完善我國內(nèi)地非親權(quán)未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度之探究
——以澳門未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度為鏡鑒

趙若輝 姚學(xué)寧

（澳門大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院，澳門 999078）

一、問題提出

隨著《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）與新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未保法》）的陸續(xù)實施，我國內(nèi)地未成年人監(jiān)護制度進(jìn)入新紀(jì)元。上述兩部法律均通過增補條款的方式進(jìn)一步細(xì)化對未成年人監(jiān)護的規(guī)范，進(jìn)而將監(jiān)護監(jiān)督的理念納入立法框架之中。但是，由于尚處于初建階段，我國內(nèi)地未成年人監(jiān)護監(jiān)督相關(guān)法律規(guī)范仍然相對籠統(tǒng)化與原則化，欠缺一定的實操性。為避免出現(xiàn)制度沉睡的后果，我國內(nèi)地未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度亟待健全完善相應(yīng)的實現(xiàn)機制。目前，實踐中主要面臨以下兩大困境。

其一，專屬性監(jiān)督機制尚未系統(tǒng)建立?！睹穹ǖ洹吠ㄟ^第36 條的規(guī)定創(chuàng)設(shè)了一般性社會監(jiān)督制度，將監(jiān)護監(jiān)督的權(quán)限賦予包括“其他依法具有監(jiān)護資格的人，居民委員會、村民委員會、學(xué)校、醫(yī)療機構(gòu)、婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會、未成年人保護組織、依法設(shè)立的老年人組織以及民政部門等”有關(guān)個人或者組織。根據(jù)該條款，一般性社會監(jiān)護監(jiān)督制度被予以規(guī)范化，但其并未以明文規(guī)定的方式界定“監(jiān)護監(jiān)督”的概念。更為重要的是，該監(jiān)督制度所保障的權(quán)益對象涵蓋整個被監(jiān)護人群體，并未慮及未成年人群體的特殊需求，未將其與成年人監(jiān)護監(jiān)督區(qū)分開來。與此同時，該監(jiān)督制度賦予行使監(jiān)督職責(zé)的主體范圍過于寬泛，并未對其進(jìn)行權(quán)限分層，這就極大可能在實務(wù)中造成“九龍治水，各自為戰(zhàn)”的多元化監(jiān)督混亂局面。

作為專門保護未成年人群體的綜合性法律，最新修訂的《未保法》將“國家親權(quán)”“兒童最佳利益”以及強化監(jiān)護人第一責(zé)任等與未成年人監(jiān)護相關(guān)的核心原則予以明確化。與此同時，《未保法》通過第43 條規(guī)定了居民委員會與村民委員會監(jiān)督“未成年人的父母或者其他監(jiān)護人依法履行監(jiān)護職責(zé)”以及強制報告的義務(wù)。該條款明確要求居民委員會與村民委員會設(shè)立“專人專崗”作為未成年人監(jiān)護監(jiān)督的主體。雖然《未保法》以立法形式將未成年人監(jiān)護監(jiān)督的主體予以規(guī)范化，但該規(guī)范在實踐層面卻略顯單薄與籠統(tǒng)，并無相應(yīng)完善的落地機制予以配套。比如，監(jiān)護監(jiān)督人的資格認(rèn)定、甄選程序以及具體職責(zé)等實施細(xì)則尚不明確。

其二，實時監(jiān)督機制與事后監(jiān)督機制尚待銜接。由于未成年人在生理與心理上均長期處于漸進(jìn)成長的過程［1］，因此對其予以照護的監(jiān)護履職也應(yīng)具有持續(xù)性，而非朝夕之間的單次監(jiān)護行為即告終結(jié)。這就意味著護佑未成年人監(jiān)護順利進(jìn)行的監(jiān)督制度也必須具有持續(xù)性［2］。鑒于此，并行適用實時監(jiān)督與事后監(jiān)督或可最大程度上實現(xiàn)兒童最佳利益，從而保障被監(jiān)護的未成年人健康成長。其中實時監(jiān)督側(cè)重于對未成年人監(jiān)護事務(wù)進(jìn)行貫穿全程的日常性監(jiān)督，主要適用于監(jiān)護缺位或失職的狀況。實時監(jiān)督具有動態(tài)性的特征，因其同步化而具有可及時予以糾正的即時性。事后監(jiān)督一般由司法機關(guān)主導(dǎo)，主要適用于監(jiān)護侵害的狀況。事后監(jiān)督具有救濟性的特征，其更側(cè)重于對監(jiān)護權(quán)予以撤銷的終局性監(jiān)督。由于公權(quán)力的介入，由司法機關(guān)主導(dǎo)的事后監(jiān)督相較于實時監(jiān)督更具強度與剛性。但是，因為事后監(jiān)督多發(fā)生于對未成年人的損害已經(jīng)造成或使未成年人陷入危困狀態(tài)的情況之下，這就導(dǎo)致其具有一定的滯后性。因此，或許將動態(tài)性的實時監(jiān)督與救濟性的事后監(jiān)督互為銜接適用，方可相輔相成以彌補各自的局限性，從而實現(xiàn)未成年人監(jiān)護制度的順利運轉(zhuǎn)。

