“十四五”期間我國(guó)旅居養(yǎng)老發(fā)展的挑戰(zhàn)與機(jī)遇

李文琦　王小燕

旅居養(yǎng)老是新型的養(yǎng)老模式，陜西在這一領(lǐng)域取得了顯著的成績(jī)，但仍面臨法制建設(shè)不健全、傳統(tǒng)觀念難改變、部門協(xié)同不到位、供給結(jié)構(gòu)不合理等諸多挑戰(zhàn)。“十四五”期間是發(fā)展的重要機(jī)遇，只有順應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)需求升級(jí)、依托人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略、借勢(shì)治理現(xiàn)代化、積極探索旅居養(yǎng)老發(fā)展新思路，才能營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境，切實(shí)推動(dòng)旅居養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展。

旅居養(yǎng)老最早由中國(guó)老年學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)程勇先生提出，是老年人在常住地以外居住超過十五天，期間享受含旅游在內(nèi)的多種養(yǎng)老服務(wù)的一種新型養(yǎng)老方式。其相較于傳統(tǒng)單純養(yǎng)老和普通旅游的走馬觀花、行色匆匆，老人們不僅可以以慢游細(xì)品的方式在不同季節(jié)里輾轉(zhuǎn)多地，而且也可以將旅游度假與健康養(yǎng)老有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)“老有樂養(yǎng)”與開闊視野的雙重目的。

作為新型養(yǎng)老模式，旅居養(yǎng)老近年來備受老年群體青睞。如何在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、健康中國(guó)建設(shè)以及積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略引領(lǐng)之下高質(zhì)量地發(fā)展與老年人真實(shí)養(yǎng)老需求相契合的旅居養(yǎng)老，已引起學(xué)界的高度關(guān)注?，F(xiàn)有研究成果主要分為三個(gè)方面：一是通過探討旅居養(yǎng)老的優(yōu)越性、可行性及發(fā)展意義等，指出旅居養(yǎng)老是一種高品質(zhì)、積極可取并具可操作性的養(yǎng)老方式。二是通過調(diào)研旅居養(yǎng)老發(fā)展現(xiàn)狀，指出人才匱乏、服務(wù)意識(shí)低下、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、醫(yī)療保障乏力等是制約其發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。三是著手旅居養(yǎng)老運(yùn)行機(jī)制與技術(shù)支撐，建議通過構(gòu)建旅居養(yǎng)老綜合體、智慧化產(chǎn)業(yè)鏈、完備設(shè)施空間、健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，進(jìn)一步提高旅居養(yǎng)老服務(wù)水平?！笆奈濉逼陂g是旅居養(yǎng)老邁向高質(zhì)量發(fā)展的重要機(jī)遇期，上述研究成果對(duì)于推進(jìn)這一新興產(chǎn)業(yè)具有十分重要的理論指導(dǎo)意義和實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值，但也存在進(jìn)一步完善的空間。例如，已有研究多從社會(huì)學(xué)角度展開，缺乏從公共管理角度研究的成果;相較于東中部地區(qū)，對(duì)西部地區(qū)尤其是對(duì)擁有豐富旅游資源和養(yǎng)老資源的陜西缺少研究。有鑒于此，本文擬從系統(tǒng)論視角出發(fā)，將理論、政策與實(shí)證調(diào)研有機(jī)結(jié)合，探索“十四五”期間陜西旅居養(yǎng)老發(fā)展的機(jī)遇，分析其面臨的挑戰(zhàn)，以期為旅居養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

陜西旅居養(yǎng)老發(fā)展取得的成績(jī)與面臨的挑戰(zhàn)

（一）取得的成績(jī)

