改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)中小學(xué)減負(fù)政策研究：基于ROST-CM文本分析

李云青 趙宗金

(中國(guó)海洋大學(xué)國(guó)際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

中小學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重一直是我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域著力解決的重點(diǎn)問(wèn)題。早在1951年政務(wù)院頒布的《關(guān)于改善各級(jí)各類(lèi)學(xué)校學(xué)生健康狀況的決定》中就提出要切實(shí)減輕學(xué)生課業(yè)學(xué)習(xí)的負(fù)擔(dān)。[1]多年來(lái)，我國(guó)學(xué)者從不同的學(xué)科和理論視角對(duì)中小學(xué)減負(fù)政策進(jìn)行了研究，研究成果數(shù)量逐年增多?？傮w來(lái)說(shuō)，相關(guān)研究多以中小學(xué)減負(fù)政策的發(fā)展脈絡(luò)以及具體政策內(nèi)容為研究對(duì)象；對(duì)我國(guó)中小學(xué)減負(fù)政策的歷史起點(diǎn)、發(fā)展現(xiàn)狀、演進(jìn)歷程以及未來(lái)趨勢(shì)加以分析和討論[2-3]，減負(fù)政策文本的特征及其變遷規(guī)律尚未得到深入討論。此外，在研究方法上主要以定性研究為主，定量研究相對(duì)較少。

本文以改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家層面頒布的65部中小學(xué)減負(fù)政策文本為樣本，基于ROST文本分析方法，通過(guò)分析政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，探討減負(fù)政策文本的特征及其變化趨勢(shì)，分析減負(fù)政策的具體走向，為制定更加科學(xué)、有效的減負(fù)政策提供參考。

一、樣本選擇與研究設(shè)計(jì)

1.樣本選擇

本文以改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家頒布的減負(fù)政策文本為研究對(duì)象。由于我國(guó)有關(guān)減負(fù)問(wèn)題的政策文本數(shù)量龐雜，所以在選擇樣本時(shí)遵循以下兩個(gè)原則：一是改革開(kāi)放以來(lái)中央行政機(jī)構(gòu)及國(guó)家各部委發(fā)布的政策文本；二是與減輕中小學(xué)學(xué)生負(fù)擔(dān)密切相關(guān)，包括綜合減負(fù)政策、專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策和單項(xiàng)減負(fù)政策。其中，綜合減負(fù)政策是指政策具體內(nèi)容涉及減負(fù)要求的全面指導(dǎo)性政策；專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策是指專(zhuān)門(mén)針對(duì)學(xué)生減負(fù)問(wèn)題而制定的政策；單項(xiàng)減負(fù)政策是指針對(duì)學(xué)生減負(fù)問(wèn)題的某一方面制定的政策。

設(shè)定政策文獻(xiàn)和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)兩類(lèi)檢索方式，使用人工篩選樣本的方法，選擇含有“小學(xué)”“中學(xué)”“義務(wù)教育”“基礎(chǔ)教育”“課業(yè)負(fù)擔(dān)”“作業(yè)負(fù)擔(dān)”“培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”等關(guān)鍵詞的政策文本，在中國(guó)政府網(wǎng)、中華人民共和國(guó)教育部等官方網(wǎng)站和北大法律信息網(wǎng)、中國(guó)知網(wǎng)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索，最終政策樣本數(shù)量如下：1979年至2021年間，我國(guó)中小學(xué)減負(fù)相關(guān)的政策文件共計(jì)65部，其中綜合減負(fù)政策11部、專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策14部、單項(xiàng)減負(fù)政策40部。

2.研究方法與工具

采用內(nèi)容分析法對(duì)遴選出的65部中小學(xué)減負(fù)政策文本進(jìn)行系統(tǒng)分析。首先對(duì)減負(fù)政策的發(fā)文數(shù)量、發(fā)文主體、政策文本形式、政策主題進(jìn)行數(shù)據(jù)整理、分析，然后利用ROST文本內(nèi)容挖掘軟件中的ROST-CM版塊對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行詞頻分析。由于綜合減負(fù)政策和單項(xiàng)減負(fù)政策的政策文本當(dāng)中涉及與減負(fù)不相關(guān)的條目，而專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策是專(zhuān)門(mén)針對(duì)中小學(xué)減負(fù)問(wèn)題而制定的，具有較強(qiáng)的代表性，因此在進(jìn)行詞頻分析時(shí)，以14部專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策為研究對(duì)象。

3.數(shù)據(jù)處理

在政策搜索的基礎(chǔ)上，根據(jù)與中小學(xué)減負(fù)的相關(guān)程度分為專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策14部、綜合減負(fù)政策11部和單項(xiàng)減負(fù)政策40部。在初步整理的基礎(chǔ)上，將減負(fù)政策轉(zhuǎn)換為T(mén)XT格式的文件，便于利用ROST-CM進(jìn)行分析。

