，而不是通過重劃正式的理論界限。具體判決的總體基調(diào)和哲學(xué)可以揭示司法偏好，就像對(duì)案件的技術(shù)性處理一樣。1977年，聯(lián)邦最高法院的兩項(xiàng)令人難忘的判決分別宣布，反壟斷法保護(hù)“競(jìng)爭(zhēng)，而不是競(jìng)爭(zhēng)者”72. Brunswick Corp. v. Pueblo Bowl-O-Mat Inc., 429 U.S. 477, 488 （1977） （quoting Brown Shoe Co. v. United States, 370 U.S. 320 （1962））.，并表示違反合理原則分析必須基于“可論證的經(jīng)濟(jì)效果”。73. Continental T.V., Inc. v. GTE Sylvania Inc., 433 U.S. 36, 58-59 （1977）.上述表態(tài)體現(xiàn)了正式的法律規(guī)則和判決規(guī)范。在Brunswick案中，關(guān)于保護(hù)“競(jìng)爭(zhēng)，而不是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的告誡74. Brunswick, 429 U.S. at 488.明確表達(dá)了反壟斷損害要求（正式的法律規(guī)則），并告訴法院和執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)那些似乎將對(duì)一家公司的損害等同于對(duì)競(jìng)爭(zhēng)過程的損害的主張持懷疑態(tài)度（規(guī)范）。在Sylvania案中，“可論證的經(jīng)濟(jì)效果”語言75. Sylvania, 433 U.S. at 58-59.有助于鞏固法院的觀點(diǎn)，即合理性標(biāo)準(zhǔn)適用于非價(jià)格型縱向限制（正式法律規(guī)則），并表明反壟斷案件的調(diào)查必須關(guān)注在解決反壟斷爭(zhēng)端中的微觀經(jīng)濟(jì)分析（規(guī)范）。

另一類重要的非理論性司法聲明包括反映法院對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)能力和質(zhì)量的看法的聲明。如果不考慮1970年代和1980年代法院對(duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)體制能力的懷疑，人們就無法評(píng)估1980年代聯(lián)邦執(zhí)法政策的重新定向。1970年代末和1980年代初，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)案件中的一些上訴決定表明，對(duì)委員會(huì)的決定明顯缺乏尊重，76. See, e.g., Fruehauf Corp. v. FTC, 603 F.2d 345 (2d Cir. 1979) (推翻聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)阻止縱向合并的裁決); Tenneco, Inc.v. FTC, 689 F.2d 346 (2d Cir. 1982) (基于潛在競(jìng)爭(zhēng)理論推翻聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)阻止合并的決定); Russell Stover Candies, Inc.v. FTC, 718 F.2d 256 (8th Cir. 1983) (推翻聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)限制高露潔特例（轉(zhuǎn)售價(jià)格維持本身違法的例外）的適用范圍的努力).特別是當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)援引《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第5節(jié)來擴(kuò)展反壟斷理論的前沿時(shí)。77. See, e.g., Official Airline Guides, Inc. v. FTC, 630 F.2d 920 (2d Cir. 1980) (推翻聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的裁決，該裁決使用《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第5條禁止在一個(gè)市場(chǎng)上擁有壟斷力的公司在對(duì)待獨(dú)立市場(chǎng)上的公司時(shí)進(jìn)行不合理的歧視);Boise Cascade Corp. v. FTC, 637 F.2d 573 (9th Cir. 1980) (推翻聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)使用《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第5條禁止非共謀的平行采用交付定價(jià)公式的裁決); E.I. du Pont de Nemours & Co. v. FTC, 729 F.2d 128 (2d Cir. 1984) (推翻聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)使用《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第5條禁止平行、非共謀地采用各種促進(jìn)行為的裁決).在這一時(shí)期，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)要在裁定反壟斷爭(zhēng)端方面保持可信的力量的話，沒有一個(gè)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)官員能夠在沒有注意到某些嚴(yán)重錯(cuò)誤并需要糾正的情況下，閱讀委員會(huì)上訴監(jiān)督的文字和“音樂”。

在1970年代末和80年代，法院較少質(zhì)疑司法部的判斷。然而，在這一時(shí)期，有明顯的例子表明，法官不僅拒絕了司法部的技術(shù)分析，還輕視了司法部反壟斷局。令人驚訝的是，一個(gè)上訴法院會(huì)做出一項(xiàng)像United States v. Syufy Enterprises案這樣充滿嘲諷的判決。78. 903 F.2d 659 (9th Cir. 1990). The Ninth Circuit’s opinion in Syufy portrays DOJ’s decision to prosecute as being virtually irrational. See id. at 672 (“司法部反壟斷局沒有找到比這只紙老虎更有價(jià)值的目標(biāo)來消耗有限的納稅人資源，這是對(duì)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)狀況的一種肯定?！?.更令人震驚的是，哥倫比亞特區(qū)巡回法院的一個(gè)一致同意審判小組（包括未來的聯(lián)邦最高法院法官Ruth Ginsburg和Clarence Thomas）后來在United States v. Baker Hughes, Inc案79. 908 F.2d 981 (D.C. Cir. 1990).中得出結(jié)論，贊同地引用Syufy案中對(duì)政府最尖銳的抨擊之一。80. Id. at 992 & n.13 (quoting Syufy).這些是執(zhí)法官員在決定如何履行職責(zé)時(shí)不能也沒有忽視的信號(hào)。81. See Jonathan B. Baker, Responding to Developments in Economics and the Courts: Entry in the Merger Guidelines, 71 Antitrust L.J. 189 (2003) (討論1992年司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)《合并指南》如何應(yīng)對(duì)法院和評(píng)論的發(fā)展); David T.Scheffman, Ten Years of Merger Guidelines: A Retrospective Critique, and Prediction, 8 Rev. Indus. Org. 173, 177 (1993) (聯(lián)邦政府在1980年代合并案中的損失“對(duì)反壟斷局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)產(chǎn)生了令人警醒的影響，導(dǎo)致它們重新審視對(duì)集中的依賴程度”).

d. 評(píng)論

公共執(zhí)法政策的制定部分取決于執(zhí)法機(jī)構(gòu)與評(píng)論聯(lián)邦機(jī)構(gòu)工作的各種外部觀察者的互動(dòng)。這些觀察者包括學(xué)術(shù)界、律師協(xié)會(huì)、商業(yè)團(tuán)體和消費(fèi)者組織。82. See Andrew I. Gavil, William E. Kovacic & Jonathan B. Baker, Antitrust Law in Perspective: Cases, Concepts and Problems in Competition Policy 61-69 (2002) (論不同經(jīng)濟(jì)評(píng)論流派的觀點(diǎn)對(duì)公共執(zhí)法和司法判決的影響).政府外部人的評(píng)論可能影響聯(lián)邦機(jī)構(gòu)行使執(zhí)法自由裁量權(quán)，并影響其他機(jī)構(gòu)，包括國(guó)會(huì)、法院和行政部門對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策適當(dāng)內(nèi)容的看法。83. See infra notes 247-48 and accompanying text (學(xué)術(shù)界關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)集中的適當(dāng)反壟斷回應(yīng)的觀點(diǎn)影響了1970年代的聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法規(guī)范，包括對(duì)共同壟斷和壟斷案件的起訴); see also Jonathan B. Baker, Policy Watch: Developments in Antitrust Economics, 9 J. Econ. Persp. 181, 181 (1999) (評(píng)論道“在1970年代末和80年代，聯(lián)邦法院改變了反壟斷規(guī)則，聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的理論改變了他們的案件選擇標(biāo)準(zhǔn)?！?；回顧1990年代聯(lián)邦執(zhí)法政策如何反映反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)的后續(xù)發(fā)展); John DeQ. Briggs & Stephen Calkins, Antitrust 1986-87: Power and Access (Part I), 32 Antitrust Bull. 275, 326 (1987) (“學(xué)術(shù)界的發(fā)展使反壟斷領(lǐng)域的‘里根革命’成為可能……”).

2.執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部的力量

機(jī)構(gòu)執(zhí)法規(guī)范的內(nèi)容也是不涉及外部機(jī)構(gòu)命令或建議的措施的功能，最好稱之為內(nèi)部產(chǎn)生的措施。一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)范可能會(huì)因?yàn)樵摍C(jī)構(gòu)對(duì)過去執(zhí)法措施的執(zhí)行和效果所做的研究而改變。例如，通過研究過去反壟斷干預(yù)的后果，一個(gè)機(jī)構(gòu)可能會(huì)改變其對(duì)在今后的案件中應(yīng)使用何種救濟(jì)目標(biāo)和技術(shù)的看法。84. 這方面的例子包括聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)1970年代各種競(jìng)爭(zhēng)案件的影響評(píng)估，以及它在1990年代對(duì)合并案件中的救濟(jì)措施的研究。關(guān)于這些和其他舉措的討論參見William E. Kovacic, Evaluating Antitrust Experiments: Using Ex Post Assessments of Government Enforcement Decisions to Inform Competition Policy, 9 Geo. Mason L. Rev. 843, 853-54 (2001).規(guī)范中的其他調(diào)整可以由于機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的變化而發(fā)生，這些變化通過擴(kuò)大或減少機(jī)構(gòu)內(nèi)特定群體的貢獻(xiàn)而影響機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出。1970年代司法部反壟斷局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)學(xué)家在起訴決定中的作用的提升，隨著時(shí)間的推移對(duì)各機(jī)構(gòu)如何使用其執(zhí)法權(quán)力的構(gòu)想產(chǎn)生了重要影響。85. 鐘擺敘事傾向于忽視1970年代反壟斷機(jī)構(gòu)的制度發(fā)展，這預(yù)示并促進(jìn)了1980年代的執(zhí)法調(diào)整。鐘擺敘事者經(jīng)常說里根時(shí)代是一個(gè)獨(dú)立的時(shí)期，與前十年沒有任何聯(lián)系。See Sullivan & Fikentscher, supra note 15, at 206 (“變革——實(shí)際上是執(zhí)法政策的一場(chǎng)革命——始于1981年里根總統(tǒng)的當(dāng)選.”). 這種解釋忽略了1970年代的制度變遷，而這些變遷為1980年代的執(zhí)法轉(zhuǎn)向提供了重要的基礎(chǔ)。 See Marc A. Eisner, Antitrust and the Triumph of Economics: Institutions,Expertise, and Policy Change 119-83 (1991) (描述了1960年代和70年代司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)制度變革的重要性，這些變革讓經(jīng)濟(jì)學(xué)家在機(jī)構(gòu)決策中發(fā)揮了更突出的作用).

（三）執(zhí)法規(guī)范的演變質(zhì)量

無論變化的具體過程是什么，反壟斷執(zhí)法規(guī)范肯定會(huì)隨著時(shí)間的推移而改變。這不可避免地來自競(jìng)爭(zhēng)政策固有的演變特征。86. See State Oil Co. v. Khan, 522 U.S. 3, 20 (1997) (描述聯(lián)邦最高法院在反壟斷成文法下在 “承認(rèn)和適應(yīng)變化的環(huán)境和積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”方面的獨(dú)特作用); PolyGram Holding, Inc., FTC Docket No. 9298, at 13 ( July 24, 2003), available at http://www.ftc.gov/os/2003/07/polygramopinion.pdf (隨著時(shí)間的推移，法院和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)完善了反壟斷法的操作內(nèi)容，“以說明從判決經(jīng)驗(yàn)以及從經(jīng)濟(jì)和法律知識(shí)的發(fā)展中獲得的見解”); see also Phillip Areeda, Monopolization, Mergers, and Markets: A Century Past and the Future, 75 Cal. L. Rev. 959, 981 (1987) (“普通法反壟斷方法的弱點(diǎn)在于其不確定性；它的優(yōu)勢(shì)在于它的適應(yīng)性和生存能力?！?.無論其具體的制度設(shè)計(jì)如何，大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)制度都有一個(gè)基本特征，即隨著時(shí)間的推移必然會(huì)對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整。在某種程度上，反壟斷理論的闡述借鑒了經(jīng)濟(jì)理論的貢獻(xiàn)，這在其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)管領(lǐng)域是無可比擬的。反壟斷實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)分析在解決諸如劃定相關(guān)市場(chǎng)和評(píng)估各種形式商業(yè)行為的效率后果等關(guān)鍵反壟斷問題方面發(fā)揮著核心作用。87. See Jonathan B. Baker, Preface to Post-Chicago Economics, in Post-Chicago Developments in Antitrust Law 60 (Antonio Cucinotta et al. eds., 2003) (分析經(jīng)濟(jì)學(xué)習(xí)的發(fā)展被吸收到反壟斷法學(xué)和執(zhí)法政策中的過程); William E. Kovacic & Carl Shapiro, Antitrust Policy: A Century of Economic and Legal Thinking, 14 J. Econ. Persp. 43 (2000) (描述自1890年以來經(jīng)濟(jì)分析對(duì)美國(guó)反壟斷法理論發(fā)展的影響).