1、旅居養(yǎng)老政策不斷完善。為了進(jìn)一步促進(jìn)旅居養(yǎng)老服務(wù)高效發(fā)展，2019年至今，陜西在實(shí)施中央相關(guān)法律法規(guī)和政策文件的同時(shí)，先后制定并頒發(fā)了《陜西省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)星級(jí)評(píng)定辦法和標(biāo)準(zhǔn)（2019）》《關(guān)于推進(jìn)全省養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案（2019-2020）》《陜西省旅游條例（2019）》《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例（2019）》《陜西省森林公園條例（2019修正）》《陜西省古樹名木保護(hù)條例（2019）》《陜西省文物保護(hù)條例（2019）》《陜西省公共文化服務(wù)保障條例（2019）》《陜西省關(guān)于促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康”發(fā)展的實(shí)施意見（2019）》《陜西省延安革命舊址保護(hù)條例（2020）》《陜西省全民健身?xiàng)l例（2021）》《陜西省“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃（2021）》《陜西省秦腔藝術(shù)保護(hù)傳承發(fā)展條例（2021）》等多部地方性法規(guī)，對(duì)旅居養(yǎng)老發(fā)展做出了整體規(guī)劃和部署。[1]

2、旅居養(yǎng)老產(chǎn)品日漸豐富。為滿足不同老年人的旅居養(yǎng)老需求，政府及相關(guān)部門通過舉辦“旅居康養(yǎng)+品質(zhì)溫泉產(chǎn)業(yè)發(fā)展會(huì)”“黃河流域旅居養(yǎng)老發(fā)展論壇”“陜西康養(yǎng)旅居高峰論壇”等，集思廣益，整合資源，先后開發(fā)出了溫泉旅居、親子互動(dòng)旅居、醫(yī)療保健旅居等特色旅居產(chǎn)品，大大提升了老年人的旅居養(yǎng)老情趣。

3、“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”工作成效顯著。為了加快解決旅居老年人面臨的醫(yī)療診治難題，全省目前已建成老年病科二級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)146個(gè)，康復(fù)保健醫(yī)療機(jī)構(gòu)276個(gè)，老年就醫(yī)綠色通道醫(yī)療機(jī)構(gòu)1497個(gè)。同時(shí)，大力支持打造“醫(yī)養(yǎng)聯(lián)合體”，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽訂長(zhǎng)期合作協(xié)議，促成了1000多對(duì)機(jī)構(gòu)之間的合作關(guān)系。截至2019年底，已有5例成功醫(yī)療模式入選“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合在中國(guó)的最佳實(shí)踐”典型經(jīng)驗(yàn)分享榜單。[2]

（二）面臨的挑戰(zhàn)

1、傳統(tǒng)觀念根深蒂固，旅居養(yǎng)老意識(shí)淡薄

在我國(guó)大部分地區(qū)，特別是西部地區(qū)，當(dāng)老年人達(dá)到一定年齡或處于亞健康狀態(tài)時(shí)，大多會(huì)選擇與子女一起生活。即使兩代人分開住，也多位于同城，這與我國(guó)傳統(tǒng)觀念中的“孝道”有著密切的關(guān)系。孝道文化是一種植根于中國(guó)傳統(tǒng)文化的特殊代際倫理道德和情感模式，它強(qiáng)調(diào)子女對(duì)父母的贍養(yǎng)責(zé)任與義務(wù)。受此規(guī)約，凡拋棄或讓年邁父母遠(yuǎn)離自己進(jìn)行自我養(yǎng)老的子女，極易被視為不孝甚至遭到責(zé)罵。也正因如此，子女一般很少同意父母自行異地養(yǎng)老或參加所謂的“旅居養(yǎng)老”。此外，中國(guó)人素有勤儉節(jié)約的傳統(tǒng)，治國(guó)齊家皆離不開節(jié)儉二字。老年人在選擇養(yǎng)老方式時(shí)也會(huì)考慮經(jīng)濟(jì)因素，相較于傳統(tǒng)家中養(yǎng)老，旅居養(yǎng)老由于費(fèi)用稍高，從而成為許多老年人放棄的理由。