首先，利用ROST-CM對(duì)中小學(xué)減負(fù)的14部專(zhuān)項(xiàng)政策的政策文本內(nèi)容進(jìn)行分詞處理。由于軟件分詞缺少一定情感屬性，對(duì)于含義相近、表達(dá)相同的詞不能自動(dòng)合并，從而出現(xiàn)語(yǔ)義相同但分詞結(jié)果多樣的現(xiàn)象。因此，在軟件分詞的基礎(chǔ)上，輔之以人工分詞方法，對(duì)語(yǔ)義相同詞匯進(jìn)行合并。其次，在分詞處理的基礎(chǔ)上，對(duì)分詞結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，最終生成高頻詞列表。軟件分詞具有較強(qiáng)客觀性，在高頻詞分析中需利用人工進(jìn)行審核，對(duì)于出現(xiàn)次數(shù)多但與“中小學(xué)減負(fù)”不相關(guān)的詞予以刪除，對(duì)高頻詞重新整理生成最終列表。

二、中小學(xué)減負(fù)政策階段劃分及其依據(jù)

自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府頒布了一系列與中小學(xué)減負(fù)相關(guān)的政策，學(xué)者們從不同的視角梳理了這些政策演進(jìn)歷程和發(fā)展特征并劃分了階段。如王毓珣等以1993年、2001年、2010年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)將改革開(kāi)放以來(lái)中小學(xué)減負(fù)政策劃分為四個(gè)階段。[4]衛(wèi)建國(guó)等以1978年、1993年、2001年、2010年將中華人民共和國(guó)成立以來(lái)中小學(xué)減負(fù)政策劃分為五個(gè)階段。[5]殷玉新根據(jù)減負(fù)對(duì)象和實(shí)施力度，將我國(guó)減負(fù)政策劃分為關(guān)注身體健康(1949—1977年)、解決盲目追求升學(xué)率(1978—1993年)、推進(jìn)素質(zhì)教育(1993—2009年)和標(biāo)本兼治(2010年至今)四個(gè)階段。[6]通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們對(duì)于中小學(xué)減負(fù)政策階段的劃分基本上都是以1993年、2001年、2010年綜合性減負(fù)政策出臺(tái)的時(shí)間為節(jié)點(diǎn)進(jìn)行劃分。本文在借鑒已有研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)所搜集到的政策樣本的特征，以政策頒布的現(xiàn)實(shí)背景以及國(guó)家層面頒布的綜合性政策為依據(jù)將中小學(xué)減負(fù)政策分為三個(gè)階段：1978—1992為第一階段，1992—2009為第二階段，2010至今為第三階段。

1.第一階段(1979—1992)：以緩解升學(xué)壓力為主的減負(fù)時(shí)期

1977年高考制度的恢復(fù)以及1978年十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)使我國(guó)教育事業(yè)逐漸恢復(fù)發(fā)展，提高了全國(guó)人民的學(xué)習(xí)熱情。但由于當(dāng)時(shí)招生規(guī)模較小，各個(gè)地區(qū)和學(xué)校出現(xiàn)盲目追求升學(xué)率的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為壓縮教材內(nèi)容，進(jìn)行滿堂灌式教學(xué)，為了有更多的學(xué)習(xí)時(shí)間，有的甚至節(jié)假日也不讓學(xué)生休息，學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。[7]鄧小平針對(duì)學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題也作出了指示：要采取有效的措施預(yù)防和改正學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。這表明，學(xué)生們學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題引起了黨和政府部門(mén)的關(guān)注，在這樣的背景下，一系列減負(fù)政策相繼出臺(tái)。這一階段共出臺(tái)中小學(xué)減負(fù)政策11部，其中專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策3部、單項(xiàng)減負(fù)政策8部，沒(méi)有綜合性減負(fù)政策。

2.第二階段(1993—2009)：以促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展為主的減負(fù)時(shí)期

應(yīng)試教育思想以及不合理的競(jìng)爭(zhēng)式選才方式，導(dǎo)致學(xué)生全面發(fā)展成為空想，因此，國(guó)家提出要實(shí)施和推進(jìn)素質(zhì)教育。1993年，國(guó)家頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，明確提出：要全面提高中小學(xué)生各方面素質(zhì)，促進(jìn)學(xué)生生動(dòng)活潑地發(fā)展。[8]1999年，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》指出：“減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)已成為推行素質(zhì)教育中刻不容緩的問(wèn)題?！盵9]國(guó)務(wù)院于2001年頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，強(qiáng)調(diào)“未來(lái)減負(fù)的重點(diǎn)是構(gòu)建新的基礎(chǔ)課程體系以適應(yīng)素質(zhì)教育的要求”[10]。這些綜合性減負(fù)政策共同強(qiáng)調(diào)了中小學(xué)減負(fù)與實(shí)現(xiàn)素質(zhì)教育和學(xué)生全面發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，為此，國(guó)家頒布了一系列圍繞促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的減負(fù)政策。這一階段共出臺(tái)中小學(xué)減負(fù)政策22部，其中專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策5部、單項(xiàng)減負(fù)政策12部、綜合性減負(fù)政策5部。

