“十四五”期間地方國企高質(zhì)量發(fā)展研究

童音

高質(zhì)量發(fā)展是體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念的發(fā)展。地方國有企業(yè)數(shù)量多、分布廣，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本盤，對地方民生保障、穩(wěn)定安全都有重大的戰(zhàn)略意義。目前，地方國有企業(yè)堅(jiān)持深化改革，取得了一定成效，但仍普遍存在經(jīng)營效益不高、綜合實(shí)力不強(qiáng)、發(fā)展后勁不足等問題，離高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)還有一定差距。

國務(wù)院國資委在“十四五”規(guī)劃中明確始終貫徹國企高質(zhì)量發(fā)展的總要求，著力引導(dǎo)國有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本及切實(shí)擔(dān)負(fù)起加快建設(shè)世界一流企業(yè)的重大任務(wù)。江蘇、浙江、湖南、山東等多省國資委把國有企業(yè)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展寫進(jìn)“十四五”規(guī)劃中。寧波、青島、嘉興、鄭州等各市國資委也在“十四”五規(guī)劃中謀劃市屬企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

一、地方國有企業(yè)現(xiàn)狀分析

近幾年，特別是2017年以來，地方國有企業(yè)持續(xù)深化改革，聚焦做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本，取得了一定成效（見表1、表2）。從資產(chǎn)負(fù)債看，地方國有企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模逐年保持20%的速度增長，資產(chǎn)負(fù)債率始終維持在62.2%左右。從營業(yè)利潤看，2017—2019年的平均營業(yè)收入維持在11.27%，利潤總額增速逐年放緩。

表1 2017—2020年全國地方國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債相關(guān)情況統(tǒng)計(jì) 單位：萬億元、%

表2 2016—2021全國地方國有企業(yè)營業(yè)利潤相關(guān)情況統(tǒng)計(jì) 單位：億元、%

2020—2022年是地方國有企業(yè)深化改革的三年，也是奮力抗擊新冠肺炎疫情等多重困難和挑戰(zhàn)的三年。其中2021年是“十四五”的開局之年，又是全面建成小康社會(huì)后的第一年，這一年地方國有企業(yè)發(fā)展全面提速，盈利水平創(chuàng)新高。以蕪湖市為例，2020年底市屬國企營業(yè)收入總額為365.8億元、利潤總額7.70億元，2021年底實(shí)現(xiàn)營業(yè)總收入539.67億元、利潤總額8.08億元，營業(yè)收入同比增長47.53%、利潤總額同比增長49.35%，明顯高于全國平均水平。

總體而言，地方國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中求質(zhì)，經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)作用不斷加強(qiáng)，改革成效初顯。一是資本布局逐步優(yōu)化。通過統(tǒng)一出資形式，初步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管?；就瓿扇袼兄破髽I(yè)公司制改制。瘦身強(qiáng)體，整合資產(chǎn)，組建集團(tuán)公司，減少企業(yè)戶數(shù)，壓縮管理層級。積極組建國有資本投資、運(yùn)營公司。扎實(shí)推進(jìn)降杠桿專項(xiàng)工作，降低企業(yè)負(fù)債率。二是逐步完善法人治理結(jié)構(gòu)，完成“三會(huì)一層”建設(shè)，引入外部董事，逐步完成經(jīng)理層任期制和契約化管理，積極引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人。三是積極探索實(shí)施股權(quán)多元化和混合所有制改革。四是逐步完善國資監(jiān)管體系。根據(jù)國企改革“1+N”政策體系，各地陸續(xù)出臺涉及資產(chǎn)、財(cái)務(wù)、產(chǎn)權(quán)、人事、薪酬、治理、監(jiān)管等改革配套文件，國資監(jiān)管體制機(jī)制日趨完善，基本形成了國資監(jiān)管“一盤棋”的格局。