產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的歷史在對(duì)商業(yè)現(xiàn)象的理解上有了相當(dāng)大的變化和完善。88. See Dennis W. Carlton, A General Analysis of Exclusionary Conduct and Refusal to Deal— Why Aspen and Kodak Are Misguided, 68 Antitrust L.J. 659, 680 (2001) (“正如經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)所顯示的，經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常需要幾十年的時(shí)間來理解某些商業(yè)實(shí)踐.”).經(jīng)濟(jì)學(xué)習(xí)的進(jìn)步可以改變正式的法律理論和執(zhí)法政策。實(shí)證研究，包括對(duì)過去反壟斷案例的分析，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)組織理論的發(fā)展以及反壟斷理論和執(zhí)法政策的調(diào)整。89. See State Oil, 522 U.S. at 15-18 (審查“相當(dāng)多的學(xué)者討論縱向限制的影響”如何影響對(duì)最高轉(zhuǎn)售價(jià)格維持本身違法的司法重新評(píng)估); see also Timothy J. Muris, GTE Sylvania and the Empirical Foundations of Antitrust, 68 Antitrust L.J. 899,903-07 (2001) (描述產(chǎn)業(yè)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展對(duì)聯(lián)邦合并執(zhí)法政策的影響).競(jìng)爭(zhēng)政策的演變特征意味著，隨著對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行理解的加深，對(duì)什么是良好的公共執(zhí)法計(jì)劃的看法將隨著時(shí)間的推移而改變。

隨著經(jīng)濟(jì)知識(shí)水平的提高，人們會(huì)期待執(zhí)法政策的調(diào)整。在某些情況下，這種調(diào)整不可避免地涉及行使起訴權(quán)，要么尋求擴(kuò)大現(xiàn)有理論的適用范圍，要么拒絕充分利用司法先例中提出的執(zhí)法可能性。唐納德·特納曾在1965年至1968年期間擔(dān)任司法部反壟斷助理部長(zhǎng)，他在討論拒絕執(zhí)行過度包容責(zé)任規(guī)則的合理根據(jù)時(shí)指出：

政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)的正確做法是，不要僅僅基于因?yàn)橄壤鼈儠?huì)得到支持而提起訴訟，而是應(yīng)該基于因?yàn)樗鼈円揽繉?duì)反壟斷法的解釋而應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С?，這些解釋反映了對(duì)有關(guān)行為的競(jìng)爭(zhēng)利弊的明確合理的經(jīng)濟(jì)分析。90. Donald F. Turner, The Virtues and Problems of Antitrust Law, 35 Antitrust Bull. 297, 297-98 (1990).

良好的執(zhí)法實(shí)踐要求繼續(xù)重新評(píng)估反壟斷法具體解釋的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。執(zhí)法產(chǎn)出的組合會(huì)隨著時(shí)間的推移而變化，這并不顯著。

以非常粗略和綜合的方式，可以在附錄A中觀察到執(zhí)法規(guī)范的演變，該附錄將1961年至2003年7月的所有聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)非合并執(zhí)法案件列表。從1961年到1970年代中期，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的非合并執(zhí)法計(jì)劃強(qiáng)調(diào)分銷行為（《羅賓遜-帕特曼法》和縱向限制案例）以及壟斷和試圖壟斷案件。從1970年代末開始，一直持續(xù)到現(xiàn)在，橫向限制案件占據(jù)了主導(dǎo)地位。總的來說，這反映了司法理論和評(píng)論的影響，這些理論和評(píng)注認(rèn)可了基于芝加哥學(xué)派關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)政策適當(dāng)重點(diǎn)（橫向限制）的觀點(diǎn)的規(guī)范。1990年代，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在這一組合中增加了更多的縱向案件和適用《謝爾曼法》第2條（Section 2）的案件，但活動(dòng)基線并沒有明顯偏離1970年代末開始出現(xiàn)并在80年代得到強(qiáng)調(diào)的方法。

（四）規(guī)范演變的約束連續(xù)性模型

美國(guó)反壟斷政策的發(fā)展不符合鐘擺敘事的簡(jiǎn)單模式，即在積極和不積極的兩個(gè)極端之間機(jī)械搖擺，隨后(很大程度上無法解釋)達(dá)到“中間派”平衡。相反，美國(guó)自1960年以來的經(jīng)歷是更復(fù)雜的思維和活動(dòng)模式的產(chǎn)物。更仔細(xì)地關(guān)注往往是多方面的政策模式，可以更好地理解聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法是如何展開的，以及政策背后的智慧發(fā)展。

在聯(lián)邦執(zhí)法的許多領(lǐng)域，規(guī)范的演變是通過漸進(jìn)調(diào)整而不是劇烈波動(dòng)來進(jìn)行的。這暗示了一個(gè)約束連續(xù)性模型。約束連續(xù)性模型更符合下文第四章所研究的執(zhí)法活動(dòng)的實(shí)際數(shù)據(jù)，并更好地解釋了上文確定的約束。特別是，該模型解釋了反壟斷機(jī)構(gòu)內(nèi)外的力量推動(dòng)和緩和美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策內(nèi)容變化的“平衡趨勢(shì)”。91. “平衡趨勢(shì)”的概念及其在美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策中的應(yīng)用源于Stephen Calkins的工作。See Stephen Calkins, Summary Judgment,Motions to Dismiss, and Other Examples of Equilibrating Tendencies in the Antitrust System, 74 Geo. L.J. 1065 (1986).與鐘擺敘事相比，約束連續(xù)性模型具有幾個(gè)識(shí)別特征。

a.累積決策VS不連續(xù)決策

在鐘擺敘事中，規(guī)范在不同時(shí)期會(huì)突然改變。這種不連續(xù)性通常歸因于政治意識(shí)形態(tài)的變化，這種變化通過每位總統(tǒng)對(duì)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職位的任命而傳遞給各機(jī)構(gòu)。

約束連續(xù)性模型將政策制定描述為通常是累積和漸進(jìn)的。顯著的調(diào)整有時(shí)會(huì)發(fā)生，但通常不會(huì)伴隨著完全或很大程度上恢復(fù)原狀的顯著變化。在觀察到重大不連續(xù)性的地方，約束連續(xù)性模型考慮的解釋不僅僅是政治領(lǐng)導(dǎo)層的變化。除其他因素外，約束連續(xù)性模型考慮政策的顯著變化是反映執(zhí)法機(jī)構(gòu)以外的力量施加的約束，還是反映從早期執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)中獲得的教訓(xùn)。

在這個(gè)模型中，新的想法或理論有時(shí)可以顯著地修改現(xiàn)有的知識(shí)框架，但“新”的想法往往在早期的想法中有先例。任何時(shí)候的知識(shí)現(xiàn)狀通常都反映了舊的和新的思想的綜合，而不是對(duì)早期觀點(diǎn)的全面取代。92. See Gavil, supra note 10, at 217-18 (“反壟斷不是在兩極意識(shí)形態(tài)之間來回?fù)u擺的‘鐘擺’……相反，反壟斷是循環(huán)推進(jìn)的，每一個(gè)循環(huán)都建立在前一個(gè)循環(huán)的優(yōu)勢(shì)之上，并緩和前一個(gè)循環(huán)的過度?！?.即使是那些被新的知識(shí)否定的思想，也可能在未來重新融合，也許以某種方式重新闡述。93. See Duxbury, supra note 5, at 2-3 (“觀念——連同價(jià)值觀、態(tài)度和信仰——往往會(huì)出現(xiàn)和衰落，有時(shí)會(huì)復(fù)活和完善。但我們很少看到他們出生或死亡。歷史不完全是這樣的?！?.反壟斷執(zhí)法的演變并不是從一種分析方法到另一種分析方法的簡(jiǎn)單、干凈的擺動(dòng)運(yùn)動(dòng)。相反，我們可能會(huì)觀察到許多模式，有些是一致的，有些則是不同的。94. Compare id. at 3 (描述對(duì)“美國(guó)法學(xué)史的鐘擺視角”的使用如何錯(cuò)誤地用“相當(dāng)簡(jiǎn)單的模式”來描述美國(guó)思想的發(fā)展；認(rèn)為1870年以來的美國(guó)法學(xué)“不符合這種模式，而是表現(xiàn)出多種模式”).

b.了解背景下的政策發(fā)展

鐘擺模型經(jīng)常把看似極端的政策結(jié)果歸因于不合理的決策。在1960年代和70年代，對(duì)合并的嚴(yán)格控制和對(duì)拆分官司的積極起訴據(jù)說源于對(duì)公司規(guī)模的原始恐懼。同樣，1980年代的聯(lián)邦執(zhí)法方式據(jù)說是由一種不加思考、不干涉的意識(shí)形態(tài)和對(duì)市場(chǎng)過程有效性的盲目信任所驅(qū)動(dòng)的。

約束連續(xù)性模型懷疑這些特征。約束連續(xù)性方法對(duì)鐘擺敘事的傾向特別警惕，鐘擺敘事傾向于將反壟斷官員的執(zhí)法選擇描述為與明智的做法如此背道而馳，以至于他們看起來不理性。鐘擺敘事經(jīng)常用刻板印象和稻草人謬誤來代替認(rèn)真思考決策背景或理解個(gè)人政策選擇的合理根據(jù)。通過提供頭腦簡(jiǎn)單的漫畫，鐘擺敘事“未能捕捉到實(shí)際發(fā)生的智力發(fā)展。”95. Id. at 5.正如一位商業(yè)歷史學(xué)家所觀察到的，“個(gè)人監(jiān)管實(shí)驗(yàn)和情節(jié)必須根據(jù)符合特定歷史時(shí)刻的標(biāo)準(zhǔn)來判斷。”96. Thomas K. McCraw, Prophets of Regulation 308 (1984).

c.大案件VS小案件

鐘擺敘事強(qiáng)調(diào)政策的顯著性調(diào)整和明顯引人注目的執(zhí)法事件，傾向于用“大案”來衡量成就——這些事件要么涉及大型知名企業(yè)面臨的重大挑戰(zhàn)，要么導(dǎo)致引人注目的救濟(jì)措施，如恢復(fù)巨額罰金或重組大型企業(yè)。這種觀點(diǎn)通常認(rèn)為針對(duì)小公司的案件不重要。

由于強(qiáng)調(diào)政策制定的累積性、漸進(jìn)性，約束連續(xù)性模型在低估“小案”的重要性時(shí)更加謹(jǐn)慎。在約束連續(xù)性模型中，大案件和小案件都可以在實(shí)現(xiàn)反壟斷政策的關(guān)鍵目標(biāo)——有效遏制違法行為——方面發(fā)揮重要作用。針對(duì)較小商業(yè)利益的案件可以達(dá)到有價(jià)值的目的?！靶　卑缚梢猿蔀闄z驗(yàn)制定“大”法或者促進(jìn)起訴“大”案的法律理論的平臺(tái)。即使在反壟斷理論中沒有產(chǎn)生值得注意的調(diào)整，一組較小的案件也有助于發(fā)展對(duì)某些類型的未來執(zhí)法的政治接受和社會(huì)接受。

d.對(duì)機(jī)構(gòu)能力的敏感性

鐘擺敘事明確和含蓄地傾向于通過聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所追求的引人注目案件的數(shù)量來衡量執(zhí)法的有效性。由此推論，相對(duì)不引人注目的案件只能解釋為意識(shí)形態(tài)僵化或脆弱政治意愿的作用。

約束連續(xù)性模型部分地通過評(píng)估執(zhí)法機(jī)構(gòu)在多大程度上避免起訴的投入與其勝任地執(zhí)行案件的機(jī)構(gòu)能力之間的嚴(yán)重不匹配來衡量執(zhí)法有效性。作為一個(gè)粗略的經(jīng)驗(yàn)法則，約束連續(xù)性模型認(rèn)為，一個(gè)機(jī)構(gòu)處理少量的案件比糟糕地處理大量的案件要好。97. See William E. Kovacic, Federal Antitrust Enforcement in the Reagan Administration: Two Cheers for the Disappearance of the Large Firm Defendant in Nonmerger Cases, 12 Res. L. & Econ. 173, 182-92 (1989) (審查反壟斷執(zhí)法程度變化的制度能力解釋).

e.關(guān)注長(zhǎng)期后果

鐘擺敘事傾向于解釋在任決策者政策選擇的結(jié)果，即在任何單一時(shí)期的執(zhí)法。執(zhí)法時(shí)期被視為嚴(yán)密的隔間，其中任何一個(gè)時(shí)期的有形產(chǎn)出——?jiǎng)僭V或敗訴——都?xì)w功于現(xiàn)任管理者的努力。