3.第三階段(2010至今)：全方位減負(fù)時(shí)期

2010年國(guó)家出臺(tái)了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》)，從各個(gè)方面全方位對(duì)減負(fù)提出了要求，明確了減負(fù)的重點(diǎn)、責(zé)任主體、核心目標(biāo)以及主要的減負(fù)舉措等，指出了減負(fù)應(yīng)該標(biāo)本兼治、綜合治理，為今后減負(fù)工作指明了方向。以《綱要》為指導(dǎo)，又相繼出臺(tái)了一系列以全面深化教育改革為主題的綜合性減負(fù)政策，中小學(xué)減負(fù)不再只是圍繞某一個(gè)問(wèn)題或者某一方面，而是在教育教學(xué)各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)減負(fù)，這也標(biāo)志著我國(guó)中小學(xué)減負(fù)政策圍繞教育改革逐漸走向全面和深化。這一階段共出臺(tái)中小學(xué)減負(fù)政策32部，其中專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策6部、單項(xiàng)減負(fù)政策20部、綜合性減負(fù)政策6部。

三、中小學(xué)減負(fù)政策文本的統(tǒng)計(jì)分析

1.減負(fù)政策文本數(shù)量

從問(wèn)題本身來(lái)看，中小學(xué)減負(fù)一直是我國(guó)基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的一個(gè)熱點(diǎn)話題，減負(fù)問(wèn)題的社會(huì)關(guān)注度日漸提高。尤其是2010年以來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)和自媒體的發(fā)展以及校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張，中小學(xué)減負(fù)問(wèn)題再次成為社會(huì)廣泛熱議的話題。

從政策發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，自1979年以來(lái)中小學(xué)減負(fù)政策持續(xù)增量發(fā)展。第一階段年均頒布0.79個(gè)政策，第二階段年均頒布1.38個(gè)政策，第三階段年均頒布2.90個(gè)政策?？梢?jiàn)，中小學(xué)減負(fù)政策的數(shù)量逐漸增多，頻率逐漸加快，密度逐漸增大，國(guó)家對(duì)于中小學(xué)減負(fù)問(wèn)題的重視度逐漸加強(qiáng)。其中，第三階段發(fā)文數(shù)量最多，尤其是2018年發(fā)文數(shù)量達(dá)到各年峰值(9部)，是我國(guó)中小學(xué)減負(fù)工作中具有重要影響的年份。

從政策類(lèi)型分布上看，中小學(xué)減負(fù)政策以單項(xiàng)減負(fù)政策為主，單項(xiàng)減負(fù)政策隨著時(shí)間的推移呈現(xiàn)明顯的增長(zhǎng)趨勢(shì)，而專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策和綜合減負(fù)政策增幅不大。減輕中小學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)的基調(diào)一直沒(méi)有改變，綜合性減負(fù)政策數(shù)量雖然較為單一，但其指導(dǎo)屬性牢固不變，指導(dǎo)和規(guī)范各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策和單項(xiàng)減負(fù)政策的頒布工作。

2.減負(fù)政策文本形式

從政策文本形式看，中小學(xué)減負(fù)政策組合拳特征顯著。具體文本形式頗為豐富，包括“通知”“意見(jiàn)”“規(guī)定”等12個(gè)類(lèi)型。同時(shí)，政策文本形式的使用頻率存在差異，“通知”“意見(jiàn)”出現(xiàn)頻次均在10次以上，占比近67.69%，而諸如“辦法”“條例”“公告”等僅出現(xiàn)1次?！巴ㄖ鳖?lèi)的政策文本形式占比最多(41.54%)，這類(lèi)政策文本具有使用范圍廣、使用頻率高、時(shí)效性強(qiáng)的特點(diǎn)[11]，說(shuō)明我國(guó)中小學(xué)減負(fù)政策具有較強(qiáng)的約束性和規(guī)范性。

從政策文本形式變遷來(lái)看，第一階段的政策文本形式主要是以“規(guī)定”“通知”類(lèi)為主，第二階段和第三階段政策文本形式主要是以“通知”“意見(jiàn)”類(lèi)為主，三個(gè)階段具有法律法規(guī)性質(zhì)的“法律”“法規(guī)”等文本形式較少?？偟膩?lái)看，我國(guó)中小學(xué)減負(fù)政策的政策文本形式多樣，使用頻率存在差異，以“通知”和“意見(jiàn)”為主，缺少“法律”等具有強(qiáng)制規(guī)范性的政策文本形式，這表明我國(guó)尚未形成中小學(xué)減負(fù)的完整法規(guī)體系。