綜觀我國內(nèi)地目前的未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度，其面臨著實時監(jiān)督與事后監(jiān)督尚待銜接的現(xiàn)實困境。具體而言，實時監(jiān)督與事后監(jiān)督存在權(quán)重嚴(yán)重失衡的問題：監(jiān)護監(jiān)督主要偏重于事后監(jiān)督，實時監(jiān)督長期處于缺失狀態(tài)，故兩者無法實現(xiàn)相互銜接、相輔相成的理想效果。作為事后監(jiān)督的重要手段，我國內(nèi)地現(xiàn)在施行的監(jiān)護權(quán)撤銷機制一定程度上起到了對未成年人監(jiān)護侵害情況予以強力干預(yù)的作用。但該機制的撤銷方式仍然被設(shè)置為“二極管”選擇模式，即目前只有“一撤到底”或“不予撤銷”［3］兩種極端選擇，并無中間過渡性選擇。筆者以“申請撤銷監(jiān)護人資格”與“未成年人”作為雙關(guān)鍵詞在中國裁判文書網(wǎng)進(jìn)行交叉檢索，結(jié)果顯示，共有258 個相關(guān)案件，其中有4 個案件被法院判決駁回撤銷申請，其他案件均被法院判決予以撤銷監(jiān)護權(quán)。撤銷監(jiān)護權(quán)是建立在被監(jiān)護的未成年人已陷入“身心健康”和“合法權(quán)益”被嚴(yán)重?fù)p害以及其他“危困狀態(tài)”的情境下的。作為窮盡其他手段后方才啟動的事后監(jiān)督，撤銷監(jiān)護權(quán)實屬最后的“無奈之舉”［4］，其在實務(wù)中難以獨木自支。因此，亟需將常態(tài)化的實時監(jiān)督與事后監(jiān)督進(jìn)行銜接，兩者并施或許更為符合全面護衛(wèi)被監(jiān)護的未成年人最佳權(quán)益的宗旨。而本文所探討的澳門特別行政區(qū)（以下簡稱澳門）未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度或可為解決上述兩個問題提供經(jīng)驗與借鑒。

二、探究未成年人監(jiān)護監(jiān)督的價值意涵

（一）概念界定

本文所探究的澳門“未成年人監(jiān)護監(jiān)督”并非是對父母親權(quán)的監(jiān)督，而是指國家通過公權(quán)力或者第三方主體，依法對父母之外的非親權(quán)監(jiān)護人的監(jiān)護職責(zé)履行狀況予以監(jiān)督的法律制度。作為隸屬大陸法系的代表性法域，澳門目前施行的未成年人監(jiān)護監(jiān)督所保護的權(quán)益對象為父母親權(quán)缺失或缺位的未成年人。這一概念界定構(gòu)建于親權(quán)與監(jiān)護分離的基礎(chǔ)上。親權(quán)與監(jiān)護分離，或是出于對兩者源生差異性的考慮。具體來說，親權(quán)因天然親子羈絆關(guān)系產(chǎn)生而被視為自然制度，而監(jiān)護則是以例外和補充形態(tài)存在的人為擴張性制度［5］。親權(quán)建構(gòu)于信任假設(shè)的基礎(chǔ)之上，即作為親權(quán)人的父母通常被認(rèn)定為未成年子女利益的最佳維護者。而監(jiān)護則建構(gòu)于不信任假設(shè)的基礎(chǔ)之上［6］，即對父母以外的其他監(jiān)護人設(shè)置更多的限制性措施，對其約束強度也遠(yuǎn)高于對親權(quán)人的約束，以此來最大程度上維護未成年人的最佳權(quán)益。

（二）價值意涵

1.私法公法化趨向的體現(xiàn)

溯及未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度所隸屬的法律框架，其主要被納入民法的規(guī)范體系之中。作為彰顯濃重私益色彩的私法，民法的核心價值在于私域自治。而隨著現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)歷經(jīng)從“個人”到“社會”的定位性衍變，私法的價值取向也隨之從“個人本位”邁向“社會本位”［7］。由于存在固有的局限性，所以私法在涉及社會公共利益或弱勢群體利益的私域空間時，就會出現(xiàn)難以獨木自支的問題。為彌補私法這一短板，引入強有力的公法予以輔助就顯得甚為必要了。因此，現(xiàn)代私法便開始逐步吸收公法原則至自治領(lǐng)域，以此來保護社會公共利益或弱勢群體利益。法學(xué)理論界將這種公法元素滲入私法自治領(lǐng)域的法律趨向稱之為“私法公法化”。而作為未成年人監(jiān)護制度不可或缺的重要組成部分，非親權(quán)未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度是公法化理念植入私域之中的典型性產(chǎn)物。其旨在維護與保障未成年人監(jiān)護的正常運轉(zhuǎn)，聚焦于保護身處親權(quán)真空狀態(tài)中的未成年人，突破了僅建構(gòu)于親緣監(jiān)督權(quán)上的固有私益限制。