2、政府主導(dǎo)作用不突出，法律法規(guī)不完善

由于政府主導(dǎo)作用未充分發(fā)揮，導(dǎo)致部門間協(xié)作不通暢，產(chǎn)業(yè)鏈、服務(wù)鏈、創(chuàng)新鏈“三鏈”結(jié)合不緊密，有時(shí)甚至出現(xiàn)斷裂。例如，目前在縱向關(guān)系處理方面，上級(jí)政府的扶持力度往往不到位，管理方法欠科學(xué)，造成資源整合效果差、水平低，旅居地投資、運(yùn)營(yíng)、服務(wù)“一肩挑”現(xiàn)象嚴(yán)重;在橫向關(guān)系處理上，因受地方保護(hù)主義思想影響，各地片面強(qiáng)調(diào)本地區(qū)或本部門利益，造成旅居養(yǎng)老政策較難統(tǒng)一。同時(shí)，由于陜西仍以中國(guó)老齡協(xié)會(huì)2014年制定的《旅居養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量規(guī)范》為管理依據(jù)，尚未出臺(tái)針對(duì)本省省情的旅居管理政策，住宿、醫(yī)療、護(hù)理、旅游等仍未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部署指導(dǎo)工作無法可依、無據(jù)可循。同時(shí)，因部分地區(qū)政府履職不到位，出現(xiàn)了貪求利潤(rùn)的旅居競(jìng)標(biāo)賽等行為，造成實(shí)踐工作與政策倡導(dǎo)不吻合，旅居分離狀態(tài)明顯。

3、服務(wù)供需結(jié)構(gòu)不均衡，服務(wù)質(zhì)量參差不齊

旅居養(yǎng)老本應(yīng)涵蓋旅游、居住、文娛、養(yǎng)生等內(nèi)容，但陜西多地目前仍以提供基本居住和基本生活服務(wù)為主。不僅健康養(yǎng)生和旅游服務(wù)存在地區(qū)間差距，而且各地普遍忽視老年人的精神慰藉服務(wù)需求。同時(shí)，由于服務(wù)分類不規(guī)范，質(zhì)量欠缺量化指標(biāo)，導(dǎo)致服務(wù)內(nèi)容同質(zhì)化，服務(wù)水平難盡人意。另外，部分地區(qū)從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)較低，服務(wù)意識(shí)較差，無法和老人進(jìn)行有效溝通交流，導(dǎo)致服務(wù)口碑不斷下降，后續(xù)推廣效果不理想。

“十四五”期間陜西旅居養(yǎng)老

迎來高質(zhì)量發(fā)展的重要機(jī)遇

（一）日益健全的政策體系，為陜西旅居養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年至今，國(guó)家相關(guān)部門相繼制定并印發(fā)了9部含旅居養(yǎng)老在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)政策文件，為陜西旅居養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的智力支持和制度保障。其中，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加速發(fā)展的共有5部，內(nèi)容涉及加快推進(jìn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”，大力發(fā)展老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)。在旅游行業(yè)中整合“旅游+健康”戰(zhàn)略，實(shí)施“養(yǎng)老服務(wù)+行業(yè)”行動(dòng)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)與休閑旅游、健康服務(wù)等行業(yè)融合發(fā)展;推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的共有2部，內(nèi)容涉及旅居養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)選址、康養(yǎng)基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅居健康養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)等;推進(jìn)旅居養(yǎng)老產(chǎn)品研發(fā)的有1部，內(nèi)容涉及地方養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游由鄉(xiāng)村觀光向鄉(xiāng)村體驗(yàn)、鄉(xiāng)村旅居轉(zhuǎn)變，積極開展自然觀光、健康養(yǎng)生、休閑度假等多類型服務(wù)項(xiàng)目;推進(jìn)多領(lǐng)域、多維度養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的有1部，要培育一批帶動(dòng)性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益俱佳的健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群，形成一批特色鮮明、行之有效的創(chuàng)新模式和典型經(jīng)驗(yàn)。[3]