約束連續(xù)性模型強(qiáng)調(diào)現(xiàn)任管理者的決策如何影響未來時(shí)期的政策產(chǎn)出。現(xiàn)任管理者有相當(dāng)大的能力在未來將正負(fù)外部性強(qiáng)加給他們的機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)任管理者可以通過投資于機(jī)構(gòu)建設(shè)和案例開發(fā)工作，為其繼任者帶來積極的外部效應(yīng)，從而促進(jìn)未來時(shí)期的政策成功?，F(xiàn)任官員可以通過立案來施加負(fù)面外部性，這些立案的宣布會(huì)為現(xiàn)任官員帶來有利的宣傳——比如提高現(xiàn)任官員的專業(yè)知名度或提高激進(jìn)主義的聲譽(yù)——但會(huì)讓未來官員承擔(dān)可能在法庭上失敗或產(chǎn)生不確定結(jié)果的案件。從約束連續(xù)性模型對(duì)長(zhǎng)期后果的關(guān)注中出現(xiàn)的一個(gè)規(guī)范性命題是，對(duì)在職者進(jìn)行評(píng)估的依據(jù)是他們投資于那些使其機(jī)構(gòu)的正外部性最大化、負(fù)外部性最小化的活動(dòng)的傾向。

鼓勵(lì)公職人員適當(dāng)關(guān)注其行為的長(zhǎng)期后果是一項(xiàng)相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。為了強(qiáng)調(diào)一個(gè)人任期的獨(dú)特性，公職人員可能傾向于投資能產(chǎn)生即時(shí)、適當(dāng)回報(bào)的活動(dòng)。正如George Hay所觀察到的，一個(gè)官員應(yīng)該滿足于對(duì)其前任所采取措施的勤勉管理，這不是一個(gè)成熟的公共行政規(guī)范：

沒有人喜歡在無話可說的情況下發(fā)表演講，一個(gè)簡(jiǎn)單地說“一切照常”，甚至說“我們將努力工作，在日常事務(wù)上做得更好”的演講不可能成為晚間新聞，無論這樣的聲明對(duì)聽眾或整個(gè)商界來說多么令人放心。98. George A. Hay, Innovations in Antitrust Enforcement, 64 Antitrust L.J. 7, 7 (1995).

約束連續(xù)性模型預(yù)測(cè)，當(dāng)政府官員被鼓勵(lì)接受一個(gè)同意抵制Hay教授所描述的沖動(dòng)的規(guī)范時(shí)，公共執(zhí)法的整體質(zhì)量將會(huì)提高。

f.實(shí)驗(yàn)

鐘擺敘事的力量來自描述活動(dòng)的極端和從一種狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化。如上所述，它把調(diào)整幾乎完全歸因于政治領(lǐng)導(dǎo)層的變化。

約束連續(xù)性模型認(rèn)識(shí)到反壟斷決策具有實(shí)質(zhì)性的實(shí)驗(yàn)性質(zhì)——官員們通過實(shí)驗(yàn)不同的理論和執(zhí)法措施來確定案件的“正確”組合。99. 在討論聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)1975年接受的解決Xerox壟斷案的救濟(jì)措施時(shí)，Willard Tom使用了實(shí)驗(yàn)的語言。在講述了這種救濟(jì)措施的起源之后，Tom問道：“我們?cè)撊绾慰创@個(gè)赤裸裸的、但顯然非常成功的社會(huì)工程實(shí)驗(yàn)？” Willard K.Tom, The 1975 Xerox Consent Decree: Ancient Artifacts and Current Tensions, 68 Antitrust L.J. 967, 979 (2001).實(shí)驗(yàn)有時(shí)涉及起訴以前沒有起訴的案件；在其他情況下，該實(shí)驗(yàn)需要對(duì)過去可能受到質(zhì)疑的案件不予起訴。約束連續(xù)性模型接受了作為校準(zhǔn)策略的一種手段的持續(xù)實(shí)驗(yàn)的必要性。

g.事后評(píng)估

鐘擺敘事傾向于將起訴決定作為執(zhí)法活動(dòng)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)其起訴的案件數(shù)量和類型而不是這些案件的結(jié)果受到表揚(yáng)或批評(píng)。

約束連續(xù)性模型更加關(guān)注起訴結(jié)果。該模型旨在評(píng)估執(zhí)法機(jī)構(gòu)在獲取成功的理論和救濟(jì)結(jié)果方面的成功。作為一個(gè)規(guī)范問題，約束連續(xù)性模型更加重視對(duì)事后評(píng)估結(jié)果的投資。對(duì)過去的執(zhí)法措施進(jìn)行例行評(píng)估的計(jì)劃為決定未來采取哪些政策提供了一個(gè)重要的因素。

四、現(xiàn)代美國(guó)反壟斷執(zhí)法規(guī)范的發(fā)展：1961-2000

本節(jié)考察了1961年至2000年間美國(guó)聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法活動(dòng)。討論的時(shí)期與鐘擺敘事中的時(shí)期一致。執(zhí)法活動(dòng)的處理是按執(zhí)法領(lǐng)域組織的。

一個(gè)關(guān)鍵的方法論問題需要從一開始就加以考慮：應(yīng)當(dāng)如何衡量執(zhí)法活動(dòng)？通過對(duì)案件的原始計(jì)算？通過對(duì)起訴案件的實(shí)際后果——對(duì)理論或市場(chǎng)表現(xiàn)的影響——的某種衡量？對(duì)不起訴決定的影響進(jìn)行評(píng)估？起訴的案件是執(zhí)法活動(dòng)的唯一適當(dāng)衡量標(biāo)準(zhǔn)嗎？對(duì)活動(dòng)的列舉是否應(yīng)包括對(duì)聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何使用非訴訟工具（如向其他政府主管機(jī)構(gòu)提交的提倡性文件、聽證會(huì)、指南、報(bào)告）來形成政策的調(diào)查？有助于成功起訴未來案件的機(jī)構(gòu)改進(jìn)投資的數(shù)量和質(zhì)量如何？對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)業(yè)績(jī)的適當(dāng)評(píng)估將采用這些問題中建議的所有定量和定性標(biāo)準(zhǔn)。

本文主要探討反壟斷執(zhí)法規(guī)范演變中非合并案件的啟動(dòng)。必須強(qiáng)調(diào)使用這一活動(dòng)衡量標(biāo)準(zhǔn)的五個(gè)基本限制。100. 用起訴的案件數(shù)量來衡量反壟斷執(zhí)法是否充分的相關(guān)問題, see White, supra note 12, at 12-14; Joseph C. Gallo et al.,Department of Justice Antitrust Enforcement, 1955-1997: An Empirical Survey, 17 Rev. Indus. Org. 75 （2000）; Leary, supra note 9, at 121-26; Richard A. Posner, A Statistical Study of Antitrust Enforcement, 13 J.L. & Econ. 365 （1970）.首先，原始案件數(shù)量很少說明個(gè)人決定起訴或不起訴的質(zhì)量影響。如果不知道所啟動(dòng)案件的實(shí)際經(jīng)濟(jì)影響，或者不知道在特定情況下前述起訴可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果（例如允許合并不受質(zhì)疑地進(jìn)行），就很難評(píng)估業(yè)績(jī)。

其次，對(duì)于一些執(zhí)法事項(xiàng)，很難在行政部門之間分配責(zé)任。現(xiàn)任反壟斷官員起訴的案件可能源于前任政府幾年前開始的調(diào)查。這一點(diǎn)在新總統(tǒng)就職后不久但尚未任命司法部或聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的新領(lǐng)導(dǎo)人之前起訴案件的計(jì)數(shù)中表現(xiàn)得最為明顯。101. 這類案件的一個(gè)例子是 United States v. Kentucky Utilities Co., [1980-1988 Transfer Binder] Trade Reg. Rep. (CCH) ?45,081 (D. Ky. filed Feb. 26, 1981). 這個(gè)《謝爾曼法》第2條案件是在羅納德·里根就職之后，但在William Baxter作為里根任命的第一個(gè)司法部反壟斷局領(lǐng)導(dǎo)之前提出的。從技術(shù)上來說，這是一個(gè)“里根政府”案件，但起訴的決定并沒有反映出與里根的反壟斷計(jì)劃最密切相關(guān)的決策者(Baxter)的任何貢獻(xiàn)。這種情況也發(fā)生在涉及跨越兩屆總統(tǒng)任期的冗長(zhǎng)的訴前調(diào)查的案件中。102. 例如，人們應(yīng)該如何分配聯(lián)邦政府訴微軟壟斷案的責(zé)任？1990年代，司法部提起了兩起涉及微軟的訴訟。至少這些案件中的第一件起源于1993年聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的一次調(diào)查，該調(diào)查導(dǎo)致聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在對(duì)該計(jì)算機(jī)軟件公司提起訴訟時(shí)陷入了2比2的僵局。 See Jim Erickson, Justice Picks Up Microsoft Case; The FTC Closes Its Investigation, Seattle Post-Intelligencer, Aug. 21, 1993, at B4.案件相關(guān)活動(dòng)的完全準(zhǔn)確的概述不僅需要確定起訴案件的日期，還需要確定該機(jī)構(gòu)決定啟動(dòng)導(dǎo)致起訴決定的調(diào)查的日期。此外，許多案件的訴訟跨越了行政邊界。本文討論的幾個(gè)案件，如司法部對(duì)AT&T非法壟斷的起訴，涉及幾個(gè)行政部門的主要貢獻(xiàn)。103. See infra notes 287-91 and accompanying text (討論AT&T案的起訴和解決).

第三，案件數(shù)量本身并不能告訴我們外部和內(nèi)部的動(dòng)態(tài)，這些動(dòng)態(tài)可能會(huì)導(dǎo)致指導(dǎo)案件選擇的執(zhí)法規(guī)范發(fā)生變化。例如，鐘擺敘事認(rèn)為，聯(lián)邦反壟斷機(jī)構(gòu)在1980年代嚴(yán)重地減少新的壟斷和試圖壟斷案件的數(shù)量?jī)H僅是因?yàn)橹ゼ痈鐚W(xué)派不贊同起訴此類案件。這種解釋忽略了這樣一種可能性，即至少在某種程度上，不愿起訴此類案件也是對(duì)司法實(shí)踐發(fā)展的合理反應(yīng)，包括1970年代政府基于《謝爾曼法》第2條（Section 2）起訴的許多案件所得到的不利結(jié)果。104. See infra Part IV.D.1 (論對(duì)1980年代政府《謝爾曼法》第2條案件減少的可能的制度解釋).

第四，對(duì)企業(yè)合并執(zhí)法的程度影響到致力于非合并案件的努力程度。例如，1990年代的合并浪潮要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)投入大量資源進(jìn)行合并控制。如果交易進(jìn)展較慢，希拉里任命的司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)可能會(huì)將更多資源集中在涉及行為的案件上——例如縱向協(xié)議限制——而里根政府很少介入對(duì)這些案件提出質(zhì)疑。

最后，注重起訴案件的方法論總是假定起訴的案件是衡量競(jìng)爭(zhēng)政策機(jī)構(gòu)效率的最佳衡量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這種衡量方式，從事非訴訟策略，如宣傳和研究，可能被視為一種對(duì)資源固有地較差的使用。從總體社會(huì)福利角度來看，一個(gè)通過阻止采用一項(xiàng)限制準(zhǔn)入的法律來為消費(fèi)者節(jié)省大筆開支的宣傳項(xiàng)目可能與起訴一個(gè)新的案件一樣有價(jià)值，但以案件為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)方法將忽略這些貢獻(xiàn)。同樣地，有助于提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)追求好案件和其他競(jìng)爭(zhēng)政策倡議的能力的對(duì)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的長(zhǎng)期投資，可能會(huì)從一個(gè)只衡量新案件數(shù)量的系統(tǒng)的裂縫中掉下來。

盡管本文沒有全面描述機(jī)構(gòu)績(jī)效，但它確實(shí)試圖回顧原始案件總數(shù)，以考慮執(zhí)法政策的定性結(jié)果，并解釋隨著時(shí)間的推移所做的調(diào)整。以下討論確定了1961年至2000年聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法規(guī)范的四種基本模式：漸進(jìn)式收縮（《羅賓遜-帕特曼法》案件）、漸進(jìn)式擴(kuò)張（刑事和民事橫向限制）、先收縮后穩(wěn)定（合并）和有爭(zhēng)議的規(guī)范（濫用支配地位和縱向協(xié)議限制）。我認(rèn)為，在理智的適度于1990年代出現(xiàn)之前的1960年代至80年代，這些領(lǐng)域執(zhí)法政策都不符合鐘擺敘事的瘋狂、非理性地向極端擺動(dòng)的模式。如果仔細(xì)研究的話，即使在以被我稱之為有爭(zhēng)議規(guī)范為特征的領(lǐng)域中執(zhí)法中的變化，或者不涉及活動(dòng)的劇烈波動(dòng)，或者除了一種視野狹窄的意識(shí)形態(tài)被另一種意識(shí)形態(tài)簡(jiǎn)單地取代之外還有其他解釋。