2.“國家親權(quán)”與“兒童最佳利益”雙原則的踐行

作為維系未成年人健康、安全及福利保護領(lǐng)域的兩大理念基石，“國家親權(quán)”法則與“兒童最佳利益”原則被全球諸多法域適用。我國最新修訂的《未保法》首次以立法形式將此雙原則予以明確。其中“國家親權(quán)”常被解讀為“終極父母監(jiān)護人”“國家父母”或“超級父母”［8］，被視為對游離于家庭自治的親權(quán)之外的未成年人予以兜底性監(jiān)護［9］。誠如比較法學(xué)家巴里·尼古拉斯所言，“今日監(jiān)護制度已無家長制社會特權(quán)色彩，而更多地體現(xiàn)為義務(wù)和責(zé)任”［10］。由此可見，法律對于非親權(quán)的未成年人監(jiān)護更偏重于義務(wù)履行，而非權(quán)利賦予。因此，作為促進(jìn)未成年人監(jiān)護依法履職的外部推動制度，非親權(quán)未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度更需要國家親權(quán)法則的踐行。國家以公力監(jiān)督的方式介入，彌補私力監(jiān)督的疲軟與不足，以此有效保障被監(jiān)護的未成年人的合法權(quán)益。

“國家親權(quán)”法則于非親權(quán)未成年人監(jiān)護監(jiān)督中適用，盡顯國家為全面保障未成年人的人身和財產(chǎn)構(gòu)筑“安全港灣”［11］的主旨要義?！皣矣H權(quán)”法則的最終目標(biāo)與“兒童最佳利益”原則存有高度的契合性。隨著聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》在全球范圍內(nèi)會員國的陸續(xù)簽署，“兒童最佳利益”原則逐漸被明確為具有普適意義的指導(dǎo)性原則。該原則隨后相繼被諸多法域內(nèi)化為未成年人相關(guān)法律規(guī)范的立法原則，我國亦在此列。如前所述，我國最新修訂的《未保法》將該原則以明文條款的方式予以確認(rèn)。而非親權(quán)未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度則是“兒童最佳利益”原則的典型性踐行范例。其聚焦于全面維護親權(quán)缺失的未成年人的合法權(quán)益，積極防治“空享監(jiān)護之名，無監(jiān)護之實”的監(jiān)護缺位問題，致力于從社會整體層面上補正家庭資源稟賦的不均衡。究其實質(zhì)來說，非親權(quán)未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度既是“國家必須扮演好未成年人基本權(quán)利保護人的角色”［12］的外在性體現(xiàn)，也是基于社會公平正義推動“兒童最佳利益”終極目標(biāo)實現(xiàn)的內(nèi)在性體現(xiàn)。

三、澳門未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度及其評析

（一）制度內(nèi)容

1.宏觀層面

基于“兒童最佳利益”的終極目標(biāo)，澳門已構(gòu)建了相對完善的未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度，即雙軌完整性監(jiān)護監(jiān)督模式。雙軌完整性監(jiān)護監(jiān)督模式涵蓋橫向雙軌制與縱向完整性兩個維度。

其一，橫向雙軌制監(jiān)督囊括公力監(jiān)督與私力監(jiān)督協(xié)作、監(jiān)察機構(gòu)與監(jiān)督人協(xié)作兩個方面。其中公力與私力監(jiān)督的協(xié)作是指澳門明確將未成年人監(jiān)護監(jiān)督權(quán)同時賦予法院和親屬會議。法院是公力監(jiān)督的司法機關(guān)，體現(xiàn)了公權(quán)力的強有力介入；親屬會議則更偏重于私力監(jiān)督，其主責(zé)是對未成年人監(jiān)護履職的柔性化監(jiān)督。監(jiān)察機構(gòu)與監(jiān)督人的協(xié)作，是指澳門同時設(shè)立專門的監(jiān)察機構(gòu)與專任的監(jiān)督人，并且后者隸屬于前者。

其二，縱向完整性監(jiān)督是指將實時監(jiān)督與事后監(jiān)督均納入對未成年人監(jiān)護監(jiān)督的流程中。值得注意的是，基于長效監(jiān)督的要義，澳門不僅并行適用實時監(jiān)督與事后監(jiān)督，并且以實時監(jiān)督為主，事后監(jiān)督為輔［13］。其中實時監(jiān)督的核心主體是作為未成年人監(jiān)護監(jiān)督專門機構(gòu)的親屬會議，其致力于全方位監(jiān)督監(jiān)護事務(wù)的日常執(zhí)行，具有日常性、實效性、個別性和預(yù)防性。事后監(jiān)督則是法院通過禁止行使監(jiān)護權(quán)的宣告以及要求相關(guān)監(jiān)護人提交報告的方式予以實現(xiàn)的。

2.微觀層面

（1）專門的常態(tài)監(jiān)察機構(gòu)