二、存在的問題與不足

近幾年地方國有企業(yè)發(fā)展取得了巨大成就，但離“十四五”高質(zhì)量發(fā)展的新要求相比，仍存在一定差距，主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)布局、資本配置、風(fēng)險(xiǎn)防控等諸多方面，需要進(jìn)一步研究完善。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足

一是產(chǎn)業(yè)布局傳統(tǒng)。地方國有資本主要布局在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目開發(fā)和民生保障領(lǐng)域，在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域布局不深，或從事其他與政府職能相配套的業(yè)務(wù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢不突出，發(fā)展空間有限。長期以來，國有企業(yè)市場競爭意識淡薄，產(chǎn)業(yè)升級的內(nèi)在需求不高。例如，“十三五”期間寧波市市屬企業(yè)累計(jì)完成有效投資2750億元，主要集中在道路交通設(shè)施、國際機(jī)場、奧體中心、會(huì)展中心等一批建筑設(shè)施上，對新材料、新能源等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的要素資源布局不夠。

二是地方優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不明顯。各地方國有企業(yè)在產(chǎn)業(yè)布局中，忽視自身發(fā)展能力和區(qū)域特點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)趨于雷同，主要集中在基建、交通物流、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、能源等（見表3）。

表3 地方國有企業(yè)“十三五”期間產(chǎn)業(yè)布局

三是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不足。缺乏相應(yīng)的人才梯隊(duì)以及求變求新的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，自主知識產(chǎn)權(quán)、核心技術(shù)缺乏，研發(fā)成果不多。創(chuàng)新投入力度不大，全國僅上海、山東、北京、廣東等少數(shù)地區(qū)的國有企業(yè)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入超過百億元。

（二）資本配置效率欠佳

一是過度投資。地方國有企業(yè)主要深耕基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等領(lǐng)域，其過度投資，可能導(dǎo)致資本向房屋和建筑物等固定資產(chǎn)傾斜，降低了資金周轉(zhuǎn)率和盈利能力。大量的沉沒成本又阻礙了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級。

二是混合所有制改革制約因素較多。積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，不僅是國企改革的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。不少地方國有企業(yè)混改流于表面，未改變國企行政化屬性。

三是融資成本較高。目前，我國國有企業(yè)融資方式主要以債券融資為主，利息負(fù)擔(dān)和籌資費(fèi)用都較重。地方國有企業(yè)盈利能力低，收益勉強(qiáng)或者難以覆蓋利息。因?yàn)橘Y金多用于還息，全國地方國有企業(yè)每年凈利潤總額都不及央企（見表4）。

表4 2018—2020年中央企業(yè)、全國地方國有企業(yè)稅后凈利潤 單位：億元

（三）風(fēng)險(xiǎn)管理能力弱

一是經(jīng)營班子決策風(fēng)險(xiǎn)。地方國有企業(yè)副總以上的管理層大多由政府直接任命，在一些重大項(xiàng)目投資、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等重大經(jīng)營決策上，缺乏治理企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，班子決策流于形式。

二是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方國有企業(yè)預(yù)算體系還未完全建立，屬于探索試行階段，基本還未覆蓋到區(qū)縣一級。有些企業(yè)在編制預(yù)算時(shí)沒有緊扣企業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃，預(yù)決算偏離度大。資金缺口大，一方面，長期掛賬應(yīng)收款項(xiàng)大，國有企業(yè)間“三角債”現(xiàn)象普遍；另一方面，投資占用資金大，但投資回報(bào)低，甚至虧損。

三是資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。國有資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)交易過程中，或交易行為未經(jīng)出資人批準(zhǔn)，或標(biāo)的物未經(jīng)評估，或未進(jìn)場交易，或以明顯低于評估價(jià)格進(jìn)行交易轉(zhuǎn)讓，造成國有資產(chǎn)流失。還有少數(shù)企業(yè)對自身“家底”不清、賬實(shí)不符，存在著不少的賬外資產(chǎn)，游離在監(jiān)管之外，造成國有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。

