江蘇省高校所屬企業(yè)體制改革重點和難點問題之保留企業(yè)集中統(tǒng)一監(jiān)管

摘要：保留企業(yè)集中統(tǒng)一監(jiān)管是按照政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的要求，理順高校與所屬企業(yè)關(guān)系，提高國有資本配置和監(jiān)管效率，推動高校所屬企業(yè)建立健全現(xiàn)代國有企業(yè)制度，加快形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機制。目前，江蘇省高校保留管理企業(yè)改革工作即將完成，集中統(tǒng)一監(jiān)管還未有明確的實施方案。集中統(tǒng)一監(jiān)管的模式確定對保留企業(yè)的運營和發(fā)展將起著至關(guān)重要的影響。

關(guān)鍵詞：江蘇省高校;企業(yè)體制改革;集中統(tǒng)一監(jiān)管

《江蘇省高等學校所屬企業(yè)體制改革工作方案》（蘇政辦發(fā)〔2019〕18號）文件要求，通過“三個一批”，即清理關(guān)閉一批、脫鉤剝離一批、保留管理一批，來貫徹落實習近平總書記“整頓、清理、瘦身、正風”的重要批示。江蘇省地方82所高校擁有校辦企業(yè)，納入此次改革范圍的企業(yè)有1197戶，截至2022年3月份，選擇保留管理改革方式并得到省改革領(lǐng)導小組審批的企業(yè)有308戶。穩(wěn)步將高校所屬保留企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，推動高校所屬保留企業(yè)建立健全現(xiàn)代國有企業(yè)制度，更好地服務高等教育強省和江蘇高質(zhì)量發(fā)展大局，這是本次高校改革最終的目的，也是最為關(guān)鍵的一個步驟，最重要的一個環(huán)節(jié)，同時也是對高校及所屬保留企業(yè)影響最大的一個方面，所以我們很有必要來重點研究探討集中統(tǒng)一監(jiān)管的具體路徑。

一、保留企業(yè)基本情況

具體了解分析保留企業(yè)的情況，是研究集中統(tǒng)一監(jiān)管路徑的基礎(chǔ)。通過對保留企業(yè)層級、經(jīng)營類型及人員情況的分析，對保留企業(yè)確立一個整體認識。

（一）保留企業(yè)戶數(shù)及層級情況

根據(jù)企業(yè)體制改革要求，有保留企業(yè)的高校只保留一戶一級企業(yè)，其他保留企業(yè)均劃轉(zhuǎn)入該一級企業(yè)統(tǒng)一管理。改革任務完成后，將有66所地方高校保留有一戶一級企業(yè)，其中涉及省教育廳所屬高校有41所，其他廳屬高校14所，市屬高校11所。其他242戶二級或三級企業(yè)，將均納入對應高校的一級資產(chǎn)經(jīng)營公司統(tǒng)一管理。

（二）保留企業(yè)經(jīng)營類型情況

按照江蘇省高等學校所屬企業(yè)體制改革工作方案的要求，保留管理企業(yè)應與教學科研相關(guān)，對與高校教學科研相關(guān)的實驗測試中心、技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、國家工程中心、出版社、科技園（產(chǎn)業(yè)園）、設計院（規(guī)劃院）和具有企業(yè)法人資格的實訓基地、林場農(nóng)場、后勤服務單位等企業(yè)，可保留并由高校資產(chǎn)經(jīng)營公司統(tǒng)一管理。截至2022年3月份，保留管理的308戶企業(yè)，按照類型劃分，直接服務科技成果轉(zhuǎn)化的企業(yè)有137戶，直接服務于教學科研的企業(yè)有112戶，后勤服務類企業(yè)有59戶。

（三）保留企業(yè)人員總量情況

截至2022年3月份，江蘇省地方高校所屬企業(yè)選擇保留管理的308戶企業(yè)中，涉及事業(yè)編制人員有937人，企業(yè)聘用人員有19994人。根據(jù)江蘇省高校所屬企業(yè)體制改革工作方案要求，企業(yè)事業(yè)編制人員需面臨身份的重新選擇，消除企業(yè)人員雙重身份制度，目前事業(yè)編制人員選擇回學校的人員已達到724人，而企業(yè)聘用人員還有18579人，原因為保留管理企業(yè)原聘用人員基本還是留在企業(yè)，選擇清理關(guān)閉類企業(yè)人員有部分轉(zhuǎn)入保留企業(yè)進行安置。保留企業(yè)人員并未因為企業(yè)體制改革而有所銳減。