（一）說明漸進(jìn)式收縮的執(zhí)法規(guī)范：《羅賓遜-帕特曼法》

《羅賓遜-帕特曼法》禁止各種形式的價(jià)格歧視。105.《羅賓遜-帕特曼法》的主要條款被編入 15 U.S.C. §§ 13-13a.自1936年頒布該措施以來，該法及其實(shí)施比美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策體系中的任何其他實(shí)質(zhì)性命令都吸引了更多的敵意評(píng)論。106. See Terry Calvani & Gilde Breidenbach, An Introduction to the Robinson-Patman Act and Its Enforcement by the Government, 59 Antitrust L.J. 765, 770-72 (1991) (描述關(guān)于政府執(zhí)行《羅賓遜-帕特曼法》的目的和效果的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)).盡管遭到強(qiáng)烈批評(píng)，國(guó)會(huì)尚未廢除或認(rèn)真考慮廢除該法律。

盡管該法律自1936年通過以來在隨后的實(shí)施過程中基本保持不變，聯(lián)邦執(zhí)法活動(dòng)在過去40年中仍大幅下降。執(zhí)法活動(dòng)的逐漸收縮不符合鐘擺敘事中通常呈現(xiàn)的“U”形曲線。鐘擺敘事的一些版本將1980年代聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法活動(dòng)的減少列為表明里根任期內(nèi)反壟斷機(jī)構(gòu)過度放任的一項(xiàng)證據(jù)。107. See Pitofsky, supra note 44.然而，克林頓任期內(nèi)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在1993年至2000年期間提起的《羅賓遜-帕特曼法》案件比聯(lián)邦主管機(jī)構(gòu)自1936年以來的任何八年期間都少。聯(lián)邦《羅賓遜-帕特曼法》活動(dòng)并沒有在不同的執(zhí)法程度之間搖擺，而是在1970年至2000年期間穩(wěn)步下降。

下表1列出了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)從1961年到2000年起訴的《羅賓遜-帕特曼法》案件數(shù)量。108. 自1960年代初開始啟動(dòng)少量《羅賓遜-帕特曼法》案件以來，司法部沒有提起過《羅賓遜-帕特曼法》案件。See Kauper, supra note 67, at 99 (在1970年代Kauper擔(dān)任反壟斷局局長(zhǎng)期間，“該局利用其與聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的諒解，即后者將負(fù)責(zé)執(zhí)行《羅賓遜-帕特曼法》，以避免在其認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上不明智的成文法下耗費(fèi)時(shí)間”). 表1給出了僅涉及聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的數(shù)據(jù)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)自1960年代初以來一直提供聯(lián)邦執(zhí)法存在。該表記錄了在所述期間提起訴訟的數(shù)量。一些案件采取同意判決（consent decree）的形式；其他案件根據(jù)案情提起訴訟。

計(jì)算《羅賓遜-帕特曼法》案件需要一些本能判斷。也許最重要的在于是將選定的全行業(yè)執(zhí)法項(xiàng)目作為一個(gè)案件處理，還是將所有同意判決或根據(jù)全行業(yè)項(xiàng)目采取的其他執(zhí)法行動(dòng)作為單獨(dú)的執(zhí)法事件處理。在肯尼迪和約翰遜政府期間，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)采取了涉及柑橘和服裝行業(yè)的重大全行業(yè)舉措。一項(xiàng)針對(duì)柑橘行業(yè)的舉措產(chǎn)生了45項(xiàng)同意判決。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)開展了服裝行業(yè)掃蕩，產(chǎn)生了由163個(gè)案件、27個(gè)案件、33個(gè)案件和56個(gè)案件組成的批次。如果將每一大組同意判決視為一個(gè)案件，那么在此期間總共會(huì)產(chǎn)生134個(gè)《羅賓遜-帕特曼法》案件。如果將每個(gè)同意判決視為一個(gè)單獨(dú)的事件，則案件數(shù)量為518。

表1所列案件由總統(tǒng)政府組織。這些案件并沒有追蹤里根任命的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)成員的任期。里根第任命的第一個(gè)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席James C. Miller III直到1981年9月30日才開始他的任期。從羅納德·里根于1981年1月就職到Miller抵達(dá)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)接受了兩個(gè)《羅賓遜-帕特曼法》案件中的同意判決，110. Miles Labs., Inc., 98 F.T.C. 29 (1981); YKK (U.S.A.) Inc., 98 F.T.C. 25 (1981).并起訴了一個(gè)已于1983年以和解方式解決的案件。111. Gillette Co., 102 F.T.C. 1351 (1983).表1將所有這些案件包括在里根任期案件總數(shù)中，盡管米勒在1981年沒有參與接受同意令（consent order），也沒有參與啟動(dòng)最終在其任期內(nèi)解決的第三個(gè)案件。

表1 聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)《羅賓遜-帕特曼法》執(zhí)法行動(dòng)——1961年-2000109. 表1數(shù)據(jù)來源于1961年至2000年的CCH Trade Regulation Reporter活頁服務(wù)和有關(guān)FTC Complaints, Orders,Stipulations的轉(zhuǎn)移活頁夾。

無論如何解決分類問題，1961年至2000年的執(zhí)法數(shù)據(jù)揭示出聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)執(zhí)行《羅賓遜-帕特曼法》的規(guī)范發(fā)生了驚人的變化。經(jīng)歷1960年代的一段活躍時(shí)期后，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的執(zhí)法力度在接下來的30年里逐漸下降。尼克松和福特任期內(nèi)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)將資源從執(zhí)行《羅賓遜-帕特曼法》轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)對(duì)支配性企業(yè)行為、縱向限制和一些橫向行為的審查。在吉米·卡特任期內(nèi)，該機(jī)構(gòu)平均每年起訴兩起《羅賓遜-帕特曼法》案件。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在里根任期內(nèi)宣布了五件事，包括在Daniel Oliver擔(dān)任主席期間公布的一項(xiàng)涉及圖書出版部門112. Harper & Row Publishers, Inc., 122 F.T.C. 113 (1996) (駁回對(duì)美國(guó)最大的六家圖書出版商非法價(jià)格歧視的控告).的廣為人知的行動(dòng)。在Janet Steiger擔(dān)任主席期間，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)沒有起訴《羅賓遜-帕特曼法》案件，Janet Steiger于1989年被喬治·布什任命為主席，并一直擔(dān)任主席，直到比爾·克林頓任期內(nèi)的第一位被任命者Robert Pitofsky于1995年4月12日就職。在Pitofsky的主持下，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)起訴了一個(gè)新的《羅賓遜-帕特曼法》案（McCormick113. McCormick & Co., [FTC Complaints & Orders 1997-2001 Transfer Binder], Trade Reg. Rep. (CCH) ? 24,711 (2000).），這是2000年接受的一項(xiàng)同意判決，并駁回了Oliver擔(dān)任主席期間起訴的《羅賓遜-帕特曼法》案件。因此，從1989年圖書出版案件的開始到2000年McCormick案的同意判決，其間聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)沒有提起任何《羅賓遜-帕特曼法》案件。

這段歷史說明了反壟斷執(zhí)法規(guī)范是如何隨時(shí)間變化的。對(duì)有限活動(dòng)規(guī)范的接受不僅可以從執(zhí)法模式中推斷出來，也可以從聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的聲明中推斷出來，這些聲明表明反壟斷界不應(yīng)該認(rèn)為當(dāng)代聯(lián)邦《羅賓遜-帕特曼法》執(zhí)法產(chǎn)出的數(shù)量是顯著的。114. 在2000年聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)宣布McCormick案和解后不久（該機(jī)構(gòu)自1989年以來的第一次反壟斷控告），聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席Robert Pitofsky對(duì)控告決定給出了一個(gè)半開玩笑的解釋：“我只是投票支持那個(gè)案子，” Pitofsky在美國(guó)律師協(xié)會(huì)反壟斷法部門年度春季會(huì)議的一次小組討論中解釋道，“因?yàn)槲覠o法忍受第五年回到這里，并說《羅賓遜-帕特曼法》即將實(shí)施。你們中的一些人可能會(huì)說我正在失去可信度?！?Roundtable Conference with Enforcement Officials, 68 Antitrust L.J. 581, 611 (2000).

為什么《羅賓遜-帕特曼法》的執(zhí)法規(guī)范在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)內(nèi)部發(fā)生了變化？國(guó)會(huì)沒有修改相關(guān)法律，也沒有明顯的證據(jù)表明國(guó)會(huì)或其委員會(huì)告訴聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)其不再需要執(zhí)行《羅賓遜-帕特曼法》。有幾個(gè)現(xiàn)象解釋了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)執(zhí)法規(guī)范的變化：

（1）評(píng)論者的共識(shí)。1960年代對(duì)反壟斷立法和執(zhí)法模式的廣泛、反復(fù)的批評(píng)表明，反壟斷學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的廣泛共識(shí)贊同反壟斷執(zhí)法緊縮。115. See Andrew I. Gavil, Secondary Line Price Discrimination and the Fate of Morton Salt: To Save it Let it Go, 48 Emory L.J.1057 (1999) (根據(jù)《謝爾曼法》的判例，提出更符合現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)損害標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)成文法的競(jìng)爭(zhēng)損害要求的解釋); Herbert Hovenkamp, The Robinson-Patman Act and Competition: Unfinished Business, 68 Antitrust L.J. 125, 143-44 (2000) (主張國(guó)會(huì)廢除《羅賓遜-帕特曼法》；建議法院“解釋成文法從而只有在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的真正損害……很有可能時(shí)才譴責(zé)差別價(jià)格”);Pitofsky, supra note 24, at 829-30 (聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和對(duì)《羅賓遜-帕特曼法》的私人執(zhí)行經(jīng)常忽視被告的效率主張……我不認(rèn)為價(jià)格或期限歧視永遠(yuǎn)不會(huì)產(chǎn)生反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，但在選擇案件時(shí)，應(yīng)該認(rèn)真考慮《謝爾曼法》所要求的競(jìng)爭(zhēng)類型?！?.

（2）關(guān)鍵機(jī)構(gòu)被任命者的共識(shí)。自1970年Miles Kirkpatrick被選為聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)主席開始，從理查德·尼克松到比爾·克林頓的歷任總統(tǒng)任命了一些領(lǐng)導(dǎo)人，這些領(lǐng)導(dǎo)人要么懷疑強(qiáng)有力的反壟斷執(zhí)法的價(jià)值，要么認(rèn)為該機(jī)構(gòu)執(zhí)法資源的其他應(yīng)用會(huì)帶來更大的回報(bào)。在聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)層面以及該機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)局中，向該機(jī)構(gòu)的決策小組注入新成員導(dǎo)致該小組重新考慮1960年代盛行的《羅賓遜-帕特曼法》執(zhí)法規(guī)范。

（3）司法解釋。正式判決和當(dāng)代法院判例中的觀點(diǎn)迫使聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層重新評(píng)估《羅賓遜-帕特曼法》的執(zhí)法規(guī)范。1970年代和80年代的聯(lián)邦法院給尋求根據(jù)《羅賓遜-帕特曼法》確定責(zé)任的原告施加了更大的負(fù)擔(dān)。法院強(qiáng)化了原告必須滿足才能勝訴的標(biāo)準(zhǔn)，116. See Thomas E. Kauper, The Report of the Attorney General’s National Committee to Study the Antitrust Laws: A Retrospective, 100 Mich. L. Rev. 1867, 1874 (2002) (《羅賓遜-帕特曼法》“通過司法解釋收縮了1960年代的擴(kuò)張性判決”).聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)自身在1980年代為根據(jù)《羅賓遜-帕特曼法》作出的行政裁決辯護(hù)的經(jīng)驗(yàn)向執(zhí)法機(jī)構(gòu)表明，未來的命令必須經(jīng)受越來越持懷疑態(tài)度的司法機(jī)構(gòu)的審查。117. See Boise Cascade Corp., 107 F.T.C. 76 (1986), rev’d, 837 F.2d 1127 (D.C. Cir. 1988), on remand, 113 F.T.C. 956 (1990).

（4）私人執(zhí)法替代方案?！读_賓遜-帕特曼法》的私人執(zhí)法在很大程度上繼續(xù)進(jìn)行，這為該法的命令得到執(zhí)行提供了某種保證，盡管是由私人起訴者而不是公訴人來執(zhí)行。118. 聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在解釋其撤回對(duì)Harper & Row案控告的原因時(shí)表示，一個(gè)因素是存在一項(xiàng)私人《羅賓遜-帕特曼法》訴訟，對(duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)案件中有爭(zhēng)議的行為提出了挑戰(zhàn)。See Harper & Row Publishers, 122 F.T.C. at 114 (“美國(guó)書商協(xié)會(huì)已經(jīng)提起了幾起私人訴訟，對(duì)該行業(yè)的歧視提出挑戰(zhàn)，并且已經(jīng)獲得了針對(duì)四家出版商的同意判決。鑒于這些發(fā)展，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的進(jìn)一步調(diào)查和可能的訴訟似乎不是對(duì)稀缺公共資源的必要或?qū)徤魇褂??！?.