三、對策建議

地方國企要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，須以實(shí)現(xiàn)國有資本“做強(qiáng)、做優(yōu)、做大”為主線，以“增強(qiáng)活力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值”為路徑，以“三個(gè)有利于”為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化資本布局，提高市場化程度，提升綜合競爭力，持續(xù)改革創(chuàng)新，助力共同富裕，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力支撐。

（一）聚焦主業(yè)實(shí)業(yè)，打好產(chǎn)業(yè)根基

國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，做強(qiáng)做優(yōu)主業(yè)是先決條件。始終堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的原則，在主業(yè)發(fā)展上下功夫、謀突破。一是加大“兩非（非主業(yè)、非優(yōu)勢）”剝離和“兩資（低效資產(chǎn)、無效資產(chǎn)）”清退力度。推動(dòng)企業(yè)有序、合規(guī)地退出非主業(yè)、非優(yōu)勢，促進(jìn)技術(shù)、人才、資金等要素資源從非主業(yè)向主業(yè)聚集、從低效向高效傾斜，提高資源的配置效率。在退出過程中，嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)評估、國有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易等制度規(guī)定，防止國有資產(chǎn)流失。二是深耕主業(yè)。全面增強(qiáng)企業(yè)核心業(yè)務(wù)盈利能力和市場競爭力，避免區(qū)域間同質(zhì)競爭。原則上每家集團(tuán)公司控制主業(yè)在3個(gè)以內(nèi)，各主業(yè)之間互補(bǔ)促進(jìn)，努力打造區(qū)域甚至全國產(chǎn)業(yè)名片。同時(shí)，引導(dǎo)有能力的企業(yè)整合發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，鼓勵(lì)地方國有企業(yè)間或與央企結(jié)成產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略聯(lián)盟。三是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略布局。逐步退出低端產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，加快國有資本向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚。在產(chǎn)業(yè)布局過程中，提升站位，拓寬視野格局，落實(shí)好黨的戰(zhàn)略決策。

（二）持續(xù)深化改革，激發(fā)內(nèi)生活力

一是健全法人治理結(jié)構(gòu)，圍繞權(quán)責(zé)對等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范董事會(huì)建設(shè)、落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，制定實(shí)施董事會(huì)外部董事占多數(shù)改革目標(biāo)，明確界定各治理、決策主體的權(quán)責(zé)范圍。二是建立靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制。進(jìn)一步厘清政府部門與國有企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，國資監(jiān)管部門以“管資本”為主落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，國有企業(yè)以市場化手段承擔(dān)區(qū)域重大戰(zhàn)略決策項(xiàng)目，政府不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)。三是推進(jìn)股權(quán)多元化和混合所有制改革。要讓非國有資本為改革后國企提供社會(huì)資源，集中力量突破國企在經(jīng)營中遇到的各類問題，從而達(dá)到“1+1＞2”的改革效果。以二、三級競爭類國有企業(yè)和項(xiàng)目合作投資為主體，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)多種所有制資本取長補(bǔ)短、融合發(fā)展。鼓勵(lì)有條件的企業(yè)布局整體上市。四是建立鼓勵(lì)改革創(chuàng)新的容錯(cuò)機(jī)制。國企改革逐步駛?cè)搿吧钏畢^(qū)”，用容錯(cuò)機(jī)制給改革者兜底，保護(hù)企業(yè)負(fù)責(zé)人的創(chuàng)業(yè)積極性。

（三）強(qiáng)化資產(chǎn)監(jiān)管，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防線