3.減負(fù)政策頒布主體

我國(guó)中小學(xué)減負(fù)政策頒布主體多元特征顯著。改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)中小學(xué)減負(fù)政策所涉及的頒布主體呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，包括中共中央、國(guó)務(wù)院以及教育部、廣電總局等27個(gè)主體。中小學(xué)減負(fù)問(wèn)題較為復(fù)雜，需要不同主體共同參與、協(xié)同治理。在中共中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，減負(fù)政策頒布工作以教育部為主要主體逐漸擴(kuò)大到各大部委。

作為教育行政主管部門(mén)，教育部首當(dāng)其沖頒布政策數(shù)量最多，單獨(dú)發(fā)文41篇，并與其他部門(mén)聯(lián)合發(fā)文10篇，占總政策發(fā)布主體的78%。中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布數(shù)量排在其后分別單獨(dú)發(fā)文2篇和4篇；其他各部委單位多是配合教育部進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文，沒(méi)有單獨(dú)發(fā)文(詳見(jiàn)表1)。教育部是中小學(xué)減負(fù)政策頒布的主要主體，統(tǒng)籌其他部委給予中小學(xué)減負(fù)問(wèn)題不同程度的關(guān)注和支持。

表1 改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)中小學(xué)減負(fù)政策頒布主體情況

從發(fā)展趨勢(shì)看，在第一階段中，教育部共發(fā)文12篇，此外，這一階段沒(méi)有中共中央和國(guó)務(wù)院的發(fā)文；第二階段，教育部共發(fā)文12篇，中共中央、國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文共5篇；第三階段，教育部的發(fā)文量增加到了23篇，中共中央、國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文增加到9篇。可見(jiàn)，教育部一直是中小學(xué)減負(fù)政策頒布的“主力軍”，對(duì)中小學(xué)減負(fù)問(wèn)題日益重視，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的相關(guān)部門(mén)也越來(lái)越多。中共中央、國(guó)務(wù)院的單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文逐漸增多，說(shuō)明中小學(xué)減負(fù)問(wèn)題影響逐漸擴(kuò)大，已經(jīng)上升到了國(guó)家層面，黨和政府的關(guān)注度日益增加。

4.減負(fù)政策主題分布

主題詞是將文本特性以概念化的語(yǔ)言給予描述。[12]對(duì)于政策文本來(lái)說(shuō)，主題詞是政策所關(guān)注的重點(diǎn)或者難點(diǎn)問(wèn)題，其出現(xiàn)的頻次越高受關(guān)注程度就越高。從減負(fù)政策文本標(biāo)題中提取主題詞，選取出現(xiàn)頻次較高的主題詞，并分析高頻主題詞在各個(gè)階段的分布情況，以此揭示中小學(xué)減負(fù)政策主題的變化情況。在選取的政策樣本中，選取在3個(gè)以上文件標(biāo)題中出現(xiàn)(包括意思相近的詞)的主題詞共計(jì)6個(gè)，分別為“課業(yè)負(fù)擔(dān)”“校外培訓(xùn)”“輔導(dǎo)資料”“素質(zhì)教育”“競(jìng)賽”“視力”。其中，圍繞“課業(yè)負(fù)擔(dān)”和“校外培訓(xùn)”的減負(fù)政策最多，其中“校外培訓(xùn)”主題的減負(fù)政策主要集中于第三階段。從2018年開(kāi)始，國(guó)家對(duì)校外負(fù)擔(dān)的關(guān)注度逐漸提高，加大了對(duì)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的整治力度，說(shuō)明對(duì)于減負(fù)的關(guān)注點(diǎn)慢慢由校內(nèi)轉(zhuǎn)移到校外。有關(guān)“素質(zhì)教育”的政策集中于第二階段，而“教輔資料”“競(jìng)賽”“課業(yè)負(fù)擔(dān)”等相關(guān)的減負(fù)政策幾乎在每個(gè)階段均勻分布。

四、中小學(xué)減負(fù)政策文本高頻特征詞分析

政府頒布的政策文本中存在某些具有指向性的關(guān)鍵詞，不同政策文本關(guān)鍵詞的詞頻能反映管理者對(duì)于某一政策問(wèn)題的重視程度，而對(duì)其進(jìn)行分析能探究中國(guó)政府對(duì)于某一領(lǐng)域的注意力強(qiáng)度。[13]利用ROST詞頻分析功能分別對(duì)第一階段、第二階段、第三階段的專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策的詞頻進(jìn)行分析，選取排名前20的特征詞，統(tǒng)計(jì)結(jié)果見(jiàn)表2。根據(jù)這些高頻詞的特征，可以將這些高頻詞大體分為兩類(lèi)：一類(lèi)是減負(fù)政策的執(zhí)行主體，包括“學(xué)校”“教育行政部門(mén)”“教師”“社會(huì)”“家長(zhǎng)”；另一類(lèi)是減負(fù)政策關(guān)注的內(nèi)容，包括“考試”“教學(xué)”“作業(yè)”“時(shí)間”等。

1.從減負(fù)政策執(zhí)行者詞匯看減負(fù)變化趨勢(shì)