這些因素和其他因素表明了《羅賓遜-帕特曼法》的聯(lián)邦執(zhí)法規(guī)范如何接受啟動(dòng)案件數(shù)量的逐步減少。隨著時(shí)間的推移，《羅賓遜-帕特曼法》執(zhí)法規(guī)范的變化是顯而易見的，轉(zhuǎn)變的原因可能沒有爭(zhēng)議。這就留下了轉(zhuǎn)變是否合適的問題?；叵胍幌?，這種調(diào)整是在沒有改變基本法律或國(guó)會(huì)其他形式的豁免的情況下發(fā)生的。如果聯(lián)邦執(zhí)法案件從1961-1968年的518件(或134件)減少到1990-2000年的1件而沒有法律修正案是可以接受的，那么在什么基礎(chǔ)上可以反對(duì)減少其他執(zhí)法領(lǐng)域的活動(dòng)，例如審查其他分銷行為？依靠公共機(jī)構(gòu)執(zhí)法規(guī)范的調(diào)整來校準(zhǔn)公共執(zhí)法活動(dòng)，以符合競(jìng)爭(zhēng)政策界對(duì)適當(dāng)活動(dòng)程度的明顯共識(shí)，這是否合適？

一種回應(yīng)是，如果其他起訴主體(消費(fèi)者、受害企業(yè)或州政府)能夠增加活動(dòng)，那么更寬松的聯(lián)邦執(zhí)法規(guī)范的演變就不那么重要了。然而，假設(shè)支持聯(lián)邦執(zhí)法規(guī)范的直覺對(duì)執(zhí)行《羅賓遜-帕特曼法》的社會(huì)效益的懷疑是實(shí)質(zhì)上正確的。在這種情況下，如果其他檢察官能夠追查與合理的聯(lián)邦執(zhí)法規(guī)范相抵觸的案件，競(jìng)爭(zhēng)政策體系的績(jī)效就會(huì)受到影響。如果聯(lián)邦起訴規(guī)范是明智的，人們可能更希望聯(lián)邦檢察官采取措施促進(jìn)該規(guī)范得到更廣泛的接受。

這可能表明，聯(lián)邦檢察官更充分地努力讓競(jìng)爭(zhēng)政策界參與討論是有價(jià)值的，這種討論允許公職人員透明地解釋為什么聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在一段時(shí)間內(nèi)對(duì)特定的執(zhí)法領(lǐng)域采用了不同的規(guī)范。如果聯(lián)邦機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有正式法律命令的執(zhí)行損害消費(fèi)者利益的情況，也許最好確定哪些領(lǐng)域的執(zhí)法是有益的。在任何時(shí)候，目標(biāo)都應(yīng)該是使實(shí)際的執(zhí)法規(guī)范對(duì)外界透明，并促進(jìn)對(duì)正式法律命令和相關(guān)理論如何符合執(zhí)法規(guī)范的思考。

（二）說明進(jìn)程擴(kuò)張的執(zhí)法規(guī)范：橫向限制

自《謝爾曼法》實(shí)施以來，起訴直接競(jìng)爭(zhēng)者的一致行動(dòng)所施加的貿(mào)易限制成為聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法的核心。119. See Robert H. Lande & Howard P. Marvel, The Three Types of Collusion: Fixing Prices, Rivals, and Rules, 2000 Wis. L.Rev. 941.在過去110年里，聯(lián)邦執(zhí)法案件總量中橫向限制的比例有所不同，特別是自《1976年哈特-斯科特-羅迪諾反壟斷改進(jìn)法》確立合并前申報(bào)制度以來。120. 15 U.S.C. § 18a.盡管如此，從有持續(xù)重大影響的案件開始，如United States v.Trans-Missouri Freight Association 案121. 166 U.S. 290 (1897).和 United States v. Addyston Pipe & Steel Co.案122. 85 Fed. 271 (6th Cir. 1898), aff’d, 175 U.S. 211 (1898).，經(jīng)最近對(duì)維生素和藝術(shù)品拍賣卡特爾的起訴，聯(lián)邦執(zhí)法官員遵守了一項(xiàng)優(yōu)先考慮橫向限制的規(guī)范。

橫向限制在現(xiàn)代聯(lián)邦執(zhí)法議程上的持續(xù)突出笨拙地符合鐘擺敘事。在包含鐘擺敘事的評(píng)論中，有兩個(gè)關(guān)于現(xiàn)代橫向限制執(zhí)法的主題經(jīng)常出現(xiàn)。一個(gè)主題描述了1980年代聯(lián)邦刑事執(zhí)法在數(shù)量上很大，但在理論和經(jīng)濟(jì)意義上并不重要。根據(jù)這種觀點(diǎn)，直到1990年代，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)才把重點(diǎn)放在真正重要的目標(biāo)上，并產(chǎn)生有意義的救濟(jì)措施。例如，司法部在1990年代恢復(fù)刑事罰金的驚人增長(zhǎng)被視為其自身十年的獨(dú)特發(fā)展，與前幾十年的執(zhí)法發(fā)展沒有任何聯(lián)系。

第二個(gè)主題表明，聯(lián)邦政府在1980年代放棄或幾乎放棄了對(duì)民事橫向限制的執(zhí)法。對(duì)里根民事執(zhí)法計(jì)劃的不予考慮有時(shí)被歸入聯(lián)邦非合并民事案件實(shí)際上已經(jīng)消失的聲明中。123. See Balto, supra note 4, at 63 (在里根政府時(shí)期，“政府的民事反壟斷執(zhí)法計(jì)劃幾乎被消滅了”).敘事的一個(gè)較溫和的變體是里根任期內(nèi)反壟斷機(jī)構(gòu)啟動(dòng)了一些民事橫向限制案件，但它們?nèi)狈σ饬x。鐘擺敘事的兩股力量通過將1990年代的聯(lián)邦政策描述為把有價(jià)值的橫向限制案件恢復(fù)進(jìn)民事執(zhí)法議程中，匯聚成一個(gè)共同的結(jié)論。

一種更合理的解釋是，將現(xiàn)代聯(lián)邦對(duì)刑事和民事橫向限制的執(zhí)法視為反映了向更積極的政府存在方向發(fā)展的規(guī)范。執(zhí)法的趨勢(shì)是逐步擴(kuò)大。進(jìn)展是累積的：任何一個(gè)時(shí)期的成就都在很大程度上取決于早期的執(zhí)法貢獻(xiàn)。不同時(shí)期的執(zhí)法情況不盡相同，但趨勢(shì)是向外的。下面的討論分別探討了關(guān)于刑事和民事橫向限制的現(xiàn)代聯(lián)邦執(zhí)法規(guī)范的演變。

1.刑事執(zhí)法

在鐘擺敘事中，聯(lián)邦刑事反壟斷執(zhí)法在1980年代和90年代之間表現(xiàn)出明顯的不連續(xù)性。鐘擺敘事將克林頓任期內(nèi)司法部的工作描述為與過去做法的驚人決裂，最明顯的表現(xiàn)是從全球的卡特爾參與者處恢復(fù)巨額罰金。124. See id. at 65 (“克林頓政府時(shí)期反壟斷執(zhí)法政策的最大變化可能是在刑事執(zhí)法領(lǐng)域。”).相比之下，鐘擺敘事認(rèn)為里根任期內(nèi)刑事反壟斷計(jì)劃在商業(yè)上并不重要125. See id. at 65 (“克林頓政府顯著地重新調(diào)整了刑事執(zhí)法計(jì)劃，將刑事反壟斷執(zhí)法人員的注意力從相對(duì)較小的國(guó)內(nèi)共謀轉(zhuǎn)移到更大的國(guó)際卡特爾上。”); Skitol, supra note 23, at 252 (“里根時(shí)代的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)投入了大量資源來尋找赤裸裸的卡特爾。然而，他們的目標(biāo)往往規(guī)模相當(dāng)小……”); compare Steven Labaton, The World Gets Tough on Price Fixers,N.Y. Times, June 3, 2001, § 3, at 1 (“反壟斷局曾經(jīng)是司法部一潭不起眼的死水，現(xiàn)在已經(jīng)成為打擊白領(lǐng)犯罪的權(quán)力中心?！?.——這是一種重復(fù)起訴同樣相對(duì)微不足道的案件的無聊做法。126. See Interview: Dean Robert Pitofsky, Antitrust, Winter 1988, at 24, 24 (Robert Pitofsky: “我確實(shí)認(rèn)為里根政府的最初幾年可以被描述為一次又一次地起訴同樣的案件。他們攻擊了建筑行業(yè)一系列操縱投標(biāo)的共謀。通常情況下，一名被告會(huì)將其他人牽連到卡特爾中，然后他們將鄰近卡特爾的成員告發(fā)。這真的算不上什么執(zhí)法計(jì)劃?！?.為了夸大克林頓任期內(nèi)司法部的成就，鐘擺敘事似乎不得不詆毀或輕視里根任期內(nèi)的刑事執(zhí)法計(jì)劃。127. See Balto, supra note 4, at 62-63.

毫無疑問，1990年代司法部在刑事執(zhí)法方面取得了顯著成就。司法部追回了前所未有的巨額對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的損害賠償金。對(duì)食品添加劑和維生素卡特爾的成功起訴引起了世界競(jìng)爭(zhēng)界的關(guān)注，并推動(dòng)了一種全球趨勢(shì)，即加強(qiáng)國(guó)家和區(qū)域努力，以發(fā)現(xiàn)和懲罰供應(yīng)商共謀行為。1990年代引人注目的司法部刑事案件加速了全球打擊卡特爾的全面努力。

鐘擺敘事恰如其分地稱贊了1990年代美國(guó)反壟斷刑事執(zhí)法的非凡成就。這種說法的明顯假設(shè)是，要充分肯定1990年代的成果，就必須把1980年代的刑事執(zhí)法描述成無關(guān)緊要的。有意貶低1980年執(zhí)法的重要性妨礙了人們理解現(xiàn)代美國(guó)刑事執(zhí)法是如何演變的。它低估了1980年代刑事執(zhí)法的貢獻(xiàn)，掩蓋了1990年代的突破是如何建立在80年代和70年代的貢獻(xiàn)之上的。

后一個(gè)弱點(diǎn)是最值得注意的。從1970年到2000年，鐘擺敘事忽略了美國(guó)反壟斷體系中刑事執(zhí)法制度的逐步完善，從而忽略了競(jìng)爭(zhēng)政策中的一個(gè)重要現(xiàn)象——向特定執(zhí)法程度的進(jìn)步是（有時(shí)最好的辦法是）漸進(jìn)的而不是一次飛躍。對(duì)于刑事執(zhí)法等問題而言尤其如此，在這些問題上，一個(gè)計(jì)劃的持久性和成功可能需要經(jīng)過深思熟慮的、累積的努力，來測(cè)試一項(xiàng)法律命令、調(diào)查技術(shù)或制裁在添加其他法律命令、調(diào)查技術(shù)或制裁之前的技術(shù)和政治效力。一種忽略跨時(shí)代的相互依存關(guān)系并試圖消除連續(xù)性要素的敘事誤解了法律制度是如何發(fā)展的。

a. 建立刑事執(zhí)法計(jì)劃

競(jìng)爭(zhēng)政策體系面臨若干挑戰(zhàn)，該體系將反壟斷定為犯罪，并對(duì)應(yīng)受處罰的個(gè)人處以監(jiān)禁。128. 下面的討論部分改編自 William E. Kovacic, Private Monitoring and Antitrust Enforcement: Paying Informants to Reveal Cartels, 69 Geo. Wash. L. Rev. 766 (2001).除其他任務(wù)外，政府反壟斷機(jī)構(gòu)必須：

·制定一個(gè)內(nèi)部規(guī)范，鼓勵(lì)員工將某些行為視為值得積極調(diào)查的極其嚴(yán)重的罪行。

·說服外部支持者——立法者、商業(yè)官員、律師和更廣泛的社會(huì)(包括潛在的陪審員)——尊重將某些反壟斷違法行為視為值得刑事譴責(zé)的執(zhí)法規(guī)范。