與內(nèi)地一致，澳門也將法院定位為主要負(fù)責(zé)未成年人監(jiān)護事后監(jiān)督的公力監(jiān)督機構(gòu)。與此同時，澳門還設(shè)立了親屬會議作為專門的未成年人監(jiān)護實時監(jiān)察機構(gòu)。下文將從組織構(gòu)成、成員甄選、運行程序以及監(jiān)察職責(zé)四個維度深入剖析親屬會議。

其一，親屬會議由3名成員構(gòu)成，其中兩名成員由法院甄選，與被監(jiān)護的未成年人存有血親或姻親關(guān)系，另一名成員為檢察院人員①。在親屬會議中，被甄選的兩名成員彰顯了該會議的“親屬”性質(zhì)，而唯一的檢察院人員則須承擔(dān)主持的職責(zé)②。就親屬會議的組織構(gòu)成而言，其帶有濃郁的私法與公法相互融合的雙重屬性色彩，既涵蓋代表私人利益的兩名與被監(jiān)護的未成年人相關(guān)的成員，也包括擔(dān)任公共利益維護者角色的檢察院人員。

其二，親屬會議的成員甄選由法院主導(dǎo)，甄選流程通常被劃分為兩個環(huán)節(jié)。第一個環(huán)節(jié)是候補會議成員甄選，選擇對象一般鎖定于被監(jiān)護的未成年人的親屬，血親或姻親關(guān)系均可?；凇皟和罴牙妗痹瓌t，甄選時須平衡未成年人的父系與母系的構(gòu)成權(quán)重。換言之，要求成員應(yīng)盡量分別來自或代表被監(jiān)護的未成年人的父系或母系③。雖將甄選會議成員定位于親屬范疇，但也有例外情況，即當(dāng)無合適親屬予以指定時，法院也可將甄選范疇擴展至與被監(jiān)護的未成年人存有情緣、人緣以及地緣或其他關(guān)系的愛心人士④。在實務(wù)中，這類人群一般囊括未成年人父母的朋友、鄰居或?qū)Ρ槐O(jiān)護的未成年人懷有關(guān)切之心的其他自然人。第二個環(huán)節(jié)是正式會議成員甄選，該環(huán)節(jié)的考量主要涵蓋兩大類因素。第一類因素是與未成年人關(guān)系的親密度，包括與未成年人親緣的遠(yuǎn)近、感情的深淺以及對未成年人所表現(xiàn)出的關(guān)心程度。第二類因素是候選成員的自身因素，包括能力、年齡以及居住地點等①。

其三，親屬會議由“召集”與“運作”兩大環(huán)節(jié)構(gòu)成。召集環(huán)節(jié)是監(jiān)察機構(gòu)運作的前置啟動程序，涵蓋召集主體、召集形式、召集通知以及缺席處理4 個方面。首先是親屬會議的召集主體，《澳門民法典》明確賦予法院與檢察院召集權(quán)，這也一定程度上彰顯了公法對私域的干預(yù)力。其次是親屬會議的召集形式，其可細(xì)化為主動召集和請求召集兩類。前者是指法院或檢察院利用公法力量通過命令的方式主動召集；后者是指法院或檢察院經(jīng)由請求予以召集，而該請求是由具有請求權(quán)的其他主體提出的。在澳門，具有親屬會議召集請求權(quán)的主體范圍較為廣泛，可劃分為3類群體。第一類是親屬會議的任何一名成員，第二類是監(jiān)護人與財產(chǎn)管理人，第三類是14歲以上的未成年人本人或其任何血親②。再次是親屬會議的召集通知，其需同時符合3項要求，即以書面形式發(fā)出、列明會議的相關(guān)議題、于會議舉行8日前送達(dá)會議成員③。最后是親屬會議的缺席處理問題，其體現(xiàn)出私法公法化的邊界性。對于首次會議成員缺席的情況，對其抱以寬宥的態(tài)度，親屬會議可擇日再召集。但對于第二次會議仍出現(xiàn)成員缺席的情況，則由作為主持人的檢察院相關(guān)人員作出決議，并且該決議應(yīng)在聽取出席成員的意見下作出④。基于“兒童最佳利益”原則，任何無正當(dāng)理由的缺席人均須對未成年人因其缺席而遭受的損害承擔(dān)責(zé)任，這種懲戒也在一定程度上體現(xiàn)了公法介入私域的剛性。

運作環(huán)節(jié)作為核心主體程序，對成員出席、非成員列席以及投票權(quán)均予以規(guī)范。首先是成員出席的規(guī)定，其通過植入強制性條款予以公法化規(guī)范，即親屬會議成員必須親自出席會議⑤，不得委托他人代為出席。其次是非成員列席的規(guī)定，其從授權(quán)方式到資格認(rèn)定均有限制。非成員列席的授權(quán)方式只有一種，即唯有經(jīng)親屬會議通過決議，非成員方可出席全部或個別會議。對列席的非成員的身份資格也有相應(yīng)的限制：第一是未成年人的監(jiān)護人或財產(chǎn)管理人，第二是被監(jiān)護的未成年人本人或其任何血親，第三是與未成年人不存有親屬關(guān)系，但能夠向會議提供有價值意見的相關(guān)人士⑥。最后是投票權(quán)，其在親屬會議中具有專屬性，即無論何種情況，投票權(quán)均只歸屬于會議成員獨自享有。