政策執(zhí)行者是政策執(zhí)行活動(dòng)的關(guān)鍵，他們通過(guò)綜合采取一系列手段和行動(dòng)來(lái)完成政策執(zhí)行活動(dòng)。[14]通過(guò)分析代表減負(fù)政策執(zhí)行者的高頻特征詞，能夠洞悉減負(fù)工作責(zé)任主體以及責(zé)任重心的變化。由表2可知，三個(gè)階段排名前20的特征詞中都出現(xiàn)了“學(xué)?！薄敖逃姓块T(mén)”“教師”“家長(zhǎng)”“社會(huì)”這5個(gè)減負(fù)政策的執(zhí)行主體，但是不同階段減負(fù)政策執(zhí)行者的變化趨勢(shì)呈現(xiàn)兩種特征：一是“學(xué)?！薄敖逃姓块T(mén)”“教師”在三個(gè)階段的頻次都相對(duì)較高，其中“學(xué)?！钡念l次出現(xiàn)最高而且增長(zhǎng)幅度最大，說(shuō)明學(xué)校一直以來(lái)都是減負(fù)問(wèn)題中的重點(diǎn)執(zhí)行主體，被寄予了減負(fù)重任，教師的減負(fù)政策主體責(zé)任也日益受到重視，而“教育行政部門(mén)”作為執(zhí)行主體的詞匯頻率在第三階段有所下降，表現(xiàn)出被弱化的傾向；二是“家長(zhǎng)”“社會(huì)”作為執(zhí)行主體的頻次穩(wěn)步提高，尤其是到了第三階段，家長(zhǎng)和社會(huì)已經(jīng)成了減負(fù)政策的重要力量，其頻次與教育行政部門(mén)和教師相當(dāng)，這說(shuō)明第三階段注重建立政府、家、校、社會(huì)的協(xié)同育人機(jī)制。綜合來(lái)看，減負(fù)政策的責(zé)任主體逐漸呈現(xiàn)以教育部門(mén)為主導(dǎo)、以學(xué)校為基地、充分發(fā)揮家庭和社會(huì)力量的特征。

表2 中小學(xué)專(zhuān)項(xiàng)減負(fù)政策高頻詞統(tǒng)計(jì)

2.從減負(fù)政策內(nèi)容詞匯看減負(fù)關(guān)注重點(diǎn)的變化趨勢(shì)

各個(gè)階段中的高頻特征詞代表了這一階段減負(fù)政策關(guān)注的焦點(diǎn)和希望解決的主要減負(fù)問(wèn)題。[15]在代表政策內(nèi)容的特征詞中，第一階段頻數(shù)排名前五的詞匯分別是“教學(xué)”“考試”“升學(xué)”“課程”“作業(yè)”；第二階段頻數(shù)排名前五的詞匯分別是“教學(xué)”“教材”“考試”“課業(yè)負(fù)擔(dān)”“作業(yè)”；第三階段頻數(shù)排名前五的詞匯分別是“考試”“培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”“作業(yè)”“時(shí)間”“教學(xué)”。其中“教學(xué)”“考試”“作業(yè)”是三個(gè)階段都比較關(guān)注的內(nèi)容，結(jié)合具體政策文本內(nèi)容進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)同一個(gè)詞匯在不同階段內(nèi)涵略有差異。如在第一階段，對(duì)于“教學(xué)”的相關(guān)表述主要是“按照教學(xué)計(jì)劃(大綱)”“保證教學(xué)秩序”等關(guān)于教學(xué)要求的相關(guān)表述；第二階段，“教學(xué)”的內(nèi)涵在第一階段的基礎(chǔ)上增加了“調(diào)整教學(xué)計(jì)劃”“改革教學(xué)方法”等關(guān)于教學(xué)改革的相關(guān)表述；到了第三階段，“教學(xué)”的內(nèi)涵又在第二階段的基礎(chǔ)上著重增加了對(duì)提高“教學(xué)質(zhì)量”的表述，如“提升課堂教學(xué)質(zhì)量”“整體提升學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量”等。除了三個(gè)階段共同關(guān)注的內(nèi)容外，第一個(gè)階段重點(diǎn)關(guān)注“升學(xué)”和“課程”，第二個(gè)階段更加強(qiáng)調(diào)“教學(xué)”和“課業(yè)負(fù)擔(dān)”，而第三個(gè)階段的關(guān)注重點(diǎn)落到了“培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”和“時(shí)間”上。減負(fù)的關(guān)注重點(diǎn)由校內(nèi)逐漸轉(zhuǎn)向校外，倡導(dǎo)逐漸建立健全課后服務(wù)制度，對(duì)學(xué)生全面發(fā)展的重視程度逐漸增加。

3.從減負(fù)政策內(nèi)容詞匯看負(fù)擔(dān)內(nèi)涵的變化趨勢(shì)