（二）養(yǎng)老需求升級(jí)，為陜西旅居養(yǎng)老邁向高質(zhì)量發(fā)展提供了強(qiáng)大動(dòng)力

受“421、420”家庭結(jié)構(gòu)影響，陜西空巢老年人規(guī)模逐年增大，養(yǎng)老服務(wù)需求更加多元化、個(gè)性化。老年人，尤其是低齡老年人對(duì)旅居養(yǎng)老等新型養(yǎng)老模式（產(chǎn)品或服務(wù)）的關(guān)注度不斷增加。另一方面，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，老年人可支配收入逐年穩(wěn)步增加，直接倒逼傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的改革與轉(zhuǎn)型升級(jí)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年，陜西退休人員基本養(yǎng)老金已實(shí)現(xiàn)了“17連漲”。目前，企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金已增至3118元，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員月均養(yǎng)老金已增至5141元。與此相聯(lián)系，老年人的養(yǎng)老需求也不再停留在有吃、有穿、有住的基本生存養(yǎng)老上了，而是在基本生存得以保障的基礎(chǔ)上逐漸向文化、精神等更高層次延伸。這一點(diǎn)與馬斯洛需求層次理論相符合，也是消費(fèi)升級(jí)的一種體現(xiàn)。旅居養(yǎng)老作為提高老年人生活品質(zhì)的養(yǎng)老方式之一，不僅可以更好地滿足老年人生理、安全以及社交方面的需求，又能讓部分專業(yè)技能較強(qiáng)的老年人參與其中，通過承擔(dān)部分旅居管理工作（含志愿者）獲取滿足感、成就感和被尊重感。

（三）治理現(xiàn)代化，為陜西旅居養(yǎng)老服務(wù)體系系統(tǒng)升級(jí)提供了重要保障

治理現(xiàn)代化是中國(guó)特色社會(huì)主義的重大創(chuàng)新，是旅居養(yǎng)老高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，針對(duì)旅居養(yǎng)老需求動(dòng)機(jī)的復(fù)雜性、供給主體的多元性以及現(xiàn)有資源的分散性，現(xiàn)代治理機(jī)制和治理手段一方面能夠加速推動(dòng)相關(guān)主體治理行動(dòng)的開展，實(shí)現(xiàn)旅居服務(wù)體系升級(jí)改造的目的。另一方面又可以借助大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代治理技術(shù)為陜西“智慧旅居養(yǎng)老”搭建強(qiáng)有力的科技平臺(tái)，形成政府主導(dǎo)、多元主體積極參與的治理格局。通過打造監(jiān)管有力、運(yùn)行高效的旅居養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)，更好地滿足老年人的旅居養(yǎng)老需求，從而實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所學(xué)、老有所樂、老有所為”的旅居養(yǎng)老目的。

“十四五”期間陜西旅居養(yǎng)老

高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策思考

（一）加大宣傳力度，積極推廣落實(shí)“旅居樂老”理念

首先，強(qiáng)化宣傳教育。通過政府、社區(qū)、機(jī)構(gòu)等舉辦的旅居養(yǎng)老宣傳推介活動(dòng)，一方面增進(jìn)老年人對(duì)旅居養(yǎng)老模式的認(rèn)識(shí)和了解，提高其對(duì)旅居養(yǎng)老相關(guān)議題的認(rèn)可和接納。另一方面，轉(zhuǎn)變老年人的消極養(yǎng)老觀（諸如閉門養(yǎng)老、空耗時(shí)間、無所事事等），樹立老有所學(xué)、老有所為、老有所樂的積極養(yǎng)老意識(shí)。

其次，破解旅居養(yǎng)老資金難題。通過產(chǎn)品（服務(wù)）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、政府購(gòu)買服務(wù)，政府專項(xiàng)基金、吸納民間資金、“以房養(yǎng)老”和發(fā)揮余熱等方式，多渠道解決選擇旅居養(yǎng)老的老年人遇到的資金問題，扎實(shí)推進(jìn)落實(shí)“旅居樂老”理念。