·說服法院和陪審團(tuán)，違法者應(yīng)被定罪并受到嚴(yán)厲懲罰。

·明確界定將引發(fā)刑事訴訟的犯罪類型，以避免在適用法律時(shí)出現(xiàn)不公平的意外情況。

·積累證據(jù)，為起訴和定罪提供可靠的依據(jù)。

·確保處罰足以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)和威懾目標(biāo)。

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)不可能一夜之間建立起有效的刑事執(zhí)法程序。社會(huì)和政治上對(duì)強(qiáng)有力的反壟斷刑事執(zhí)法的接受程度因國(guó)家而異，這取決于每個(gè)國(guó)家的法律框架和敏感性。

如下所述，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，成功的刑事反壟斷計(jì)劃的發(fā)展是一個(gè)累積過程，通過這個(gè)過程，個(gè)人執(zhí)法技術(shù)得到測(cè)試、實(shí)施和完善。刑事執(zhí)法對(duì)企業(yè)遵守法律的激勵(lì)作用取決于三個(gè)主要因素：不當(dāng)行為被發(fā)現(xiàn)的可能性、政府將相關(guān)違法行為作為犯罪起訴的頻率(而不是訴諸民事訴訟)以及對(duì)違法者處罰的嚴(yán)厲性。自1960年以來美國(guó)的政策包括一系列措施來處理這三個(gè)因素。

b. 美國(guó)刑事反壟斷執(zhí)法的進(jìn)步發(fā)展

司法部對(duì)刑事反壟斷違法行為的起訴在20世紀(jì)下半葉經(jīng)歷了幾個(gè)階段。1950年代末和60年代初的一個(gè)關(guān)鍵發(fā)展是成功起訴了渦輪發(fā)電機(jī)和用于發(fā)電和輸電的其他電氣設(shè)備的生產(chǎn)商。129. 司法部對(duì)電氣設(shè)備共謀的起訴記錄在John G. Fuller, The Gentleman Conspirators: The Story of the Price-Fixers in the Electrical Industry (1962); John Herling, The Great Price Conspiracy: The Story of the Antitrust Violations in the Electrical Industry(1962).電氣設(shè)備案件導(dǎo)致一些有罪的公司高管被判處監(jiān)禁，并朝著在企業(yè)界和廣大公眾中建立更廣泛的認(rèn)識(shí)邁出了重要一步，即橫向價(jià)格固定是嚴(yán)重違反競(jìng)爭(zhēng)法的行為，是處以監(jiān)禁的合適理由。

關(guān)鍵步驟的第二階段發(fā)生在1970年代。1974年，美國(guó)國(guó)會(huì)將《謝爾曼法》刑事犯罪的地位從輕罪提高到重罪；將個(gè)人最高刑期從一年增加到三年；并將個(gè)人最高罰金由5萬美元提高至10萬美元，公司最高罰金由5萬美元提高至100萬美元。130. Antitrust Procedures and Penalties Act, Pub. L. No. 93-528, 88 Stat. 1706 (1974) (codified as amended in various sections of 15 U.S.C.).在1970年代中期至后期，司法部敦促法院大力適用加重處罰并將監(jiān)禁罪犯作為一項(xiàng)例行處罰。131. See Donald I. Baker, The Use of Criminal Law Remedies to Deter and Punish Cartels and Bid-Rigging, 69 Geo. Wash. L.Rev. 693 (2001) (describing evolution of U.S. criminal enforcement scheme).如表2所示，刑事案件的實(shí)際數(shù)量增長(zhǎng)也超過了1960年代的水平。

表2 司法部刑事橫向限制案件132. 這里的數(shù)據(jù)來自CCH Trade Regulation Reporter.

1980年代的特點(diǎn)是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)核心違法行為的處罰。在這十年里，里根政府建議增加法定處罰和改革判決政策，以提高犯有反壟斷罪行的個(gè)人的平均刑期。1984年，國(guó)會(huì)創(chuàng)立了一種新的計(jì)算刑事罰金的機(jī)制，允許將《謝爾曼法》對(duì)公司和個(gè)人的罰金定為受害者所遭受損失的兩倍或犯罪者所獲得收益的兩倍。133. 18 U.S.C. § 3571(d) (1994). Congress first enacted this provision in the Criminal Fine Enforcement Act of 1984, Pub. L.No. 98-596, 98 Stat. 3143, and reenacted the measure in the Criminal Fine Improvements Act of 1987, Pub. L. No. 100-185, 100 Stat. 1279.雙倍損失、雙倍收益機(jī)制將為1990年代食品添加劑、石墨電極、維生素和藝術(shù)品拍賣卡特爾案件中8位數(shù)和9位數(shù)的罰金提供基礎(chǔ)。134. See Donald I. Klawiter, After the Deluge: The Powerful Effect of Substantial Criminal Fines, Imprisonment, and Other Penalties in the Age of International Cartel Enforcement, 69 Geo. Wash. L. Rev. 745 (2001) (討論了“雙倍損失、雙倍收益”罰金計(jì)算公式的影響).1987年，新的聯(lián)邦判決準(zhǔn)則生效，增加了被判《謝爾曼法》所規(guī)定罪行的個(gè)人服刑時(shí)間更長(zhǎng)的可能性。135. The antitrust provisions of the Sentencing Guidelines are analyzed in ABA Section of Antitrust Law, Sentencing Guidelines in Antitrust (Robert E. Hauberg, Jr. et al. eds., 1999). The basic Sentencing Guidelines for antitrust offenses appear at U.S.S.G.§ 2R1.1 (2000). The rationale for the increases in sanctions in the Sentencing Guidelines for hard-core antitrust crimes is analyzed in Mark A. Cohen & David T. Scheffman, The Antitrust Sentencing Guidelines: Is the Punishment Worth the Costs?, 27 Am. Crim. L. Rev. 331 (1989).1990年，國(guó)會(huì)將依據(jù)《謝爾曼法》的個(gè)人最高罰金從10萬美元提高到35萬美元，公司最高罰金從100萬美元提高到1000萬美元。136. Antitrust Amendments Act of 1990, Pub. L. No. 101-588 (1990), 104 Stat. 2880 (codified at 15 U.S.C. §§ 1, 2).

自1970年以來，執(zhí)法活動(dòng)隨著正式處罰制度的加強(qiáng)而增加。從Thomas Kauper的管理開始并持續(xù)至Donald Baker和John Shenefield的任期內(nèi)，反壟斷局在1970年代加大了對(duì)共謀進(jìn)行刑事起訴的力度。司法部在1980年代和1990年代初加強(qiáng)了始于1970年代的刑事執(zhí)法舉措。從1981年到1988年，司法部提起的刑事訴訟比1890年至1980年政府反壟斷刑事案件的總數(shù)還要多。與1970年代一樣，司法部在這一時(shí)期強(qiáng)調(diào)監(jiān)禁是對(duì)個(gè)人罪犯的懲罰。137. See Baker, supra note 131, at 695-96, 705-07 (描述1970年代和80年代刑事執(zhí)法的擴(kuò)張); 60 Minutes with Charles R.Rule, Acting Assistant Attorney, Antitrust Division, 57 Antitrust L.J. 257, 259-61 (1988) (審查司法部反壟斷局大陪審團(tuán)訴訟程序的增加); 60 Minutes with the Honorable James F. Rill, Assistant Attorney General, Antitrust Division, U.S. Department of Justice, 59 Antitrust L.J. 45, 60 (1990) (same).在1980年代末和1990年代初，司法部還率先利用刑事訴訟起訴某些共謀要約行為。138. See United States v. Ames Sintering Co., 927 F.2d 232, 236 (6th Cir. 1990) (per curiam) (維持因被告試圖通過電話安排操縱投標(biāo)而導(dǎo)致的電信欺詐和企圖電信欺詐的定罪).

到1992年布什任期結(jié)束時(shí)，過去二十年的立法和政策調(diào)整已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了幾個(gè)重要目標(biāo)。加重處罰大大增加了違法者的風(fēng)險(xiǎn)，包括有罪個(gè)人被監(jiān)禁的可能性越來越大，并提高了政府對(duì)違法者處以真正嚴(yán)厲罰金的能力。對(duì)卡特爾計(jì)劃的積極起訴有助于確立對(duì)卡特爾進(jìn)行嚴(yán)厲刑事處罰的社會(huì)與政治合法性及規(guī)律性。到1990年代初，例行起訴和嚴(yán)厲懲罰已經(jīng)成為國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策中公認(rèn)的要素。

許多明示或暗示支持鐘擺敘事的評(píng)論質(zhì)疑在這12年期間所起訴案件的經(jīng)濟(jì)意義。139. See supra notes 125-27 and accompanying text; see also Balto, supra note 4, at 63 (討論里根政府的刑事執(zhí)行計(jì)劃；評(píng)論道“這些案件中的大多數(shù)涉及相對(duì)地方化的共謀，這些執(zhí)法行動(dòng)對(duì)商業(yè)的影響充其量是適度的”).承認(rèn)1980年代和1990年代所起訴案件的經(jīng)濟(jì)效用并沒有減損1990年代執(zhí)法工作取得的令人印象深刻的成就。1980年代刑事訴訟的三個(gè)要素使得有必要謹(jǐn)慎看待關(guān)于1980年代的案件在某種程度上微不足道的結(jié)論。

首先，從1980年到1992年的執(zhí)法包括許多涉及建設(shè)或改善主要基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的案件，如機(jī)場(chǎng)、發(fā)電廠和輸電線路、高速公路、電話網(wǎng)絡(luò)和港口設(shè)施。這些案件的頻率和廣泛的地理分布表明，對(duì)美國(guó)通信、能源和運(yùn)輸部門至關(guān)重要的一系列項(xiàng)目都是卡特爾多收費(fèi)的對(duì)象。尚不清楚為什么競(jìng)爭(zhēng)制度不必高度重視根除那些增加了建設(shè)和維護(hù)重要基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)成本的卡特爾。140. See Douglas H. Ginsburg, Rationalizing Antitrust: A Rejoinder to Professor Armentano, in 2 The Antitrust Impulse 933, 947(Theodore P. Kovaleff ed., 1994) (概括估算了1980年代聯(lián)邦政府資助的公路建設(shè)項(xiàng)目中操縱投標(biāo)控告所節(jié)省的費(fèi)用).

第二，1980年代和90年代初的許多反壟斷刑事案件都集中在公共采購(gòu)中的濫用行為上。假設(shè)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法當(dāng)局希望就卡特爾應(yīng)受到嚴(yán)格譴責(zé)以及從事不當(dāng)行為的個(gè)人應(yīng)被監(jiān)禁這一想法建立廣泛的社會(huì)與政治認(rèn)可，那么建立這種認(rèn)可的一種方式——將對(duì)供應(yīng)商共謀進(jìn)行嚴(yán)厲刑事處罰的觀念社會(huì)化——是針對(duì)那些社會(huì)可能認(rèn)為可鄙的活動(dòng)。以操縱投標(biāo)的形式從國(guó)庫(kù)盜竊無疑是一種犯罪。

這是一個(gè)值得注意的例子，在這個(gè)例子中，鐘擺敘事對(duì)1980年代司法部刑事反壟斷計(jì)劃的詆毀很有可能誤導(dǎo)正在考慮如何建立有效執(zhí)法計(jì)劃的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)官員。外國(guó)官員可以從鐘擺敘事中吸取教訓(xùn)，即他們不應(yīng)該在起訴涉及建筑或與政府勾結(jié)的卡特爾上“浪費(fèi)”資源，因?yàn)檫@些事情微不足道。這一“教訓(xùn)”不僅是對(duì)美國(guó)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的誤讀，而且對(duì)于新興市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來說也肯定是一項(xiàng)糟糕的政策。141. See William E. Kovacic, Institutional Foundations for Economic Law Reform in Transition Economies: The Case for Competition Policy and Antitrust Enforcement, 77 Chi.-Kent L. Rev. 265, 294-95 (2001) (討論對(duì)挑戰(zhàn)涉及公共采購(gòu)之共謀的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)制度的好處).