在減負(fù)政策文本中，同一個(gè)高頻詞的意義會(huì)因?yàn)樗谡Z(yǔ)句的不同而發(fā)生變化。結(jié)合高頻詞在不同減負(fù)政策文本中的具體內(nèi)容進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)每個(gè)階段減負(fù)政策“負(fù)擔(dān)”的概念有所不同。第一階段提到了“升學(xué)”“考試”“作業(yè)”“補(bǔ)課”等描述學(xué)生負(fù)擔(dān)的詞匯，從這些詞的具體語(yǔ)境進(jìn)行分析，可以將在這一階段學(xué)生的“負(fù)擔(dān)”概括為“升學(xué)的負(fù)擔(dān)”，主要表現(xiàn)為地方和學(xué)校為了提高升學(xué)率，增加考試次數(shù)、加大作業(yè)量，使學(xué)生不得不忙于應(yīng)付各種考試和作業(yè)；第二階段的重點(diǎn)提到了“教材”“課業(yè)負(fù)擔(dān)”“作業(yè)”“競(jìng)賽”，結(jié)合這些詞的具體語(yǔ)境進(jìn)行分析，可以將這一階段的“負(fù)擔(dān)”概括為“作業(yè)和競(jìng)賽的負(fù)擔(dān)”，這一階段學(xué)生的“負(fù)擔(dān)”主要有兩個(gè)來(lái)源，一是學(xué)校授課時(shí)間和內(nèi)容、作業(yè)量以及考試次數(shù)的增加；二是社會(huì)上競(jìng)賽種類(lèi)和數(shù)目的增多，學(xué)生要完成教師布置的、大量的家庭作業(yè)，還要完成各種額外的練習(xí)冊(cè)。李鵬總理針對(duì)這一現(xiàn)象指出，作業(yè)太多不利于小學(xué)生的全面發(fā)展，要抓緊解決。第三階段加強(qiáng)了對(duì)“培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”和“時(shí)間”的關(guān)注，通過(guò)進(jìn)一步對(duì)兩個(gè)特征詞的具體語(yǔ)境進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)這一時(shí)期中小學(xué)生的“負(fù)擔(dān)”主要來(lái)源于校外培訓(xùn)，具體表現(xiàn)為“超標(biāo)培訓(xùn)”“將培訓(xùn)結(jié)果與中小學(xué)招生入學(xué)掛鉤”等。總的來(lái)看，負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵由最開(kāi)始的升學(xué)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)樽鳂I(yè)、競(jìng)賽負(fù)擔(dān)再轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)。

4.從減負(fù)政策內(nèi)容詞匯看減負(fù)措施的變化趨勢(shì)

減負(fù)措施是針對(duì)每一個(gè)階段中的“負(fù)擔(dān)”而制定的，因此，隨著減負(fù)內(nèi)涵在每個(gè)階段的變化，相應(yīng)的減負(fù)措施在每個(gè)階段也有差異。第一階段針對(duì)“升學(xué)的負(fù)擔(dān)”，國(guó)家提出嚴(yán)格按照教學(xué)計(jì)劃規(guī)范考試次數(shù)和內(nèi)容，保證學(xué)生有足夠的休息和鍛煉時(shí)間等，在政策中具體表現(xiàn)為“各科教學(xué)要嚴(yán)格按照教學(xué)大綱進(jìn)行”“調(diào)整課程和授課時(shí)數(shù)”“按照教學(xué)計(jì)劃的規(guī)定量布置課外作業(yè)”“畢業(yè)考試只考本學(xué)年的課程內(nèi)容”，這一階段的減負(fù)政策旨在通過(guò)緩解學(xué)生的升學(xué)壓力達(dá)到減負(fù)目的。第二階段為了全面推進(jìn)素質(zhì)教育，國(guó)家提出了“規(guī)范學(xué)校教材的選用和學(xué)生教輔資料出版、購(gòu)買(mǎi)”“規(guī)范家庭作業(yè)時(shí)間”等規(guī)定，著力解決中小學(xué)生的“作業(yè)負(fù)擔(dān)”，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展。第三階段國(guó)家主要是圍繞“整治校外培訓(xùn)”提出了相應(yīng)減負(fù)措施，包括規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的上課時(shí)間、培訓(xùn)內(nèi)容，提升學(xué)校課后服務(wù)水平，保證學(xué)生睡眠時(shí)間等，在政策中表現(xiàn)為“嚴(yán)禁超標(biāo)超前培訓(xùn)”“提升學(xué)校課后服務(wù)水平”等。每一個(gè)階段減負(fù)政策中的減負(fù)措施基本上都是圍繞該階段減負(fù)政策關(guān)注的重點(diǎn)出臺(tái)的，但是總體上減負(fù)措施呈現(xiàn)綜合、全面的趨勢(shì)。