（二）強(qiáng)化政府作用，提高多元主體協(xié)同治理效率

首先，要健全標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，完善監(jiān)督機(jī)制。一方面要盡快制定旅居養(yǎng)老市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化旅居行業(yè)信用淘汰機(jī)制。另一方面，應(yīng)結(jié)合省內(nèi)地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，打造一批旅居養(yǎng)老示范區(qū)，將標(biāo)準(zhǔn)化管理理念和方法引入到具體服務(wù)當(dāng)中，逐步建立并形成既有基本共性又有地區(qū)特色，縱觀南北、橫跨東西的旅居養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)化體系。通過明確服務(wù)質(zhì)量目標(biāo)、規(guī)范服務(wù)方法、優(yōu)化服務(wù)流程，保證旅居養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)流程規(guī)范有序。其次，要全面統(tǒng)籌各方力量，為旅居養(yǎng)老提供動(dòng)力源泉。旅居養(yǎng)老是一項(xiàng)綜合產(chǎn)業(yè)，應(yīng)在充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，聚合不同產(chǎn)業(yè)部門、社會(huì)團(tuán)體等多元力量，形成強(qiáng)大的支撐帶動(dòng)效應(yīng)。一是要在充分考慮地區(qū)自然資源和人文資源的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，制定出合理的旅居產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。二是要通過政企、政社合作，整合區(qū)域資源，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善旅居養(yǎng)老配套服務(wù)。三是打造“陜西智慧旅居養(yǎng)老”平臺(tái)，引導(dǎo)老年人合理選擇、正確消費(fèi)。

（三）區(qū)分服務(wù)類型，培育專業(yè)人才，創(chuàng)新服務(wù)供給

首先，旅居養(yǎng)老服務(wù)具有多樣性、復(fù)雜性特征，可以細(xì)分為探親訪友型、休閑度假型、療養(yǎng)保健型、學(xué)習(xí)采風(fēng)型等多種類型。不同類型的服務(wù)有不同的需求特點(diǎn)，因此應(yīng)該借助不同的主體根據(jù)自身資源優(yōu)勢(shì)提供相應(yīng)的服務(wù)。同時(shí)，通過旅居養(yǎng)老行業(yè)內(nèi)部改革，培育特色品牌，激發(fā)潛在客戶群體。其次，旅居養(yǎng)老管理是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的管理服務(wù)工作，應(yīng)該通過健全選拔任用機(jī)制、教育培訓(xùn)機(jī)制和激勵(lì)約束機(jī)制建立一支專業(yè)化、職業(yè)化、專家化的行業(yè)管理服務(wù)隊(duì)伍。

注釋

[1]陜西省民政廳.陜西省民政廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)全省養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案（2019-2020年）[EB/OL].（2019-05-14）[2021-06-04]. http：//m.yanglaocn.com/shtml/20190514/1557825162119185.html.

[2]新華陜西.陜西60歲以上老年人口674.7萬占全省人口總數(shù)17.46%[EB/OL].（2019-12-26） [2021-07-04]）. https：//2ly4hg.smartapps.cn/pages/article/article？articleId=362856695&authorId=381579&spm=smbd.content.share.0.1622797452752B7O9s4a&_trans_=010005_wxhy_shw&hostname=baiduboxapp&_swebfr=1

[3] 國(guó)家發(fā)改委辦公廳.關(guān)于建立積極應(yīng)對(duì)人口老齡化重點(diǎn)聯(lián)系城市機(jī)制的通知[EB/OL]. （2021-02-01） [2021-08-04]https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202102/t20210201_1266577_ext.html.

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作者簡(jiǎn)介

李文琦 西北政法大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論與政策

王小燕 西北政法大學(xué)管理學(xué)院2020級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)槿鮿?shì)人群社會(huì)保障研究