其四，親屬會議作為專門的監(jiān)察機構(gòu)，最為核心的職能在于監(jiān)察未成年人的監(jiān)護人履職情況⑦。與此同時，親屬會議也須履行法律特別賦予的其他職責(zé)。這些職責(zé)主要包括：對未成年人監(jiān)護事宜廣泛地聽取意見，并且積極地發(fā)表相關(guān)意見；就與被監(jiān)護人權(quán)益有關(guān)的重大事項進(jìn)行討論并作出最終評議。此外，與享有報酬權(quán)的監(jiān)護人不同，親屬會議的職務(wù)屬無償性質(zhì)⑧，成員并不能因其履行職責(zé)而獲得報酬。

（2）專任的常態(tài)監(jiān)督人

身為自然人的監(jiān)督人隸屬于監(jiān)察機構(gòu)，且監(jiān)督人是監(jiān)察機構(gòu)具體監(jiān)督職責(zé)的執(zhí)行人。因親屬會議是澳門設(shè)立的專門的未成年人監(jiān)護實時監(jiān)察機構(gòu)，故專任的常態(tài)監(jiān)督人是親屬會議中的一名甄選成員。在《澳門民法典》中，該成員被明確稱為“監(jiān)護監(jiān)督人”⑨。實際上，所謂的監(jiān)護監(jiān)督人等同于“常任監(jiān)察人”，專門負(fù)責(zé)對監(jiān)護人的日常履職情況予以全方位追蹤性的長期監(jiān)督。

監(jiān)護監(jiān)督人的選定通常分為兩個環(huán)節(jié)。第一個環(huán)節(jié)由親屬會議內(nèi)部予以甄選，甄選的關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)督人有別于監(jiān)護人的血親歸屬①。具體來說就是，若監(jiān)護人歸屬或代表未成年人的母系，則甄選出的監(jiān)督人應(yīng)歸屬或代表未成年人的父系。顯然，與最初甄選親屬會議的兩名成員相一致，平衡父系與母系的權(quán)重比例也是監(jiān)護監(jiān)督人甄選的考量因素。如此考量的目的在于最大限度地實現(xiàn)公平，從而真正意義上維護被監(jiān)護人的“最佳利益”。如若無法達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)，則進(jìn)入第二環(huán)節(jié)，即交由法院指定監(jiān)護監(jiān)督人。一定程度上，這里法院扮演著標(biāo)準(zhǔn)未達(dá)的兜底性角色，體現(xiàn)了公法對私法的功能性補救。

監(jiān)護監(jiān)督人最主要的職能是扮演“前線監(jiān)督者”角色，即代表親屬會議對監(jiān)護人履職情況予以長期具體的監(jiān)督。與此同時，監(jiān)護監(jiān)督人也扮演著“合作者”與“拯救者”的職責(zé)性角色。其中的“合作者”是指監(jiān)護監(jiān)督人在法定情形下與監(jiān)護人互為合作關(guān)系，兩者相互協(xié)作共同對未成年人的監(jiān)護事務(wù)予以履職。而且，監(jiān)護監(jiān)督人須依據(jù)親屬會議所指定的條件對被監(jiān)護的未成年人的特定財產(chǎn)進(jìn)行管理②，且該管理職責(zé)是在提前獲取監(jiān)護人的同意下予以履行的。“拯救者”角色則是同時針對監(jiān)護人和被監(jiān)護人的。一方面，對于監(jiān)護人而言，監(jiān)護監(jiān)督人在法定情形下發(fā)揮拯救的作用。當(dāng)監(jiān)護人因缺勤或其他障礙事實缺位時，將由監(jiān)督人代位履行監(jiān)護職責(zé)，即由監(jiān)護監(jiān)督人代替缺位的監(jiān)護人繼續(xù)履行對未成年人的監(jiān)護職責(zé)。此時，原本由該代位履行監(jiān)護職責(zé)的會議成員所應(yīng)履行的監(jiān)督職責(zé)轉(zhuǎn)交至另一成員③。另一方面，對于被監(jiān)護的未成年人而言，監(jiān)護監(jiān)督人在法定情形下發(fā)揮其作為“拯救者”的功能。當(dāng)被監(jiān)護的未成年人與其監(jiān)護人在實務(wù)中發(fā)生利害沖突時，若特別保佐人未被法院指定，基于“兒童最佳利益”原則，監(jiān)護監(jiān)督人將出面擔(dān)任未成年人的代理人④，履行代理法庭內(nèi)外的相關(guān)職責(zé)。

（二）制度評析

任何一項法律制度均孕育于所在法域的法律框架之下，澳門未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度亦如是。故而，意欲深入探析澳門未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度，或需溯及其所在的法域以及所歸屬的《澳門民法典》，進(jìn)而剖析其制度模式以及具體實現(xiàn)機制。