第三個(gè)因素涉及為支持嚴(yán)厲對(duì)待卡特爾的規(guī)范建立廣泛的接受度。1980年代的起訴擴(kuò)大了始于1970年代的將刑事處罰作為糾正核心橫向共謀的首選工具和監(jiān)禁罪犯的努力。多次廣為人知的起訴不僅表明了政府對(duì)卡特爾進(jìn)行刑事攻擊的決心，而且有助于說服法院、立法者、商業(yè)領(lǐng)袖和公眾認(rèn)為卡特爾活動(dòng)應(yīng)受到嚴(yán)厲處罰。即使是通過起訴相對(duì)較小的企業(yè)，將這一規(guī)范嵌入監(jiān)管環(huán)境和政治經(jīng)濟(jì)也能更普遍地促進(jìn)威懾。

1990年代在刑事執(zhí)法方面帶來了進(jìn)一步的重大創(chuàng)新。其中最重要的是發(fā)現(xiàn)犯罪行為。自1980年代初以來，聯(lián)邦執(zhí)法官員采取了多項(xiàng)舉措，以提高他們獲取共謀直接證據(jù)的能力。司法部更頻繁地使用竊聽和電子監(jiān)視等調(diào)查手段，并擴(kuò)大了與其他執(zhí)法實(shí)體和政府部門的合作。142. See Judy Whalley, Priorities and Practices—The Antitrust Division’s Criminal Enforcement Program, 57 Antitrust L.J. 569,571-72 (1988) (描述司法部利用竊聽和其他監(jiān)視技術(shù)收集非法共謀證據(jù)的擴(kuò)張).這些步驟增加了競(jìng)爭(zhēng)者通過直接交換保證來協(xié)調(diào)其行為的努力被發(fā)現(xiàn)的可能性。

在1993年和1994年司法部擴(kuò)展了鼓勵(lì)卡特爾參與者向政府報(bào)告共謀事件的寬大處理方案。143. U.S. Dep’t of Justice, Antitrust Div., Corporate Leniency Policy (1993), reprinted in 4 Trade Reg. Rep. (CCH) ? 13,113;U.S. Dep’t of Justice, Antitrust Div., Individual Leniency Policy (1994), reprinted in 4 Trade Reg. Rep. (CCH) ? 13,114.與外國(guó)政府和美國(guó)移民主管機(jī)構(gòu)的協(xié)議提高了司法部從海外管轄區(qū)收集信息和誘使外國(guó)公民接受美國(guó)刑事訴訟的能力。1990年代，對(duì)違法行為的偵查和處罰手段的加強(qiáng)匯集并產(chǎn)生了重大的執(zhí)法突破。144. See Gary R. Spratling, Detection and Deterrence: Rewarding Informants for Reporting Violations,69 Geo. Wash. L. Rev.798 (2001) (描述司法部在1990年代的刑事執(zhí)法成就).從1995年至2000年，司法部對(duì)反壟斷犯罪的罰金比1890年至1994年多。僅就維生素卡特爾而言，司法部就從參與公司獲得了數(shù)億美元的刑事罰金145. Hoffman-LaRoche和BASF分別支付了5億美元和2.25億美元的刑事罰金，以解決司法部的主張。See United States v. F. Hoffmann-LaRoche Ltd., CR No. 99-LR-124-R (N.D. Tex. May 20, 1999) (達(dá)成 Hoffman-LaRoche 認(rèn)罪協(xié)議 ),available at http://www.usdoj.gov.atr/cases/12400/hoffman.pdf; U.S. v. BASF Aktiengesellschaft, CR No. 99-CR-200-R (N.D.Tex. May 20, 1999) (達(dá)成BASF認(rèn)罪協(xié)議), available at http://www.usdoj.gov.atr/cases/12400/basf.pdf.，并使個(gè)人罪犯(包括受美國(guó)司法程序管轄的外國(guó)公民)被判入獄。146. 幾名外國(guó)公民，包括Hoffmann-LaRoche的一名首席執(zhí)行官，同意在美國(guó)服刑。See United States v. Dr. Kuno Sommer, Crim. No. 3:99-CR-201-R (N.D. Tex. May 20, 1999) (DOJ與 Roche’s Vitamin and Fine Chemicals Division 前全球營(yíng)銷總監(jiān)Kuno Sommer達(dá)成認(rèn)罪協(xié)議), available at http://www.usdoj.gov.atr/cases/12400/sommer.pdf; see also Harry First,The Vitamins Case: Cartel Prosecution and the Coming of International Competition Law, 68 Antitrust L.J. 711, 716-18 (2001)(描述外國(guó)公民在美國(guó)對(duì)維生素卡特爾的控告中認(rèn)罪).

c. 總結(jié)

美國(guó)在刑事執(zhí)法方面的現(xiàn)代經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)政策逐步、累積發(fā)展的模式。至少?gòu)?950年代末和60年代初的電氣設(shè)備訴訟開始并一直延續(xù)到現(xiàn)在，司法部的刑事執(zhí)法計(jì)劃每十年期都比該十年期開始時(shí)完成得更好。

鐘擺敘事正確地認(rèn)識(shí)到了1990年代刑事執(zhí)法計(jì)劃的重要性，但它對(duì)美國(guó)努力將反壟斷違法行為視為犯罪的現(xiàn)代歷史了解甚少。為了強(qiáng)調(diào)1990年代的工作，鐘擺敘事錯(cuò)誤地將1980年代視為無關(guān)緊要。即使孤立地考察1980年代，當(dāng)考慮到所承辦的具體案件的內(nèi)容，包括許多涉及建設(shè)重要基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和公共采購(gòu)主管機(jī)構(gòu)濫收費(fèi)用的案件，也很難支持1980年代無關(guān)緊要的說法。147. 至少，人們希望看到無足輕重的斷言依賴于嚴(yán)格的經(jīng)驗(yàn)檢驗(yàn)，而不是鐘擺敘事者無法證實(shí)的直覺。

鐘擺敘事更嚴(yán)重的失敗在于它忽視了反壟斷執(zhí)法規(guī)范是如何隨著時(shí)間發(fā)展的。司法部刑事執(zhí)法計(jì)劃的逐步加強(qiáng)和日益成功的實(shí)施建立在對(duì)刑事訴訟的競(jìng)爭(zhēng)政策作用的普遍信念之上。特別是在1974年后國(guó)會(huì)提高了犯罪級(jí)別并提高了處罰之后，反壟斷局的領(lǐng)導(dǎo)層接受了刑事起訴應(yīng)成為司法部最高競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先項(xiàng)的規(guī)范。每十年的成就都有賴于前幾十年的貢獻(xiàn)。例如， 如 果 Thomas Kauper、Donald Baker、John Shenefield和Sanford Litvack不支持大陪審團(tuán)的活動(dòng)，不鼓勵(lì)法院判處更嚴(yán)厲的刑罰，William Baxter、Paul McGrath、Douglas Ginsburg、Charles Rule和James Rill在1980年代和90年代初就不可能擴(kuò)大刑事執(zhí)法的范圍并增加刑事執(zhí)法的有效性。

鐘擺敘事也模糊了允許美國(guó)加強(qiáng)其反壟斷刑事計(jì)劃之措施的組合和順序。增強(qiáng)的方法包括法定改進(jìn)和政策實(shí)驗(yàn)的結(jié)合。要了解美國(guó)體系是如何發(fā)展的，要了解影響合規(guī)性的因素(起訴頻率、偵查的可能性、處罰的嚴(yán)厲程度)之間的相互作用，以及更一般地說，要確定一個(gè)國(guó)家必須做些什么來建立一個(gè)成功的刑事執(zhí)法計(jì)劃，就有必要準(zhǔn)確地了解每項(xiàng)舉措的貢獻(xiàn)。司法部推出了新的執(zhí)法方式，測(cè)試了政策“原型”，評(píng)估了結(jié)果，擴(kuò)大了成功技術(shù)的使用，并在國(guó)會(huì)或通過行使自由裁量權(quán)的方式進(jìn)行了必要的修改。148. See, e.g., 60 Minutes with Douglas H. Ginsburg, Assistant Attorney General, Antitrust Division, 55 Antitrust L.J. 255, 260(1986) (助理司法部長(zhǎng)Ginsburg的評(píng)論討論了里根政府對(duì)量刑改革的支持，這項(xiàng)改革將增加因操縱價(jià)格罪而服刑的人的刑期).

鐘擺敘事要么將1980年代的政策發(fā)展視為無關(guān)緊要，要么貶低里根任期內(nèi)反壟斷官員在幫助為1990年代的救濟(jì)成功奠定基礎(chǔ)方面的作用。根據(jù)過去幾十年的經(jīng)驗(yàn)，里根任期內(nèi)司法部主張加強(qiáng)對(duì)反壟斷犯罪的處罰。這一主張?jiān)谥贫ǜ鼑?yán)格的量刑標(biāo)準(zhǔn)和制定雙倍損失、雙倍收益的罰金計(jì)算方法方面發(fā)揮了重要作用。如果沒有這些強(qiáng)化的處罰，如果沒有1980年代和1990年代初將刑事訴訟作為核心罪行規(guī)范的持續(xù)常規(guī)化，1990年代引人注目的復(fù)蘇就不可能實(shí)現(xiàn)。149. 順序測(cè)試、評(píng)估和改進(jìn)計(jì)劃的價(jià)值——過去四十年司法部刑事執(zhí)法計(jì)劃的方法特征——在政府政策制定的其他領(lǐng)域也有相似之處。司法部的刑事執(zhí)法計(jì)劃不可能超越1980年代的舉措并取得90年代的成果，就像美國(guó)宇航局不可能在1969年通過跳過雙子座系列飛行，并在水星計(jì)劃結(jié)束后立即開始阿波羅任務(wù)到達(dá)月球一樣。1990年代的執(zhí)法計(jì)劃為執(zhí)法組合增加了一個(gè)關(guān)鍵因素(通過更強(qiáng)大的寬大處理計(jì)劃提高偵查能力)，但如果不重視包括1980年代在內(nèi)的前幾十年政策制定的貢獻(xiàn)，就無法理解其成功。150. Pitofsky教授對(duì)克林頓政府時(shí)期反壟斷救濟(jì)措施的分析表明，鐘擺敘事傾向于低估當(dāng)前政策成就與過去執(zhí)法舉措之間的聯(lián)系，并將里根政府排除在更有效的刑事執(zhí)法進(jìn)程之外。Pitofsky教授指出，刑事執(zhí)法是克林頓司法部發(fā)起“一些全新的救濟(jì)措施”的一個(gè)領(lǐng)域。Pitofsky, Remedies, supra note 26, at 171. 1990年代的復(fù)蘇規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前幾十年，盡管計(jì)算巨額罰金的工具(雙倍損失，雙倍收益機(jī)制)是1980年代的創(chuàng)新。Pitofsky教授承認(rèn)1990年代的量刑改革和罰金增加對(duì)起訴的價(jià)值，并表示“刑事執(zhí)法的這一變化在很大程度上應(yīng)歸功于國(guó)會(huì)?！?Id. at 173. 他的敘述沒有提到里根政府和司法部反托拉斯局在將改進(jìn)反壟斷刑事制裁列入政策議程和幫助形成具體改革方面的作用。

不受鐘擺敘事束縛的歷史分析也可能提供一個(gè)更豐富的理解，即在過去40年中對(duì)卡特爾的執(zhí)法如何影響商界的合規(guī)。需要考慮的一個(gè)假設(shè)是，商界對(duì)嚴(yán)格約束卡特爾的認(rèn)識(shí)和遵守是分階段進(jìn)行的。151. 該觀念的提出參見Jonathan B. Baker, New Horizons in Cartel Detection, 69 Geo. Wash. L. Rev. 824 (2001).1950年代末和60年代電氣設(shè)備行業(yè)的訴訟可能使美國(guó)商界普遍認(rèn)識(shí)到從事卡特爾的危險(xiǎn)；1970年代和80年代的執(zhí)法明確表示司法部將積極運(yùn)用刑事處罰對(duì)企業(yè)和個(gè)人違法者同樣進(jìn)行懲罰。1990年代備受矚目的卡特爾訴訟的一個(gè)顯著特點(diǎn)是非美國(guó)公司的廣泛參與。或許1990年代的美國(guó)執(zhí)法計(jì)劃加上外國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)對(duì)卡特爾起訴力度的擴(kuò)大，將使外國(guó)公司注意到合規(guī)責(zé)任和不當(dāng)行為的危害，就像美國(guó)從1950年代末到90年代初的執(zhí)法將信息傳遞給美國(guó)公司一樣。

2.民事執(zhí)法

表3列出了1961年至2000年期間涉及橫向限制的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)民事執(zhí)法的數(shù)據(jù)。152. 這些數(shù)據(jù)來自CCH Trade Regulation Reports.此處和附錄A中列出的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)數(shù)據(jù)表明，從卡特政府的最后幾年開始，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)涉及橫向限制的非合并民事執(zhí)法給予了大量關(guān)注。鐘擺敘事認(rèn)為民事執(zhí)法在1980年代幾乎消失或停止，這忽略了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)。如果限制在羅納德·里根第二個(gè)任期內(nèi)的司法部，那么關(guān)于民事非合并執(zhí)法大幅減少的評(píng)論將是準(zhǔn)確的。153. See Douglas H. Ginsburg, Comment—The Goals of Antitrust Revisited, 147 J. Institutional & Theoretical Econ. 24, 28(Mar. 1991) (報(bào)道稱在1989財(cái)年，司法部提起了一起非合并民事訴訟).