二、集中統(tǒng)一監(jiān)管具體分析

（一）集中統(tǒng)一監(jiān)管政策

集中監(jiān)管保留企業(yè)，是根據(jù)省推進黨政機關(guān)和事業(yè)單位經(jīng)營性國有資本集中統(tǒng)一監(jiān)管工作部署，按照政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的要求，理順高校與所屬企業(yè)關(guān)系，提高國有資本配置和監(jiān)管效率，穩(wěn)步將高校所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。推動高校所屬企業(yè)建立健全現(xiàn)代國有企業(yè)制度，加快形成有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機制。

（二）集中統(tǒng)一監(jiān)管思路

集中監(jiān)管體制可用“三統(tǒng)一”、“三結(jié)合”、“三分離”來加以概述，即權(quán)利、義務、責任相統(tǒng)一;管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合;政企分離、政資分離、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。對于集中監(jiān)管推進整體的思路可分為：首先需明確財政廳、國金集團、教育廳、高校及企業(yè)之間的權(quán)利、義務、責任關(guān)系。按“分工不分家，職責不交叉”的原則，準確定位好各自角色，履行好監(jiān)管職能、出資人職能、自主經(jīng)營職能等。其次需科學設計監(jiān)管方案。在明確高校保留企業(yè)功能定位和企業(yè)經(jīng)營主業(yè)的基礎(chǔ)之上，分類分層，選擇相適應的監(jiān)管模式。最后需靈活設定監(jiān)管考核指標，遵循“分類、激勵與約束機制相結(jié)合”原則，綜合考慮不同行業(yè)、不同規(guī)模等因素，分行業(yè)、分類別制定考核標準。

（三）教育部及兄弟省份做法

目前教育部及其他多個兄弟省份，如：廣東、山東、天津等改革完成情況較好的省份，對高校所屬企業(yè)的集中統(tǒng)一監(jiān)管，目前均還沒有明確的實施方案。教育部在2021年7月出臺了《教育部關(guān)于加強直屬高校所屬企業(yè)國有資產(chǎn)管理的意見》，廣東省教育廳同在2021年11月出臺了《廣東省教育廳關(guān)于加強省屬高校所屬企業(yè)國有資產(chǎn)管理指導意見》，要求高校切實擔負起國有資產(chǎn)管理主體責任，履行好資產(chǎn)經(jīng)營公司投資人職責;同時要求資產(chǎn)經(jīng)營公司完善法人治理結(jié)構(gòu)，強化風險管理，促進高質(zhì)量發(fā)展。

三、集中統(tǒng)一監(jiān)管路徑研究

今年是高校企業(yè)體制改革的收官之年，原則要求今年年底之前基本完成改革任務，集中統(tǒng)一監(jiān)管是企業(yè)改革的最后一個步驟。集中統(tǒng)一監(jiān)管一方面是要達到省政府相關(guān)政策文件的明確要求，將高校所屬保留企業(yè)真正納入統(tǒng)一監(jiān)管平臺體系;另一方面是要規(guī)范企業(yè)運營，保障國有資本經(jīng)營效益，做好國有資產(chǎn)保值增值。對于集中統(tǒng)一監(jiān)管路徑，目前主要有以下兩個方案，均可一定程度達到以上兩個方面的目的，但又各有優(yōu)點及缺陷。從高校的角度，或者從更有利于推進順利實施的角度出發(fā)的話，更傾向于選擇方案二。

（一）集中統(tǒng)一監(jiān)管路徑方案一

1、該方案監(jiān)管模式是：由財政廳委托國金集團直接監(jiān)管。國金集團通過與所持股企業(yè)建立以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系，協(xié)調(diào)和引導企業(yè)發(fā)展。以管控高校資產(chǎn)經(jīng)營管理公司為主，按照“一校一企”原則，將高校資產(chǎn)經(jīng)營管理公司納入國金集團監(jiān)管。國金集團將持有高校資產(chǎn)經(jīng)營管理公司的99%股份，高校持有1%金股。

2、該方案企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是：資產(chǎn)經(jīng)營管理公司設立黨委會、股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。黨委組織關(guān)系隸屬所在高校黨委;股東會按所在高校和國金集團安排，決策重大事項;董事會、監(jiān)事會由國金集團和所在高校委派;總經(jīng)理由董事會選擇，可由學校在編人員擔任，或市場化招聘，三年過渡期內(nèi)可支持在編人員雙重身份。