通過(guò)分析各個(gè)階段的高頻詞以及高頻詞在不同減負(fù)政策中的語(yǔ)境可以發(fā)現(xiàn)，每個(gè)階段減負(fù)政策的關(guān)注重點(diǎn)、減負(fù)內(nèi)涵以及減負(fù)措施都有所變化，減負(fù)措施隨著減負(fù)關(guān)注重點(diǎn)以及減負(fù)內(nèi)涵的變化而變化。值得一提的是，“升學(xué)”“課程”“時(shí)間”“課業(yè)負(fù)擔(dān)”“補(bǔ)課”“成績(jī)”“教育質(zhì)量”等詞匯也在各個(gè)階段反復(fù)出現(xiàn)，這些詞匯在每個(gè)階段的相關(guān)表述雖然會(huì)略有不同，但總體來(lái)說(shuō)有關(guān)這些高頻詞相同或者相似的表述出現(xiàn)較多，如“按照教學(xué)計(jì)劃、大綱”“減少考試次數(shù)、課程、課外作業(yè)”“保證學(xué)生自習(xí)、睡眠時(shí)間”等。

綜上所述，每個(gè)階段的高頻詞集中代表了不同階段減負(fù)政策關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，負(fù)擔(dān)的內(nèi)涵從最初的“升學(xué)負(fù)擔(dān)”到“作業(yè)、競(jìng)賽負(fù)擔(dān)”再到“校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)”，減負(fù)措施隨負(fù)擔(dān)內(nèi)涵的變化而變化。除此之外，結(jié)合中小學(xué)減負(fù)政策文本的具體內(nèi)容進(jìn)行分析，可以將這些高頻詞所處的句子語(yǔ)境概括為兩類(lèi)：一類(lèi)是描述學(xué)生負(fù)擔(dān)內(nèi)涵和現(xiàn)狀的語(yǔ)境，另一類(lèi)是表述相應(yīng)的減負(fù)措施的語(yǔ)境。通過(guò)分析不同階段的高頻詞，可以看出每個(gè)階段減負(fù)政策關(guān)注的重點(diǎn)有所不同，但是內(nèi)容上有較多重復(fù)之處。減負(fù)的關(guān)注點(diǎn)逐漸由規(guī)范校內(nèi)補(bǔ)課轉(zhuǎn)向整治校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，重視完善課后服務(wù)制度。

五、研究結(jié)論

1.中小學(xué)減負(fù)政策的供給與需求相適應(yīng)

隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的改變以及國(guó)家和社會(huì)對(duì)全面發(fā)展需求的遞增，減負(fù)政策的數(shù)量呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，減負(fù)政策的主題和內(nèi)涵也發(fā)生了相應(yīng)的改變。改革開(kāi)放初期，我國(guó)仍然實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，教育系統(tǒng)的運(yùn)行以政府為核心，高考政策的恢復(fù)使基礎(chǔ)教育領(lǐng)域出現(xiàn)了片面追求升學(xué)率、學(xué)生學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重的現(xiàn)象，國(guó)家出臺(tái)了一系列因高考政策造成學(xué)生“升學(xué)負(fù)擔(dān)”的制止性和禁令性政策。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，教育資源逐漸開(kāi)始由市場(chǎng)配置和協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制的變革以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度提升對(duì)于人才的數(shù)量和質(zhì)量提出了新的要求，增強(qiáng)滿足社會(huì)發(fā)展迫切需要的素質(zhì)教育[16]，成為政府的一種理性選擇，提倡素質(zhì)教育首先要減輕中小學(xué)生“作業(yè)、競(jìng)賽的負(fù)擔(dān)”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，教育資本逐漸擴(kuò)張，學(xué)校教學(xué)秩序以及教育質(zhì)量和教育公平受到了嚴(yán)重影響[17]，整治校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的政策相繼出臺(tái)?？偟膩?lái)說(shuō)，為了培養(yǎng)一批滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要的高素質(zhì)人才，國(guó)家教育部門(mén)不斷出臺(tái)減負(fù)政策，迫切要求根除減負(fù)頑疾，中小學(xué)減負(fù)政策數(shù)量、主題以及內(nèi)涵的變遷體現(xiàn)了國(guó)家減負(fù)政策供給與減負(fù)政策需求的適應(yīng)性。