就法域與法律歸屬而言，澳門隸屬于大陸法系。澳門采用了親權(quán)與監(jiān)護分離適用的現(xiàn)代小監(jiān)護模式，并且將監(jiān)護界定為未成年人親權(quán)缺失或缺位的功能性補救。與之相對應(yīng)的是，未成年人監(jiān)護在被編入被學(xué)者譽為“體系完備、內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)”［14］的《澳門民法典》之中時，也是獨立成章節(jié)，且在功能層面上被作為對“親權(quán)”的補正制度而存在。正是這些法律框架為親權(quán)缺失或缺位的未成年人監(jiān)護制度提供了豐沃的構(gòu)建與完善的土壤。

就具體的澳門未成年人監(jiān)護監(jiān)督模式以及實現(xiàn)機制而言，其既彰顯了私法公法化趨向，同時也是“國家親權(quán)”與“兒童最佳利益”雙原則的踐行。從雙軌性監(jiān)護監(jiān)督維度來看，在私法公法化的漸進(jìn)框架下，未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度隨之從私力監(jiān)護轉(zhuǎn)向公力監(jiān)護［15］。無論是作為“前線監(jiān)督者”，抑或是“合作者”，又或是“拯救者”，在未成年人監(jiān)護中設(shè)置專門監(jiān)察機構(gòu)以及監(jiān)護監(jiān)督人實質(zhì)上均是基于“國家親權(quán)”原則立場出發(fā)的。而慮及監(jiān)護權(quán)行使的隱秘性，設(shè)立與未成年人存有血親、姻親或地緣關(guān)系的專任監(jiān)護監(jiān)督人作為常任監(jiān)察人更利于將監(jiān)護落地。此舉既以實現(xiàn)“兒童最佳利益”原則作為最終落腳點，也映射了公法私法化趨向仍以私法作為本位的內(nèi)核。從完整性監(jiān)護監(jiān)督維度來看，雖然澳門的施行方式同時囊括實時監(jiān)督與事后監(jiān)督，但其更注重實時監(jiān)督。究其原因，關(guān)鍵在于考量到兩者因發(fā)生的時間節(jié)點不同而存有監(jiān)督效果的差異性，即事后監(jiān)督一般發(fā)生在被監(jiān)護的未成年人的權(quán)益已經(jīng)造成損害的情境之下，具有相當(dāng)?shù)臏笮?。而實時監(jiān)督因其實效同步性或可在更大程度上預(yù)防與及時制止監(jiān)護不當(dāng)行為，提前規(guī)避損害的概率更高。顯然，這一側(cè)重于實時監(jiān)督的傾向性設(shè)置體現(xiàn)了以“兒童最佳利益”原則作為澳門未成年人監(jiān)護監(jiān)督實現(xiàn)機制的邏輯起點，也是國家作為“超級父母”護佑親權(quán)缺失或缺位的未成年人健康成長的應(yīng)有之義。

四、借鑒完善的路徑

（一）借鑒緣由

如前所述，我國內(nèi)地非親權(quán)未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度尚處于初步探索的階段。目前，與其配套的實現(xiàn)機制尚不健全，缺乏實操性。兩大亟待解決的現(xiàn)實困境包括：專屬性監(jiān)督機制尚未系統(tǒng)建立、實時監(jiān)督機制與事后監(jiān)督機制尚待銜接。從未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度發(fā)展相對完善的其他法域取經(jīng)或許是較為適宜的途徑之一。但值得注意的是，借鑒并不等同于完全意義上的“法律移植”，對于“單項制度規(guī)則與制度環(huán)境的矛盾”［16］仍須審慎對待。

在諸多法域范本當(dāng)中，本文之所以選取澳門未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度作為借鑒，主要基于以下兩個方面的考量：其一是基于對法系歸屬與法律文化趨同性的考量。在我國“一國兩制”下的多法域格局中，我國內(nèi)地和澳門特別行政區(qū)同屬于大陸法系，且兩者在法律文化傳統(tǒng)上存有諸多相似之處。其二是基于澳門范本對解決內(nèi)地問題所具有的針對性的考量。澳門未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度起步較早且發(fā)展完備，尤其在我國內(nèi)地正面臨的專屬性監(jiān)督機制不健全以及實時監(jiān)督機制與事后監(jiān)督機制未銜接兩大瓶頸性問題上積累了有益經(jīng)驗。該有益經(jīng)驗對我國內(nèi)地健全未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度具有“對癥下藥”的借鑒意義。

（二）頂層設(shè)計

我國現(xiàn)有的未成年人監(jiān)護制度已經(jīng)在《民法典》與《未保法》的保駕護航下將“國家親權(quán)”與“兒童最佳利益”原則作為模式構(gòu)建的邏輯起點，并開啟了逐步健全的探索之路。在此法律時代背景之下，從宏觀模式設(shè)計到微觀落地措施合理地借鑒澳門未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的發(fā)展經(jīng)驗，并促使其本土化，或許可以最大限度地發(fā)揮其優(yōu)越性。就頂層設(shè)計而言，在汲取澳門模式的基礎(chǔ)上，我國內(nèi)地逐步健全縱向完整、橫向協(xié)作的本土化監(jiān)護監(jiān)督模式或為適宜的選擇。