表3中給出的數(shù)據(jù)包括兩類橫向限制案件。第一類也是最大的一個(gè)子集包括指控競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手直接、正式協(xié)調(diào)產(chǎn)出或其他競(jìng)爭(zhēng)層面的案件。在這里，競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)明確地同意協(xié)調(diào)他們的行動(dòng)，政府對(duì)案件的解決集中在協(xié)調(diào)安排的經(jīng)濟(jì)效果和正當(dāng)理由上。在某些情況下，被告辯稱，他們的行為享有反壟斷豁免，原因是國(guó)家行動(dòng)原則（state action doctrine）、諾爾原則（Noerr doctrine）或法定豁免。第二類案件涉及更微妙的情況，在這種情況下，企業(yè)被指控集體或單方面采取促進(jìn)協(xié)調(diào)的做法。

表3 聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)橫向限制執(zhí)法——1961-2000

a.直接正式協(xié)調(diào)案件

1960年代，政府處理了許多涉及與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手合作的重要民事案件。也許聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在這一時(shí)期最值得注意的貢獻(xiàn)是，它成功地挑戰(zhàn)了直接競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的努力，即確定各自用于制造最終產(chǎn)品的投入。154. Nat’l Macaroni Mfrs. Ass’n v. FTC, 345 F.2d 421 (7th Cir. 1965).在這個(gè)時(shí)代司法部民事橫向案件中最著名的是Topco案，最高法院于1972年對(duì)此案作出了判決。155. United States v. Topco Assocs., 405 U.S. 596 (1972).

1970年代，政府采取了各種重大舉措來解決涉及特定行業(yè)的橫向限制案件。主要里程碑事件包括司法部訴國(guó)家職業(yè)工程師協(xié)會(huì)（National Society of Professional Engineers）案156. Nat’l Soc’y of Prof’l Eng’rs v. United States, 435 U.S. 679 (1978).和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)訴美國(guó)醫(yī)學(xué)會(huì)（American Medical Association）案157. AMA v. FTC, 638 F.2d 443 (2d Cir. 1980), aff’d by an equally divided Court, 455 U.S.676 (1982).。在此期間，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)還發(fā)出了涉及印第安納牙醫(yī)聯(lián)合會(huì)（Indiana Federation of Dentists）集體抵制的控告。這些案件及相關(guān)案件確立了包括傳統(tǒng)的反壟斷執(zhí)法在內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)政策在行業(yè)中發(fā)揮重要作用的原則。對(duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)來說，這些案件標(biāo)志著該機(jī)構(gòu)現(xiàn)代醫(yī)療保健反壟斷計(jì)劃的開始——這是自1914年以來最有可能實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)競(jìng)爭(zhēng)政策潛力的一項(xiàng)舉措。

1980年代，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)增加了涉及橫向協(xié)同行為的民事執(zhí)法。158. See James L. Langenfeld & Louis Silvia, The Federal Trade Commission’s Horizontal Restraint Cases: An Economic Perspective, 61 Antitrust L.J. 653 (1993) (審查1980年至1992年聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的橫向限制案件).采用現(xiàn)代反壟斷歷史鐘擺敘事的評(píng)論傾向于以兩種方式之一不予考慮這一活動(dòng)，一種是斷言聯(lián)邦民事執(zhí)法在1980年代減少，另一種是暗示所討論的活動(dòng)是無關(guān)緊要的。

我們用什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量被起訴案件的重要性？以聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)關(guān)于印第安納牙醫(yī)聯(lián)合會(huì)（Indiana Federation of Dentists, IFD）的案件為例。159. IFD案于1970年代末啟動(dòng)，該案的上訴于1980年代結(jié)束。一個(gè)側(cè)重于受影響商業(yè)總量的重要性的指數(shù)可能不會(huì)非常重視對(duì)印第安納牙醫(yī)聯(lián)合拒絕向保險(xiǎn)公司提供其病人的x光片行為的挑戰(zhàn)。從這個(gè)意義上說，IFD案是一個(gè)相對(duì)無關(guān)緊要的案件——一個(gè)小案例。從它對(duì)理論的影響來看，小案件構(gòu)成了大法律。最高法院對(duì)IFD案的判決有助于形成規(guī)范合理原則和反競(jìng)爭(zhēng)效果證明的現(xiàn)代判例。160. 并非所有評(píng)論者都認(rèn)為IFD案是反壟斷體系的積極成就。See Schwartz, supra note 51, at 793 (聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的裁決和聯(lián)邦最高法院的判決僅根據(jù)《謝爾曼法》標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估IFD案的爭(zhēng)議行為，而不是援引《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第5條的更廣泛范圍，構(gòu)成了“對(duì)行政權(quán)力的粗暴態(tài)度”，這“對(duì)反壟斷的健康發(fā)展有著不祥的影響，因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)的工作人員主要是保守的共和黨人”).就其他結(jié)果而言，IFD案為司法部起訴微軟提供了理論基礎(chǔ)。

IFD案強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代聯(lián)邦執(zhí)法歷史的另一個(gè)重要特征。它展示了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的一些主要成就是如何由總統(tǒng)政府持續(xù)推行的舉措產(chǎn)生的。1978年在Michael Pertschuk擔(dān)任主席期間聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)發(fā)起了IFD倡議，1983年在James Miller任主席期間意見一致的委員會(huì)在Pertschuk委員起草的意見中認(rèn)定了責(zé)任，161. 101 F.T.C. 57 (1983).Miller任期內(nèi)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在聯(lián)邦最高法院成功地解決了這一案件，162. 476 U.S. 447 (1986).這推翻了聯(lián)邦第七巡回上訴法院對(duì)執(zhí)行該機(jī)構(gòu)命令的拒絕。163. 745 F.2d 1124 (7th Cir. 1984).如果沒有對(duì)有利于積極處理保健問題的執(zhí)法規(guī)范的長(zhǎng)期投入，IFD案中的結(jié)果不可能實(shí)現(xiàn)。

IFD案是1980年代值得注意的民事橫向限制案件冗長(zhǎng)名單中的一部分。在不到兩年的時(shí)間里——從1983年12月到1985年10月，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在Detroit Auto Dealers案164. Detroit Auto Dealers, FTC Docket No. 9189 (Dec. 20, 1984), 117 F.T.C. 417 (1989), aff’d in part and remanded in part, 955 F.2d 457 (6th Cir. 1992).、Massachusetts Board of Registration in Optometry案165. Massachusetts Bd. of Registration in Optometry, 110 F.T.C. 549 (1988).、Ticor案166. FTC v. Ticor Title Ins. Co., 504 U.S. 621 (1992).、和Superior Court Trial Lawyers案167. Superior Ct. Trial Lawyers Ass’n, 107 F.T.C. 510 (1986), enforcement denied and remanded, 856 F.2d 226 (D.C. Cir.),rev’d, 493 U.S. 441 (1990).中提出了控告，并在American Society of Sanitary Engineering案168. 106 F.T.C. 324 (1985).71中接受了同意協(xié)議。Detroit Auto Dealers案、Ticor案 和 Trial Lawyers案對(duì)實(shí)質(zhì)性橫向限制原則以及國(guó)家行動(dòng)和諾爾原則賦予的豁免范圍作出了重大貢獻(xiàn)。Ticor案是聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)試圖限制訴諸公共干預(yù)作為私人卡特爾化手段的若干案件之一。Mass. Board案在促進(jìn)反壟斷界關(guān)于橫向限制案件中合理原則的適當(dāng)結(jié)構(gòu)和應(yīng)用的辯論中發(fā)揮了重要作用。用這種方式思考重要性的問題：是否有一項(xiàng)政府民事執(zhí)法措施從1990年代開始就涉及橫向限制，其理論影響與IFD案以及Trial Lawyers案一樣大？

American Society of Sanitary Engineering案也說明了執(zhí)法的累積性。在這里，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)討論了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)制定組織（ASSE）抑制技術(shù)創(chuàng)新的努力。ASSE拒絕采用允許引入新馬桶水箱進(jìn)水閥的標(biāo)準(zhǔn)，盡管有證據(jù)表明該閥門很可能改善性能。這種新閥門的生產(chǎn)商擁有這種產(chǎn)品的專利，ASSE的成員似乎不愿意批準(zhǔn)一項(xiàng)創(chuàng)新除非他們得到制造它的保證。實(shí)際上，現(xiàn)有技術(shù)的所有者利用標(biāo)準(zhǔn)制定過程來挫敗新的競(jìng)爭(zhēng)技術(shù)的引入。在ASSE中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)確立了一項(xiàng)原則，該原則將在以后處理使用標(biāo)準(zhǔn)限制創(chuàng)新的案件中變得重要。169. See David Balto & Robert Pitofsky, Antitrust and High-Tech Industries: The New Challenge, 43 Antitrust Bull. 583,596-603 (1998) (討論美國(guó)衛(wèi)生工程學(xué)會(huì)作為現(xiàn)代反壟斷政策演變的一部分，涉及標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)和創(chuàng)新).

1990年代，執(zhí)法機(jī)構(gòu)繼續(xù)前二十年挑戰(zhàn)直接橫向限制行為的實(shí)踐。許多案件涉及保健機(jī)構(gòu)和其他專業(yè)團(tuán)體。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)于1993年提起了California Dental Association案的訴訟，并在上訴程序中為其責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行辯護(hù)。最高法院支持聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)對(duì)其監(jiān)督非營(yíng)利機(jī)構(gòu)活動(dòng)的權(quán)力的解釋，但否定了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的責(zé)任認(rèn)定。170. California Dental Ass’n v. FTC, 526 U.S. 756 (1999).就其他值得注意的案件而言，司法部還受理了一些特定行業(yè)以外的重大案件。司法部反壟斷局就納斯達(dá)克證券交易所的運(yùn)營(yíng)達(dá)成了實(shí)質(zhì)性的和解，171. United States v. Alex. Brown & Sons, 963 F. Supp. 235 (S.D.N.Y. 1997) (達(dá)成同意判決), aff’d, 153 F.3d 16 (2d Cir. 1998).并成功挑戰(zhàn)了Visa和Mastercard信用卡網(wǎng)絡(luò)章程的特點(diǎn)。172. United States v. VISA U.S.A., Inc., 334 F.3d 229 (2d Cir. 2003).

b.促 進(jìn) 行 為/便 利 行 為（Facilitating Practices）和其他不太直接的協(xié)調(diào)形式

在1960年代和1970年代，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)處理了一些涉及介于非法協(xié)調(diào)和可接受的單方面行為之間的行為的案件。在United States v.Container Corp案173. 393 U.S. 333 (1969).中，美國(guó)司法部成功地攻擊了共享競(jìng)爭(zhēng)性敏感信息或進(jìn)行其他形式合作的協(xié)議，這些協(xié)議可能有助于協(xié)調(diào)定價(jià)和產(chǎn)出決定。1970年代初，美國(guó)司法部的其他案件挑戰(zhàn)了汽車和電氣設(shè)備部門的兆示（Signaling）和其他不太直接的協(xié)調(diào)形式。174. United States v. Westinghouse Elec. Co., 1977-2 Trade Cas. (CCH) ? 61,661 (E.D. Pa. 1977); United States v. General Elec.Co., 1977-2 Trade Cas. (CCH) ? 61,660 (E.D. Pa. 1977); United States v. General Motors Corp., 1974-2 Trade Cas. (CCH) ?75,253 (E.D. Mich. 1974).

1970年代，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)還處理了一些與（方便溝通協(xié)調(diào)的）促進(jìn)行為有關(guān)的重大案件。在Boise Cascade案中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)質(zhì)疑平行采用基點(diǎn)定價(jià)公式。在Ethyl案中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)使用《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》第5條攻擊單方面但平行采用最惠國(guó)條款的行為。在每一個(gè)案件中，上訴法院都拒絕執(zhí)行聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的命令，對(duì)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)分析的質(zhì)量提出了嚴(yán)重質(zhì)疑，對(duì)該機(jī)構(gòu)的裁決幾乎沒有表示出尊重。

在布什任期內(nèi)，司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)擴(kuò)大了處理競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手之間微妙的協(xié)調(diào)形式的努力。司法部提起了Airline Tariff Publishing案，最終達(dá)成了一項(xiàng)涉及兆示（Signaling）和使用電子數(shù)據(jù)庫(kù)的和解。175. See United States v. Airline Tariff Publ. Co., 836 F. Supp. 9 (D.D.C. 1993) (consent decree).執(zhí)法機(jī)構(gòu)還啟動(dòng)了幾起涉及共謀要約的民事案件。共謀要約案件追求的是司法部在1980年代中期的American Airlines案中確立的觀念。176. 共謀要約案件包括Quality Trailer Prods., [FTC Complaints & Orders—1987-1993 Transfer Binder] Trade Reg. Rep.(CCH) ? 23,247 (Nov. 5, 1992). 對(duì)使用反壟斷法來打擊單方面共謀要約的引入?yún)⒁奤nited States v. American Airlines, Inc.,743 F.2d 1114 (5th Cir. 1984).