一是提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識。重點(diǎn)防范經(jīng)營效益下滑、債務(wù)、融資、投資、對外擔(dān)保、資產(chǎn)交易、安全環(huán)保穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)，建立預(yù)判預(yù)警機(jī)制，防止國有資產(chǎn)流失。強(qiáng)化國企領(lǐng)導(dǎo)人作為內(nèi)控體系監(jiān)管工作第一責(zé)任人的監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)重要崗位和關(guān)鍵人員在授權(quán)、審批、執(zhí)行、報(bào)告等方面的權(quán)責(zé)管控，以完善的追責(zé)到人的制度保證內(nèi)控體系的有效執(zhí)行。二是完善財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。建立全面的國有企業(yè)預(yù)算制度，根據(jù)企業(yè)的長短期發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，制定針對性的預(yù)算編制。同時(shí)，加強(qiáng)預(yù)算編制動(dòng)態(tài)管理，建立科學(xué)的預(yù)算考核評估體系?？茖W(xué)設(shè)計(jì)財(cái)務(wù)考核指標(biāo)，加強(qiáng)各指標(biāo)間的勾稽考察。加強(qiáng)企業(yè)與財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)等政府部門的信息聯(lián)動(dòng)，加大外部監(jiān)督幅度和力度。三是建立數(shù)字化監(jiān)管平臺。通過數(shù)字賦能，落實(shí)智慧國企建設(shè)目標(biāo)。平臺應(yīng)全面覆蓋人事、財(cái)務(wù)、產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)、投資、預(yù)算、組織架構(gòu)等，實(shí)現(xiàn)一鍵調(diào)取、一屏總覽的數(shù)據(jù)治理功能。同時(shí)創(chuàng)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模塊，采取“銀企直聯(lián)”方式，對企業(yè)的大額現(xiàn)金交易監(jiān)測預(yù)警。通過數(shù)字化技術(shù)分析對比，排查企業(yè)應(yīng)收賬款、資金流、虛擬貿(mào)易等潛在的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

（四）打造人才梯隊(duì)，夯實(shí)智力支撐

企業(yè)間的競爭實(shí)際上是人才的競爭。一是深化管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的人事薪酬管理機(jī)制。既要選好配強(qiáng)國企領(lǐng)導(dǎo)班子，也要健全企業(yè)內(nèi)部優(yōu)秀人才的培養(yǎng)和選拔機(jī)制，把合適的人放到合適的位置，優(yōu)化人力資源配置。營造注重實(shí)績、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的人才激勵(lì)機(jī)制。采用差異化績效考核，杜絕“一刀切”現(xiàn)象，激發(fā)國企員工工作的積極性，為企業(yè)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。二是培育青年干部，增強(qiáng)后備力量。培養(yǎng)好、用好企業(yè)青年干部，為企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展做好人才儲備。三是建立人才市場化引進(jìn)機(jī)制。加強(qiáng)人力資源頂層設(shè)計(jì)，測算人才缺口，成立引才小組，舉辦高校專場招聘會(huì)，引進(jìn)優(yōu)秀畢業(yè)生；針對高層次特殊緊缺人才，建立引才綠色通道，確保人才進(jìn)得來、留得住。建立國資國企智庫，增強(qiáng)企業(yè)軟實(shí)力。

（五）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢

黨的領(lǐng)導(dǎo)是國有企業(yè)的“根”和“魂”，是我國國有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢。一是加強(qiáng)國有企業(yè)黨的政治建設(shè)。把深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于國企改革發(fā)展和黨的建設(shè)的重要論述作為首要任務(wù)。二是落實(shí)黨的建設(shè)融入生產(chǎn)經(jīng)營。明確黨組織“把方向、管大局、保落實(shí)”的領(lǐng)導(dǎo)作用，納入公司章程。健全黨委前置研究討論重大經(jīng)營管理事項(xiàng)議事規(guī)則，厘清黨委與董事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)各治理主體權(quán)責(zé)邊界。堅(jiān)持黨建工作制度與經(jīng)營管理制度同步規(guī)劃。三是持續(xù)深化國有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)。貫徹執(zhí)行“三重一大”決策制度，明確黨組織參與企業(yè)重大問題決策的基本要求、內(nèi)容和程序。按照“三個(gè)區(qū)分開來”，制定國企投資負(fù)面清單和盡職合規(guī)免責(zé)事項(xiàng)清單。通過審計(jì)巡查，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)班子用權(quán)問題。