“縱向完整”是指我國內(nèi)地在施行未成年人監(jiān)護監(jiān)督的過程中應(yīng)當(dāng)逐步將實時監(jiān)督與事后監(jiān)督相銜接。具體來說，就是我國內(nèi)地亟須突破現(xiàn)有實時監(jiān)督缺失的現(xiàn)狀，盡快將有效的監(jiān)督延伸覆蓋至未成年人監(jiān)護的全過程。我國內(nèi)地唯有形成并健全對未成年人的監(jiān)護履職予以全方位審查的完整性監(jiān)督鏈路，方可最終確?！皟和罴牙妗痹瓌t在現(xiàn)實中的踐行。

“橫向協(xié)作”是指我國內(nèi)地應(yīng)逐步健全施行未成年人監(jiān)護雙重監(jiān)督制度。雙重監(jiān)督制度同時涵蓋兩大方面。第一方面是公力監(jiān)督與私力監(jiān)督相互協(xié)作。在互相協(xié)作中，由法院作為具有剛性公權(quán)力的司法機關(guān)主責(zé)公力監(jiān)督，通過撤銷監(jiān)護權(quán)等方式約束監(jiān)護人。與此同時，由具有柔韌私益性的監(jiān)護監(jiān)督人以及監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)主責(zé)私力監(jiān)督，通過日常性的建議、糾正等方式從正面督促監(jiān)護人履職。第二方面是專門的監(jiān)督機構(gòu)與專任的監(jiān)督人共同履行監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)。這實質(zhì)上也是對實時監(jiān)督的落實踐行，是對我國內(nèi)地未成年人監(jiān)護監(jiān)督機制目前最為關(guān)鍵性短板的彌補。

（三）構(gòu)想落地

1.設(shè)立本土化的專門實時監(jiān)督機構(gòu)

誠如法理學(xué)家埃德加·博登海默所言，“法律好比設(shè)有諸多房間、大廳和拐角的大廈，想用同一盞燈在同一時間里照亮每一房間甚至每一拐角是不現(xiàn)實的”［17］。對于非親權(quán)羈絆的未成年人監(jiān)護亦是如此。如前所述，目前我國內(nèi)地未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度陷入主要依賴于事后監(jiān)督的現(xiàn)實困境之中，而僅依靠法院通過撤銷監(jiān)護權(quán)的方式作為最后防線顯然難以自支，不能真正保障被監(jiān)護的未成年人的權(quán)益。所以，抓住《民法典》與《未保法》并行護航的有利契機，設(shè)立本土化的實時監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)已迫在眉睫。我國內(nèi)地可以澳門作為借鑒的范本，汲取其成功經(jīng)驗，結(jié)合實際情況設(shè)立獨具本土特色的專門實時監(jiān)督機構(gòu)。具體來說，該專門實時監(jiān)督機構(gòu)可由檢察院、民政部門相關(guān)人員，居委會或村委會相關(guān)人員，其他具有監(jiān)護資格的自然人，以及未成年人保護組織相關(guān)人員共同組成。該機構(gòu)的性質(zhì)類似于澳門的“親屬會議”，也可同樣交由檢察院相關(guān)人員予以主持。

設(shè)置如此構(gòu)成的本土化未成年人專門監(jiān)督機構(gòu)，主要基于以下兩個維度的考量：第一，關(guān)于檢察院相關(guān)人員的參與并主持，是基于對檢察院自身的法律監(jiān)督職能定位的考量。在實務(wù)中，檢察院相關(guān)人員可通過書面建議［18］等方式對未成年人監(jiān)護予以監(jiān)督。第二，關(guān)于民政部門相關(guān)人員、居委會或村委會相關(guān)人員、其他具有監(jiān)護資格的自然人以及未成年人保護組織相關(guān)人員作為成員的參與，是基于對現(xiàn)行法律規(guī)范與自身實務(wù)優(yōu)勢的考量。具體來說，一方面上述參與的幾方均屬于《民法典》所賦予享有監(jiān)護監(jiān)督權(quán)限的主體之一①，另一方面這幾方均與未成年人密切相關(guān)，并且各自因地緣、人緣以及專業(yè)性等因素具備維護“兒童最佳利益”的資源或優(yōu)勢。借助于這些資源或優(yōu)勢，其能相對更好地督促監(jiān)護人履職。

值得一提的是，作為未成年人權(quán)益保護的橋頭堡，上海對于未成年人監(jiān)護監(jiān)督進(jìn)行了類似的開拓性探索。上海市虹口區(qū)檢察院于2021年12月首次嘗試建立了“未成年人監(jiān)護監(jiān)督工作聯(lián)席會議”［19］制度。該聯(lián)席會議由檢察院擔(dān)任會議召集人，各參與單位派員參加，履行對未成年人監(jiān)護監(jiān)督工作進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)的職責(zé)。從上海已經(jīng)開始施行的探索舉措，或可窺見我國內(nèi)地健全設(shè)立全國范圍層面本土化的專門監(jiān)督機構(gòu)的可行性。