2.中小學(xué)減負(fù)政策頒布主體多樣化

從中小學(xué)減負(fù)政策的頒布主體來(lái)看，27個(gè)主體參與了64項(xiàng)減負(fù)政策的制定，其中以教育部為主導(dǎo)，其他部委發(fā)揮輔助作用，從政策結(jié)構(gòu)來(lái)看，以單獨(dú)發(fā)文為主、多部門(mén)聯(lián)合發(fā)文為輔，尤其是2018年以來(lái)，中小學(xué)減負(fù)政策不僅在數(shù)量方面顯著增加，而且聯(lián)合發(fā)文部門(mén)也逐漸增多，中小學(xué)減負(fù)政策頒布主體呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)，這也標(biāo)志著中小學(xué)減負(fù)問(wèn)題的復(fù)雜化。在中小學(xué)減負(fù)政策頒布主體中，中央政府作為頂層設(shè)計(jì)的“掌舵者”，在中小學(xué)減負(fù)政策制定和實(shí)施過(guò)程中具有高度權(quán)威，中央政府進(jìn)入中小學(xué)減負(fù)政策頒布主體網(wǎng)絡(luò)，標(biāo)志著中小學(xué)減負(fù)問(wèn)題影響擴(kuò)大，引起了黨和國(guó)家的重視。整體來(lái)看，雖然聯(lián)合發(fā)文的部門(mén)在增加，但是其他部門(mén)參與減負(fù)政策制定的次數(shù)較少，減負(fù)工作仍然主要依靠于教育部門(mén)，其他部門(mén)對(duì)于減負(fù)的重視程度不高，各部門(mén)之間配合程度較低，不能有效支持教育部門(mén)提出的減負(fù)方案，減負(fù)政策預(yù)期目標(biāo)往往也難以實(shí)現(xiàn)。政策頒布主體之間的互動(dòng)有助于增強(qiáng)政策的科學(xué)性與民主性[18]，因此，減負(fù)政策的有效實(shí)施需要政府之間協(xié)同合作，既包括中央政府和地方政府之間的“縱向合作”，也包括政府部門(mén)之間的“平行合作”。

3.中小學(xué)減負(fù)政策內(nèi)容重復(fù)

通過(guò)對(duì)不同階段減負(fù)政策文本高頻詞進(jìn)行對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，不同階段減負(fù)政策關(guān)注焦點(diǎn)不同，但是存在減負(fù)內(nèi)容大量重復(fù)的現(xiàn)象。不同階段的減負(fù)政策內(nèi)容重復(fù)出現(xiàn)嚴(yán)格按照教學(xué)大綱、調(diào)整課程和授課時(shí)數(shù)、減少考試次數(shù)和作業(yè)量等外在減負(fù)的內(nèi)容，并沒(méi)有涉及深層次的負(fù)擔(dān)根源。緩解考試、競(jìng)賽和作業(yè)壓力，保證教學(xué)秩序穩(wěn)定，治理校外培訓(xùn)是減輕學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重最直接的方式，這種減負(fù)做法雖然有一定的作用，但是并不能從根本上解決學(xué)生負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。家長(zhǎng)們?yōu)榱吮Ｕ献约汉⒆拥膶W(xué)習(xí)質(zhì)量和學(xué)習(xí)成績(jī)，會(huì)采用校外補(bǔ)習(xí)的方式來(lái)彌補(bǔ)在學(xué)校減少的學(xué)習(xí)時(shí)間，從而導(dǎo)致了校內(nèi)減負(fù)、校外增負(fù)的現(xiàn)象。減負(fù)的根本目的是要提高教育教學(xué)的質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)生健康全面的發(fā)展，所以減負(fù)不能單純做減法，而要以增效為前提，不是要簡(jiǎn)單地壓縮學(xué)習(xí)時(shí)間、減少考試次數(shù)，而是要在有限的時(shí)間內(nèi)有效提高學(xué)習(xí)質(zhì)量，因此，只有把減負(fù)的重心放在提高教學(xué)質(zhì)量上，才能真正把減負(fù)政策落到實(shí)處。

4.中小學(xué)減負(fù)政策缺乏監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制

減負(fù)政策的執(zhí)行主體逐漸轉(zhuǎn)向家長(zhǎng)和社會(huì)力量，呈現(xiàn)以教育部門(mén)為主導(dǎo)、以學(xué)校為基地、充分發(fā)揮家庭和社會(huì)力量的特征。減負(fù)政策執(zhí)行主體的擴(kuò)大，一方面加強(qiáng)了減負(fù)政策執(zhí)行的力量，但另一方面使政策執(zhí)行監(jiān)督難度加大，尤其是家長(zhǎng)和社會(huì)應(yīng)該如何執(zhí)行減負(fù)政策，為減負(fù)工作做出什么努力，政策中并沒(méi)有做出明確的規(guī)定，只是提出要重視家庭教育的力量，要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)觀念的引導(dǎo)等建議。[19]家長(zhǎng)和社會(huì)沒(méi)有明確的職責(zé)分工，責(zé)任的落實(shí)以及監(jiān)督也就無(wú)法進(jìn)行。而作為減負(fù)重點(diǎn)責(zé)任主體的學(xué)校，為了保證升學(xué)率，只是為了應(yīng)付檢查而“減負(fù)”。在現(xiàn)有的高考制度下，政府想要提高教學(xué)質(zhì)量，學(xué)校想要提高升學(xué)率，家長(zhǎng)希望能上名校，競(jìng)爭(zhēng)的壓力依然存在。在這種情況下，減負(fù)政策就成了一個(gè)口號(hào)，沒(méi)有明確劃分職責(zé)，監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺乏使減負(fù)政策難以取得預(yù)期的成效。