3、該方案管理職責劃分：國金集團通過公司章程或股東約定等形式，委托高校履行絕大部分的出資人職責。國金集團保留的權(quán)責主要有：資產(chǎn)經(jīng)營管理公司經(jīng)營業(yè)績考核權(quán)、領(lǐng)導班子薪酬核定權(quán)和審計監(jiān)督權(quán)。高校的權(quán)責主要有：根據(jù)國金集團的授權(quán)委托，在企業(yè)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營方針、管理人員選聘、投資風險控制等重大事項上擁有主要表決權(quán);享有經(jīng)營業(yè)績獲得收益的權(quán)利。

4、該方案的優(yōu)缺點分析：優(yōu)點是將專業(yè)的監(jiān)管職能交由專業(yè)的團隊來做，可以達到事半功倍的效果。缺點一是高校所屬企業(yè)的特殊性沒有很好的得到兼顧，企業(yè)與教學、科研、后勤保障密切相關(guān)，更注重社會價值，企業(yè)的部分公益性功能定位將被扭曲;二是高校將被要求劃分出去99%的股權(quán)，高校接受意愿不強，甚至有排斥心理;三是高校在劃轉(zhuǎn)股份之后，資產(chǎn)經(jīng)營公司面臨兩個股東，存在多頭領(lǐng)導，同時股東派駐的董事、監(jiān)事人員存在考慮問題出發(fā)點不同，公司經(jīng)營效率反而可能降低;四是高校與企業(yè)之間的密切聯(lián)系受到影響，高校與企業(yè)有可能站在兩個對立面，企業(yè)將面臨“一管就死”的風險。

（二）集中統(tǒng)一監(jiān)管路徑方案二

1、該方案監(jiān)管模式是：由財政廳委托高校直接監(jiān)管，國金集團間接監(jiān)管。高校的保留企業(yè)參與市場化競爭程度不高，企業(yè)運營目標不是簡單的追求利潤最大化，而是更多的在于配合教學實訓安排、落實科技發(fā)展規(guī)劃、履行社會責任義務等方面。選擇由高校切實履行出資者監(jiān)管職責，構(gòu)建資產(chǎn)經(jīng)營公司對保留企業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管模式。國金集團可根據(jù)財政廳的行政授權(quán)，履行部分國有資本監(jiān)管職責。

2、該方案企業(yè)治理結(jié)構(gòu)是：資產(chǎn)經(jīng)營管理公司設立黨委會、股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。黨委組織關(guān)系隸屬所在高校黨委;股東會職責由高校履行;董事會、監(jiān)事會由高校委派或公開招聘;總經(jīng)理由董事會選擇任免，可由學校在編人員擔任，鼓勵高校符合條件的員工，積極選擇到企業(yè)任職。

3、該方案管理職責劃分：高校履行出資人的所有職責;國金集團通過財政或高校主管部門委托的監(jiān)管事項清單，從組織架構(gòu)建立、規(guī)章制度修訂、財務經(jīng)營審計等方面進行指導和監(jiān)管，合理規(guī)范企業(yè)運營，提高企業(yè)效益。

4、該方案的優(yōu)缺點分析：優(yōu)點是維護好高校與企業(yè)之間的密切聯(lián)系;合理保證企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。缺點一是高校缺少專業(yè)的企業(yè)管理團隊，對企業(yè)監(jiān)管不夠?qū)I(yè)，監(jiān)管質(zhì)量和效率有待提高;二是在納入國有資本集中監(jiān)管體系的形式上有小的缺陷。但可由國金集團組織培訓、政策制定及指導、業(yè)績考核、專項檢查等措施來彌補缺點，進一步提高高校的監(jiān)管能力，切實發(fā)揮好高校資產(chǎn)經(jīng)營公司“防火墻”作用。

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基金項目：本文系江蘇高校哲學社會科學研究項目，江蘇省屬高校所屬企業(yè)體制改革問題與對策研究（2020SJB1274）。

作者簡介：郜婷婷（1984.10），女，漢，江蘇揚州人，南京中醫(yī)藥大學經(jīng)管院碩士研究生，高級會計師，主要研究方向為高校企業(yè)財務管理。