2.設(shè)定常態(tài)化的專任監(jiān)督人

以澳門經(jīng)驗為范例，在施行監(jiān)督機構(gòu)與監(jiān)督人的雙重監(jiān)督機制時，須設(shè)定明確的專任監(jiān)督人，由其對未成年人監(jiān)護履責(zé)的實時動態(tài)予以具體的監(jiān)督。我國內(nèi)地在進(jìn)一步落實設(shè)定專任監(jiān)督人時，也可將該自然人隸屬于相應(yīng)的專門監(jiān)督機構(gòu)，其性質(zhì)或可為常任監(jiān)督代表。但論及具體的專任監(jiān)督人的設(shè)置，我國內(nèi)地可不同于澳門。如前所述，澳門將監(jiān)護監(jiān)督人鎖定于被監(jiān)護的未成年人的親屬或朋友，但對于我國內(nèi)地而言，將居委會或村委會相關(guān)人員設(shè)定為未成年人監(jiān)護的常態(tài)化專任監(jiān)督人或是較為適宜的選擇。

之所以做出該選擇，是基于對法理與情理兩個層面的考量。具體來說，就法理層面而言，依據(jù)最新修訂的《未保法》，其通過第43條明文規(guī)定“應(yīng)當(dāng)設(shè)置專人專崗”對“未成年人的父母或其他監(jiān)護人依法履行監(jiān)護職責(zé)”予以“監(jiān)督”②。該規(guī)定為設(shè)定居委會或村委會相關(guān)人員作為專任監(jiān)督人提供了充足的法律依據(jù)。就情理層面而言，作為長期根植于基層工作的群眾性自治組織，居委會或村委會具有得天獨厚的地緣與人緣優(yōu)勢。借助于該優(yōu)勢，隸屬該組織的相關(guān)人員顯然更便于持續(xù)地對未成年人監(jiān)護人履責(zé)的日常動態(tài)予以及時掌握與反饋，并且這種隨時履行監(jiān)督職責(zé)的特性為其進(jìn)行直接監(jiān)督創(chuàng)設(shè)了條件。

3.明定監(jiān)護監(jiān)督具體職責(zé)

綜觀澳門未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度，其順利運轉(zhuǎn)得益于親屬會議履行實時監(jiān)察職責(zé)與監(jiān)護監(jiān)督人履行日常監(jiān)督職責(zé)。而對尚處于探索階段的我國內(nèi)地來說，以其為鑒或可在很大程度上加快健全未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的步伐。因此，為完善我國內(nèi)地未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度，亟須明定細(xì)化相應(yīng)的法定監(jiān)護監(jiān)督職責(zé)，并形成考核機制。

首先，慮及實時監(jiān)督的動態(tài)同步性，可設(shè)置定時階段性日常報告與評析機制，并規(guī)定相應(yīng)的職責(zé)。具體來說，專任監(jiān)督人應(yīng)當(dāng)定時對被監(jiān)護的未成年人的日常動態(tài)進(jìn)行調(diào)查與走訪，形成書面報告，提交至專門的監(jiān)督機構(gòu)。而專門的監(jiān)督機構(gòu)除了需要備份監(jiān)督人提交的日常報告外，也應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行查閱與評析。

其次，慮及實務(wù)中未成年人的監(jiān)護人在履職過程中存有相當(dāng)大的差異性，可設(shè)置監(jiān)護監(jiān)督危害等級評定機制，并明確相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。具體來說，針對出現(xiàn)監(jiān)護人對未成年人監(jiān)護不力、監(jiān)護不當(dāng)、監(jiān)護缺失或缺位、甚至監(jiān)護侵害的不同情況，可按照對未成年人的危害程度進(jìn)行監(jiān)護級別評定。在對監(jiān)護危害級別評定時，專任監(jiān)督人應(yīng)根據(jù)監(jiān)護情況履行初步評級的職責(zé)，專門監(jiān)督機構(gòu)則需對該評級結(jié)果予以確認(rèn)與復(fù)核。

最后，慮及實時監(jiān)督與事后監(jiān)督的互相銜接，可設(shè)置監(jiān)護監(jiān)督對接機制，并明確與法院的對接職責(zé)。具體來說，當(dāng)專任監(jiān)督人在實時監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)監(jiān)護人嚴(yán)重侵害未成年人權(quán)益時，如若提交至專門監(jiān)督機構(gòu)的報告評定該侵害為最高危害級別，需要撤銷監(jiān)護權(quán)，此時應(yīng)及時與主導(dǎo)事后監(jiān)督的法院對接。該對接職責(zé)由監(jiān)督機構(gòu)與監(jiān)督人履行，包括監(jiān)護監(jiān)督信息共享與輔助執(zhí)行法院裁定等。